美国联邦政府部门组织法初探

张迎涛

在美国联邦层面，立法机关创设行政机关并限制其职权是行政法的首要原则。无论何种形式的行政机关都必须由立法机关制定法律加以创设，该法律是行政机关权力的基本来源。⁽¹⁾

一、美国联邦政府部门组织法立法的历史梳理

根据宪法，美国总统执掌行政权，统辖联邦政府行政分支系统（Executive Branch of the Federal Government）。联邦政府行政分支系统主要包含以下几类部门组织：⁽²⁾（1）总统行政办公室⁽³⁾（Executive Office of the President）；（2）行政部（Executive Departments）或内阁部⁽⁴⁾；（3）独立机构和政府公司（Independent Establishments and Government Corporations）；（4）半官方机构（Quasi-Official Agencies）。⁽⁵⁾

（一）总统行政办公室组织法立法的历史梳理

总统行政办公室是总统的直属办事机构和幕僚机构，也是总统执行职务的参谋部。⁽⁶⁾

19世纪初，美国总统的职能较少，需要的辅助人员也很少。当时的杰弗逊总统只有一名秘书和一名信差做助手。1900年，白宫的办事人员增加到13人。胡佛总统上任后，其办事人员达到33人。到1939年，罗斯福总统忙于应对经济危机，白宫的工作人员随之成倍增长。⁽⁷⁾1939年9月8日，根据《1939年重组法》的授权，罗斯福总统发布了第8248号总统行政命令，设置总统行政办公室。⁽⁸⁾最初的总统行政办公室下属机构不多，主要包括白宫办公厅（White House Office）和预算局（Bureau of the Budget）等机构。后来随着总统职能的不断扩大，总统行政办公室的下属机构越来越多。

目前，总统行政办公室共有17个下属机构。⁽⁹⁾有的由总统发布行政命令自行设置，例如1977年设立的白宫行政办公室；有的由国会立法设置，例如1976年设立的科学和技术政策办公室；有的起初隶属于其他部门，后来通过重组计划并入总统行政办公室，例如1947年设立的国家安全委员会。总统对于总统行政办公室下属机构的设置拥有很大的自主权，即使国会不在总统行政办公室下增设新的机构，总统也会在必要时自行设置某些机构。

表1　美国总统行政办公室下属机构简表⁽¹⁰⁾

Executive Order ：Establishment of White House Office of Faith-Based and Community Initiatives.White House，President George W.Bush，1/29/2001.

Executive Order:Establishing the USA Freedom Corps.White House，President George W.Bush，1/30/2002.

Executive Order:Establishing the Office of Global Communications.White House，President George W.Bush，1/21/2003.

机构的增加伴随着人员的膨胀。1955年到1972年，总统行政办公室雇员数量从1403人增加到2236人。⁽¹¹⁾美国联邦人事管理局的统计数字显示，截至2008年1月，总统行政办公室的雇员数量为1707人。⁽¹²⁾

（二）内阁部组织法立法的历史梳理

内阁部（Executive Departments）是总统领导下负责执行联邦法律的日常机构，是联邦政府中最为重要的部门组织。除法律另有规定外，内阁部必须按照总统的政策，并接受总统的指导执行法律。⁽¹³⁾

1787年宪法没有规定部的设置，但是肯定了部的存在。宪法第2条第2款规定:“总统可以要求每部（the Executive Department）的主要官员就其主管事务的任何问题提出书面意见。”同条还规定:“对于低级官员，法律可以授权由总统、法院或部长（the Heads of Departments）任命。”美国国会根据宪法的前述规定获得了创设内阁部的权力。⁽¹⁴⁾

内阁部组织法的立法史可以追溯到1789年。1787年美国宪法生效之后，美国国会于1789年陆续立法设立了外交部（后改名为国务院）、战争部和财政部这三个内阁部。⁽¹⁵⁾此后，随着联邦政府行政职能的逐步扩张，美国国会立法创设或重组了一个又一个内阁部，内阁部的数量随之逐步增加。目前，美国联邦政府共有15个内阁部。⁽¹⁶⁾

表2　美国联邦政府内阁部组织法立法历史沿革简表

续　表

通过对美国1789年以来联邦政府内阁部组织法立法的历史进行梳理可以发现，至少有以下几个现象或问题值得注意：

（1）美国联邦政府内阁部的设立都有明确的法律依据。除了1953年的卫生、教育和福利部是根据国会授权由总统制定的重组计划设置的外，美国联邦历史上存在过的和现有的内阁部都是由国会立法创设的。作为内阁部设置依据的国会立法一般表现为两种形式：其一，单纯的组织法，大多数内阁部的设置都是通过单纯的组织法实现的，例如1862年的《农业部设置法》和1979年的《教育部组织法》；其二，组织法与行为法合一，通常在立法中先规定内阁部的组织事项，再规定行为事项，例如2002年的《国土安全法》。

（2）美国联邦政府内阁部的数量在持续增加。从1789年到19世纪中期，国会只设置了4个内阁部。直到1849年，国会才创设了内务部作为第5个内阁部。在19世纪后半期，国会共增设了4个内阁部，分别是内务部（1849年）、农业部（1862年）、司法部（1870年）和邮政部（1872年），联邦政府内阁部的数量一直在随着联邦政府职能的逐步扩张而缓慢增加。进入20世纪后，美国迎来了创设内阁部的高峰时期。在整个20世纪，美国共创设了8个内阁部，分别是商务部（1903年）、劳工部（1913年）、卫生和公众服务部（1953年）、住房和城市发展部（1965年）、交通部（1966年）、能源部（1977年）、教育部（1979年）、退伍军人事务部（1988年）。特别是在二战之后，美国联邦政府内阁部的数量急剧增加，联邦政府现有的15个内阁部中有8个是第二次世界大战之后新设或重组的，二战之后美国联邦政府职能的迅速膨胀在美国联邦内阁部数量的猛增中得到了如实反映。

（3）美国联邦政府究竟应当设置多少个内阁部？生活在不同历史时期的人对这个问题有着不同的回答。1913年3月4日，美国总统塔夫脱在写给国会的关于创设劳工部的备忘录中，表达了自己不愿意增设劳工部的想法。塔夫脱认为，有9个内阁部已经足够了，再增设一个劳工部不利于政府的有效管理。⁽¹⁷⁾然而当年的塔夫脱总统终究还是未能顶住国会的压力，不得不在离任前夕签署了《劳工部设置法》，将联邦政府内阁部的数量增加到了10个。1937年，罗斯福总统任命的主要由学者组成的行政管理委员会（President's Committee on Administrative Management）提交的报告认为，联邦政府内阁部的数量应当从当时的10个增加到12个，并将所有联邦行政机构整合进这12个内阁部，在12个内阁部之间合理的配置政府职能，以确保总统作为真正的政府首脑能够对联邦政府实施有效领导。⁽¹⁸⁾但是到2002年，美国联邦政府的内阁部的数量已经增加到15个，早已突破了1937年行政管理委员会认为最理想的12个内阁部的数量限制。近些年，关于新设国家药品控制政策部、艺术和人文部、和平部，以及将环境保护署升格为内阁部的法律草案陆续提交到了国会参议院或众议院。⁽¹⁹⁾或许在不久的将来，美国联邦政府的第16个内阁部就会出现在人们的视野中。

当然，内阁部的增加也引起了一些总统的忧虑。20世纪60年代，约翰逊总统曾认为商务部和劳工部具有相似的行政目标，并且两个部合并为一个部将把双方的沟通从部与部之间的沟通变为部内两个机构之间的沟通，这样可以提高双方的沟通效率，节省开支。但是，当他向国会建议合并商务部和劳工部时，却遭到了来自美国企业界和工会的联合反对。从行政学的角度来看，把两个部合并也许能提高效率，节省开支，但是企业界和工会都不愿意仅仅为了提高效率而造成在政府的领导层中没有自己的代表。⁽²⁰⁾最终，商务部和劳工部维持原状，继续存在。

（4）为什么要将一个联邦行政机构设置成内阁部？根据美国学者的研究，在美国，大致有三种情形可能导致一个新的内阁部的产生：⁽²¹⁾①为了某一目的而将现有的一些联邦行政机构整合到一个新的内阁部中，典型例子是1977年设置的能源部几乎整合了当时所有的联邦能源机构；②借助于内阁部来加强总统对某项施政计划的管理，同时希望通过内阁部的设置向国民强调该项计划的重要性，典型例子是1965年设置的住房和城市发展部；③相关利益集团试图在总统之下设置一个代表自身利益的内阁部，依靠这个内阁部随时向总统发出有利于自己的声音，典型例子是1913年设置的劳工部。劳工部完全是在美国工会的几十年不懈努力下才建立起来的。⁽²²⁾

总之，美国联邦内阁部的设立既是一个政治问题，又是一个行政问题，更是一个法律问题，是政治问题和行政问题通过法律途径解决的典型例子。总统可以为了实现自己的施政计划而向国会建议设置新的部，利益集团也可以为了在总统之下设置一个内阁部来代表自己的利益而四处游说，寻求总统或者某个政党或者某些国会议员的支持，但是一个内阁部的成功设立必须经过完整的立法程序。

（三）独立机构和政府公司组织法立法的历史梳理

独立机构（Independent Establishments）是指联邦政府行政分支系统内由国会立法设立的负责管理某一方面的经济事务、社会事务或政治事务的具有或多或少独立性的部门行政组织。根据独立性大小不同，独立机构大致可以分为三类：（1）部内独立机构。例如设置在卫生和公众服务部下面的食品和药品管理局。（2）隶属于总统的独立机构。例如环境保护署。（3）独立管制委员会。例如州际商业委员会、联邦贸易委员会等。⁽²³⁾其中，隶属于总统的独立机构和独立管制委员会又可以统称为部外的独立机构。

1887年2月4日，美国国会制定《州际商业法》（An Act to Regulate Commerce），设立了州际商业委员会（Interstate Commerce Commission），负责监管铁路运输价格，开启了美国国会立法创设独立机构的先河。⁽²⁴⁾进入20世纪后，独立机构得到了空前的发展，国会为了应对日益增长的经济事务和社会事务，不断地通过立法创设独立机构，一个个独立机构犹如雨后春笋般涌现出来。其中，20世纪30年代和20世纪六七十年代这两个时期是创设独立机构，尤其是独立管制委员会的高峰时期。⁽²⁵⁾目前，美国联邦政府共有57个部外独立机构和政府公司。⁽²⁶⁾结合相关资料，可将这57个部外独立机构和政府公司制成简表如下：

表3　美国联邦政府现有部外独立机构和政府公司简表⁽²⁷⁾

机构名称后面标注GC的为政府公司。

续　表

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国家艺术基金会和国家人文基金会属于设在国家艺术和人文基金会内部的两个机构。

续　表

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美国国会为什么要在联邦行政分支系统中创设独立机构这种行政组织形式呢？美国学者对此做了大量研究并提出了各种各样的观点，⁽²⁸⁾概括起来，主要有下述两方面的原因：

1.行政职能自身的原因，即某些行政职能的履行需要独立机构

现代社会的多元化和复杂化决定了行政职能的多元化和复杂化。不同的行政职能对行政组织有着不同的要求，不同的行政职能需要不同的行政组织来实施。也就是说，什么样的行政组织对应什么样的行政职能，是有大致的规律可循的。

如果某项职能不宜由内阁部领导，而是必须由总统直接领导，同时其重要性和复杂性尚未达到需要设置一个内阁部来履行的程度，那么这项职能就可以交付给隶属于总统的独立机构，例如，中央情报局、贸易和发展局、国家情报总监办公室、环境保护署等机构的设置就属于这种情形。但是，随着环境保护的重要性与日俱增，近些年已经有国会议员提出了将环境保护署升格为环境保护部的法律草案。⁽²⁹⁾

如果某项职能具有以下五个特征之一，就可以设置独立管制委员会来承担该项职能：其一，需要具备专业知识的人来领导该项职能的履行；其二，需要一个中立的机构来承担该项职能，确保职能履行的结果不论从形式上看还是从实质上看都是公正的；其三，该项职能涉及的行业变化莫测，需要监管机构及时、灵活的采取应对措施；其四，该项职能具有专一性，需要一个专门的机构专注于该项职能的实施，并拥有最后的决策权；其五，该项职能的履行具有长期性和稳定性，不能受政治因素的影响，不能因选举结果的变化而变化。例如，州际商业委员会、证券交易委员会、联邦储备委员会的设置在一定程度上就是因为这些委员会承担的职能具有前述五个特征中的一个或多个特征。

如果某项职能具备上述的五个特征之一，但是该项职能的履行又不能完全摆脱总统和内阁部的影响，总统和部长需要对其政策进行统一指挥和协调，那么就可以将承担该项职能的机构设置在内阁部之下，使其既保持相对的独立性，又不至于偏离总统的施政目标。例如，食品和药品管理局（Food and Drug Administration）设置在卫生和公众服务部、职业安全和健康管理局（Occupational Safety and Health Administration）设置在劳工部就可能是基于这种考虑。

总之，从行政职能自身的角度来看，某些行政职能确实需要独立机构来承担和履行，内阁部错综复杂的职能配置和科层制组织结构无法满足这些行政职能本身的需求。

2.行政职能之外的原因，即国会与总统争权夺利的政治较量

众所周知，1787年美国宪法确立了三权分立的联邦权力架构。在三权分立的架构下，国会和总统经常为了某一项权力的归属而展开较量，尤其是当总统和国会多数党分属于不同的政党时，总统与国会的斗争会更加激烈。具体就行政机构的设置而言，在为具有上述五个特征之一的行政职能设置行政机构时，总统一般更倾向于将该行政机构设置在内阁部之下或者设置在总统的直接领导之下，而国会一般更倾向于将该行政机构设置成独立管制委员会，甚至把独立管制委员会视为自己的武器（Arms of Congress）。难怪有美国学者精辟地指出，“是政治力量不仅导致了新机构的产生，而且也决定了它们的组织结构”。⁽³⁰⁾

1977年，联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission）的设置是国会与总统争夺行政机构归属的一个典型例子。联邦能源监管委员会的前身是1935年设置的作为部外独立机构的联邦电力委员会（Federal Power Commission）。20世纪70年代爆发的石油危机凸显了当时美国联邦能源机构数量众多却各自为政，难以统一指挥协调的问题。为了解决能源危机中暴露出来的问题，卡特总统向国会提交了设置统一的能源部的法律草案，主张将包括联邦电力委员会在内的所有联邦能源机构整合为一个能源部。国会无力阻止统一的能源部的创设，但是却坚持保留联邦电力委员会的独立地位。最终双方妥协的结果是，联邦电力委员会更名为联邦能源监管委员会，虽然设置在能源部之下，但是却具有部内独立机构的地位。⁽³¹⁾

在美国，独立管制委员会一直是伴随着此起彼伏的质疑声和批评声成长起来的。反对者认为，独立管制委员会至少存在以下问题：①独立管制委员会不隶属于行政部门，导致行政系统的混乱以及最高行政首长政策协调的困难；②独立管制委员会大部分时间用于处理具体案件，缺乏制定政策的能力；③独立管制委员会对争讼案件有权调查并进行裁决，兼具检察官与法官双重角色，有失公正；④独立管制委员会的合议制组织形态降低了行政效率，甚至有时议而不决，无力履行职能；⑤独立管制委员会容易受被管制者俘虏；⑥独立管制委员会的可问责性（Accountability）较弱。⁽³²⁾上述问题有的已经通过职能分离、信息公开和公众参与等方式得到了很大程度的解决，有的虽然仍旧存在，但却无法改变大量独立管制委员会依然屹立于美国联邦行政分支系统的事实。

一方面，大量历史上设置的独立管制委员会沿用至今；⁽³³⁾另一方面，随着20世纪60年代社会性监管职能的扩张，美国国会在设置独立机构时开始转向喜好创设与行政部门适度分立的部内独立机构或者将一些原来的独立管制委员会转变为部内独立机构。据美国学者统计，美国在20世纪70年代建立了6个独立管制委员会，而20世纪80年代仅建立了1个独立管制委员会；而且从美国监管机构体系的整体情况看，部内监管机构所占比例也远远大于独立管制委员会。⁽³⁴⁾

总体而言，独立机构的产生是上述两方面的原因共同起作用的结果。随着联邦政府职能的扩张，国会不得不将新增的政府职能授予原有的或者新组建的联邦政府机构。但是如果把所有新增的职能都授予总统领导下的行政机构，势必会导致总统权力的过度膨胀，这是国会不愿看到的。正好国会发现某些政府职能自身需要由具备一定独立性的机构来承担，于是国会就通过立法创设了一个又一个独立机构。尽管总统不情愿让一些独立机构脱离自己的控制，但是国会据理力争，加之联邦最高法院也认为出于专业性和公正性（Expertise and Impartiality）的考虑，某些政府机构应当具备独立性，总统才不得不向国会妥协，接受了某些独立机构游离于总统控制之外的现实。

政府公司是国会为了实现某个或某些公共政策目标而通过立法创设的代表政府从事某项经济活动的公司。1791年2月25日，美国国会立法创设了第一个政府公司———美国银行，负责处理联邦政府的财政和金融事务。⁽³⁵⁾20世纪30年代的经济危机给政府公司带来了良好的发展机遇，为了挽救经济危机，政府不得不从事一些企业活动，由国会立法创设了一系列政府公司。1945年，美国国会制定《政府公司控制法》（the Government Corporation Control Act），规定联邦的政府公司只有根据国会立法才能成立。至此，政府公司成为公认的一种行政组织形式。⁽³⁶⁾

政府公司和其他行政机关一样，只能从事法律所允许的业务，不得擅自扩张业务范围。杜鲁门总统在1948年的预算咨文中，列举了使用政府公司的四项原则：（1）政府的计划主要属于企业性质；（2）该计划产生收入并有可能自给；（3）该计划包括和公众之间存在大量的商业式交易；（4）该计划的执行需要比通常的预算拨款享有更大的灵活性。⁽³⁷⁾

二、美国联邦政府部门组织权的配置

行政组织权大致可以分为组织设置权、人事任免权和财政供给权。与此对应，美国联邦政府部门组织权可以分为部门组织设置权、部门人事任免权和部门财政供给权。

（一）部门组织设置权

部门组织设置权是指在联邦政府行政分支系统内创设（Create or Establish）或重组（Reorganization）⁽³⁸⁾总统行政办公室、内阁部、独立机构、政府公司等部门组织及其下属机构的权力。总体而言，美国联邦政府部门组织的设置权主要掌握在国会手中，总统在部门组织的设置方面享有的权力较小。

1.国会的部门组织设置权

1787年美国宪法没有规定联邦政府总统之下的行政组织由谁创设，但是宪法第1条第8款有一个概括性的规定:“为了行使以上权力和宪法授予美国政府或任何部或其官员的其他权力，国会有权制定一切必要的和适当的法律。”美国国会根据这项规定，认为创设行政组织的权力属于国会。⁽³⁹⁾自1789年7月27日通过立法⁽⁴⁰⁾创设第一个内阁部———外交部（后来改名为国务院）起，美国国会就不断地根据需要制定法律来创设了一个又一个的联邦政府部门行政组织。在实践中，除了总统行政办公室的部分下属机构由总统自行发布总统行政命令全权设立外，联邦政府的所有部门组织都必须由国会立法设立或者根据国会授权由总统设立。据此，在美国形成了由立法机关创设行政机关并限制其职权这一条行政法的首要原则。⁽⁴¹⁾

国会的部门组织设置权来自1787年宪法的授权，具有原始性和完整性。就完整性而言，国会可以通过立法创设任何形式和结构的部门行政组织，诸如内阁部、独立机构、政府公司和总统行政办公室的下属机构等；国会也可以在立法中详细规定部门组织的内部结构，只要国会愿意，它可以把部门组织从最高级别的部长到最低级别的科室的设置、职能、职数等作出全面的规范，不给总统和部长等留下丝毫的部门组织内部机构的设置空间；国会还可以制定法律对现有的所有部门行政组织中的任何机构进行重组，或者改变原有行政机构的隶属关系，或者调整原有行政机构的职能，或者合并多个行政机构。例如，美国海事委员会在1950年被并入商务部，改名为联邦海事委员会，到1961年联邦海事委员会又获得独立地位，成为独立管制委员会，其名称也由“board”改为“commission”。⁽⁴²⁾一言以蔽之，美国国会在部门组织设置方面几乎可以为所欲为。

就原始性而言，除了总统在总统行政办公室创设下属机构的权力来源于宪法外，国会之外的一切主体，例如总统、内阁部部长、独立管制委员会主席等，其部门组织设置权都来源于国会的授权，具有派生性。如果没有国会的授权，总统就无权重组联邦政府的行政机构，部长或委员会主席也无权在部内或者独立管制机构内设置下属机构。当然，国会对总统和部长的授权有明示授权和默示授权之分。

2.总统的部门组织设置权

在美国，总统无权自行创设任何形式的具有对外管理职能的联邦政府机构。总统的部门组织设置权共有两个来源：一是来自宪法的授权，即总统有权在总统行政办公室设置下属机构，为总统履行职能提供辅助；二是来自国会的授权，即国会通过立法将部门组织的重组权和部门内部机构的设置权交给总统行使。概括而言，总统在部门组织设置方面主要享有以下三项权力：

其一，根据宪法授权，创设和重组总统行政办公室下属机构的权力。总统行政办公室几乎是总统的一块“自留地”，⁽⁴³⁾总统对行政办公室的组织事项有着很强的自主权和控制权。只要总统认为必要，他就可以发布总统行政命令在总统行政办公室新设下属机构，也有权重组前任总统根据总统行政命令设置在总统行政办公室的任何下属机构。国会对此一般不予干涉。但是，总统如果要重组国会立法设置在总统办公室的下属机构，就必须首先获得国会的授权。

其二，根据国会授权，设置部门行政组织的内部机构的权力。从上文论述的国会部门组织设置权的完整性可知，规定部门行政组织内部结构的权力本来属于国会享有。但是在立法实践中，国会除规定部门行政组织的主要结构外，很少对部门行政组织的内部结构作出详细规定。以内阁部为例，国会在内阁部的设置法中，通常只规定部长（Secretary）、常务副部长（Deputy Secretary）、副部长（Under Secretary）、助理部长（Assistant Secretary）、总律师（General Counsel）、监察长（Inspector General）以及各局级机构（Office，Administration，Bureau，Commission）的设置，局级以下的机构应当如何设置国会一般不作具体规定。在1977年的《能源部设置法》⁽⁴⁴⁾中，国会为能源部设置了1名部长、1名常务副部长、1名副部长、1名监察长、8名助理部长以及联邦能源管制委员会、能源信息管理局、能源研究办公室等若干个局级机构。总统和部门组织负责人可以根据工作的需要和情况的变化，对国会规定的部门组织结构进行细化，具体决定部门组织的局以下机构的设置，诸如局以下分多少层次、用多少职员等。当然，由于总统的行政事务繁多，这项权力通常由部门组织负责人掌握和行使。⁽⁴⁵⁾

其三，根据国会授权，重组国会设置的部门行政组织的权力。重组权是总统享有的一项非常重要的组织权力。大概在20世纪30年代胡佛担任总统时，国会就开始通过立法授权总统重组联邦行政机构。⁽⁴⁶⁾从1939年到1980年，国会先后制定了4部重组法，⁽⁴⁷⁾总统根据这些重组法的授权，一共向国会提交了107份重组计划（Reorganization Plan），对内阁部、独立机构和政府公司等进行了重组。其中，仅在1950年这一年就提交了27份重组计划。⁽⁴⁸⁾

表4　1939年至1980年总统制定的重组计划简表

根据美国法典（2006年版）⁽⁴⁹⁾的规定，总统可以基于下述目的制定重组计划：①促进法律的更好执行，促进行政部门及其机关和职能的更有效管理，促进公共事业的高效管理。②在充分发挥政府运转效率的前提下尽量减少支出和提高经济效益。③在实际可行的范围内尽可能提高政府工作的效率。④根据基本宗旨尽可能就近组合、协调与合并政府的机关和职能。⑤通过将职能相似的机关合并于一个首长领导之下减少机关的数量，并撤销那些非保障政府工作效率所必需的机关或职能。⑥消除工作上的交叉和重复。⁽⁵⁰⁾

总统的重组计划可以规定如下事项：①将某机关的整体或部分、或者其职能的整体或部分转归另一个机关管辖和控制。②撤销某机关的全部或部分职能，但不得撤销执法职能或法定专门职能。③将某机关的整体或部分、或者其职能的整体或部分，与另一机关或其职能的整体或部分合并或协调行动。④将某机关或其职能的一部分与该机关或其职能的另一部分合并或协调行动。⑤授权某官员可以将其职能委托给其他人行使。⑥撤销那些没有任何职能或者在重组计划实施后将没有什么职能的机关或组成部分。⁽⁵¹⁾

与此同时，重组计划不得规定下列事项：①设立新的行政部或更改现存行政部的名称，撤销或转变行政部或独立管制机构或者其全部职能，合并两个或多个行政部或者两个或多个独立管制机构或者其全部职能。②使某机关在超过法律规定的存在期限后继续存在，或者在如无改组其本应终止的情况下继续存在。③使某职能在超过法律规定的存在期限后继续存在，或者在如无改组其本应终止的情况下继续存在。④授权某机关行使法律在该计划提交国会时并无此明确授权的职能。⑤设立新的机关，而它并非现存的行政部或独立管制机构的组成部分。⑥延长某职务的任期并超过了法律为其规定的期限。⑦处理多个在逻辑上具有一致性的主题。⁽⁵²⁾

但是，《1949年重组法》（Reorganization Act of 1949）⁽⁵³⁾没有禁止总统在重组计划中创设新的行政部。1953年3月12日，艾森豪威尔总统根据重组法授权向国会提交了第1号重组计划（the Reorganization Plan Number 1 of 1953），建议组建卫生、教育和福利部，后来国会以两院联合决议的形式批准了该计划。⁽⁵⁴⁾于是，卫生、教育和福利部就成为了美国历史上唯一不是由国会立法而是根据总统的重组权创设的内阁部。

在1984年之前，国会通常会在重组法中规定国会的立法否决权，⁽⁵⁵⁾即国会有权在一定时间内否决总统的重组计划，防止因授权总统重组联邦部门行政组织而使国会丧失对联邦部门行政组织的控制。以《1949年重组法》为例，该法第6条第1款规定:“除本条第3款的规定外，只要参议院和众议院中的任何一院在总统向国会提交重组计划之日到国会连续开会的第一个60日期间内没有以多数票否决总统的重组计划，该重组计划就应当在前述60日期间届满之日起生效。”但是，联邦最高法院在1983年的一个判例中认为国会对行政机关的否决权违反了宪法的分权原则，国会因此不能再行使立法否决权。⁽⁵⁶⁾此后，国会不再像从前那样频繁的授权总统重组联邦行政机构，即使偶尔授权，也会在授权总统制定重组计划时附加更为严格的限制。例如，《1984年重组法修正案》⁽⁵⁷⁾规定，总统制定的重组计划必须经国会两院在90日之内批准才能生效。

3.部长的部门组织设置权

部长的部门组织设置权完全来源于国会的授权，包括明示的授权和默示的授权两种情形。明示的授权是指国会在立法中明确规定将部门组织的某些内部机构的设置权授予部门组织的负责人。部门组织的局级机构一般由国会在立法中设置，部长无权创设局级机构或者重组国会设置的局级机构，但是有国会授权时除外。在1979年《教育部组织法》⁽⁵⁸⁾中，国会明文授权教育部部长可以对国家教育统计中心、环境教育办公室、消费者教育办公室、职业教育办公室等十余个局级机构进行重组。默示的授权是指尽管国会没有在立法中明文授予部门组织负责人对部门组织内部局以下机构的设置权，但是部门组织负责人根据履行法律规定的职能的需要有权在部门组织内部设置若干局以下机构。

（二）部门人事任免权

部门人事任免权包含任命权和免职权两个方面。谁享有任命权就意味着谁可以将自己中意的人选放到合适的岗位上，以便推行自己的政策；而谁享有免职权又意味着谁可以把不听话的官员从现有的位置上拉下来，以便换上一个更听话更能推行自己政策的人。美国1787年宪法在职位（Office）的创设和官员（Officer）的任命之间进行了区分，⁽⁵⁹⁾国会有权制定一切必要的和适当的法律来创设职位，但是给已经依法创设的职位任命官员的权力不仅仅属于国会。概括而言，美国联邦政府的部门人事任免权主要在总统、参议院和各部部长之间分配。

1.任命权

1787年宪法第2条第2款规定:“……总统有权提名并经参议院同意任命大使、其他公使和领事，最高法院法官，以及本宪法没有另行规定而应以法律设立的一切其他合众国官员（Officers）。但国会如认为适当，可以以法律赋予总统、法院，或者各部部长对低级官员（Inferior Officers）的任命权……”⁽⁶⁰⁾可见，宪法将合众国官员分为低级官员和高级官员。低级官员由国会立法授权总统、法院或者各部部长任命，而高级官员则由总统提名经参议院同意后任命。国会有权决定高级官员和低级官员的范围，通常情况下只要是国会没有在立法中规定须由总统提名经参议院同意后任命的官员都属于低级官员。⁽⁶¹⁾

与低级官员和高级官员的分类相对应的是，任命的方式也分为两种，一种是总统、法院或者各部部长单独任命，另外一种是由总统提名经参议院同意后任命，除此之外不能有第三种任命方式。1974年，国会在《联邦选举法修正案》⁽⁶²⁾中设立联邦选举委员会，规定委员会成员6名，由国会任命4名，总统任命2名。联邦最高法院在1976年的巴克利诉瓦莱奥案⁽⁶³⁾中，否决了这个法律。联邦最高法院认为，按照宪法规定，除下级官员可根据法律规定，由总统、法院或行政机关长官单独任命外，行政机关的其他官员应由总统提名任命。然而《联邦选举法修正案》规定的委员会中的4名成员没有由总统提名，因此该规定违宪。⁽⁶⁴⁾

联邦政府高级官员须由总统提名经参议院同意后任命是美国的一项独具特色的人事制度，反映了美国宪法的权力制衡思想。一个高级官员的任命必须经过总统提名、参议院多数票同意和总统任命这三个步骤，⁽⁶⁵⁾只有让总统和参议院都满意的人选才能获得最终的任命。

国会在设置部门组织的立法中创设高级官员职位时，经常会规定担任该职位的人应当具备的资格和条件，借此将可以被总统提名的人缩小在一定范围之内，⁽⁶⁶⁾尤其在创设独立管制委员会时更是如此。例如，根据国会立法，联邦通讯委员会的委员必须具备以下三个条件：①每一广播区的委员需为当地公民；②不可涉及广播事业的利益；③不可有四人以上属于同一政党（委员总数为七人）。⁽⁶⁷⁾虽然总统对许多独立管制委员会委员的任命权受到国会立法规定的诸多条件的限制，但是总统仍然可以提出其属意的人选，而且当委员的任期届满，总统也可以对与其意见不一致的委员不予提名继续任命。例如1957年艾森豪威尔总统因为受到利益集团的影响，拟提高瓦斯价格，而联邦动力委员会的委员威廉·康诺利（William R Conrole）顾虑消费者利益，主张降低瓦斯价格，艾森豪威尔总统因此不再任命威廉·康诺利为委员。⁽⁶⁸⁾

自从美国国会在1887年的《州际商业法》中规定州际商业委员会的委员须由总统提名经参议院同意后任命以来，此后创设独立管制委员会的法律一般都规定其委员须由总统提名经参议院同意后任命。参议院可以根据被提名人对特定承诺的保证而决定其同意，或者对提名完全拒绝。实践中，参议院对于独立管制委员会委员的人选特别关心，往往在委员出缺时就事先表示意见让总统参考，许多委员人选，都因为参议院的不同意见而被拒绝任命。例如，1949年联邦动力委员会主席李兰欧德士（Lelanrdialdo）因为天然气的政策问题，遭到参议院的反对，总统不敢再任命他继续连任。可见，参议院在人事上对独立管制委员会拥有相当大的控制力。⁽⁶⁹⁾

根据宪法的规定，部门组织的下级官员可以由国会授权总统或部门组织负责人单独任命。在实践中，国会授权部门组织负责人任命的情形居多。总统和部门组织负责人在任命下级官员时，通常要受文官法⁽⁷⁰⁾的约束，除非国会授权在某些情形下可以排除文官法的适用。例如，1979年的《教育部组织法》就规定教育部部长可以不受文官法的约束，任命不超过175名负责科技或专业事务的雇员为教育部内设的教育研究和改善办公室（Office of Educational Research and Improvement）工作。⁽⁷¹⁾

2.免职权

1787年宪法除了对合众国文官（Civil Officers）的弹劾权有明文规定之外，没有对免职权作出任何规定。从理论上讲，既然总统的任命行为需要参议院的同意，那么免职的行为也应当经过参议院的同意，国会曾经持有这个观点，在立法中规定总统对某些官员的免职需要经过参议院的同意，⁽⁷²⁾但是总统往往不喜欢国会干预其免职权。

联邦最高法院在1926年迈尔斯诉美国（Myers v.United States）⁽⁷³⁾一案中认为，隶属于总统的行政机关高级官员的任期，凭总统的意志而定，总统可以任意免除其职务，无需参议院的同意。⁽⁷⁴⁾然而，当总统是否有权免除联邦贸易委员会的委员职务的新问题摆上联邦最高法院法官们的工作桌时，法官们又对上述总统无限制的免职权力作出了修正。在1935年汉弗莱的遗嘱执行人诉美国（Humphrey’s Executor v.United States）⁽⁷⁵⁾一案中，联邦最高法院认为，总统不能任意免除独立管制委员会委员的职务。根据1914年《联邦贸易委员会设置法》⁽⁷⁶⁾的规定，联邦贸易委员会的委员由总统提名，经参议院同意后任命，只能由于“无效率、玩忽职守或违法行为”才能被总统免职。1933年10月7日，身为联邦贸易委员会委员的汉弗莱被突然告知罗斯福总统已经免除他的职务，原因是他和总统在公共政策上的观点不一致。汉弗莱不服，向法院起诉要求支付薪水。⁽⁷⁷⁾联邦最高法院在判决中根据职务的不同性质，确立了不同的免职规则。对于纯粹的行政职务，总统有权任意免除，但是对于准立法职务和准司法职务，总统无权任意免除，只有在具备法律规定的正当理由时，总统才能将其免除。诸如州际商业委员会、联邦贸易委员会和索赔法院等机构属于准立法或准司法机构，因此这些机构的官员不能被总统任意免职。⁽⁷⁸⁾

综上，对隶属于总统的行政机关的官员，总统有免职的权力，不论该官员在任命时是否需要参议院的同意，总统可以单独行使免职权，国会无权干预。对独立行政机构的官员，总统的免职权受到一定的限制，必须具有法定的正当理由才能免职。⁽⁷⁹⁾也就是说，国会在创设隶属于总统的行政机构和独立机构的职务时，有权通过规定免职应当具备的正当理由来限制总统对这些职务的免职权。⁽⁸⁰⁾

然而，总统对官员的免职权仅适用于高级官员，低级官员一般受文官制度的保护。总统和部长等具有政治地位的高级官员不能任意支配受文官制度保护的低级官员。⁽⁸¹⁾

（三）部门财政供给权

部门财政供给权是指与部门预算有关的权力，包括预算编制权、预算决定权和预算扣留权等权力。美国1787年宪法、1921年《预算和会计法》和1974年《预算和预算扣留控制法》等法律将联邦政府的部门预算权在总统、独立机构和国会之间进行了配置。

1.总统的预算权

总统的预算权包括预算编制权和预算扣留权。1921年《预算和会计法》规定由总统集中编制联邦政府预算，向国会提出，并设立预算局帮助总统执行编制预算任务。预算编制是总统最重要的行政权力，总统借此决定各行政机关的支出项目和数额，以执行总统的政策和计划。预算扣留权（Impoundment Powers）是指总统对预算中支出的款项可以延期使用或者不使用的权力。当总统不同意国会通过的预算案的部分支出款项时，他可以迟延使用甚至不使用这些款项。⁽⁸²⁾1970年以来，总统的预算编制权主要由行政管理和预算局行使。

2.独立机构的预算权

大多数独立机构的预算都必须经由行政管理和预算局统一编制，总统借此获得了一项相当重要的非正式的控制独立管制委员会的手段。总统不仅可以借助于预算编制迫使委员会中的委员离职，还可以使某个委员会整体的名存实亡。例如1973年，总统不为颠覆活动控制委员会（Subversive Activities Control Board）编列任何预算，而国会也未作任何干涉，结果该委员会就暂时消失了。又如里根政府时期，消费品安全委员会（Consumer Product Safety Commission）的职员被削减超过40%，而预算被削减几乎1/4。⁽⁸³⁾

根据某些特别法的规定，国际贸易委员会、联邦储备委员会和环境保护署等少数独立机构的预算排除总统的审查。⁽⁸⁴⁾实际上，这些独立机构据此获得了完整的预算编制权，在预算上就可以摆脱总统的控制。

3.国会的预算权

1787年美国宪法第1条第9款规定:“非经法律拨款，不得从国库提取任何款项。”⁽⁸⁵⁾据此，国会掌控着预算决定权，联邦所有行政机关的预算草案都必须经过国会的批准才能生效。国会对总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。⁽⁸⁶⁾预算决定权是国会控制行政机关的最有效武器，尤其在总统所属政党和国会的多数党不同时，国会对行政机关的预算会作较多的修改，如果国会与总统久久不能达成妥协，就可能引发行政机关无法正常运转的危机。1995年11月，国会与总统在“平衡预算”问题上没有达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使联邦政府的所有行政机关，除了实在不能关闭的少数机关外，一律由于没有经费、没有工资而关闭七天。⁽⁸⁷⁾

三、美国联邦政府的部门组织结构

建国初期，美国联邦政府的外交部、战争部和财政部的职能都较少，各部的内部组织结构也都比较简单。以财政部为例，根据1789年《财政部设置法》的规定，财政部在刚刚设立时只有1名部长，1名审计长，1名审计员，1名财务长，1名登记官和1名部长助理。⁽⁸⁸⁾后来，随着联邦政府部门职能的日益增多，部门组织结构也变得越来越复杂。到2008年，财政部已经拥有了1名部长、1名常务副部长、2名副部长、9名助理部长和7个由部长直接领导的局级机构并且雇佣了十万余名职员。⁽⁸⁹⁾

（一）联邦政府内阁部的组织结构

内阁部属于典型的金字塔式的层级结构，顶端是部长，底层是普通工作人员，中间包含常务副部长、副部长、助理部长、总监、局长、主任等若干层级。以美国联邦政府农业部为例，农业部设有部长1名，常务副部长1名，副部长7名，助理部长3名，信息总监、财务总监、总监察、执行总监、传媒总监、首席律师各1名。

各部部长（Secretary）由总统提名，经参议院同意后任命。部长作为部门首脑，具有承上启下的作用，一方面，部长直接隶属于总统，在总统的领导下执行法律和政策，另一方面，部长根据法律授权以部门最高长官的身份监督和指导各自所属部门。常务副部长（Deputy Secretary）协助部长工作，在部长缺席、丧失履职能力或空缺时代理部长履行职务。⁽⁹⁰⁾

图1　美国联邦政府农业部组织结构图⁽⁹¹⁾

副部长（Under Secretary）和助理部长（Assistant Secretary）的职数由法律确定，并且法律通常会明确规定每名副部长和助理部长的职责，而不是在总统任命时才为各位副部长和助理部长分配职责。从行政级别来看，副部长的级别要高于助理部长，但是助理部长并不都由副部长领导，很多时候助理部长直接在部长领导下分管某项具体事务。

各部都有一些共同的机构设置，诸如财务总监（Chief Financial Officer）、信息总监（Chief Information Officer）、总监察（Inspector General）、首席律师（General Counsel）等。首席律师是美国联邦政府部门组织法的一项特色制度，不仅存在于内阁部，也存在于各个独立机构中。首席律师下设一个首席律师办公室，在首席律师的领导下专门负责所属部门的法律事务。

在某些职能复杂的部中，还会单独设置一些局级机构，要么隶属于助理部长，要么直接隶属于部长。例如，财政部下面的公债局（Bureau of Public Debt）和酒、烟草税与贸易局（Alcohol and Tobacco Tax and Trade Bureau）分别隶属于一名助理部长，而通货监理官办公室（Office of the Comptroller of the Currency）、储蓄监督办公室（Office of Thrift Supervision）、国内税收局（Internal Revenue Service）、美国铸币局（United States Mint）等则直接隶属于部长。⁽⁹²⁾

（二）联邦政府独立管制委员会的组织结构

独立管制委员会是美国国会的一项发明，其保障监管机构的独立性方面的制度设计对世界上许多国家的监管机构的设置产生了很大影响。独立管制委员会的组织结构与内阁部的组织结构相比，除了顶端的领导层不同外，其他方面的差异不大，也基本属于层级结构。然而，正是顶端领导层的独特设计，决定了独立管制委员会是不同于传统的内阁部的一种新型部门组织形式。独立管制委员会实行集体领导制，根据多数票决策。领导层由奇数的委员组成，属于同一政党的委员不得超过一定比例。委员有固定任期，且任期交错，总统除非具有法定正当理由不能对其任意免职。总统单独或经参议院同意后指定其中一名委员担任主席，主席同时担任委员会的首席执行官（Chief Executive Officer）。

以美国联邦通讯委员会为例，联邦通讯委员会的领导层由5名委员组成，每名委员任期5年，属于同一政党的委员不得超过3名。所有委员均由总统提名经参议院同意后任命，总统在委员中指定一人担任主席。主席主持委员会会议，议事时按多数票作出决策。委员会下面设有7个局和10个办公室，负责实施管制项目、审查许可申请、参加听证等具体业务。⁽⁹³⁾

图2　美国联邦通讯委员会组织结构图⁽⁹⁴⁾

（三）联邦政府部内独立机构的组织结构

联邦政府部内独立机构大致分为两种：一种实行独任制，例如设置在卫生和公众服务部下面的食品和药品管理局；一种实行委员会制，例如设置在能源部下面的联邦能源管制委员会。其中，大部分部内独立机构采用独任制，组织结构与内阁部类似。

联邦能源管制委员会的组织结构和联邦通讯委员会差不多，二者最大的不同在于联邦通讯委员会是一个既不隶属于总统又不隶属于内阁部的独立管制委员会，而联邦能源管制委员会隶属于能源部，除了法律授权联邦能源委员会可以在某些方面享有独立性外，联邦能源委员会在其他方面都必须接受总统和能源部部长的统一指挥和协调。⁽⁹⁵⁾

图3　美国联邦能源管制委员会组织结构图⁽⁹⁶⁾

（四）联邦政府隶属于总统的独立机构的组织结构

诸如中央情报局、小企业管理局、国家航空航天局和环境保护署等机构都属于隶属于总统的独立机构。这些独立机构的职能较为单一，组织结构虽然不如内阁部那么复杂，但是都属于和内阁部一样的层级结构。

以联邦政府环境保护署为例，环境保护署署长（Administrator）直接对总统负责，在常务副署长（Deputy Administrator）和署长办公室（Office of the Administrator）的协助下开展工作。署长办公室担负着为全署履行职能和日常运转提供支持和帮助的任务，其内部机构较多，诸如行政法法官办公室、民权办公室、行政秘书办公室、行政服务办公室、儿童健康保护和环境教育办公室、科学顾问委员会办公室、小企业项目办公室、环境合作管理办公室、环境申诉委员会、负责公共事务的副署长（Associate Administrator）、负责国会及政府间关系事务的副署长、负责国土安全事务的副署长和负责政策、经济与改革事务的副署长等13个机构都设置在署长办公室下。⁽⁹⁷⁾在署长下面设置了助理署长9名，财务总监、首席律师和总监察各1名，分别主管某方面的业务，并接受署长的统一监督和指导。⁽⁹⁸⁾

图4　美国联邦政府环境保护署组织结构图⁽⁹⁹⁾

四、美国联邦政府雇员总数的历史变迁

美国联邦政府部门组织法的历史既是一部联邦政府行政职能的扩张史，又是一部联邦行政机构的膨胀史，更是一部联邦政府雇员数量的猛增史。当杰弗逊总统1801年入主白宫的时候，首都华盛顿的所有联邦政府机构只有291名雇员，而整个行政部门更是只有132名雇员。⁽¹⁰⁰⁾后来，联邦政府雇员数量不断增长。从1802年到1981年，美国的人口增长了55倍，而政府雇员却增长了500倍。⁽¹⁰¹⁾根据中国学者翻译过来的统计资料，⁽¹⁰²⁾可以将美国联邦政府⁽¹⁰³⁾雇员总数从1816年至1988年的历史变迁制成简表如下：

表5　美国联邦政府雇员总数变迁简表（1816—1988）⁽¹⁰⁴⁾

根据美国联邦人事管理局（U.S.Office of Personnel Management）在互联网上公开的统计资料，⁽¹⁰⁵⁾还可以将美国联邦政府行政分支系统雇员总数从1960年至2008年的历史变迁制成简表如下：(www.daowen.com)

表6　美国联邦政府行政分支系统雇员总数变迁简表（1960—2008）

雇员总数不包含美国邮政服务公司（U.S.POSTAL SERVICE）的雇员数量。截至2008年1月，美国邮政服务公司的雇员数量为748，999人。

2008年的数据截至2008年1月。

1981年，一名美国记者曾对机构林立、人员臃肿的美国政府作出了猛烈的抨击。他在一篇新闻报道中写道:“美国政府是如此庞大，以致你不能说出它从什么地方开始，又在什么地方结束。它是无影无形的，你并不能把它做成图表，一一标明。”⁽¹⁰⁶⁾

面对庞大无比的联邦政府，在20世纪的美国历史上曾有数位总统雄心勃勃的试图精简其规模，但是要么以失败告终，要么在取得阶段性成果后政府规模又开始大幅反弹。以20世纪四五十年代的行政改革运动为例，尽管在1950年联邦政府规模与1945年第二次世界大战刚刚结束时相比有很大程度的缩小，但是到1955年，联邦政府雇员总数又飙升了40多万。总统们最后发现，联邦政府机构是一个无法动摇的堡垒。罗斯福在组建一些新机构时，受到了来自旧部门的猛烈抵制。杜鲁门抱怨说，总统可以签发一条命令，但却“什么也没有发生”。20世纪70年代，卡特在竞选总统时曾冠冕堂皇地许诺要理顺联邦的政府机构，然而当他当上总统之后只削减了微不足道的一两个部门，却大大增加了整个政府的臃肿程度。⁽¹⁰⁷⁾

进入20世纪90年代，克林顿总统上台后，和副总统戈尔一起，从1993年开始在美国兴起了一场声势浩大的重塑政府（Reinvent Government）运动，大范围、长时间地实施行政改革，力图构建一个运作更好且花费更少的政府（A government that Works Better and Costs Less）。⁽¹⁰⁸⁾在经历了大约七年的持续压缩之后，美国联邦政府行政分支系统雇员总数削减了约30万，削减率达到了19%。14个内阁部中，有11个部的雇员规模被压缩，其中，国防部的雇员削减率最高，几乎达到了30%。但是，有3个内阁部的雇员数量在这次行政改革浪潮中不降反升，而且增加率都超过了15%。在2000年底克林顿总统即将卸任时，美国联邦政府行政分支系统雇员总数为1，784，032人，降到了自1960年以来的最低点。⁽¹⁰⁹⁾

表7　1993年至2000年美国联邦政府行政分支系统雇员增减率简表⁽¹¹⁰⁾

含社会保障局。

指整个联邦行政分支系统雇员的增减率，但不包含美国邮政服务公司和邮资委员会。

然而好景不长，2001年小布什上台后雇员总数又开始上升。截至2008年1月，美国联邦政府行政分支系统雇员总数攀升到了1，885，604人，比2000年的最低点增加了约10万人。近两年席卷美国和全世界的经济危机向美国政府提出了严峻的挑战，为了应对挑战、度过危机，美国联邦政府的行政职能势必要扩大，规模也很可能会随之扩张。回顾历史可以发现，20世纪30年代的经济危机曾给美国联邦政府带来过一次职能和雇员的急剧膨胀，而当前由次贷危机引发的经济危机的严重程度和波及范围似乎并不亚于20世纪30年代的那次经济危机，美国联邦政府行政分支系统的雇员总数会在联邦政府全力以赴应对经济危机的过程中膨胀到何种程度现在还很难预料。

纵观美国联邦政府雇员总数的演变史可以发现，尽管有多位总统对联邦政府庞大的规模不满，发起过一场又一场运动试图将其精简，但是这种运动式的精简方式收效并不大，政府规模往往在短期缩小后又开始逐步增加。除了运动式的精简外，美国国会还采用预算控制的方式来防止政府规模的膨胀。联邦政府所有部门在每年的预算草案中必须向国会申报当年计划雇佣的雇员数量，国会经过审查后确定每个部门当年的雇员数额上限，各个部门在实施中不得超越该上限。但是，这种为每个部门一一确定雇员数额上限的方式很难限制联邦政府整体规模的扩张。1960年以来，联邦政府行政分支系统始终维持在一个较大规模的水平上。

为什么美国联邦政府行政分支系统会长期保持较大的规模呢？主要有以下两方面的原因：其一，美国联邦政府确实承担着太多的行政职能，从国际事务到国内事务，从经济性监管到社会性监管，从打击恐怖主义到提供社会保障，联邦政府的触角已经延伸到社会生活的各个领域。行政职能与雇员数量通常成正比关系，行政职能越多，雇员数量也就越多。其二，行政分支系统的自利能力过于强大，以至于总统和国会都无力削减其规模。尽管民众时常抱怨联邦政府机构林立、人员臃肿、效率低下，尽管多位总统在竞选时曾向民众承诺精简政府规模，但是强大的文官集团不愿意成为行政改革的牺牲品，强烈抵制国会和总统推行的减员计划。20世纪美国历史上一次又一次以失败告终的精简政府规模的尝试不停地宣告着美国联邦政府文官集团的强大和难以控制。

就雇员在各部门的分布状况而言，美国联邦行政分支系统雇员队伍主要分布在总统领导下的15个内阁部中，只有少部分雇员为总统行政办公室、独立机构和政府公司效力。截至2008年1月，美国联邦政府各部雇员总数多达1，707，028人。其中，国防部是最大的一个部，雇员数量达到了673，654人。而总统行政办公室、独立机构和政府公司的雇员数量分别只有1，707人和176，869⁽¹¹¹⁾人。

表8　2008年1月美国联邦政府各部雇员数量简表⁽¹¹²⁾

根据《国务院2010年立法工作计划》，《环境保护部组织条例》和《审计署组织条例》已经列入国务院2010年的二类立法计划，这表明我国的中央政府部门组织立法工作已经提上议事日程。在此背景下探析美国联邦政府部门组织法，或许可以为我国的中央政府部门组织立法工作积累一些素材，提供一些参考。

（作者单位：交通运输部科学研究院）

【特约编辑：梁　亮】

【注释】

(1)William F.Fox，Understanding A dministrative Law，4thed.，Matthew Bender （2000），p.3.

(2)http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Executive.shtml；U.S.Government Manual（2008—2009），from the Government Manual Online via GPO Access.

(3)根据美国法典（5 U.S.C.105）的界定，行政机关（Executive Agency）包括行政部（Executive Department）、政府公司（Government Corporation）和独立机构（Independent Establishment）。鉴于总统行政办公室（Executive Office of the President）在美国行政分支系统中的重要地位，本文将总统行政办公室视为美国联邦政府部门组织的一种，纳入行政机关的范围，一并研究。

(4)现有的15个行政部都具有内阁部的地位，因此也称作内阁部。

(5)半官方机构是指被立法要求在联邦登记上公布其项目和活动信息的一些非正式行政机构。现有的半官方机构包括史密森学会、美国和平协会等。本文对半官方机构暂不做研究。

(6)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第151页。

(7)http://millercenter.org/academic/americanpresident /policy/whitehouse.

(8)U.S.Government Manual （2008—2009），from the Government Manual Online via GPO Access.

(9)http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Executive/EOP.shtml.

(10)本表主要根据美国政府网和白宫办公厅网站的相关信息绘制。

(11)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第157页。

(12)U.S.Office of Personnel Management，Employment and Trends January 2008，http://www.opm.gov.

(13)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第168页。

(14)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第168页。

(15)http://www.doi.gov/history.html；An act for the temporary establishment of the post-office（1 Stat.70）；王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第168页。

(16)5 U.S.C.101.

(17)William H.Taft，Memorandum to Accompany the Act to Create a Department of Labor.

(18)Harold C.Relyea，Homeland Security:Department Organization and Management，Report for Congress，Updated August 7，2002.

(19)Thomas P.Carr，Creation of Executive Departments:Highlights from the Legislative History of Modern Precedents，Report for Congress，Updated July 30，2002.

(20)http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Department_of_Labor；【美】希尔斯曼著：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1986年版，第223页。

(21)Harold C.Relyea，Homeland Security:Department Organization and Management，Report for Congress，Updated August 7，2002.

(22)Judson MacLaury，A Brief History:The U.S.Department of Labor，http://www.dol.gov.

(23)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第172—173页。

(24)参见伯纳德·施瓦茨著：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第159页；U.S.Government Manual （2008—2009），from the Government Manual Online via GPO Access.

(25)Stephen G.Breyer，Richard B.Stewart，Cass R.Sunstein ＆ Matthew L.Spitzer，Administrative Law and Regulatory Policy ：Problems，Text and Cases，6th ed.，Aspen Publishers（2006），pp.16—29.

(26)U.S.Government Manual （2008—2009），from the Government Manual Online via GPO Access.

(27)本表主要根据《美国政府手册（2008—2009）》（电子版）和各机构的组织法绘制。

(28)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第183页以下；马英娟著：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第79—80页。

(29)Thomas P.Carr，Creation of Executive Departments:Highlights from the Legislative History of Modern Precedents，Report for Congress，Updated July 30，2002.

(30)参见马英娟著：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第104页。

(31)http://en.wikipedia.org/wiki/Federal_Energy_Regulatory_Commission.

(32)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第184—186页；马英娟著：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第106页；Peter P.Swire，“Incorporation of Independent Agencies into the Executive Branch”，94 Yale L.J.1766 （1985）.

(33)当然，也有一些独立管制委员会先后退出了历史的舞台。其中，最受中国学者关注的恐怕是1887年创设的州际商业委员会。1995年12月29日，州际商业委员会被《州际商业委员会终结法》（ICC Termination Act of 1995）撤销，其大部分职能转移给了新设在交通部下的水陆运输委员会（Surface Transportation Board）。

(34)参见马英娟著：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第107页。

(35)http://en.wikipedia.org/wiki/First_Bank_of_the_United_States.

(36)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第188—189页。

(37)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第189—190页。

(38)重组包括转移（Transfer）、合并（Consolidation）、协调（Coordination）、授权（Authorization）和撤销（Abolition）（5 U.S.C.902）。

(39)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第898页。

(40)An act for establishing an executive department to be denominated the Department of Foreign Affairs （1 Stat.28）.

(41)William F.Fox，Understanding Administrative Law，4thed，Matthew Bender （2000），p.3.

(42)陈仲嶙、陈薇芸：《谈美国独立管制委员会的合宪性问题》，载于http://www.is-law.com。

(43)经济合作与发展组织著：《分散化的公共治理———代理机构、权力主体和其他政府实体》，国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译，中信出版社2004年版，第291页。

(44)91 Stat.570.

(45)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第170、899页。

(46)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第909页。

(47)分别是Reorganization Act of 1939，Reorganization Act of 1945，Reorganization Act of 1949和Reorganization Act of 1977。

(48)5 U.S.C.-App.

(49)http://www.gpoaccess.gov/uscode/browse.html.

(50)5 U.S.C.901；吴新平、刘颖主编：《美国法典（宪法行政法卷）》，社会科学出版社1993年版，第286页。

(51)5 U.S.C.903；吴新平、刘颖主编：《美国法典（宪法行政法卷）》，社会科学出版社1993年版，第287页。

(52)5 U.S.C.905；吴新平、刘颖主编：《美国法典（宪法行政法卷）》，社会科学出版社1993年版，第288页。

(53)63 Stat.203.

(54)Thomas P.Carr，Creation of Executive Departments:Highlights from the Legislative History of Modern Precedents，Report for Congress，Updated July 30，2002.

(55)国会有时还会在授权法中规定总统向国会提交重组计划的截止日期，只有在这个期限之前向国会提交的重组计划才能生效。例如，《1984年重组法修正案》（Public Law 98—614）中就规定:“只有当重组计划在1984年12月31日或之前提交国会时，该计划中的规定才能生效。”

(56)王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第155—156页。

(57)Public Law 98—614.

(58)93 Stat.684.

(59)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，p.533，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(60)吴新平、刘颖主编：《美国法典（宪法行政法卷）》，社会科学出版社1993年版，第18页。

(61)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，pp.536～537，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(62)88 Stat.1263.

(63)Buckley v.Valeo，424 U.S.1 （1976）.

(64)王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第856页。

(65)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，p.542，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(66)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，p.534，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(67)鲁子青：《独立管制委员会运作之分析：兼论联邦贸易委员会之组织与功能》，私立淡江大学美国研究所硕士论文（1985年），第255页。

(68)陈仲嶙、陈薇芸：《谈美国独立管制委员会的合宪性问题》，载于http://www.is-law.com。

(69)陈仲嶙、陈薇芸：《谈美国独立管制委员会的合宪性问题》，载于http://www.is-law.com。

(70)Title 5 of the United States Code.

(71)93 Stat.682.

(72)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第858页。

(73)272 U.S.52 （1926）.

(74)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第858—859页。

(75)295 U.S.602 （1935）.

(76)38 Stat.717.

(77)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，p.546，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(78)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，p.547，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(79)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第136页；陈仲嶙、陈薇芸：《谈美国独立管制委员会的合宪性问题》，载于http://www.is-law.com。

(80)Constitution of the United States，Analysis and Interpretation:2002 Edition ＆Supplement，p.552，http://www.gpoaccess.gov/constitution/index.html.

(81)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第171、864—865页。

(82)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第137—138页；郭国松：《公共财政制度：如何让政府透明起来》，载于http://finance.ce.cn/law/home/fzfg/200612/01/t20061201_9645707.shtml。

(83)参见陈仲嶙、陈薇芸：《谈美国独立管制委员会的合宪性问题》，载于http://www.islaw.com。

(84)参见陈仲嶙、陈薇芸：《谈美国独立管制委员会的合宪性问题》，载于http://www.islaw.com；胡至沛：《独立管制机关课责性之探讨》，载于http://web.thu.edu.tw。

(85)吴新平、刘颖主编：《美国法典（宪法行政法卷）》，社会科学出版社1993年版，第17页。

(86)参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第902页。

(87)参见翟继光：《美国政府关门七天》，《中国财经报》2004年11月16日第7版。

(88)1 Stat.65.

(89)U.S.Government Manual （2008—2009），p.337，from the Government Manual Online via GPO Access.

(90)U.S.Government Manual （2008—2009），p.106，from the Government Manual Online via GPO Access.在翻译各职位和机构名称时，参考了张千帆等著：《比较行政法———体系、制度与过程》（法律出版社2008年版）第231页的部分译法。

(91)91 Stat.569.

(92)U.S.Government Manual （2008—2009），p.337，from the Government Manual Online via GPO Access.

(93)FCC，FY 2008 Performance and Accountability Report，p.5.

(94)U.S.Government Manual （2008—2009），from the Government Manual Online via GPO Access.图中的机构名称参考了王远桂等著：《美国电信监管体制的变迁》（《世界电信》2007年第8期）中的部分译法。

(95)91 Stat.582—587.

(96)Federal Energy Regulatory Commission ：2007 Annual Report.

(97)http://www.epa.gov/adminweb/.

(98)环境保护署还在全国设有十个地区分支机构，分管各个地区的事务，本表内未标出。

(99)U.S.Government Manual （2008—2009），p.381，from the Government Manual Online via GPO Access.

(100)参见［美］索尔·佩特：《联邦官僚机构是如何运作的》，载于［美］沃尔特·李普曼等著：《新闻与正义———普利策新闻奖获奖作品集（1917—1997）》，展江主译评，海南出版社1998年版，第568页。

(101)参见［美］索尔·佩特：《联邦官僚机构是如何运作的》，载于［美］沃尔特·李普曼等著：《新闻与正义———普利策新闻奖获奖作品集（1917—1997）》，展江主译评，海南出版社1998年版，第568页。

(102)梅孜编译.：《美国政治统计手册》，时事出版社1992年版，第15页。

(103)联邦政府包含立法分支、行政分支和司法分支三个系统。

(104)可能是由于统计标准的差异，不同文献中提供的美国联邦政府历史上各年的雇员数量并不同。任东来等著的《当代美国：一个超级大国的成长》一书中写道:“在19世纪联邦政府的雇员增长缓慢，到1900年时只有9.5万人。随后的30年增长加快，1930年时达到了56.5万。随着政府在广度和深度上都加强了对经济生活的干预，联邦机构急剧膨胀，1940年的雇员人数达到了99.6万，1950年为193万，1960年为227万，1977年为273万。”参见任东来等著：《当代美国：一个超级大国的成长》，贵州人民出版社2000年版，第59页。

(105)U.S.Office of Personnel Management，Trend of Federal Civilian On-Board Employment For Executive Branch（U.S.Postal Service excluded）Agencies，http://www.opm.gov/feddata/html/ExecBranch.asp；U.S.Office of Personnel Management，Employment and Trends January 2008，http://www.opm.gov/feddata/html/2008/january/index.asp.

(106)［美］索尔·佩特：《联邦官僚机构是如何运作的》，载于［美］沃尔特·李普曼等著：《新闻与正义———普利策新闻奖获奖作品集（1917—1997）》，展江主译评，海南出版社1998年版，第558页。

(107)参见［美］索尔·佩特：《联邦官僚机构是如何运作的》，载于［美］沃尔特·李普曼等著：《新闻与正义———普利策新闻奖获奖作品集（1917—1997）》，展江主译评，海南出版社1998年版，第558页。

(108)Donald F.Kettl，Reinventing Government ：A Fifth-Year Report Card，the Brookings Institution，September 1998.

(109)Donald F.Kettl，Has Government Been Reinvented？http://www.brookings.edu；Paul C.Light，Smaller Government ？Sure，And Weve Got a Bridge...，http://www.brookings.edu/opinions/2000/1020governance_light.aspx.

(110)U.S.Office of Personnel Management，Office of Workforce Information，Monthly Report of Federal Civilian Employment （SF 113-A），March 25，2000.

(111)不包含美国邮政服务公司的雇员数量。

(112)U.S.Office of Personnel Management，Employment and Trends January 2008，http://www.opm.gov.