美国土地征收程序研究
王 静
土地征收制度的完善是目前中国所面临的最艰难和重要挑战之一，关系着广大失地农民的生计问题和基本人权保护，对整个社会的和谐发展具有重要意义。《国有土地上房屋征收和补偿条例》已于2011年1月19日公布并实施，但是新条例只能解决国有土地上房屋征收的有关问题，对于我国农村土地，也就是集体土地征收并没有涉及，这还有待于《土地管理法》的修改和整个土地制度的改革，包括财税制度等等。就土地征收制度本身而言，公共利益、补偿和程序是三个核心问题。本文对美国土地征收(1)程序做全面介绍和分析，希望对完善我国土地程序有所参考。
一、概 述
美国土地征收程序实际上基本上是司法程序，也就是说土地征收是通过法院的诉讼程序来完成的。一般在征收机关完成规划之后，首先将同土地所有人进行自愿协商，达成购买协议，如果不能达成协议，征收机关以土地所有人以及其他对被征收土地存在利害关系的所有当事人作为被告，向法院提起征收诉讼请求，启动土地征收程序。土地征收的合法性和补偿问题都由法院来裁决，区别在于如果是对土地征收的合法性问题有异议，因涉及联邦宪法，可以一直上诉到联邦最高法院，而土地征收补偿问题的诉讼则以州最高法院的判决为终审判决。
在美国联邦和州各自在其管辖权内规定土地征收程序，各州的土地征收程序也不同，总体来讲必须符合以下要求：第一，必须由公正的法庭或者裁判所以公平公正的方式进行审理或者听证。土地所有人认为审判或者听证不公平，可以提起上诉。第二，土地所有人的正当程序权利必须得到尊重。正当程序要求确保土地所有人可以就财产的价值提交证据，而且有在法庭或者裁判所进行审理或者听证的权利。第三，土地征收程序不得侵犯土地所有人的其他宪法权利。土地所有人可以就土地征收的合宪性提出异议，证明授权公共机构征收土地的立法事实上是违宪的。
二、征收程序
（一）联邦政府征收程序
联邦政府如果不能从土地所有人自愿购买土地，可以行使征收权征收私人财产。征收受到宪法的限制，联邦宪法第五条修正案规定，任何私人财产未经公正补偿不得被征收作为公共使用。联邦政府征收财产的权力对其政府地位来讲至关重要，而且是政府统治权的重要组成部分。与州政府或者地方政府不同，联邦政府的征收权不受特定法律授权的限制。联邦公共机构或者联邦政府部门可以通过以下四种方法为公共使用而征收私人财产，其中普通征收程序最为常见：
1.普通征收程序（Ordinary Condemnation Procedure）
普通征收程序在美国法典第3113节中规定。联邦政府官员可以向美国检察总长提交申请要求为公共使用而征收土地。总检察长在收到申请之日起30天后，向土地所在地的联邦法院提起诉讼，启动普通征收程序。联邦民事诉讼法第71A节对土地征收诉讼程序中诉状的内容、通知等都有规定。
绝大多数情况下，法院对补偿作出判决之前，征地机构可以中止征收程序。但是很多地区都规定一旦作出判决，公共机构就不能再停止征地；一些地区规定如果已经支付了补偿金或者土地已经被占用，则征地机构也不得停止征地。这些规定的目的是保护土地所有人，并尊重土地所有人获得公正补偿的期望。一些立法规定须在一定时限内支付补偿金，如果没有支付，就要终止征收程序。如果在征收诉讼中存在不合理拖延，土地所有人可以诉请征地机构支付更多金钱损害赔偿。
2.快速征收程序（Quick Take Procedure）
快速征收程序在美国法典第258a节联邦征收法案宣言（Declaration of Taking Act）中作出规定。普通征收程序和快速征收程序的区别，主要在于情况是否紧急，而且取决于专门法律的规定，必须有法律专门授权。两种程序的区别还包括：第一，在快速征收程序启动之前，征收机关可能实际已经占有土地，也可能还没有；而普通征收程序，征收机关只有在最后执行法院生效判决时，才能实际占有土地。第二，被征收财产所有权转移的时间不同。普通征收程序中，只有法院作出最终判决，征收机关才可能取得财产所有权，但是在快速征收程序中，征收机关向法院提出申请并预存足额补偿金后，财产所有权就已经转移到征收机关名下。因此，在快速征收程序中，原财产所有人主张权利的空间也较小。第三，是否可以终止征收不同。普通征收程序中，法院作出最终裁决之前，征收机关可以放弃征地，但是在快速征收中，由于被征收财产在快速征收程序启动时就已经转移给征收机关，而且很多情况下，征收机关也已经实际占有土地，因此，征收机关无法终止征地。第四，利息计算不同。在普通征收中，利息并不计算在补偿金总额中，而在快速征收中，征收机关要支付从最初预存资金开始到最终土地估价完成期间的补偿金的利息。第五，征收成本不同。与快速征收相比，普通征收程序可谓“慢速征收”，但是慢速征收有慢速的好处，征收机关可以在法院作出最终裁决之前放弃征地或者改变方案，整体征收成本或说项目成本可以得到控制。但是快速征收中，征收机关一旦预存补偿金、取得被征收财产所有权后，征收机关不能再退出征地程序，有可能最后法院确定的补偿数额远远高于征收机关最初的预算，也可能征收机关做变通处理，不需要征地。结果，快速征地的整体成本就要大于普通征收。(2)此外，快速征收程序的补偿数额确定程序与普通征收程序是一样的，在征收程序之前的规划、自愿购买、征地决定等阶段也是大体相同的。
3.立法征收（Legislative Taking）
立法征收是指国会通过立法授权征收私人财产，并制定特别程序来确定支付土地所有人的补偿数额。立法机关可以将征收权授权给公共机构，包括公共事业委员会、市政当局和各种教育机构，甚至私人主体，比如铁路公司、电话和电信公司以及电力公司。而上述被授权机构征收私人土地是否适当行使了立法所授予的征收权，由法院来作出判断。
4.未经事先司法程序或立法程序占用私人土地并获得土地所有权（Occupation and Possession of Private Land Without Prior Judicial or Legislative Procedure）
这事实上是联邦政府直接剥夺私人财产权。通常是指国会授权行政机关行使征收权，联邦行政机关才未经诉讼程序征收财产，否则土地所有人可以起诉行政机关，指控其非法侵入他人土地（Trespass）。虽然联邦政府可以选择此方式来征收土地，但是与正常征收土地方式相比，并不倾向此种方式。因为一旦被起诉，联邦政府必须支付在土地所有人获得补偿之前联邦政府占用土地期间所有的利息，成本更高；如果联邦政府由于过失或者存在恶意行为造成额外损害，那么还需赔偿损失。
（二）州政府征收程序
除北卡罗来纳州外，所有州的宪法也都有关于征收权的规定。各州宪法都要求地征收必须是为了“公共使用”（Public Use），而且土地所有人必须要得到公正补偿。州政府有权在管辖范围内行使征收权，各州征收私人财产同联邦政府一样也要遵守联邦宪法第五条修正案关于公正补偿的规定。联邦宪法第五修正案其实是所有州宪法及法律规定的底线，各州对征收权的规定只能高于此底线，有更多的限制，而不是相反。事实上，州政府比联邦政府在征收权上受限制更多，比如州征收权不得干涉州际贸易、条约事务或者联邦政府的征收权，一个州也不能从其他州征收土地，比如一个州授权征收河流，但是此河流经其他州，那么其他州的居民就可以向联邦法院主张与河流有关的私人财产权。州政府在征收土地时，所使用的方法和程序同联邦政府类似。
三、普通征收程序
（一）规划
在规划阶段，行政机关只是开始考虑可能会征收土地时，一般不要求通知土地所有人。土地所有人不能到法院就财产征收的必要性提起诉讼，也无权参加影响其财产的项目规划会议。征收土地的决策过程属于政治性质，因此，立法机关不需要通知未来某个日期财产可能被征收的土地所有人。比如，一个州的立法机关颁布法律允许州范围内的公立学校扩张校园面积，立法机关不需要通知所有可能受影响的土地所有人。然而，美国信息公开法等对政府活动的公开有很多要求，行政机关必须公告项目的情况，比如，很多州的法律都规定，在建造发电厂之前，必须要在报纸上刊登公告(3)，说明项目的位置、选址以及已经获得环境许可批准等等。规划阶段，土地所有人和其他利害关系人可以参加区划（Zoning）和规划（Planning）的各种居民座谈会、宣传活动等等，也可以通过社区、社团组织等组织各类活动表达自己的意见，很多地区的区划和规划将公民参与作为区划和规划制定的必经程序。比如1976年颁布的《纽约市土地使用统一审议程序》对政府行使征收权要举行什么性质的公众听证会，在哪些阶段要举行听证以及听证会相关的规则作了详细规定。在梅尔罗斯公地案中，从1994年开始举行第一次的公众听证，1月到4月共举行6次公众听证会，分别是社区委员会听证会、区长规划决定之前的听证会、市规划委员会的听证会和市议会的听证会等等(4)，土地所有人有机会具体了解规划，表达自己满意或不满意的意见。根据《纽约市土地使用统一审议程序》，即便所有法律要求的公众听众会都已经举行过，如果受影响的不动产所有者认为市政府没有遵守任何法律规定或者是程序的话，仍然可以提出抗辩。而且，即便市政府可以向法院提起征地诉讼，市政府在参加诉讼之前还可以再举行一次听证会。此外，还必须进行环境评估，对项目会给环境造成的影响进行评估，公众同样有机会就分析报告表达自己的意见。所以，事实上土地所有人和其他利害关系人在规划阶段就可以得知土地未来的使用情况和征收的大致日程，为保护自己的合法权益做好准备。
（二）征地决定
在进入征收程序之前，行政机关一般都会作出征地决定（Resolution）。有些州规定征收机关必须先有征地决定，而且对征地决定内容有具体要求。有些州没有这方面的法律规定，但是实践中征收机关也大多先有决定，对征收的必要性、征收方式等作出规定。加利福尼亚法律规定征地决定的内容包括：第一，对征地用于何种公共利益进行总体介绍，而且要说明公共主体行使征收权的法律依据。第二，描述征收财产的位置，要有足够的细节证明征收的合理性。第三，政府机关对下列事项的声明，包括计划项目所实现的公共利益和实施的必要性；计划项目的规划或者选址符合公众的最大利益，给私人造成损失最小；为实施计划项目征收特定财产的必要性等等。
征地决定一旦作出，就对征收机关具有约束力，一般不能在此后的征地程序中作出不同的行为和解释，否则被征地者在对征地合法性诉讼中可以向法院主张征地程序存在任意、反复无常等。如果征地决定和此后的文件、法庭陈述有所不同，法院会判决以征地决定为准。比如，1965年的一个案件中罗得岛法院认为征收机关最初征地的文件同契约具有同等效力(5)。
征收程序正式启动之前，除了征地决定外，征收机关要做足准备工作，行政机关在征收诉讼中必须满足一些法定条件，大概包括：(6)第一，绝大多数情况下，征收机关必须诚实信用，确保被征收财产的项目最终会完成。但是，没有必要证明征收机关已经实施了该项目的所有环节。比如，征收机关不需要证明在征收财产之前已经拥有完成该项目所需的全部资金。(7)第二，被征收者、相邻财产所有人的同意。第三，证明征收机关曾试图与土地所有人诚意沟通，没有威胁，但是没有达成协议。征收机关的行为是否构成“足够的”诚意（Sufficient Good Faith），通常取决于地方条例的规定。一些立法要求土地所有人应当有机会亲自与征收者会见，而其他一些地方，邮寄征收要约就可以。第四，有一些产业，还需要提供其他证据，证明征收主体有能力完成公共工程建设。比如电力行业必须证明拥有在特定地区兴建电力线路的许可证，市政厅、州管制机关等则须证明已经得到有关机关的批准同意、取得环境和建设许可等。第五，就征地决定举行了公共听证（取决于不同法律规定，不是必须要求）。第六，为被征收者提供了查看征收机关财产价格评估报告的机会。
（三）协商购买
征收机关与土地所有人进行初步接触，表达购买土地的意愿，并且/或者安排时间进行土地估价或者环境测评。然后由征收机关指派的评估师对土地进行估价，包括对土地改良也进行估价。评估师对即将进行收购的不动产评估时，私人所有者有权陪同参加，目的是指出可能影响不动产价值的不动产特征。然后，征收机关向土地所有人发出要约，并且提供土地评估报告。有可能土地所有人同意要约价格，达成土地购买协议，也许不同意要约价格，双方进一步协商。
在某些地区，当事人必须及时要求交换评估报告，在其他地区则不要求交换评估报告。加利福尼亚州法律规定如果政府向土地所有人提出购买土地的要约，那么就应当提供要约所依据的估价报告的摘要，应土地所有人提出要求，征收机关必须允许土地所有人查阅征收机关对土地所作的最初估价记录(8)。实务中，征收机关的评估师和土地所有人的评估师评估的价格相差可能上万美元、数十万美元甚至数百万美元。
如果谈判进展顺利，土地所有人和征地机关签署一个购买协议，交易完成。在交易完成之前，政府要向不动产所有者支付补偿数额。这一过程也称为“行政调解”，因为是通过行政过程达成解决方案。
（四）征收诉讼
如果征收机关向土地所有人已经发出要约，经过协商，最终无法达成协议，则进入征收程序，也就是诉讼程序，即以征收机关为原告，以被征收者为被告的司法程序。也就是说，在美国，强制性征收是从向法院提起征收诉讼开始的，最后是否征收，征收的补偿数额是多少，都是由法院来裁判。
在征收权的诉讼开始时，代表政府的律师还会努力和不动产所有者进行谈判，希望能够达成一致的意见，如果达成一致意见的话，称为“司法和解”。否则，进入正式的征收诉讼。
1.管辖
征收诉讼通常是在征收土地所在地提起诉讼，即可能是州法院，也可能是联邦法院，行政机关可以选择在州法院还是在联邦法院诉讼。如果征收机关是联邦行政机关，那么征地是根据联邦法律，在这种情况下，联邦行政机关往往在联邦法院起诉。但是绝大多数需要征收土地的都是州或者地方行政机关，由于征收权依据州法律，所以是在州法院起诉。有一些征收诉讼涉及很多州的土地，则要向联邦法院起诉。
2.原告/被告/诉讼参加人
在征收诉讼中，原告是征收财产的行政机关或者公共机构，哪些行政机关可以提起征收诉讼一般是由立法作出规定，州立法一般会明确规定州和地方行政机关征收土地的权力。原告必须通知所有对被征收财产有利害关系的当事人，这些利害关系人就是征收诉讼的被告。任何对征收财产有利害关系的当事人都有权参加诉讼，即使他们是通过继承得到财产所有权的。如果征收机关遗漏了某利害关系人，那么他可以单独起诉要求参加诉讼。
3.起诉与答辩
在向法院起诉时，行政机关必须向土地所有人寄送书面材料告知征收诉讼，所以，行政机关实际上此时就在送达征收财产的通知。
联邦法院的征收诉讼中，起诉状（Complaint）必须说明征收财产的法律依据、征收财产的情况、原因、征收该块土地对公共项目的重要意义，并提交书面材料证明已经符合特定条件的说明等。
收到原告起诉状，被告根据不同情况作出答辩。如果被告对财产征收没有异议，被告可以给原告寄送一份出庭通知（Notice of Appearance），被告以后会收到所有关于财产的其他诉讼通知。如果被告对财产征收有异议，可以向法院提交答辩状（Answer），提出以下诉讼请求，比如公共机构无权征收土地；公共机构没有达到地方/州/联邦法律所要求的条件之一；或者受理法院没有管辖权，案件应当由其他法院受理等等。
4.征收诉讼的通知
土地所有人在公正补偿问题有得到听证的宪法权利。所以，土地所有人有权要求征收机关通知他们，以便他们可以参加征收听证，并在听证中提交证据。除非土地所有人放弃被通知的权利、土地所有人同意征收或者适用快速征收程序，否则未经通知而征收财产，征收无效。在联邦普通征收诉讼程序中，如果土地所有人没有得到适当通知，那么即使超过诉讼时效，土地所有人也有权获得补偿。
从通知的方式来讲，必须是针对每一个土地所有人的，即“通知到个人”（Individual Notice）。也就是说，征收听证要针对每个人送达通知，从而与公告通知相区别。通知可以是寄挂号信给土地所有人，也可以雇佣邮差将文件亲手交给土地所有人。所谓“推定通知”、在地方报纸刊登通知声明或者公开张贴通知，对征收听证来讲构成“不充分通知”。有一些立法规定，还要在报纸上刊登通知，但是只是在报纸上刊登而不进行通知到个人是不够的。只有在土地所有人不确定的情况下，才不需要以个人通知方式送达通知。通知是最重要的征收程序之一，由于没有充分通知有可能会引发正当程序问题。实践中土地所有人也以征收机关程序不合法为由反对征地。
从通知的内容来讲，也必须符合一定的要件，这取决于专门法律的规定。有的州的规定比较宽松，只要求提供比较含混的介绍就可以，有的州则要求详细清楚地对征收和项目的阐述。比如佛罗里达法律规定，征收机关必须以挂号信的形式送达征收通知，并且收集送达回执，负担送达通知的费用。征收通知至少包括以下内容：征收机关的名称和地址；对征收财产进行书面或者图像介绍和描述；征收财产所用于的公共目的；征收财产的评估价值；清楚、准确说明如果财产所有人反对征收或者对评估不满意所享有的权利、适用的程序以及行使权利的后果；清楚、准确地说明如果土地所有人对征收或者评估没有异议，代表土地所有人转让财产的协会的权利以及代表土地所有人行使权利的后果。(9)
（五）公开审理
征收的合法性问题或者补偿数额存在争议，则必须举行符合正当程序的法庭审理。对土地所有人来讲，要求公开审理不仅是为了争辩征收的合法性和补偿的公正性，从实践角度讲，也意味着拖延更长时间。一旦进入审理阶段，对时间的主动性就掌握在土地所有人手中，即便最后没有诉讼成功，也会给征收机关造成压力，促成进一步协商谈判的可能(10)。这一点在普通征收中尤为突出，只有在法院作出最后判决之后，征收机关胜诉的情况下，被征收财产的所有权才可能转移给征收机关。
征收诉讼其实是针对两个问题，一个是对征收的合法性也就是征收的公共使用提出异议，此类诉讼和其他宪法诉讼是一样的，通过庭审，双方当事人举证，由法官作出判决，对下级法院的判决不服，可以向上级法院上诉。此诉讼由于涉及联邦宪法第五修正案如何解释的问题，在州最高法院判决之后，还可以继续上诉到联邦最高法院，这种案件并不多见，在近百年来也只有二十多个案件上诉到联邦最高法院，影响很大的有1954年的华盛顿贫民窟案、1982年的夏威夷征地案和2005年的新伦敦征地案。(11)另一个就是对征收的补偿是否公正提起诉讼。其实在绝大多数案件中，美国人并不质疑“公共使用”，就是说不会对某一个项目是否为了公共利益而诉讼，更多的与土地征收有关的争议是围绕补偿金额问题。下面的介绍也主要是指征收补偿诉讼，此类诉讼以州最高法院判决为终审判决。
（六）征收补偿诉讼
征收补偿是否公正，并不由法官来直接决定，而是由陪审团、估价师或者裁判所、委员会来决定，具体来讲，包括以下模式：
1.陪审团审判的决定模式
征地诉讼中获得陪审团审判并不是宪法权利。在州层面，征地诉讼中都不使用陪审团，一般都是由委员会来决定。被告可以申请陪审团，法官根据案件的具体情况和地方立法规定来决定是否需要陪审团。陪审团只负责决定公正补偿的正确数额，其他问题诸如征收机关是否有适当的权力征地，属于法律问题，由法官决定。比如，加利福尼亚规定，在法庭判决前20天双方可以交换最终和解的要约和承诺，如果未能达成和解，由陪审团对征收案件进行审判，确定被征收财产的公平市场价格。(12)
2.非陪审团的替代决定模式
（1）估价师。财产的价值由公共机构指定的估价师来评估。土地所有人无权要求得到通知、与估价师见面或者对估价师的结论进行评价。但是，如果土地所有人不同意估价师的评估结论，土地所有人可以向法院提起上诉，有权得到完整的法院审判。(www.daowen.com)
（2）公共事业委员会或者铁路委员会。州或者联邦立法机关可以将征地的必要性和征地补偿数额的决定权授予公共事业委员会或者铁路委员会行使。公共事业委员会或者铁路委员会受理公共机构行使征收权的申请，然后就征地的必要性和补偿数额作出决定，作出最后裁决。土地所有人有权对此裁决向上诉法院提起上诉。
（3）国会设立的特殊法庭或裁判所。国会可以为特定联邦制度设立特殊法庭、裁判所，负责对公正补偿的价格作出裁决。比如田纳西河谷管理局（Tennessee Valley Authority）(13)，负责筑坝和控制河流而征收土地情况下对补偿问题的裁决。
（4）委员会。补偿裁决权可以由法院指派或者授权的委员会行使，这也是征收权诉讼最为常见的形式。如果由于被征收土地的位置、土地的特点以及所计划的公共项目的规模等因素使得征收土地的估价很复杂，通常就会使用委员会来进行裁决。法官对任命委员会委员有自由裁量权，一般是从候选名单中任命几名委员，这些委员被认为是法院的职员。委员会委员对财产价值的评估具有相当重要的作用，一般都会被法院所接受。
联邦法院任命的委员会，通常由三人组成，委员会主席一般是律师，委员应当具有房地产和土地评估的背景。所有当事人包括土地所有人应当得到通知，被告知法院将任命哪些人将担任委员会以及每一个委员的任职资格。任何当事人可以提出正当理由反对其中一名或者多名委员的任命。法院也可以任命至少一名替补委员，以免在诉讼中一名或者多名委员回避。委员会举行听证，专家证人和土地所有人可以提交有关财产的证据，委员会还必须视察争议财产。委员会经多数票决定，根据听证向法院提交其评估报告。报告需描述听证情况，叙述支持其裁决的证据，以及决定补偿数额所使用的方法。
在委员会裁决补偿程序中，根据地方和州立法规定，绝大多数委员会要给土地所有人送达正式通知，告诉土地所有人什么时间有机会向委员会提交关于财产价值的证据。委员会作出裁决，以书面形式向县执行官（County Sheriff）报告，由县执行官通知土地所有人。通常委员会委员的估价同土地所有人的估价师会不相同，土地所有人可以在收到估价裁决的30天之内（或者其他指定期限内）对委员会的裁决提起上诉，并通知对方当事人。如果只是对委员会的裁决提起上诉，那么上诉法院就只对补偿数额问题进行审理。
（七）判决
初审法院法官可以仅仅是维持陪审团的裁决或者委员会报告，或者命令重新开始审判过程。除非存在“明显错误”（Clearly Erroneous），法院必须接受委员会的裁决。法官不可以因为自己对补偿数额有不同的意见，拒绝适用陪审团或者委员会的裁决。如果证据不足、裁决完全错误或者存在腐败问题，法官可以撤销补偿裁决。如果对法律的解释存在错误，或者其他明显错误，法官有权不予采纳某一裁决或者整个报告结论。法官可以让委员会重新审查某项裁决然后再提交报告，法官也可以根据法庭记录中记载的证据自己作出决定。
（八）上诉
公共机构或者土地所有人可以在法定时效内，对陪审团或者委员会补偿数额的裁决向联邦地区法院或者州上诉法院提起上诉。上诉时效取决于地方法律和州立法的规定。上诉通知必须以个人通知方式送达对方当事人。一般规则是上诉就意味着征地诉讼程序中止，但是有些地方有特别立法规定，上诉不停止公共项目的继续执行。
上诉法院对司法问题和法律问题进行审理，但是通常不愿涉及陪审团的决定或者委员会的裁决。上诉法院审查的争议问题包括，下级法院是否使用了合适的法律标准、是否错误的拒绝了委员会的裁决，以及裁决是否明显错误等。即使地方立法规定补偿问题由陪审团决定，上诉法院可以改变或者维持补偿裁决。如果上诉法院发现确定补偿数额的方法存在错误或者有腐败问题，补偿裁决无效。上诉法院也可以将该案发回下级法院重审。
在联邦征收诉讼中，土地征收的时间从补偿到期之日开始计算。如果在未来几年征收都不会实现，在此期间土地发生明显贬值，在土地所有人的申请下，法官可以修改补偿的数额。
（九）判决执行
从法律上讲，如果法院判决支持政府的征收行为，政府也已经把有关补偿金交给了法院，判决生效时，土地所有权就转移到征地机关，从而完成所有征地程序。被征地者或者被搬迁人拒绝搬迁的话，政府可以执行征地决定，也就是说可以使用任何合法、合理的手段，包括动用警察，对钉子户进行强制拆迁。(14)
综上，普通征收程序可以用下图表示：
不同模式：
陪审团、委员会、评估师或特殊裁判所
四、快速征收程序
很多州和联邦政府都有关于快速征收程序的立法或者宪法规定。快速征收程序同普通征收程序的不同，就在于允许征收机关在法院对补偿作出判决前就取得土地所有权。根据绝大多数快速征收程序，没有事前通知、听证或者给财产土地所有人的补偿，财产即可以实际被占有。通常联邦政府保留紧急占有财产的权力。注意，即使国会授权私人主体行使征收权，并没有授权其快速征收的权力，事实上国会也极少通过明确立法将征收权授予私人主体。
快速征收程序的一般步骤包括，征收机构向法院提起征收申请，征收机构必须在法院预存大约相当于土地价值的资金，完成上述两步，土地征收已经完成，土地所有权转移到征收机关，接下来，补偿既可以通过双方协议，也可以通过普通征收诉讼程序完成，对补偿裁决不服，双方当事人都可以提起上诉。
（一）提出申请
征收机关向法院提交征收申请，包括征收机关征收财产的权力、征收土地的情况介绍、预存法院补偿金等内容。征收申请可以是在政府占用土地之前，也可以是在政府占用土地之后提出。在向法院申请快速征收之前，联邦政府不需要通知土地所有人。也就是说，即使没有通知对财产有利害关系的当事人，快速征收申请也是有效的。
（二）预存补偿金
预存法院的补偿数额不得少于财产公正补偿的市场价值。有的州规定，至少要预存市场价值的一倍以上，有的州则规定，要预存两倍的补偿金。如果被征收人认为征收机关预存的补偿金数额太低，一般需要有非常充分的证明，法院才会要求征收机关增加预存补偿金的数额。
一旦提交申请并预存补偿资金，财产所有权就已经转移到联邦政府，土地所有人有获得补偿的权利。完成这一步骤，即使法院最终判决的补偿数额比最初预存的补偿金数额要高得多，联邦政府也不能终止征收诉讼或者拒绝支付补偿金。也正是在此阶段，法院可以把征收机关预存的部分补偿金或者全部补偿金支付给土地所有人。对当事人而言，从法院提取征收机关预存的补偿金不会影响要求更多补偿，但是如果当事人支取补偿金，也同时意味放弃对征地的合法性提起诉讼。
（三）所有权转移
即使联邦政府提交申请、预存补偿金后财产所有权会自动转移给联邦政府，法院还是需要判决在一定时限内土地所有人将土地实际移交给联邦政府。如果征收机关希望立即占有土地，则必须向法院提交申请。
（四）决定补偿数额
在快速征收程序中决定公正补偿的数额适用普通征收诉讼程序，由陪审团、估价师、特别裁判所、特别法庭或者委员会来决定。在此阶段，征收机关必须给土地所有人以适当通知。
（五）上诉
补偿裁决作出后，土地所有人有权就征收财产补偿问题向上级法院提起上诉。但是土地所有人上诉不能阻止财产所有权转移给征地机关。
综上，快速征收程序可以用下图表示：
五、小 结
美国很多征地都是通过自愿协商完成的，但是，进入征地诉讼的也是很常见的。美国征地程序的最大特点，就是土地征收是司法程序，而非行政程序，通过法院的介入，使得征地中产生的纠纷，特别是补偿纠纷得以解决，征地可以公开、公正、公平完成，最大限度地减少暴力、野蛮拆迁。普通征收程序虽然耗时长，但是由于最终产权清晰，即便在可以协商的情况下，有些州和城市也倾向通过普通征收程序完成所有的征地行为。(15)美国法院在化解社会纠纷和矛盾，特别是征地纠纷中的重要作用值得认真研究和借鉴。
我国2011年1月19日颁布并施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋拆迁制度做了新规定，其中对房屋征收与补偿程序有了不少新规定，包括征收补偿方案征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，经政府常务会议讨论决定；公布被征收房屋的调查结果和分户补偿情况等等。但是，这些程序设计基本都是由征收机关作为主导，程序的公正性还有待于进一步完善和考虑。
此外，新条例引人注目的改革之一还包括取消《城市房屋拆迁管理条例》（即原条例）行政机关自行强制拆迁的规定，将征收补偿决定的强制执行权交给法院行使。在财产征收程序中，引入司法，一定程度上能够更有效预防和解决国有土地上房屋征收和补偿纠纷。但是，法院应当在整个征地中，特别是征地诉讼中更多地发挥作用，对征地合法性和征地补偿纠纷很好地予以解决，更好地保护公民的合法权益，为构建和谐社会做更多贡献。
（作者单位：国家行政学院）
【特邀编辑：姚斌】
【注释】
(1)征收在英文中有几个词语，翻译为中文都是征收，但是英文含义略有不同：征收（Eminent Domain）：指一个国家或者自治的州所拥有的、为了公共使用、在未经私人土地所有人的许可的情况下，征收或者授权征收私人财产的权力，也可以指政府所启动的为了获得私人土地所有权的诉讼程序。征收需参考联邦宪法第五条修正案的规定，政府必须对征收财产提供公正补偿（Just Compensation）。征收（Condemnation）：是指经合理补偿将一块土地变为公共使用的决定和公告。征收基本的含义是指政府行使征收权。征收程序是指政府批准征收私人财产的程序。征收主体（Condemner）是指试图征收私人土地的公共机构或者政府主体。征收（Taking）：是指政府征收私人财产，暗含着财产所有权从私人公民向政府的转移，通常有两种征收：1.政府实际控制财产，通常是强迫土地所有人离开财产或者完全禁止土地所有人像过去一样使用财产。这种情况下就是征收（Condemnation），政府通常会在对土地实际控制前向法院提起诉讼。2.政府制定的法律极大地减损了私人土地的价值，以至于该财产几乎毫无价值；由于土地不能先从前一样使用，土地所有人损失惨重，称为“管制征收”。在管制征收的情况下，政府从来没有实际控制土地或者强迫土地所有人离开财产。比如，一个人拥有靠近海边的土地，州政府通过法律禁止在海边建造房屋或者使用海岸，此人所有的土地正好在法律所禁止的范围之内，由于不能使用而造成土地贬值，即属管制征收。
(2)Patrick J.Rohan，Melvin A.Reskin，Nichols on Eminent Domain，LexisNexis，3rded（2006），Precondemnation Planning，§ G 1A.02［2］.
(3)华盛顿最高法院判决认为通过网络公告征收也是可以的。Central Puget Sound Regional Transit Authority v.Miller，156 Wash.2d 403，410，128 P.3d 588，592（2006）.
(4)一般来说整个听证会过程会在9个月之内完成，实践中，开始举行听证会到最后产权真正转移到市政府，往往需要2至3年的时间。梅尔罗斯公地案最后的产权是在1998年的7月才份转移到市政府。由于大多数土地所有人经过多次听证会，已经知道自己的土地是会被征收的，所以并不会表现出过多反抗的情绪。参见王静：《中美土地征收和土地纠纷解决机制研讨会综述》，《行政法学研究》2008年第4期。
(5)Sullivan v.Marcello，100 R.I.2441 A.2d.181，186（1965）.
(6)在2005年新伦敦征收案中，新伦敦市政府综合开发计划在准备阶段做了大量的工作，包括与被征地者沟通、宣传规划内容，向有关上级机关申请批准，多方面论证开发计划的可行性等等，因此，州最高法院和联邦最高法院都支持了新伦敦市政府的征地决定，认为新伦敦立法机关和行政机关对该计划的公共使用的认定的原因，该重建计划“是经过认真考虑和设计的、全面充分”。参见Kelov.New London，545 U.S.469（2005）。但是这一案件判决引起很大争议。参见王静：《美国财产征收中的公共利益———从柯罗诉新伦敦市政府案说起》，《国家行政学院学报》2010年第3期。
(7)但是，如果被征收人对征收的合法性，也就是是否符合公共利益提起诉讼，法院在判断时，项目的资金状况就变得至关重要，因为如果项目看起来不可能实现，那么也就不能认为满足公共利益的条件。
(8)APC，The California Eminent Domain Handbook，http://www.eminent domainlaw.net/index.html.
(9)Florida Civil Practice And Procedure Code Section 73.073 ：Eminent domain procedure with respect to condominium common elements.
(10)Patrick J.Rohan，Melvin A.Reskin，Nichols on Eminent Domain，LexisNexis，3rded（2006），Taking Procedure，§ G 2.07［3］［a］.
(11)参见王静：《美国财产征收中的公共利益———从柯罗诉新伦敦市政府案说起》，《国家行政学院学报》2010年第3期。
(12)APC，The California Eminent Domain Handbook，http://www.eminentdomainlaw.net/index.html.
(13)美国联邦一级的流域管理机构。1933年经美国国会立法成立，被授权统一规划、开发和保护田纳西河流域内各种自然资源。田纳西河为俄亥俄河支流，长1049km，流域面积约10.6万km2，包括田纳西州大部分和相邻6个州的一部分。田纳西河流域管理局领导机构是由3人组成的董事会。董事长由总统任命，董事会对总统和国会负责。下设总经理办公室和农业及化学发展、电力、工程设计及施工、自然资源、社会发展、管理和卫生安全7个业务办公室。全局包括规划、设计、施工、运行和科研等专业人员，共有雇员约4000人。总部设在诺克斯维尔市。
(14)然而，政府执行法院判决时，其实仍然面临很多政治方面的限制。比如，柯罗诉新伦敦案中，联邦最高法院判决支持了新伦敦政府，政府有权把将拒不搬迁的钉子户驱逐出去，但是法院判决引起包括康州的居民在内的很多公众的反对，迫于公众压力，康州州长作出决定暂时停止驱逐钉子户。根据美国法律，州长无权这么做，但是他作出决定后，驱逐钉子户的行为确实停止下来。所以即使在美国，法院和法官拥有崇高地位，但是针对钉子户强制执行仍然受到很多因素制约，还是要考虑公众意见的。
(15)参见王静：《中美土地征收和土地纠纷解决机制研讨会综述》，《行政法学研究》2008年第4期。
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