公共预算的法律监督机制研究———以地方人大的公共预算改革为研究对象
公共预算的法律监督机制研究(1)———以地方人大的公共预算改革为研究对象
肖 明
一、引 言
长期以来，学术界和新闻舆论界对人民代表大会制度的关注比较多地集中于立法和选举方面，如选举法的修改，基层人大代表的直选，人大对同级“一府两院”组成人员的选举与监督，以及地方性法规立法与合宪性审查等问题。不可否认，选举是民主政治生活的重要体现，立法权与选举权亦是人大的重要职权，并彰显了人民代表大会作为权力机关，承载了人民当家作主这一愿望的崇高地位。
但是有一个非常重要的问题———地方人大对同级人民政府怎样才能进行实质性的、有效的监督———长期以来没有得到很好的解决，理论上对它的研究也不够，人大机关对它的重视亦不足，导致地方人大在监督面前缩手缩脚。作为人民选举出来的人大代表怎样才能对人民政府实施全过程、更为有效的法律监督，而不是一选了事，安于做颗“橡皮图章”？要解决这个难题，关键点就是要控制政府的财政行为，监督政府把钱花好，花到该花的地方，而不是铺张浪费。人大的这一职权即一直被我们所忽略的“审查与批准预算”的权力。事实上，只有控制了政府的“钱袋子”，人民代表大会才能真正控制政府，人民当家作主的权利才能得到更为直观的体现。
要实现上述目标，就必须坚定不移地推动公共财政体制改革，而建立公共预算制度则是其中的关键。公共预算制度不仅要落实人大的预算监督机制，而且还应该是一个系统工程，其中包括政府预算信息的公开透明，以及公民、社区对基层政府预算过程的参与等等。目前，浙江、上海等地一些基层政府（人大）就预算公开和预算参与等方面开展了一些改革，总体来说，产生了良好的社会效应，发挥了积极的示范作用。不过，这些改革的象征意义远大于其实际意义，所以预算制度应朝着“公共性”的目标，继续推动政府预算的民主化、法治化和透明化改革。
二、公共财政体制改革背景下的公共预算理论
（一）建立公共预算制度是公共财政体制改革的目标
公共预算是指政府在每一财政年度内，经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政体制相适应的国家预算类型。公共预算与现代国家的民主政治相适应，它反映了现代国家权力与职能的“公共性”特征，具有民主与法治化的双重特性。所以，研究地方人大机关对公共预算的审查、监督，需要在市场经济与公共财政体制改革的背景下予以探讨。就我国而言，各级人民代表大会及其常务委员会对政府预算、决算报告的审查、批准和监督，正反映了公共预算的基本特征。要健全人大的预算监督机制，首先需要深化市场经济体制和公共财政体制的改革。
现代财政制度与以往国家财政最大的区别之处在于“公共性”的彰显，也就是说，以往“财政”带有某种“非公共性”特征。具体而言，现代财政体制是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制，在理论上被称为“公共财政”。(2)
公共财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。根据《宪法》、《预算法》和《监督法》的规定，对财政预算进行审查、监督是全国人大及地方各级人大的神圣职责。虽然有此明文规定，但是地方各级人大对预算的监督仍然是“走过场”的多，理直气壮地行使应有的权力并承担相应责任的少。究其原因，主要在于新中国成立后的“政治—经济”体制所形成的历史惯性，多年来的计划经济实践已经使政府习惯了包揽一切，政治体制中行政主导性非常明显。
改革开放以后，随着国家财政实力的增长和建设社会主义民主政治的需要，公共财政预算体制改革逐渐提上议事日程。1994年和1995年国家分别颁布了《预算法》和《预算法实施条例》，明确了人大对财政预算审查监督的权力、范围与方式；1998年中央提出要建立公共财政框架，1999年12月，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，进一步规范与强化了中央财政预算监督制度。经过十年的发展，基本形成了公共财政体制的框架，但很多内容和细节需要不断深化完善。许多地方人大对预算的监督仍沿袭多年来的行为模式，只重程序而不重实质，往往使预算监督制度流于形式，不能真正体现“人民当家作主”的制度优越性。
在新形势下，为更好地贯彻科学发展观，保障民生服务型财政，地方人大对预算的监督只有不断创新理念和思路，才能适应新形势，更好地管好人民的“钱袋子”，为全体人民谋福利。因此，探索地方人大如何有效行使预算审查监督权的新思路、新模式和新机制，具有迫切的现实意义。
（二）对公共预算制度改革的研究现状
近年来，随着政府财税收入超高速增长，财政收入占GDP比重不断增加。尤其自2006年以来，财政收入占GDP的比重超过20%，其增长也远超GDP增长速度，政府的财政收入与支出问题日益受到社会各界的关注。(3)学术界关于建立公共预算制度、强化人大预算监督的呼声越来越高。
关于公共财政预算的所指，我国现有的学者存在不同认识。从财政支出的去向而言，公共预算就是把政府财政的钱用于公共服务的目的；从它的外部特征而言，政府花钱应该是一个公共的过程，首先要经由民主讨论并依法作出决定，此外，还要接受公众的监督，因此这个过程也应该是公开、透明的。(4)总而言之，公共预算实际上是对政府财政收入与支出行为，通过民主程序予以决策、监督，以实现财政款项“取之于民、用之于民”的目标。
公共预算制度的建立和完善有赖于公共财政体制的形成，在某种意义上，公共预算制度正是为了服务于公共财政的目标。因此，公共财政的改革在我国现阶段尤其具有现实意义。我国的改革开放是逐步的深化从计划经济体制向市场经济体制转轨，与此同时，财政体制也发生了根本性的变化。高培勇分析财政体制的巨大变化：由国有制财政变成多种所有制财政，覆盖范围不再以所有制分界；由城市财政变成城乡一体化财政，覆盖范围不再以城乡分界；由生产建设财政变成公共服务财政，财政支出投向不再专注于生产建设事项。财政的“公共性”逐步增强，日渐彰显。(5)
市场经济体制改革以来，虽然传统的以计划为主导的财政资金分配体制已经开始衰落，但由于预算改革的滞后，中国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。蔡定剑认为，原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，政府预算不是完整的，呈现出“碎片化”状态，预算从来就不是一个有效约束财政的工具，也不能反映政府财政活动的全貌。我国过去预算管理制度存在以下严重缺陷：一是政府没有建立起完整、统一的预算；二是没有规范的政府采购制度；三是没有建立起有效的财政监管和严格的会计制度；四是人民代表大会没有对预算进行实质上的审批。总结起来，我国的预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制，又缺乏外部的政治控制，预算缺乏透明度，所以，资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。(6)
对于如何推进公共预算制度的改革，相关学者的意见比较集中于以下几点：（1）预算要公开；（2）预算要完整；（3）预算要民主，民众、媒体等各方监督不可缺位，而且预算的过程理应是一个各方博弈、相互妥协后最终达成共识的最佳方案设计，尽量听取各利益群体的声音；（4）预算要法治，对预算的执行、修正和调整要依法进行；（5）要增强人大的预算审议能力，人大预算审查监督不能走形式，走过场。(7)
（三）本文的基本观点与研究思路
改革开放不仅改变了中国的经济结构，也改变了国家的收入生产模式，中国逐渐地从“自产国家”向“税收国家”过渡。随着中国逐渐向税收国家过渡，国家的财政体制必须考虑预算民主。因为当中国转向税收国家后，公民不仅会逐渐形成预算民主的要求，国家同样能从预算民主中得到非常重要的政治和财政收益。
1.深化公共预算制度改革以回应社会的民主需求
现代预算制度的建立与完善，从来就是顺应社会民主发展和公众权利主张的必然结果。一部宪政发展史，就是一部现代公共预算制度的演变史。当代中国，公众的民主需求日益强烈，权利意识和公民意识不断提高，客观上要求我们认真对待公共预算制度的改革。
首先，在获取财政收入时，税收国家不应该单方面决定税收政策，而应该让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。税收国家的一个根本特征就是国家的财政收入主要依靠税收取得，而不是通过国家自我经营。在税收国家，国家的收入生产是取“众人之财”，而不像自产国家那样是取“自己之财”。既然是取“众人之财”，就应该征求“众人”的同意。这样迫使国家需要重新构造财政制度和政治制度。著名财政学家马斯格雷夫曾这样说道:“税收是现代民主制度兴起的先决条件。”(8)随着中国向税收国家的转轨，预算民主的呼声也必然会出现，纳税人会要求在税收政策的形成过程中体现民主，以及控制政府的征税权。
其次，税收国家在支出政策的形成过程中也应该实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”。这不仅是纳税人承担义务的道德基础，同时也是国家享有征税权所作出的政治承诺，怎样才能使这一承诺尽可能地兑现呢？必须改革预算制度，实现预算民主，让纳税人或者社会能够约束政府的支出行为。正如布伦南和布坎南指出的，“如果对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入”。(9)所以在维持基本的政治框架不变的前提下，应该让人民代表在政府预算支出的安排中有发言权，实现预算民主。为此必须建立一种预算制度，让政府的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下，实现政府预算的公共责任，最终体现这样的民主理念：政府的所有公共资源包括财政资金的运用，都是为了保护公民的基本权利。
为了防止政府活动脱离公共目标，还必须在程序上引入民主协商、参与机制。使每一个公民都可以参与政府的财政决策过程，进而每一个公民都具都有平等的权利，经过一定的政治程序来影响和选择政府在预算中作出的财政收支安排。这样一方面扩大了民众参与范围，推动了地方治理的民主化，加强了对政府财政的监控，有利于政府行为的规范化；同时也促进了财政资源及公共服务分配的公平性。
2.以强化人大预算监督为契机，推动预算的民主化、法治化和透明化
鉴于建构公共预算制度所涉问题的复杂性，对这一制度的研究应该是全面性的。但是限于研究团队的能力与本课题的客观条件所限，所以本课题将在上述学者的研究基础上，以地方人大的预算监督机制，确切地说是以上海市三级地方人大如何建立和完善预算监督机制为研究对象，并紧紧围绕着如何实现公共预算的“公共化”———即民主化、法治化和透明化目标而展开。本课题的研究分为以下三个部分：一是总结地方人大预算监督机制的改革与创新，提出强化上海市三级人大预算审查监督能力的对策研究；二是阐述财政透明度的理论与实践，就建立上海市财政预算信息披露制度提出对策研究；三是根据参与式预算的理论与实践，在上海市有序推进基层政府的财政预算民主。
三、推动地方人大预算审查监督机制的改革与创新
由代议机关对政府预算予以监督和审查，是现代财政制度的主要特点，反映了公共财政的民主化取向，也是宪法“人民主权”理念的重要体现。
依据我国现行宪法与相关法律，分别赋予县级以上人民代表大会预算审查、批准权，赋予国务院与地方各级政府预算编制、执行权，赋予隶属行政机关的审计机构以财政审计权。其中人大预算审查、监督权很重要，通过它可以控制政府的一切活动，因为政府在一个财政年度内对财政收入和支出的总体计划与安排，反映了政府的职能安排与政策走向。正如邓小平所言，财政工作，一定要有财有政，要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。(10)强化对公共财政的人大监督就是以法治手段约束政府的财政行为，也即控制政府的“钱袋子”。从民主宪政的视角来看，预算监督一方面反映了人民代表大会对政府权力的控制与约束，体现了人民当家作主的权利主张；另一方面也反映了一个国家的民主化程度，以及政府的公共服务水平。
（一）我国地方人大预算审查监督制度的改革与创新
改革开放30年，我国从中央到地方都对完善人大预算监督制度给予了高度重视，各地方也都试图通过人大预算监督制度改革创新来加强人大监督力度。诸如，江西省的新《人大预算监督审查条例》规范预算审查监督(11)，上海市人大常委会注重培训代表、预算审查关口前移，广东省则细化预算编制、注重财政信息共享，深圳市深化单项审计、开展绩效预算改革等等。本课题就我国各地人大预算监督制度改革创新情况做一个介绍，并对其在改革过程中存在的问题提出一些建设性的方案。
1.地方人大预算审查监督制度的改革措施
预算监督的范围由小到大，预算监督的程序由粗到细，预算监督的内容由浅到深，逐步由程序性监督向实体性监督转变。主要的改革体现在以下三个方面。
（1）预算审查批准逐步细化
预算怎么审，各地做法不尽一致，多数地方流于形式。预算法颁布后，预算审批程序逐步规范，形成了基本固定的工作路径。一是审批程序更加完善。各地人大依照法律规定普遍采用“三阶段”审查程序，即预算审查工作机构的“预先审查”、常委会或专门委员会的初步审查和大会的审查批准。二是审查理念渐趋成熟。在预算草案的审查中，逐步形成了对预算的真实性、合法性、政策性和合理性进行审查的基本工作思路。三是审查方式由全面审查向具体审查转变。最具典型性的是部门预算的审查。部门预算改革的推行，基本实现了一个部门一本预算，为人大审查部门预算提供了可能。
（2）预算管理改革不断深化
预算是一项复杂的系统工程，改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国财政管理体制开始进行重大改革，改革的目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政体制，改革的措施包括部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、效绩评价，以及参照国际惯例改革政府预算收支科目等。多年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会密切关注、积极支持和大力促进预算管理改革，稳步推进公共财政体系建设，使预算管理朝着科学化、规范化、民主化方向迈进。
（3）决算监督力度不断加大
从法律程序上看，决算的编制、审核、报送、审批、批复与预算程序类似。决算草案由各级政府、各部门、各单位编制，财政部门负责审核汇总，由各级政府提交本级人大常委会审查和批准，最后由财政部门向本级各部门批复决算。这个程序的意义，一是解决一些预算执行中存在的问题，二是进行会计结算。一般来说，决算是预算的执行结果。在加强预算环节监督的同时，必须强化对决算的监督，将决算过程变成监督过程，看支出是否合理，是否严格按预算执行，预算支出的绩效如何，对下一年度的预算有什么借鉴意义。只有这样，人大的预算监督才是完整的，也才能更加富有成效。
此外，各级人大常委会把审查决算摆上重要位置，还注重发挥审计机构的作用，在听取和审议决算草案报告的同时，听取和审议审计工作报告，并以审计报告为依据，结合调研视察的情况，提出具有针对性的审查意见。(12)
2.各地人大预算审查监督制度的创新
近年来，地方各级人大以及审计部门认真实施《预算法》、《监督法》等相关法律法规，深入展开预算审查监督制度改革创新，有力推进公共预算制度的建设。
（1）制度建设：拓宽人大监督范围
自1999年全国人大常委会作出并通过《关于加强中央预算审查监督的决定》以来，各省、自治区、直辖市人大都相继出台了有关预算审查的条例、规定或决定。为人大对政府预算的审查监督提供了法律的保障。并且各地也建设性地加入了一些新的内容在其人大常委会预算监督条例中，诸如初审主要方式和意见的反馈、进行专项审计、提出询问和质询、就重大事项或特定问题组织调查、就重大问题举行听证会、加强对预算调整的审查监督、提出预算修正案（山西、广东和海南）、加强对超收收入使用的审查监督（北京、天津、上海、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、西藏和重庆）、决算草案的重新报告（广西）、加强对预算外资金使用的监督、编制综合预算（江苏、安徽、湖南和重庆）、编制临时预算（河北）、对违法行为的检举和控告以及对违法行为追究法律责任。(13)
（2）运行机制：规范流程注意沟通
经过多年的工作积累和不断探索，各级地方人大及其常委会目前已经初步形成了涵盖整个预算过程的、较为完整的预算审查监督工作流程：①政府财政部门组织编制预算草案→②人大提前介入预算编制，对预算草案进行预审→③初审和大会审批→④批准预算→⑤财政部门批复各部门预算→⑥各部门执行预算→⑦人大对预算批复→⑧预算执行→⑨预算调整进行日常监督→⑩人大审查批准决算。
各地人大正在形成“提前介入、预算审查、执行监督、决算审批”这样完善的审查监督程序，并在审查监督过程中，不把“监督”视为过去一贯的“支持”。各地人大也注意与政府部门的良好沟通，减少了预算审查工作的阻力。
（3）自身建设：健全机构充实人员
截至今日，大多省市人大中已设立财政经济委员会；上海、河南、湖北、重庆和四川省市人大常委会单独设立了预算工作委员会；广东等22个省市人大常委会在财经委下设预算审查处并计划单列市深圳市人大成立计划预算专门委员会；湖南省所有州和设区的市人大都成立了预算审查监督科；安徽省还成立了预算审查监督咨询机构；上海不仅配备了专家型的领导，还实行专家咨询顾问聘用制度；河北省除借助挂靠财经委员会的市场经济法学会的力量外，还成立了顾问专家组，当好参谋助手。这种种进展表明各地方人大预算审查方面都注意到了人员配备加强的重要性，并且采取了一些措施、设立有关人大下属的机构以提高预算审查监督工作人员素质、专业技能，以胜任繁杂而艰巨的预算审查监督工作。
（二）案例：上海市闵行区的预算制度改革
从2007年6月起，闵行区人大常委会开始探索公共财政预算监督改革试点，触及到了以往人大预算监督的一些“真空地带”。(14)改革将实现三个目标：预算编制更加科学和细化、预算审查更加民主化和程序化、预算执行更加透明公开。此番改革，有三大亮点。
亮点一在于监督事前介入。哪些钱该用，哪些钱不该用，在预算编制的过程中就需要“过滤”，区人大或者公众的提前介入对预算审查提供了更加充分的机会。事前介入主要表现在政府预算编制阶段，市人大常委会财经工委和区财政局召开了一次特别的听证会。如2007年11月29日，部分区人大代表听取了区教育局、科技部门预算编制情况的汇报。
试点改革的另一大亮点则是细化预算内容，预算编制报表从“一张纸”到“一本书”，这一进程也是闵行区财政从“黑箱子”走上“阳光大道”的过程。在会议期间向人大代表提供年度财政收支报表是闵行区推进公共财政预算监督改革的举措之一，也是实行改革试点工作以来的一大成果。
改革的另一创新点还表现在，闵行区人大恢复了由政府向代表作口头预算报告。(15)近来，该区还出台了《闵行区人大常委会预算监督办法》，这是根据《组织法》、《监督法》、《预算法》等有关法律法规的规定，结合闵行区实际，征求多方意见之后制定的。《监督办法》将明确把政府预算外资金列入监督范围并且规定区人大常委会要初步审查预算草案，进一步强化了常委会对预算监督的职权，而在预算监督改革工作中已经收到成效的做法也将以制度形式固定下来。
（三）地方人大预算审查监督中存在的问题与困境
各地预算审查监督制度改革不断深化，人们看到了显著的实效。可是，我们也不可否认，地方人大预算审查监督机制与发达国家议会的预算监督体制以及预算制衡机制相比，还有很大的差距。搞形式、走过场、代表监督意识淡薄、职能弱化等问题仍然普遍存在，分析其原因既有法律制度的不完善，也与人大自身建设有关。(16)
1.无有效的制衡：预算监督偏重形式
从本质上说，地方预算权高度集中在各级政府手中，制衡机制不健全，预算信息透明度偏低，人大预算审查监督只能按照法律规定的权限和程序进行程序性的审查监督。在预算审批的实践中由于预算编制时间短、预审初审时间不足、预算覆盖面窄、报表过于笼统等因素，人代会预算审查以及预算审批程序不得不成为形式化的过程。(17)
预算编制时间短。我国预算年度与日历年度一致，地方预算编制工作自上年8月开始，省级人代会议一般在1月或2月召开，实际上预算编制时间仅4个月左右。
预审初审时间不足。预算草案要经过“两上两下”的法定程序，还要经地方政府和地方党委认可，才能报送人大接受预审和初审。《预算法》规定政府在本级人大会议召开一个月前报送预算草案，实际上难以达到。人大财经委及预算工作委员会进行预审和初审时间仓促，加之缺乏专业人员，审查的深度和广度都受到一定的限制。
预算覆盖面窄、报表过于笼统。由于现行预算尚未实行复式预算，预算并没有覆盖所有的财政收入；“预算草案”设计过于笼统，只是大类数字，不全不细；编制说明简单，缺少对部门预算和重点支出的必要说明，透明度低。加之送审时间短、大会审议时间短，大多数代表缺乏预算审查知识，看不懂、审不透，人代会预算审查难以实质上的进展。
2.无完善的法律：人大监督缺乏保障
我国目前与预算审查监督相关的法律法规对人大预算审查监督授权不足。按现行《预算法》、《监督法》的规定，人大对监督过程中发现的违法违规、渎职浪费、贪污腐败等现象，都没有直接问责、处罚与惩治权，最多只能“责成政府有关部门”进行问责、处罚或惩治。授权不足，则监督无力。因此，地方人大对预决算报告和草案的审议难以全面和深入，基本上是“你报告什么我听什么”，就相关问题对政府官员进行询问和质询很少，就预算进行特定问题的调查更少，更不要说由人大撤销预算方面不适当的决定、追究相关责任人的责任了。(18)
3.无胜任的人员：代表履职能力不强
目前我国地方各级人民代表大会的预算监督职能弱化，还有一个重要因素就是人的问题———人大代表的履职能力和意识均有待提高。具体表现为多数人大代表参与预算监督的积极性不高；相当多的人大代表看不懂预算，不具备必要的预算审查监督知识和专业能力，缺少预算审查监督的经验。此外，人大代表在履行预算监督职能时，同样面临着知情权不够、无法保障的难题。其原因有二：一是人大代表审查预算时，获得相关预算资料的时间比较晚，介入较迟，不能充分了解和研究相关信息；二是政府的“钱袋子”对人大代表的透明度也不高，想要获取充分而具体的政府财政信息更是难上加难。(19)
（四）强化地方人大预算审查监督职能的经验和对策
以上我国各地人大预算监督改革中种种问题的存在有其各方面的原因，根据以上剖析，本文提出加强人大预算审查监督职能的相关对策。
1.健全制衡机制：科学配置财政预算权力
有效的预算制衡机制既要求通过预算权的科学分解与配置，形成预算编制、执行、审查、监督等权力之间的互相牵制，以保证预算活动的合法，更要求通过内外监督机构有效的监督，保证预算活动实现预期的绩效目标。预算权之间的互相牵制，纵向言之，要求各级政府之间事权与财权的对应，边界清晰、职责分明，预算公开、财力为履职服务；横向言之，要求政府内部与预算相关的编制、执行、收付等权力分离，各司其职，相互制约。在这纵横交错的制衡体系中，既要求政府内部财政管理部门和审计部门对职能部门的监督制度完善、监督到位，要求部门内部控制制度健全有效；同时要求政府预算的外部监督系统（人大监督、司法监督、社会监督）在财政公开、预算透明的前提下，积极行使监督权。(20)
（1）合理配置事权和财力
政府事权与财力的合理对应是政府预算的前提，所谓“量入为出、量力而行”，有多少钱，办多少事。也是地方人大预算审查监督工作的重要依据，是“工作监督与预算监督相结合”的出发点。
（2）建立独立的预算编制委员会
按照预算编制、执行、监督相对独立、互相制约的原则，将财政部门预算编制职能剥离出来，成立由地方政府领导人直接领导的、独立的“预算编制委员会”，专司预算编制。预算编制委员会独立后，财政部门可以作为预算执行的专职管理机构，负责落实预算收入的征管和预算批复、拨付，加强对部门预算执行的管理和监督。
（3）整合审计机构的监督职能
我国审计局的归属是被普遍认为独立性最差的行政性审计模式。对于2004年的“审计风暴”，我们都觉察到审计机构的尴尬局面，由于当前我国审计机构是隶属于行政部门（政府）的，由政府财政供养、对本级政府负责的“政府审计机关”，是一种体制内的“自我监督”。在这种体制下，审计机关的独立性受制于政府领导和审计长的法律意识、预算意识，很难避免本级政府的干预和影响，影响审计结果的客观性和公正性。因此，把审计机构从本级政府中剥离出来时当务之急，大多数学者的建议是将其置于直接隶属于人大之下。(21)
就地方人大的预算审查监督而言，显然无权改变审计机构的现有体制，但是地方人大不妨以专项审计、委托审计的方式，以及加强对《地方政府财政预算审计报告》的审查和监督，整合审计机构的职能与资源。
2.完善法律制度：扩大对人大预算监督权的范围
1994年颁布的《预算法》对一些问题，特别是对人大预算审查监督的具体权限，规定得过于笼统，没有予以明确的权限的规定。所幸，经过多年努力，《预算法》修订稿已经出台，尽管仅对现行《预算法》作出“中等程度的修改”，但在规范预算管理、强化预算监督、明确人大预算审查监督权限方面迈出很大的步伐，是令人鼓舞的。我们希望本届全国人大在任期内完成《预算法》的修订，扩大《预算法》对人大的预算监督授权，提高地方人大在预算制衡机制中的地位，推动地方人大修订地方性预算审查监督法规，完善法制建设。
（1）扩大预算审查范围
目前，县级以上地方政府向本级人民代表大会报告的预算资料主要是：①本级及汇总本级和下级的上年预算执行情况（报表形式）；②当年预算草案（含部门预算）（报表形式）；③上年预算执行情况和本年预算草案报告（文字形式）。其中，报表按照上述财政部制定的《政府预算收支科目》主要类级科目编制，国有资本经营预算表和社会保障预算表的内容和格式由国务院规定。这说明政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。
为了实现预算的完整性，应当把预算内资金、预算外资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。建议新《预算法》将政府财政性资金统一纳入预算管理，完整地提交人民代表大会审查批准。(22)
（2）授予人大预算调整审批权和临时预算审批权
现行《预算法》对预算调整的界定不尽科学。绝大部分地方政府在预算调整过程中，未经同级人大常委会审查批准，《预算法》关于预算调整审批的规定流于形式，削弱了人大对预算的审批监督职能。建议《预算法》修订中重新界定预算调整概念，明确并细化预算调整的范围和具体内容，明确并规定预算调整的程序安排。与此同时，我国现行预算年度与公历年一致，而全国及地方各级人民代表大会一般都在每年的1—4月份召开，造成预算草案批准日与预算年度起始日不一致，导致预算批准前几个月“没有预算，必须支出”。现行《预算法》规定本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出，但这种可以先行支出的制度缺陷为随意安排支出提供了可能，削弱了预算作为法律文件的严肃性和权威性。建议在修订《预算法》时，设计临时预算制度。政府应当在预算年度开始前编制本级临时预算草案，报人大常委会审查批准后暂时执行。(23)
3.充实人员机构：提升地方人大预算审查监督履行能力
当前我国地方人大代表素质参差不齐，专业背景各异，这给人大预算监督权行使带来了很大的障碍，也大大减弱了人大及其常委会对于政府各部门预算审查的履行能力。另外，人大没有对于政府预算编制、执行以及决算整个过程中的违法违规行为惩处权。
地方人大及其常委会承担预算审查的机构，宜借鉴“深圳模式”，将预算审查工作委员会升格为预算审查专门委员会，同时配备相应的政治素质与业务素质都过硬的人员，这些人员分别是财政、税务、会计、审计、法律等方面的专家。除此以外，还可聘请外单位的不同专业的专家组成专家组专门对预算报告进行审查，并提出修改意见与建议，再由地方人大进行最后审定。
4.创新监督制度：强化地方人大预算审查监督职能
目前地方人大预算监督主要采取预算报告审查、听取预算执行情况报告和预算变更报告制度等方式。监督方式过于被动，程序性监督重于实质性监督，监督效果不明显。为增强预算监督的主动性，地方人大应建立三项制度：一是对预算草案的提前调研制度；二是建立地方人大与政府部门的财政信息交换制度；三是建立严格的国库集中收付制度。
（五）小结
从各地已经完成、正在进行和将要实践的人大预算审查监督机制改革中，我们可以看到我国预算监督体制正愈来愈民主、公开、透明。从零零散散的创新到大幅度的改革与突破，都显现着地方人大在已有的法律法规下，大胆创新，发挥主观能动性，触及到了以往人大预算监督的一些“真空地带”，为我国人大预算审查监督制度添上有力的一笔。但是我们仍然不能忽略在改革进程中由于受原先制度束缚和传统思维的牵绊，有些问题还亟待我们在深化改革中寻求解决方案。诸如如何建立有效地预算规制体制，落实人大预算审查监督的权力，加大人大监督力度，提高人大代表监督能力等等。
四、逐步建立有效的财政预算信息披露制度
建立公共预算制度是我国财政体制改革的发展模式和最终目标，而预算信息的公开透明则是公共财政的本质特征和改革的必由之路。预算一天不见阳光，公共财政就永远是一句空话。
1999年6月，国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》，被认为是引发我国财政透明度问题的首要事件。之后，全国人大常委会要求从2000年开始，中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。由于部门预算包含了更多的政府预算信息量，因而其施行可以被看作是我国加强财政透明度的政策信号。(24)但实事求是地说，我国目前的财政信息公开与透明程度与国际通行的评价标准还存在很大的差距，以国际货币基金组织颁布的规范为例，其中主要指标都不符合IMF的最低标准与相应的实施要求。(25)
在我国，推动财政信息走向公开、透明的呼吁和努力，之所以成效甚微，最根本的原因在于“预算透明”作为一种价值追求的缺位和其理论研究的缺失。目前，相比于国外对财政透明度问题日臻成熟的研究，国内相关的研究尚处于起步阶段。因此还需要继续挖掘财政透明度的内在理论源泉，统观外在潮流推力，探讨财政透明度的衡量标准，剖析当前中国财政透明度存在的系列问题，以提出提升财政透明度的改革举措。
（一）财政透明度问题的理论渊源
在财政透明度的衡量标准和指标建构方面，目前在国际上最为流行的是三套指标体系：一是国际货币基金组织（IMF）的《财政透明好方法准则》；二是经济合作与发展组织（OECD）的《预算透明的最优方法》；三是总部设在华盛顿的国际预算项目组（International Budget Project）的指标体系。下面简要列出三者所提出的指标体系及其具体主要内容。(26)
本课题组能够搜集到的学术资料显示，财政透明度的定义最早是由George Kopits和Jon D.Craig（1998）给出的：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。(27)这一定义为IMF财政事务部的《财政透明度手册（修订版）》所采纳，为目前比较权威的定义。
OECD将财政透明度定义为对政策趋向、表达和执行的公开，并将预算透明定义为及时、系统地充分披露所有相关的财政信息。指出透明是良治政府的核心要素，透明政府才是一个易于治理的政府，它使公众了解政府发生了什么以及为什么会发生。(28)
联合国开发计划署（UNDP）认为透明度是建立在信息自由流动的基础上的，相关人可以直接了解有关程序、制度和信息，可以获取充分的信息以便理解和监督政府。
不管学术上如何表述，财政透明度的核心要求即是政府必须及时、完整、准确地向公众披露其财政政策、活动与结果等方面的信息，以便公众了解和评价政府的财务受托责任。(29)结合中国地方政府的实际预算过程，有学者认为对预算透明度的测量应该在两个层面上展开：一是相关数据在预算活动主体中的公开性，包括预算信息对预算部门、财政局、人民政府、党委、人大和政协的公开程度，把这种透明度称为内部透明度。二是预算数据在公众中的公开性，包括预算信息对公民个人、团体和新闻媒体的公开程度，这种透明度称为外部透明度。(30)
（二）我国地方政府财政透明度的现状和问题
在国内的研究人员中，王雍君曾经以IMF专门针对发展中国家和转轨国家制定的最低标准及实施要求作为参照系，对中国的财政透明度进行简单比较。并得出结论认为，目前中国在财政透明度方面与国际规范相比有着较大的差距，其中主要项目基本都不能满足IMF在《手册》中确定的最低标准与实施要求。而且，一些相关的报道也提供了佐证。在普华永道（Price Waterhouse ＆ Coopers）2001年发布的“不透明指数”的调查报告中，中国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家。(31)
IMF所提供的一些“行为准则”，并不是要求各成员国必须采纳的“最优做法”，而是可供成员国选择的“良好做法”。但它们毕竟为我们分析财政透明度状况，进行相关政策设计提供一个参照工具。与其他国家相比，我国财政的整体透明度较低，究其原因，我国的财政透明度不高主要表现在体制和技术两个层面：
1.制度层面
（1）与计划经济体制相适应的传统治理模式难以彻底转型。一是政府管理体制的问题，传统政府运作机制以及机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批程序过多、过滥，办事流程不合理，暗箱操作多等，所有这些都成为推动政府财政透明化的重要障碍。二是预算管理“双轨制”的问题（预算内、预算外管理），由于我国传统的财政预算是按支出功能编制的，各项支出内容划分不规范、不细致。预算编制和管理的范围，也只限于预算内资金，大量预算外资金、各种基金、各项事业收入等政府性资金，基本上由各部门和支出单位自行安排，缺乏最低的透明度和起码的监督。因此，在预算内财政收支之外，存在有规模庞大的预算外收支，并由此引出了各部门、各单位的“小金库”。上述管理体制制约了财政透明度的推动。(32)
（2）在法律层面新法与旧法、上位法与下位法之间存在冲突。推动财政公开需要法律支撑，之所以财政透明度不高，很大程度上受到了与政府信息公开精神相悖的法律法规的制约。目前备受诟病的《保密法》(33)存在国家秘密的界定标准不明、定密过于宽泛、由政府行政部门决定什么是国家秘密、程序上缺乏必要的制约等问题，由此造成了与2008年5月1日起正式实施的《政府信息公开条例》相互冲突。《政府信息公开条例》规定要主动公开的信息，根据现行《保密法》属于国家秘密，最终属于行政法规的《政府信息公开条例》不得不服从居于上位的《保密法》。于是“以公开为原则，不公开为例外”在实践中就成了“以不公开为原则，公开为例外”。(34)又如我国现行的《预算法》只强调了政府行政部门对所属机构、单位、个人行为的规范和监督，而社会公众及其代表机构对政府行政行为的规范和监督没有得到体现，从而使得《预算法》只成为行政部门自身管理以及管理社会的法律。这样政府信息不公开也就不难理解了。
2.技术层面
目前透明度的低下，也有相当一部分原因来自于财政部门所面临的一系列技术性难题。这些所面临的难题包括：(35)
（1）预算编制不科学。目前部门预算要求提前进行编制，但下一年度的工作任务、目标计划等，上级部门都是在当年初进行布置，收支计划和许多项目支出由于目标任务不具体而无法细化，预计不准，使得执行中调整较大。特别是有关创新、发展等举措每年都要提，而且反反复复地提。但是这类支出在当年初往往考虑不到或者说考虑不周全，因此各个部门常常通过市长备用金的批条子形式得以追加。
（2）预算收入难预估。地方政府可用支出来源于地方财政收入、上年结转以及上级部门转移支付。上级转移支付在某种程度上构成了预算执行的不确定因素。由于上级部门到底会转移支付多少资金对于下级部门来说是无法预测的，面临着太多不确定因素，这使得考虑经常性预算和建设性预算时必须首先确保经常性预算，而建设性经费是否能到位、何时到位经常是个未知数，使得预算根本无法做细、做刚。
（3）预算支出缺乏刚性。由于国家和省、市的政策经常会发生变化，这时地方政府无法避免一些不可预见性支出，也造成预算的可变性，导致执行中要求调整预算。
（4）预算执行难以控制。领导一支笔审批，使得预算执行不到位，同时缺乏权威性。财政局的人员在检查预算执行时不能说其执行错误，专项资金的使用也不能说到底是合不合理。尽管新的预算控制程序已经建立起来，但是，预算过程中的关键性的决策者仍然在很大程度上像原来那样决策。因此，领导人的素质对预算政策的落实有着重要作用，这也是制度设计所无法解决和规避的问题。
（三）提升财政透明度的改革举措———以上海等地的立法与实践为例
要提高地方政府的财政透明度，一是要更新观念，让政府意识到公众监督的合理性和必要性；二是要健全现有法律，财政信息哪些可以公开、怎么公开、何时公开，应该有法律保障；三是要落实到制度层面，建立财政信息透明化的长效机制。
1.上海市政府信息公开的立法与实践
2004年5月1日上海市人大正式通过、施行《上海市信息公开规定》（下称《规定》）是国内第一部政府信息公开方面的地方性立法，这也是上海市政府贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》和落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的一项制度创新，是建设“服务政府、责任政府、法治政府”的一项前瞻性的改革措施。
从2008年4月30日举行的上海市政府例行新闻发布会上获悉，近4年来，上海市政府信息公开各项工作取得明显成效，政府信息公开已连续4年在全市政风行风测评六项指标中排名第一，公众对政府信息公开的知晓率达95%。截至2007年底，各政府机关主动公开政府信息25.8万条，基本覆盖了《规定》关于主动公开政府信息范围的各个领域，全市各政府机关共计受理政府信息公开申请3.5万件，75%以上的申请得到满足。目前有关政府信息公开的规定有：
上海市政府信息公开工作相关制度与规范文件
尽管上海出台了一系列文件以推动政府信息公开，公开政府信息数总体也呈现上升趋势，但是无论从公开的内容看，无论其数量还是质量，都很少涉及政府财政信息公开，与财政透明的要求相去甚远。
2.广州市财政局公开部门预算
在预算公开方面，广州市走在了全国地方政府的前面。2009年10月23日，广州市财政局官网“政务公开”栏目下的“数据统计”项目，公布了广州114个市直部门的预算。这是中国内地城市第一次在网络上将政府“账本”完全摊在了阳光下。虽然各部门预算都还有有待进一步细化的地方，许多预算也只是“点到为止”，较为含糊，但是此开创财政公开先河之举，也是财政公开的一大进步。(36)但是就在同一天，上海市财政局却以“涉及国家秘密”为由拒绝了预算信息公开的申请，在这里，广州市的诚意和做法很值得上海借鉴。
最近《南方周末》公布了“中国的预算公开路线图”，我们唯有从操作制度上保障而不仅仅在法律规则上赋予民众拥有获取最大化信息的权利，自下而上的监督才会水到渠成。因为来自民众的呼声总是比上级的命令更有力也更有效。各地预算公开的信息如下表所示：(37)(www.daowen.com)
续 表
3.上海市公开“新增机动车额度拍卖收支”财政信息
虽然上海市在财政信息公开方面受到了媒体的指责，但是上海市在市民关心的财政项目信息公开方面也作出了相应的努力。以本市新增机动车额度拍卖收支情况的公开为例（见下表）：(38)
本市新增机动车额度拍卖收支情况（1994—2008年）
续 表
注：历年收入、支出数均为当年发生数
上海市财政局、上海市发展改革委
二〇〇九年七月四日
（注：资料来源于上海市财政局网站）
从上表可以看出，虽然机动车额度拍卖收支情况终于得到公开，但显然，公众对已公开的拍卖收入使用情况并不满意。这只是一个笼统、大概的数字，关于每笔钱的使用细节还是个谜。这样，公众对每笔钱的监督还是无从下手，这使得政府信息公开流于形式，其透明度仍不足够以防腐。公开是手段，如果达不到防止权力滥用之目的，一切都是徒劳。所以，政府信息不仅仅是撩开一层面纱，还要公开到足够让人知晓的程度，公开得到位。
（四）建立我市财政信息披露制度的具体对策
有学者认为，即使在面临一些难度的情况下，目前仍然还有一些操作性的技术和程序是可以在短时间内得到推进的。(39)在这方面最为切实可行的领域就是细化预算公开内容和程序。目前各级政府和财政部门在推动地方预算走向公开的过程中，所推出的一些文件对于公开的内容主要涉及预算草案、预算方案和决算报告，而对政府机构名称与数量、预算方法以及各项预算的详细内容是否需要公布并没有详细提及。实际上，这些几项内容是整个预算草案编制的依据和方法，也是读懂预算案的基础。因此，必须将这些内容细节性内容予以公布。我们认为，这些程度的推进应该包括的内容有：
1.明确信息披露的对象
财政部在2005年出台了《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》，在2006年发布了《财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见》。实际这两个文件的重点都是在告知地方政府应公开哪些东西，即公开的内容，而对向哪些主体公开哪些内容并没有明确，这样实际上造成了预算机构和预算核心机构往往忽视应该知晓的主体，因此，必须根据不同层级政府本身的特点确定信息知晓的时间和知晓的内容。
2.确定信息披露主体的权限
在预算过程中，不同的预算主体权限也有诸多差异。将预算过程中权限分为预算权、建议权、审查权和修改权，应通过相应的细则将不同主体权限予以确定。
3.确定不同信息披露对象获悉财政信息的时间
“什么时间知晓”在一定意义上就是预算过程中不同主体权限和功能发挥的基础。目前，我们预算制度中对于行政系统外的其他相关主体知晓预算草案和参与预算决策都基本上在第二次上下之中，实际上此阶段因整个决策时间短，很多主体没有足够时间读懂预算草案，因此，透明度的实效很低。因此，从时间上设定相关主体对预算知晓度能有助于预算参与主体发挥功能。
4.需要立法完善的相关制度
我们认为，目前亟待由国家立法解决的问题包括：（1）需要由国家立法规定，各级政府的所有财政收入都纳入预算规范。（2）除非有法律的明确规定，各级政府的所有预算数据和法律依据都应该向代议机关、媒体和公众开放。如果要在操作层面上提高地方政府的预算透明度，就必须要由法律明确规定，不同形式的预算数据，应该在哪一个时间节点之前，向特定的机关和团体全面公开。年度预算报告、半年度报告、季度报告、月度报告和预算调整报告的草案，必须要在特定的时间节点之间，向特定的机关公开。（3）全面废除预算数据保密制度，禁止各级政府在人民代表大会召开之后回收预算报告的草案。（4）规定专门的公开形式和格式。由于目前要求地方政府公开预算的形式和格式还较为笼统，没有设定专门形式和格式的公开方式，导致不同层级和不同地区的政府在公开预算数据时，缺乏相应的规范，公布的具体数据也较为随意。只有设定有具体的形式与格式之后，媒体和公众的查询才有明确的对象和具体的依据。（5）为公务员的预算行为设定伦理准则。根据国际通行的规则，全面建立公务员的伦理准则，确立起公务员在预算过程的承诺制度，并随同预算数据公之于众。（6）为外部审查提供法律依据。目前地方政府预算透明度不高，以及透明度方面存在的问题，也有一部分原因来自于当前的地方预算缺乏外部审查。在确定地方政府的预算透明度是否有所提高，以及预算数据是否准确可靠方面，应该为独立的专家审查宏观数据和经济假设提供一定的通道。
（五）小结
市场经济是透明经济，公共财政是透明财政，这一切都以预算透明为前提。预算透明是政府公共受托责任的必然要求，也是建立民主政治、法治政府的需要，是国家长治久安的必经之路。通过提升财政透明度，可以降低政府代理成本、减少腐败行为、提高公共财务管理效率，这也已经成为世界范围内的一种普遍共识。近年来，在新公共管理运动的大背景下，IMF、OECD等国际组织大力推动有关国家和地区提高财政透明度。从我国来看，提高财政透明度对于保障公众的知情权、促进服务型责任政府的建立更具有特殊意义。
五、通过预算参与推动基层民主
公共预算应该是建立一种政府的收支行为都是处于人民及其代议机构的监督之下的预算制度。民主化和法治化是公共预算改革的目标，也是民主政治改革的重要内容。
民主化要求预算的审查批准整个过程都应该受到人民及其代议机构的监督，同时，在预算的制定和批准过程中应该让人民充分行使自己的知情权、参与权、表达权、监督权，使预算能够代表最大多数人民的利益和要求。目前中国预算改革的重点已经从政府内部加强行政控制转到注重行政外控制。也就是说，预算民主化已经纳入中国预算改革的日程。
所谓的参与式预算，是通过政府与公民之间的对话机制，增加参与度与透明度，即所有的公民和政府能够合作，使得预算过程的效率能够得到提高的方式。(40)
（一）参与式预算的改革与实践案例
参与式预算在国内外均有较成功的实践与经验，体现了公众对于政府预算的直接参与、利益表达机制，亦是协商民主理论的实践典范。
巴西是世界上最早实施参与式预算的国家，现在依然被当作是参与式预算实践的典范。在巴西，为促进社会公平公正，帮助低收入阶层与社区分享公共支出中的更大份额，扭转以往公共资源分配严重偏向高收入人群的局面，1988年选举获胜的工人党提出了以“民主参与”和“改变支出优先顺序”为目标的参与式预算改革。(41)
国内的参与式预算改革，也出现了不少案例，其中浙江温岭、上海闵行区、上海原南汇区都积累了一些经验。
1.浙江温岭预算民主恳谈
浙江温岭市从1999年以来，持续不懈地推行以公民参与为特点、以公共事务的公开决策为主要内容的新型民主形式———“民主恳谈”。在长达9年的“民主恳谈”实践过程中，温岭市逐渐形成了以公民参与为特征的政治文化。2005年温岭在新河、泽国两镇率先实行公共预算改革，积极运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算模式”，在国内首开先河，温岭模式的参与式预算由此产生。
新河镇参与式预算的程序，包含预算草案初审、人民代表大会审查与批准预算草案、预算执行与监督三个阶段。(42)
2.上海市闵行区预算听证
预算听证指的是在国家预算的过程中，为了平衡国家与纳税人之间的利益关系，由特定的国家机构组织的，有纳税人代表参加的公开决策程序。听证是舶来品，其核心是给予可能被决策影响的有利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会。在我国，听证制度起步较晚，1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》，首次在我国法律中确立听证制度；接着1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证的热潮，“听证”一词正式广泛地被国人接受。与行政听证相比，立法听证产生较晚一些，2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定了该项制度。虽然听证制度在我国制度实践中尚未能发挥巨大作用，但其本身所固有的合理性和程序价值是不容抹煞的。(43)
2009年12月9日下午1点30分，上海市闵行区人大为了推进预算制度改革，财政促进财政预算支出的公开透明，扩大预算草案初审过程中的公众参与，由闵行区人大常委会组织了一场财政预算初审听证会，针对全区财政预算中的部分项目，听取人大代表和社会公众的意见。两个听证项目都是和民生问题相关的：一是政府对养老机构的财政补贴；二是完善农村养老金保险的支出。
预算听证会结束后的10天内，听证主持人依据听证笔录组织撰写听证报告，然后转给政府预算编制部门，作为修改预算草案的参考材料。听证报告还提交给区人大常委会，作为财政预算初步审查的重要参考，并向社会公开。(44)
3.上海市浦东新区（含原南汇区）以公众参与提高预算绩效
2006年2月21日，上海浦东新区政府常务会议原则通过了《浦东新区绩效预算改革试点方案》，标志着绩效预算改革在上海浦东新区开始试点。
为了体现这一新预算管理体系的“公开、公平、公正”原则，在预算编制方面，浦东新区积极探索“参与式预算”，提高预算编制的科学性。2007年区级部门预算全部上报区人代会审议，并探索和实施了功能区域、街道预算人大审议模式，以扩大人大预算监督范围和加大监督力度，促进财政支出绩效的提高。(45)
2003年10月，上海市原南汇区惠南镇开始实行一项新的制度：每年本镇的实事工程项目不再由镇政府拍板决定，改由镇人大代表票决产生。惠南镇认为，由于政府和群众的视角不尽一致，政府拍板决定的实事与人民群众急需解决的问题，往往存在一定差距，这样的实事工程就有可能成为面子工程、形象工程。政府投入了大量的精力和资金，建成的实事工程与群众需求脱节，老百姓既不领情，也不满意。要解决政府实事工程的民意基础，让实事工程真正为群众所需要、所满意，就必须充分听取群众意见，通过人大代表来反映民意并决定做哪些实事，这也是法律赋予人大的法定职权。
南汇区预算改革后实事工程项目主要流程为：①征集意见，汇总信息→②代表批准，确定项目→③组织实施，接受监督→④视察评议，参与评估。(46)
（二）参与式预算的制度创新与启示
参与式预算体现了现代预算制度的公共取向，亦体现了现代政府的公共服务职能。参与式预算一方面需要以制度来保障公民的参与权，另一方面也要清醒地认识到，公众参与本身并不能代替人大的预算审查监督职能，正如协商民主亦不过是对代议制民主的补充。如果地方政府在公共预算方面，不能强化和落实人大的预算审查监督职能，而是一味地迎合公众诉求，则有“作秀”和舍本逐末之嫌。
我国地方政府要实施参与式预算在借鉴国外的先进经验的同时还必须考虑我国政治体制的实际情况，把参与式预算与人大制度相结合。目前我国地方政府实施的参与式预算项目还处于起步阶段，在实践的过程中出现的问题包括：
1.参与式预算还属于制度外产物
参与式预算目前在我国的法律法规中还没有相关条文的规定，作为一种预算监督的民主形式，没有其合法性也就意味着该制度没有生命力。要将参与式预算导入制度框架内，必须解决将参与式预算以法律、法规的形式明确下来，并且在实施程序中还要考虑和现行人大制度相协调。
2.参与者的素质特别是人大代表的素质有待进一步提高
目前预算参与者的素质还不能适应预算审查监督的要求，很多参与者对预算方面的知识还比较缺乏，对预算报告的内容并不了解，使得意见无法提起。在审议过程中，人大代表即使对预算报告有修改意见，基本也停留在口头表达阶段，缺乏编写正式预算修改议案的能力。这都表明人大代表在预算审查监督方面的履职能力还有待提高。
3.参与者反映民意的程度有待进一步加强
目前我国预算的参与者反映民意的程度并不高，除基层人大代表以外，大多是些基层干部或企业老板，普通公民的参与率不高，即使有通过随机抽签方式选取的代表参与预算审查监督，反映出的民意程度也比较分散。如何加强参与者代表的民意程度是未来参与式预算改革面临的一个难题。
4.预算执行监督制度效果不佳
预算执行是对通过预算的具体实施，如果不加强执行监督机制，通过的预算只会是一纸空文。目前我国还没有确立明确的执行监督制度，例如对如何监督政府执行预算、政府对预算执行出现偏差甚至违背如何追究等问题作出明确规定，这样使得预算控制权仍掌握在政府手中，预算改革不见成效。(47)
（三）以参与式预算推动基层民主建设
目前上海市正在积极进行预算改革，其中浦东新区、闵行区、南汇区的预算改革各有特点，但其中都能看到参与式预算的影子，说明参与式预算在预算改革中的重要作用，并取得了一些有益的经验。
1.参与式预算从基层做起
参与式预算之所以在基层更容易取得成功，原因在于公共预算改革对于中国的人大代表来说，还是一个非常陌生的事物，而预算的内容越到高层政府就越复杂，如果连预算报告都看不懂，预算改革就无从谈起。此外，基层推行参与式预算有其本身的优势：首先，与人民群众接触最频繁、最密切的基层单位，平时的主要工作就是为居民和村民服务。在基层开展试验工作，具有广泛的群众基础，易于发动群众，调动各阶层的积极性。其次，基层预算相对比较简单，参与者更容易看懂，相对简单的预算可以让更多的人参与。第三，基层人大代表数量相对较少，预算过程中的讨论更容易介入。
2.将参与式预算导入人大制度框架
要使参与式预算得以持续进行，必须将参与式预算与我国现行法律、法规对接，而人大制度正是一个切入点。由人大常委会制定出台具体的实施办法，以制度形式将参与式制度固定下来，使其成为人大预算审查监督的常态。同时，注重统一性和灵活性，对各地区的一些创新型做法，可暂时不做硬性规定，如闵行区的预算听证和南汇区惠南镇工程项目票决制度等，待时机成熟再予以统一。(48)
3.提高人大代表参与预算审查监督的能力
目前，人大代表对预算方面的知识相对比较缺乏，理解和掌握预算草案、政府财政收支报告等有一定的困难。邀请学者和专家进行预算知识、代表权力等方面的培训是非常必要的，这将有助于提高参与式预算的质量和效果。需要特别加强的是人大代表如何撰写预算修正案、如何与政府博弈对话、如何为自己代表的民众争取利益等方面的培训，使人大代表充分行使预算审查监督的权利。
4.深化预算参与者代表的民意基础
只有大多数居民在预算过程中表达他们的偏好时，人大预算审查监督才具有更广泛的民意基础。因此，在我国目前体制下，可以让人大代表对各自所代表选区的民意进行调查，在预算审查批准时根据民意倾向与政府对话、博弈。在预算讨论中还可以引导社会中介组织、行业协会等非政府组织，社会各界关心政府预算的人以及普通民众参与，使参与式预算的民主基础更为坚固。(49)
5.完善预算执行监督制度
执行监督制度尤为重要，这需要明确预算执行监督工作机构，明确政府在预算执行中的违法违规行为及其相应责任。此外，建立预算的月报制度，使政府在执行预算的过程中受到严格控制，才能使参与式预算的成果得到有效保障。
（四）小结
公共预算的核心问题是资源配置问题。在资源配置中纳入公民参与，有助于提高预算决策的合理性和公共责任。预算是国家管理社会经济事务，实施宏观调控的主要手段之一，在国家的整个经济生活中具有十分重要的地位和作用。组织公民参与预算就具有非常重要的意义。一方面可以使得政府的预算安排更加合理。只有通过倾听公民的需要，了解民众最关心的事情，政府的预算安排才能更加合理。另一方面，有助于建立一个更加负责任的政府，使得政府预算安排履行公共责任。(50)
六、结 语
当前，科学发展观是指导各级人大与政府工作的重要思想，科学发展观的内涵包括促进经济、社会等各项事业的协调、可持续发展，坚持以人为本，构建和谐社会。从这个角度来说，落实科学发展观和建设公共服务型政府以及构建公共财政体制是一脉相承的关系。公共财政能否为社会提供均等化的基本公共服务，建立健全社会福利保障制度，优先解决人民群众迫切需求的公共产品和服务，是公共财政改革的方向和目标。为此，各级人大应该强化预算监督意识，为民理好财、把好关。当然这样的改革也不可能一蹴而就，应该是有序、渐进的变革。
正如一些学者所言，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”，“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。只有“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算也是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。(51)
（作者单位：上海财经大学法学院）
【特邀编辑：王侃如】
【注释】
(1)*本文是作者主持的司法部2009年度国家法治与法学理论研究项目青年课题“公共预算的法律监督机制研究”（编号09SFB3008）的中期成果。也是作者主持中国博士后科学基金面上资助项目（资助编号20090450679）的阶段性成果。课题组其他成员竺琳、王强、管玉洁等，亦对本文有贡献。
(2)齐介仑：《公共财政预算改革的繁难与突破》，《财经文摘》2009年第3期。
(3)值得注意的是，以上数据还只是包括所谓的各级政府“第一财政”的统计数字。如果加上各级政府的预算外收入和制度外收入，中国各级政府的实际财政收入总额占GDP的份额要远远高于这个比例。根据财政部前任部长以及李炜光教授等多位学者的计算，若把各级政府的预算外收入、制度外收入全部计算进来，政府全部收入占GDP的“大口径”宏观税负应该在34.43%～40%之间。引自韦森：《税收法定：中国深化政治体制改革元年的一个关键词》，载于http://weisenblog.blog.163.com/，最后访问时间2009年3月9日。
(4)齐介仑：《公共财政预算改革的繁难与突破》，《财经文摘》2009年第3期。
(5)引自《为公共财政树立新航标———“践行科学发展观与公共财政改革发展”论坛专家观点综述》，载于http://www.sina.com.cn，访问时间2008年11月13日。
(6)蔡定剑：《公共预算应推进透明化、法制化与民主化改革》，《法学》2007年第4期。
(7)此处综合了贾康、蔡定剑等的观点，参阅齐介仑：《公共财政预算改革的繁难与突破》，《财经文摘》2009年第3期。
(8)Musgrave，R.A.（1980）.Theories of Fiscal Crises ：An Essay in Fiscal Sociology.In Aaron，H.J.＆Boskin，M.J.Eds.The Econom ics of Taxation.Washington:The Brookings Institution.P363.
(9)［澳］布伦南、［美］布坎南著：《宪政经济学》，冯克利、秋风、王代等译，中国社会科学出版社2004年版。
(10)《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第193页。
(11)参阅《江西省预算审查监督条例：六亮点规范预算审查监督》，载于中国江西网，http://www.jxcn.cn/525/2006-10-11/30059@259888.htm，最后访问时间2009年12月20日。
(12)景迅：《改革开放30年———人大预算监督有程序性向实质性转变》，《人大研究》2008年第12期。
(13)上述资料来源于“中国政府预算网”：http://www.budgetofchina.com/，最后访问时间2009年10月9日。
(14)王炜、朱琦：《预算监督改革打造阳光财政———闵行区人大常委会探索公共财政预算监督改革试点》，《上海人大月刊》2008年第2期。
(15)自从2005年开始在人代会上不再宣读《预算报告》，改为书面审议后，人大代表对预算的关注程度明显下降，也弱化了人大对预算的审查职能。但也有学者认为厚厚的预算报告不念能够减少会议成本。参阅彭健：《不作口头报告折射会议成本意识》，载于http://www.southcn.com/opinion/gd/200602230257.htm，访问时间2009年10月7日。
(16)朱进：《地方人大预算监督：现状、问题和对策》，《长江论坛》2008年第6期。
(17)马骏：《呼吁公共预算：来自政治学、公共行政学的声音》，中央编译出版社2008年版，第77—79页。
(18)刘雯：《地方人大预算审查监督简明读本》，复旦大学出版社2008年版。
(19)参阅马骏：《呼吁公共预算：来自政治学、公共行政学的声音》，中央编译出版社2008年版，第80页。
(20)张海涛：《我国政府预算监督制衡机制的模式选择》，《改革与战略》2009年第6期。
(21)刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第228—229页。
(22)邓聿文：《建设新的财政预算体制》，载自《学习时报》，http://theory.people.com.cn/GB/49154/49155/6924304.html，最后访问时间2009年11月1日。
(23)裴志江：《〈预算法〉亟待修订和完善》，载于http://www.locallaw.gov.cn/dflfw/Desktop.aspx?PATH=dflfw/sy/xxll＆Gid＝33783b07-890b-437b-ade4-f625d6e5f4fe＆Tid＝Cms_Info，最后访问时间2009年11月1日。
(24)王满仓、赵守国：《财政透明化背景下的政府治理变革》，《经济学家》2005年第4期。
(25)国际货币基金组织:《财政透明度手册》（Code of Good Practice on Fiscal Transparency），人民出版社2001年版。
(26)参阅高倚云，蒋平：《我国财政透明度的度量及改进策略》，《中央财经大学学报》2007第2期；国际货币基金组织：《财政透明度手册》，人民出版社2001年版。
(27)刘笑霞，李建发：《中国财政透明度问题研究》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2008第9期。
(28)武彦民，陈晨：《关于加强公共财政建设提升财政透明度的研究》，《山东经济》2009年第1期。
(29)有学者指出，预算实质是法定的特别信托，而不是强调国家预算的工具性职能。参阅朱大旗：《实现公共需要最大化》，《中国改革》2010年第4期。
(30)何俊志：《地方政府预算过程中的透明度问题研究》，国家发展基金资助课题报告。
(31)王雍君：《全球视野中的中国财政透明度———中国的差距与努力方向》，载于国务院发展研究中心信息网，http://www.drcnet.com.cn/10/23/2003.最后访问时间2009年11月10日。
(32)王满仓、赵守国：《财政透明化背景下的政府治理变革》，《经济学家》2005年第4期。
(33)1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，1989年5月1日实施。
(34)详见“蒋洪委员：要提高政府透明度就必须修改《保密法》”，载于http://lianghui2009.people.com.cn/GB/145754/8924295.html，最后访问时间2009年9月30日。
(35)何俊志：《地方政府预算过程中的透明度问题研究》，国家发展基金资助课题报告，http://www.cdrf.org.cn/a/yusuan2/7hejunzhi.pdf，最后访问时间2009年11月30日。
(36)如广州市委办公厅的“支出预算总表”，只简单罗列了行政运行、专项服务、专项业务、事业运行等几项，而预算总额达到9548.83万元，公众对这些预算的具体去处并不太了解。公众十分关注的公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费在预算支出中没有找到相应踪迹。
(37)资料来源：《南方周末》，2009年10月26日。
(38)资料来源：上海市政府网，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai_，最后访问时间2009年11月30日。_/node2314/node2319/node23197/node23198/userobject21ai348058.html，最后访问时间2009年11月2日。
(39)此处获益于复旦大学国关学院何俊志教授的观点与探讨。详细观点见何俊志：《地方政府预算过程中的透明度问题研究》，国家发展基金资助课题报告。http://www.cdrf.org.cn/a/yusuan2/7hejunzhi.pdf，访问时间2009年11月30日。
(40)夏敏、王英磊：《浅议预算民主问题》，《经济参考研究》2009年第25期。
(41)王逸帅、苟燕楠：《国外参与式预算改革的优化模式与制度逻辑》，《人文杂志》2009年第3期。
(42)温岭市新河镇人大主席团：《关于新河“参与式”预算改革的调查报告》，载于《温岭试验与中国地方政府———公共预算改革》，李凡主编，知识产权出版社2009年版。
(43)王霞：《论预算听证———兼谈〈预算法的修改〉》，《前沿》2007年第3期。
(44)《闵行区财政预算昨首次听证》，载于《东方早报》2008年12月10日；周扬：《养老补贴的一丝阳光———直击国内首场人大主导的预算听证会》，《人大建设》2009年第2期。
(45)宋芳秀：《绩效预算改革的试点经验与发展对策———以上海浦东新区为例》，《财政研究》2009年第1期；《上海浦东先行启动绩效预算改革试点》，《领导决策研究》2006年3月第10期。
(46)周梅燕、何俊志：《乡镇公共预算改革的起步与思考———上海市南汇区惠南镇“公共预算制度改革”案例研究》，《人大研究》2008年第11期。
(47)参阅张学明：《深化公共预算改革增强预算监督效果》，《人大研究》2008年第11期；滨海镇人大主席团：《乡镇财政预算民主恳谈存在的问题与对策》，载于《温岭试验与中国地方政府———公共预算改革》，李凡主编，知识产权出版社2009年版；杨子云：《新河预算民主渐进改革》，《中国改革》2007年第6期。
(48)张学明：《深化公共预算改革增强预算监督效果》，《人大研究》2008年第11期；滨海镇人大主席团：《乡镇财政预算民主恳谈存在的问题与对策》，载于《温岭试验与中国地方政府———公共预算改革》，李凡主编，知识产权出版社2009年版。
(49)杨子云：《新河预算民主渐进改革》，《中国改革》2007年第6期。
(50)马骏、赵早早：《中国预算改革的目标选择》，《华中师范大学学报》2005年第5期。
(51)王之良：《公共财政改革：要预、要算、要审》，引自搜狐财经http://star.news.sohu.com/20050616/n225973325.shtml，最后访问时间2009年10月2日。
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