城市管理与立法规制———《广州市城市管理综合执法条例》调研报告

邱　新　刘　恒

广州作为一个特大城市在城市管理中遇到了许多困难，也总结出许多宝贵的经验和做法。2008年8月1日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《广州市城市管理综合执法条例》（下称《广州城管条例》），在广州城市管理法治化进程中具有里程碑的意义。本研究报告从地方立法规制的角度出发，考察了广州城管条例出台的背景和立法的过程、争议的焦点以及创新之举措，以期为其他兄弟城市立法提供可资借鉴的经验。

一、广州市城管条例的立法背景

（一）广州市城管条例的立法动因

1.滞后和超载的城市化催生地方立法

整体而言，中国的城市化是滞后的，即城市化的水平大大落后于工业化和社会经济发展水平。⁽¹⁾它引发两个问题：一方面，由于城市化水平滞后，“城市”本身成了稀缺的资源，农村人口大量涌入城市；另一方面，城市资源的有限性又导致城市就业、住房、交通、环境资源等方面的紧张。可以说，滞后的城市化引发超载的城市化，加剧了城市管理的难度。截止2007年末，广州市户籍总人口就已经达到773.48万，流动人口则远远超过户籍人口，人口、环境资源的负荷大大超过其承受能力。为解决城市管理面临的这些前所未有的挑战，迫切需要通过立法规制城市管理中的新问题。从这个角度看，滞后城市化和超载城市化是《广州城管条例》出台最重要的动因之一。

2.机构改革的深化推动地方立法

长期以来，我国“行政至上”的传统忽视了对行政组织法律制度的建设。⁽²⁾城市管理综合执法主体的建立依旧没有摆脱“先上车后补票”的非法治的制度变革模式，使得其合法性却不断遭到质疑和挑战。⁽³⁾鉴于国家层面的行政组织法无法在短时期内建立起来，作为机构改革的产物———城市管理综合执法机关却已经存在了十多年，综合执法制度的运作也取得积极的效果。为弥补行政组织法上的缺漏，地方立法可以为综合行政执法机构“正名”，为机构改革的深化奠定法律基础。

3.地域的差异性要求地方立法先行

城市管理面临着问题具有地域性的色彩，客观上要求地方政府通过地方立法进行规制。我国的城市化刚刚起步，城市管理的经验不足，地方政府面对转型期社会所不断涌现出来的新问题，仍然处于一个“摸着石头过河”的探索阶段，在此阶段进行全国性立法显然条件并不成熟。相反，地方性立法可以为国家立法积累经验和创造条件。从这个角度上看，城市管理的地方立法并非权宜之计，而是中国城市化进程中的一个必然选择。

（二）广州市城管条例的立法过程

广州市于1997年在全国率先进行城管综合执法的立法探索。1997年9月26日，广州市人大通过了《广州市城市管理监察条例》，成为我国第一部关于城市管理综合执法的地方性法规，开创了城市管理地方立法的先河。但随着综合执法改革的推进，《广州市城市管理监察条例》的许多规定已经不能适应现实发展的需要。⁽⁴⁾从2002年开始，广州就开始酝酿制定一部地方性立法来确认和巩固近年来城市管理综合执法的成功经验，解决执法过程中存在的问题和不足。经过长达七年多的立法探索和论证，五易其稿，终于出台的新的《广州城管条例》。整体而论，《广州城管条例》体现了民主立法和务实立法的要求。

1.广州城管条例的民主性

“在民主社会中，政府治理的合法性基础在于民意，而民意获得的基本途径是公众参与。”⁽⁵⁾民主的本质应当是多数人之治，公众参与立法是法治的应有之意。立法的公众参与不仅是政治民主的体现，还有助于提升立法的合法性和立法的科学性。公众参与的前提是信息公开，没有充分的信息公开，就不可能有有效的公众参与。广州市城管综合执法支队在广州市人民政府法制办公室网、广州城管网和广州日报上发布《广州城管条例》征求意见的公告，对送审稿公开征求意见公众、专家学者和行业协会的意见。为了更广泛听取和收集民意，集中民智，广州市人大常委会法制工委还在“网易”网开展了历时15天的《广州城管条例》立法民意调查。正如广州市人大常委会副主任李力所介绍的，七年里，立法部门努力拓宽公众参与渠道，开门立法，凸显立法的民主性和科学性，并创造了四个全国“第一”，为《广州城管条例》实施打下了坚实的群众基础———第一次在门户网站上开展立法民意调查，问卷调查历时15天，网民点击数达18.3万次，收集了来自美、加等20多个国家和地区2000多名网友的意见；第一次召开全程向媒体公开的专家研讨会；第一次召开全程向媒体公开的、在基层举行的征求行政相对人意见座谈会，听取了28名流动商贩、12名居民代表以及部分街道办事处干部的意见；第一次组织召开征求市政协委员意见的专场立法座谈会。⁽⁶⁾

2.《广州城管条例》的务实性

地方立法的制定应当具有务实的态度，坚持“问题导向”，换言之，地方立法应当从本地实际出发，解决地方特殊问题，突出地方立法的特色。正如有学者指出的，地方立法“不是照抄照搬国家法律、行政法规的规定，搞‘大而全’、‘小而全’的重复立法，而是在坚持‘不抵触’的前提下，根据地方实际，‘成熟几条搞几条，有几条搞几条’。需要避免操作性不强的‘景观式立法’、权利义务不对等的‘管制性立法’、行政管理部门主导的‘部门性立法’、针对性不强的‘重复性立法’”⁽⁷⁾。近十年来，广州市积极推进城市管理综合执法，城市管理水平明显提升。但是，由于综合执法工作缺乏相应的立法，加上城市管理矛盾日益突出，广州市城市管理综合执法工作面临许多新问题、新挑战。《广州城管条例》作为一部地方性法规，坚持务实立法的态度，对广州城市管理现实问题和社会需求作出的立法回应，初步形成了自己立法特点。

二、广州城管条例立法的焦点

（一）城管立法的定位

目前，城管立法主要在地方立法层面进行。根据《立法法》的有关规定，广州作为“较大的市”享有地方立法权，那么城管立法如何定位则十分关键。对于这一点，立法部门和专家学者都认为将城管立法定位为地方性法规优于地方政府规章，理由主要有以下几个方面：

其一，城管立法是地方城市管理执法领域的基本法律制度，城管执法与公民日常生活息息相关，利益牵涉面广，群众关切度高。地方人大及其常委会作为权力机构从理论上乃民意的代表，是公众的委托代理人，地方权力机关应当代表公众行使立法权。

其二，城管立法定位为地方性法规可以避免行政规章所广为诟病的正当性问题———政府自己为自己制定规则。地方政府规章普遍带有的“政府保护主义”和“部门利益主义”的倾向，将城管立法定位为地方政府规章，难以消除公众对“部门利益合法化”的担忧。为了提高立法的公信力和可接受性，以地方性法规的形式进行立法更为适宜。

其三，无论是已经出台的《行政处罚法》还是《行政许可法》都对地方政府规章的设定权进行了很大的限制。⁽⁸⁾未来即将出台的《行政强制法》也势必会对地方政府规章的强制许可设定权进行一定的限制。⁽⁹⁾《广州城管条例》难以回避城管执法中行政强制的问题，在这种背景下将城管立法定位为地方性法规，则可以最大限度地避免该条例与未来出台的《行政强制法》相抵触。

（二）条例名称的确定

条例制定初期关于条例名称的有过一些争论，在征求公众意见过程中，起草部门也收到了许多关于条例名称的立法建议，包括《广州市城市管理相对集中行政处罚权条例》、《广州市城市管理相对集中行政处罚条例》、《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市城市管理行政执法条例》、《广州市城市管理行政执法局条例》等等。我们认为，选择《广州市城市管理综合执法条例》更为合适。这是因为：

首先，综合执法的概念从内涵和外延更能准确反映立法的内容和实践的做法。“行政执法”是“综合执法”和“相对集中处罚权”的上位概念，无论内涵还是外延都比上述两个概念要宽泛，因此选择《广州市城市管理行政执法条例》这一名称有失之宽泛之嫌。

其次，“相对集中行使处罚权”这一概念虽然与《行政处罚法》的表述一致，但其局限也十分明显，没有反映出城市管理执法过程中的诸如日常管理、实施处罚及其与处罚权相关的行政检查和行政强制措施等方面的综合。⁽¹⁰⁾

再者，由于本条例难以回避实践中与行政处罚权相关的行政检查和行政强制措施，如果将名称定为《广州市城市管理相对集中行政处罚权条例》则有以偏概全之嫌。综上，选择《广州市城市管理综合执法条例》在名称上与本条例所规定的内容相吻合。

最后，国务院《关于在广东省广州市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]186号）和省政府《关于设立广州市城市管理综合执法队伍的公告》（粤府[1998]80号）的规定也一直使用“城市管理综合执法”这个名词。

（三）执法主体的性质

实践中，各地对于综合执法主体的性质和定位仍然比较混乱，就广州而言，城管队伍虽然列入了广州市依照国家公务员管理单位，但仍然是事业编制，不是行政机关。这种定位会产生两个方面的问题：一是城管综合执法机构的合法性经常遭到行政相对人的质疑，只有国家行政机关才能行使行政处罚权。二是城管队员普遍存在“身份危机感”，难以获得与其他职能部门相同的身份认同感，影响了城管队伍整体素质的提升。因此，《广州城管条例》第三条明确规定:“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。”该条明确了城管机关的性质，即本级政府实施城市管理综合执法的行政机关。

（四）执法体制的安排

广州城管执法体制采用属地管理的模式，实行一支队伍、统一领导、分级管理。这种执法体制主要以区为主，市、区结合的层级管理模式，主要的执法任务落实在区一级，人、财、物也由区一级政府统一安排和调配。这种模式比较符合城市管理区域性的特点，也有利于执法重心下移，充分发挥市、区二级管理部门的积极性。但是，由于城管队伍的人事任命权掌握在区一级政府的手中，财政经费也受制于区政府，事实上市城管综合执法支队对各区大队的领导权被虚置。从2009年1月份开始，为了解决基层综合执法中长期存在的职能交叉、权责分割、执法效率不高、基层执法力量薄弱等问题，广州市就试点进一步深化综合执法体制改革，改革的重点是创新街（镇）管理体制，实现执法重心的下移，将各区派出机构下放到街道，街（镇）执法队接受区城管分局和街道办事处（镇人民政府）双重领导。⁽¹¹⁾但考虑到我国政府体制仍在进行调整和变革和法律法规稳定性的需要，《广州城管条例》没有对执法体制作出具体的规定，回避了“条块结合，以块为主”的这种管理模式固有的矛盾，⁽¹²⁾不得不说是一个遗憾。

（五）执法范围的厘清

按照《广州市城市管理监察条例》、《广州市城市管理综合执法细则》等法规、规章的授权，城管执法共涉及11个部门17个方面214项城市管理执法任务，其中委托执法49项。⁽¹³⁾这个数量无论从量的角度看还是从质的角度看，都超越城管所可承受的任务，不可避免地会削弱城管综合执法的效果。因此，重新厘清广州市城管执法的范围成为本次立法的一个重点和难点。但对于执法范围的确定有主要有两种不同的意见：第一种意见认为，应当采用列举式将城管执法的范围具体化，这有利于明确城管队伍的职权范围，将散落在各种规范性文件中的执法权限上升为地方立法，符合职权法定的要求。第二种意见则认为，由于国家没有对城市管理相对集中的城市管理行政执法范围作出统一明确的规定，在地方性法规中确定执法范围很容易与新出台的国家、省的相关法律、法规相冲突。因此，该条例必须充分考虑到目前城管执法范围在中央和省两个层面都没有相应的立法，国家和省的规范性文件随时有可能对各地城管执法的范围作出调整，⁽¹⁴⁾城市管理综合执法的范围最好只作原则性规定，为今后国家对城市管理综合执法范围进行调整预留空间。这样也可以保证条例在一段较长时间内的适应性。条例最终采纳了第二种意见，其中第五条明确规定:“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。城市管理综合执法机关行使行政处罚权的具体范围，由市人民政府向社会公布。”

（六）执法权限的充实

《行政处罚法》只规定了行政处罚权的相对集中，并没有涉及行政检查权、行政强制权，城管综合执法是否包括了与行使行政处罚权相关的行政检查权和行政强制权的问题，在理论和实务上都存在这较大的争议。一方面，行政处罚权与行政检查权和行政强制权属于不同类型的行政行为，如果将行政检查权和行政强制权都集中到城管队伍，恐怕权力会从“相对集中”演变为“绝对集中”。另一方面，行政处罚权的行使又确实离不开行政检查权和行政强制权。广州城管综合执法机关由于缺乏相应的行政检查权和行政强制权，在执法过程中碰到了诸多问题，如进入现场检查缺乏法律依据导致取证难⁽¹⁵⁾，缺乏部分强制措施导致执法不力⁽¹⁶⁾，查封、扣押物品处理方法不明确⁽¹⁷⁾等等。但从职权法定的角度，城管综合执法机关不能自动取得行政检查权和行政强制权，比较可行的做法是通过制定地方性法规授予城管综合执法机关这些权限，同时又从以下几个方面加以严格规制。

首先，《广州城管条例》明确行政强制权行使的原则。《广州城管条例》在总则中吸收了比例原则理论⁽¹⁸⁾，第九条第二款明确规定:“城市管理综合执法机关实施行政强制应当遵循当事人权益最小损失的原则，实施非强制性措施可以达到行政管理目的的，不应实施行政强制措施。”第十二条还规定:“城市管理综合执法机关应当依照法律、法规规定的条件、程序实施行政处罚和行政强制。市城市管理综合执法机关应当依法制定执法操作规范，并向社会公布。执法操作规范应当体现文明执法的要求。”可见，城管部门行使行政强制权至少受到三个方面的限制：其一，在可选择非行政强制可以实现行政目的时，不能动用行政强制权；其二，即使实施行政强制，也应当选择对相对人侵害最小的手段和措施；其三，行政强制的实施还应当按照市城管机关制定并社会公布执法操作规范进行。

其次，《广州城管条例》明确了行政强制措施的内容。《广州城管条例》第二十二条分别对实践中的四种执法的难点问题做出规定。（1）由于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为社会危害性很大，因此，该条第一款第一项依据《中华人民共和国城乡规划法》，规定了查封施工现场和强制拆除等行政强制措施。（2）多年的执法实践表明，对于无施工许可证强行施工的，查封、扣押施工工具往往难以使当事人停止违法建设行为，因此，该条第一款第二项规定城管机关可以书面通知供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止供电、供水。（3）由于扣押对当事人的利益影响较大、较直接，城管机关应审慎实施，所以第一款第三项规定对占用公共场所设摊经营、兜售物品的，一般劝其自行改正，只有在同时满足本款规定的条件时城管机关才能扣押商贩的工具和物品：第一、占用公共场所设摊经营、兜售物品，且市民多次投诉或者占用的公共场所属于城市主干道两侧、城市广场、机场、火车站、汽车客运战场、客运码头、会展中心、商业步行街、各级党政机关周边等重要区域的；第二、经城管机关劝告改正，行为人仍拒不改正的。（4）违反市容环境卫生管理有关规定悬挂、张贴、涂写、刻画宣传品的行为（如张贴“牛皮癣”等），严重影响了市容市貌，但在查处这类行为时经常遇到违法行为人流动性强、违法行为人难以确定等问题，查处难度很高，因此，该条第一款第四项规定城管机关可以通过广告中的通讯号码对当事人实施语音提示，要求当事人在规定期限内接受处理。当事人逾期未按要求接受处理的，城管机关可以书面通知通讯企业按照与当事人订立的合同中止服务。

再次，《广州城管条例》细化了行政强制的程序。程序之于行政法治的重要性已经是一个无需论证的话题，为了避免城管执法人员在实施查封、扣押等行政强制过程中滥用权力以致损害行政相对人的合法权益，《广州城管条例》第十五条、第二十三至二十九条还对查封扣押等行政强制行为的实施程序作了严格而细致的规定。比如第十五条规定了现场执法时执法人员数量和出示行政执法证件的规定，即“亮证执法”和“两人以上同时执法”，它旨在规范城管机关及其执法人员的执法行为，并保护行政相对人的合法权益。第二十三条规定对于查封扣押的，城管机关有告知义务，当事人享有的陈述和申辩的权利。为了使当事人充分了解自己因何事被采取查封、扣押的行政强制措施，增强行政强制的透明度，同时也便于城管机关实施内部监督，第二十四条对城管机关交付清单和决定书的义务、清单和决定书的必备内容等作出规定。此外，第二十五条还对查封扣押的期限、解除查封扣押的条件作出明确的规定，旨在进一步规范城管机关的查封、扣押行为，维护当事人的合法权益。《广州城管条例》还规定了处理逾期不接受处罚和不认领的登记保存、查封、扣押物品所应当遵循的程序，在总结城管部门实践做法以及参照《广东省查处无照经营行为条例》第十一条的规定，明确了城管部门对上述物品的保管义务，规定了当事人逾期不履行行政处罚决定的，城管机关有权拍卖相关物品抵缴罚款。该条还规定，如果查封扣押解除后，城管部门应当通知当事人在规定的期限内领回物品，无法通知的，城管部门还应当公告，逾期未领回的，城管机关应当及时发布招领公告，当事人应当在发布招领公告之日起60日内领回；因逾期未领回所造成的损失，由当事人自行承担。

（七）执法协作的规范

实践中，由于行政主体间的权责不明晰，城市管理综合执法机关与相关行政管理部门之间的配合、协调机制未能很好地建立和形成，影响了城市管理的实际效果。因此《广州城管条例》以一章的篇幅确立了信息共享、咨询服务、重要专项行动的协助、执法保障等为基础执法协作制度。

首先，城管部门执法需要有关部门提供信息支持。比如对于建设工地是否取得规划许可证和建设工地是否违反规划许可证中的具体要求等信息，需要由颁发许可证的规划部门提供。《广州城管条例》第三十二条第一款针对有关行政机关提供资料的义务作出规定:“城市管理综合执法机关查处违法行为需要查询有关资料的，相关行政机关应当依法提供，不得收取费用。”第三十二条第二款还规定了有关行政机关提供专业性意见协助城管执法的义务，包括回复的时限、载体形式、延期条件以及对材料补充的一次性告知规定。

其次，信息沟通是双向的，城管部门执法也可为有关部门提供有用的信息。《广州城管条例》第三十一条规定:“城市管理综合执法机关和相关行政机关应当建立健全信息共享机制，互相通报有关行政管理信息。”这些信息不仅包括相关行政机关实施与城市管理综合执法有关的行政许可事项和监督管理信息，还包括城市管理综合执法机关实施行政处罚的情况和在执法中发现应当告知相关行政机关的信息等等。

再次，城市管理重要的专项行动需要有关部门的配合和协助。对于城市管理的专项行动，涉及面较大，往往需要多个部门的共同协助。比如对于建筑垃圾运输排放的专项整治，除了城管部门外还需要建委、交委、交警等多个部门，因此《广州城管条例》第三十三条规定:“对城市管理综合执法中的重要专项行动，城市管理综合执法机关需要相关行政机关协助的，相关行政机关应当协助。”

最后，城管部门执法需要有关部门提供执法保障。针对近年来不断升级的暴力抗法事件，城管执法的安全保障引人关注。据统计，仅2005年1月至2006年10月，广州市全市在城管执法中发生暴力抗法事件1170宗，780多名执法人员（次）受到不同程度的伤害。《广州城管条例》第三十六条明确规定:“公安机关对阻碍城市管理综合执法人员依法执行职务的行为，应当及时制止，并依照有关法律、法规的规定立案处理。”

（八）执法监督的强化

绝对的权力产生绝对的腐败，城管综合执法是在相对集中行政处罚权的基础上进行的，本质上是权力的集中。因此有必要建立和完善监督制度，增强监督实效，防止城管机关及其执法人员不作为或者乱作为，保障权力的正确行使。《广州城管条例》专设一章即第四章对执法监督问题作出了规定，第三十八条至第四十一条分别对城管机关内部监督、社会监督、层级监督、城管机关与相关行政机关的相互监督作出了明确规定。

三、《广州城管条例》的实施⁽¹⁹⁾

《广州城管条例》自颁布实施以来，城管综合执法机关紧紧围绕“迎亚运”、“创文明”、“促大变”等全局性工作，以“新城管、新条例、新形象”为契机，以“标准化建设、精细化管理、人性化服务”为抓手，以构建“法治、亲民、文明、和谐”城管为目标，取得了一系列积极的成效。

（一）执法体制初步理顺

《广州城管条例》明确了城管综合执法部门是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，定位的明确增强了城管执法队员的自我认同感和社会公众对城管执法的认可度。条例实施以来，城市管理综合执法沿着原来的思路，按照“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下移”路径，继续深化行政执法体制改革，初步理顺了城管综合执法的体制。(www.daowen.com)

1.横向集权，综合归并，成立“大城管委”

2008年广州市城管办和广州市城管支队整合，组建新的城管局，2009年9月又组建广州市城市管理委员会（下称“城管委”），将原市市容环卫局、市爱卫办的全部和原市政园林局、城管执法局的部分职能划入市城管委，并将市城管局由原市建委管理调整为由市城管委管理，从而进一步理顺了城市管理体制，实现了管理、协调、执法“三位一体”。⁽²⁰⁾

2.纵向放权，重心下移，城管中队下街道

在我国现行的法律和行政体制下，街道一方面作为政府的派出机构承担大量的城市管理任务，另一方面，街道却不具有执法主体的资格，造成了基层执法中“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬局面。为了解决基层综合执法中长期存在的职能交叉、权责分割、执法效率不高、基层执法力量薄弱等问题，完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理综合执法体制和运行机制，广州市以创新街（镇）行政管理体制、改进综合执法状况、提高行政执行力为重点，按照“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的原则，科学、合理配置行政资源，下移管理重心，广州市委、市政府颁布了《关于全面推进区街（镇）城市管理综合执法工作方案》，以街（镇）作为属地管理的核心，各区城管分局在区属各街（镇）设立执法队，作为区城管分局的派出机构，街（镇）执法队以区城管分局的名义实施行政处罚，人事、财务由街道办事处（镇人民政府）管理，日常工作由街道办事处（镇人民政府）指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处（镇人民政府）承担。通过使执法力量下沉到街（镇），基本实现了管理资源的整合，明确了管理责任，减少了管理盲区和死角，提高了管理效率。

（二）管理方式的不断完善

广州城管坚持“适应、协同、集中、高效”原则，在法律法规的框架之下，不断探索和改进城市管理方式和手段，朝着管理方式人本化、科技化、法制化和公众化的四个方向转变。

1.人文城管：管理方式的人本化

在服务行政、人性化执法的理念之下，城管综合执法机关积极探索“法治城管、亲民城管、文明城管、和谐城管”的新路子。首先，转变执法目的，从管制走向服务，从运动式的执法转变为一种常态的管理和服务，从注重攻坚战到注重持久战；其次，转变执法手段，从刚性执法走向柔性执法。比如在整治建筑工地“泥头车”的问题上，城管综合执法机关采用协商的方式与41家建筑垃圾运输企业法人代表及82家建筑工地建设单位、施工单位领导，分别召开了企业法人代表、建设施工单位和新闻媒体座谈会，劝说和教育施工单位按规定管理好建筑垃圾排放，取得较好的效果。再次，转变执法方式，从堵截到疏通。城市管理应当疏堵结合，实行人性化执法，尤其是对流动商贩，一味的“堵”，不仅难以根本解决问题，可能还会增加社会矛盾。据此，《广州城管条例》第八条、第九条和第三十条对疏堵结合的执法作了明确规定，第三十条规定政府应当在规范管理流动商贩经营行为的同时，积极采取措施，引导流动商贩入场（室）经营，充分体现政府疏导、管理与服务相结合的行政理念。⁽²¹⁾

2.数字城管：管理方式的科技化

随着科学技术的突飞猛进和现代社会的快速发展，城市管理已经突破了传统模式和内容，呈现科学化、信息化和系统化的趋势。近年来，广州市“数字城管”⁽²²⁾的建设逐步完善，通过信息技术与城市管理应用的有机结合，对城市管理流程进行科学再造，创新城市管理模式，大大地提高辖区城市管理效能和水平。比如以东湖街“网格化管理、区域式联动”为试点区域，明确了城市综合管理工作网格、监督内容、运行机制、处理流程、工作考核等内容，配置“巡检通”到街道，强化信息采集手段，城市管理快速反应和应急处置的能力显著提高。

3.法治城管：管理方式的法制化

依法行政的理念已经深入人心，《广州城管条例》于2009年9月1日颁布施行，是推进城管执法法制化的利器，对城管综合执法机关执法程序的规范，执法监督的强化和法律责任的明确起到了非常重要的作用。作为《广州城管条例》的配套，《广州市城市管理综合执法细则》的立法工作也已经提上日程，《细则》修改已被列入2009年政府规章立法计划的预备项目，修订稿已报送市法制办审查。相信，随着城管立法工作的逐步推进，城管执法工作也会完全进入法制化的轨道。

4.公众城管：管理方式的公众化

郭道晖先生提出了在打造“法制城管、科技城管、人文城管”之外，还要加入“公众城管”的重要概念⁽²³⁾，公众城管的表现之一就是要充分利用市民力量，加大对违法城市管理的行为监督。首先，城管管理方式的公众化表现为城市管理更加依托社区进行，利用“城管进社区、城管进联社”的优势，城管综合执法机关加强了与一线基层组织的联系，社区管理和城管执法优势互补。做到发现问题在现场，解决问题在现场，收到了很好的成效。⁽²⁴⁾其次，城管管理方式的公众化还表现为建立公众监督和参与的途径的渠道。《广州城管条例》第十七条要求，城管部门向社会公布了统一受理举报的电话、信箱、电子邮件，建立起群众主动监督和参与城市治理的渠道。为此，城管部门加强区级12319城管投诉服务机构建设，形成覆盖全市的城市管理投诉联动网络。

（三）城市环境整治成效明显

1.乱摆卖的现象初步得到遏制

广州城管执法机关按照“主干道严禁、次干道严控、内街小巷规范”的要求，以日常管理为主、突击整治为辅，着重抓好主次干道、过江大桥、区结合部、窗口地区、商场和旅游景点周边等重点地段和市民投诉热点以及早、午、晚、深夜四个重点时段的环境整治。从12319城管热线反馈的信息看，市民对无证烧烤、占道经营和乱摆卖等违章行为投诉的数量，已大幅下降。

2.违章建筑大幅减少

自《广州城管条例》实施以来，按照属地管理、守土有责的原则，城管综合执法机关建立了违法建设地段巡查责任制、“零报告”制度和协同查处机制，及时发现、及时制止新的违法建设。2009年，全市共制止新的违法建设80万多平方米，清拆违法建设52万多平方米，未发现大面积的违法建设。

3.逐步建立施工工地管理的长效机制

广州正在建设国际化的大都市，亚运工程、旧城改造工程、城中村改造工程都在紧锣密鼓地进行着。为了保障施工工地的有效管理，规范文明施工，减少施工扰民等现象，城管综合执法机关部署并开展了一系列卓有成效的管理和执法工作。比如为加强夜间施工管理，结合12319城管投诉服务热线，组织开展“静夜”专项执法行动，坚决遏制夜间无证超时施工行为，从严查处一批群众反复投诉的夜间施工工地。加强工地扬尘污染执法工作，以“降尘降噪”为出发点和落脚点，及时查处扬尘污染行为，文明施工水平提高，建设工地产生的环境污染减少。

结语：从管制型立法走向治理型立法

法治的理念已经深入人心，城市管理也要立足法治。城市管理的立法要成为“制定良好的法律”，首先要求它是一部“治官”而非“治民”之法，城市管理的地方立法应当成为规制城管部门依法行政的紧箍咒，而不应当成为捍卫部门权力的“护身符”。其次，城市管理立法要成为“制定良好的法律”，还应当是一部以人为本的立法：在理念上，应当树立城市管理执法就是服务城市民众的理念；在执法主体上，应该整合多元主体，立足于以城管部门为主、包括社区、公众在内的多中心、多层次治理；在执法方式上，应当倡导在“刚性”的法律框架之下的“柔性”执法，塑造城市管理过程中的公私伙伴关系，通过对话、协调、合作的方式实现城市公共空间的资源分配。综上所述，城管立法应当从管制型立法走向治理型立法。

（作者单位：中山大学法学院）

【特邀编辑：王侃如】

【注释】

(1)王志锋：《现代城市管理概论》，清华大学出版社2008年版，第17—18页。

(2)应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年，第81—88页。

(3)《行政处罚法》颁布至今相对集中处罚权制度已经运作了十余年，但作为行使相对集中处罚权的城市管理综合执法机构，其合法性却不断遭到质疑和挑战：首先，从职权法定的原则角度看，无论从程序上还是效力上，国务院的规范性文件无权对行政机关的职权作出相应的调整；其次，单凭《行政处罚法》第十六条就建立起一个庞大的综合执法体系的方式并不科学，且规定一个行政机关可以集中行使其他行政机关的行政处罚权的规定与有关单行法律、行政法规规定的主体发生法律冲突。参见应松年、袁曙哄：《走向法治政府———依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年，第439页。

(4)首先，从执法主体名称上看，《城监条例》授权行使处罚权的单位是“城市建设管理监察队伍”，1999年9月28日该队伍已正式更名为城市管理综合执法支队。其次，从执法权限看，《城监条例》也没有规定行政检查和行政强制措施，由于执法中缺乏法定的执法措施，导致执法队伍在具体执法中常出现取证难、处罚难的现象。再次，从执法协作看，《城监条例》也缺乏相应的规定，职能部门普遍认为城市管理执法乃城管综合执法机构一家之事，由于与职能部门之间缺乏必要的信息沟通，城管执法在本需要执法协作时也只能孤军奋战。最后，从执法的成效看，城管执法暴力执法和暴力抗法的事件时有发生，急需通过新的立法加以规制，以规范城管执法，防止城管滥用行政执法权，杜绝暴力执法事件的发生，同时也需要通过立法规制相对人的行为，追究暴力抗法者的法律责任，遏制暴力抗法事件的发生。可见，《城监条例》已难以满足执法工作的实际需要，迫切需要新的立法加以调整和规范。

(5)陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上性》，载蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年，第198页。

(6)http://politics.people.com.cn/GB/14562/9977305.html，人民网，最后登陆时间：2010年5月30日。

(7)郑辉：《上海人大立法三十年的经验与前瞻》，载上海市法学会网站，http://www.sls.org.cn/all_about.jsp?main_id=8＆id=0080000538，最后登录时间2010年5月30日。

(8)如《行政处罚法》第十三条规定:“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”可见，地方政府规章设定行政处罚受到很大的限制，原则上除了设定警告和一定数量的罚款外，不能设定其他行政处罚。再比如《行政许可法》第十五条和十七条规定，只有省级政府规章在一定条件下才能设定临时性的行政许可，国务院批准的较大的市的政府规章则根本无权设定许可。可见地方政府规章在设定行政许可方面的权限也是受到严格的限制。

(9)《行政强制法（草案）》第二章“行政强制的种类和设定”并未授权地方政府规章设定某类别的行政强制的权力。但是，对于地方性法规而言，草案第十条第二款规定:“尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施”，即地方性法规有权设定查封场所、设施或者财物和扣押财物这两种行政强制。参见《中华人民共和国行政强制法（草案）》（三次审议稿），新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2009__08/28/content_11959680_1.htm_，最后登陆2010年5月30日。

(10)李国旗：《综合行政执法的理论界定》，《天津行政学院学报》2008年第2期。

(11)具体来看，街执法对的业务工作接受区城管分局的领导和监督，人事、财务由街道办事处（镇人民政府）管理，日常工作由街道办事处（镇人民政府）指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处（镇人民政府）承担。

(12)事实上，将执法重心下放到街道一级，仍然不可摆脱“条块结合、以块为主”的管理体制的缺陷，不可避免地将问题由原来市与区之间的矛盾转移到区与街（镇）之间。

(13)广州市城管综合执法队伍行使市容环卫、城市规划、城市绿化、土地、建筑业、市政设施、客运、燃气、供水、环境保护、无照商贩管理的行政处罚权和流浪乞讨人员及建筑工地文明施工的管理。同时，经市政府批准，还接受有关主管部门的委托，行使建筑施工、城市路灯照明、建筑行业劳保金管理、城市房屋拆迁管理、房屋修缮管理、房屋安全管理、燃气、供水、出租小客车管理、人民防空工程建设管理及无证游医方面的行政处罚权。

(14)比如2005年2月，省政府《关于印发〈广东省综合行政执法试点方案〉的通知》（粤府办[2005]9号）中对城市管理领域内的执法职责作出了新的调整，将原属城管综合执法范围的出租小汽车的管理职能划归为交通综合执法的范畴。

(15)比如近来媒体曝光广州二沙岛别墅区的“违建现象”严重，广州市市长痛批城管部门失职。但事实上城管部门也有自己的苦衷，据广州市城管委主任、市城管局局长李廷贵介绍:“二沙岛的情况与其他地方有点不同，‘城管有时发现不了’。”因为这些高档小区实行严格封闭式管理，执法人员都需要办理一定的手续才能进去。《广州二沙岛17栋别墅违建，发文两月仍拆除》，搜狐网，http://news.sohu.com/20100611/n272712470.shtml_，最后登陆时间2010年6月11日。

(16)比如目前，城管部门对乱张贴、乱涂写涉案号码采取宣传告知或停机的强制措施就没有相关的法律法规对此有明确规定，但实际操作中，该种执法手段在执法中起到了非常明显的效果。

(17)广州城管综合执法机关主要是依据《广州城管条例》对小商贩乱摆卖的物品进行扣押，该条例第六条规定，“对拒不停止违法行为的，可以暂扣其使用的工具和物品”。但对超过暂扣期限，当事人不来领取的暂扣物品该如何处理问题则没有作出明确规定，导致执法队伍对此类物品无法处理，造成长期积压。执法实践中，常常出现城管部门对易腐烂的水果、鲜肉等物品进行暂扣后，当事人又来领取和接受处罚的情况，致使城管执法的一线人员往往不愿开暂扣单，避免出现当事人前来索要物品而无法返还的尴尬情况。

(18)比例原则是行政法的“帝皇原则”，理应成为规范和限制行政强制权的首要原则。所谓比例原则，是指行政机关在行使自由裁量权时，应当在全面衡量公共利益和私人利益的基础上选择对行政相对人侵害最小的方式来进行，不能超过必要的限度，具体而言该原则包括了适当性原则、必要性原则和衡量性原则。

(19)关于广州市城管条例实施成效的有关数据和具体实践参考了广州市城管综合执法支队工作总结。

(20)《广州市城管委挂牌成立》，http://www.hzscgb.gov.cn/info.jsp?id=6112，最后登陆时间2010年6月14日。

(21)目前，广州市城管综合执法机关也正在探索通过合理设置一些过渡性临时早市、夜市、便民农贸经营场所、小型专业服务的摆卖摊区等，引导无证摊贩入场入市经营，实现从堵截到疏通的转变，使管理更加人性化。

(22)数字化城市管理主要是运用单元网格管理方法和城市部件管理方法，依托建成的城市管理数字化信息平台，通过将城市管理区域单元网格化，利用信息采集器收集网格内的部件和事件信息，通过信息收集、立案、派遣、处理、核实结案和综合评价环节，对辖区城市管理事务进行处理。

(23)郭道晖：《市政管理与公民社会的公众参与》，载《北京城管》（特刊），第19页。

(24)《荔湾区城管大队积极推进行政执法网格化》，广州依法治市信息网，http://www.gzyfzs.cn/districts/liwan/nw20071025094349.html，最后登陆时间2010年6月14日。