社会救助：现代社会的国家责任

刘　琳

本文讨论的社会救助是狭义上的社会救助，这一意义上的社会救助主体仅限于国家。但是社会救助主体并非自始就是国家，而是在社会发展到一定阶段后，贫困问题加剧，依靠个人力量难以抵抗时，国家才逐步介入社会救助。

一、国家成为社会救助责任主体的历史脉络

社会救助是人类社会最古老的一种保障形式，在社会保障的诸多方式中，其历史最为久远。然而早期的社会救助主要是由教会等非政府机构实施，政府是在历史发展到一定阶段才介入到社会救助中，并逐渐成为社会救助的最主要提供者。英国是社会救助制度的发源地，社会救助主体在英国的演变过程在一定程度上反映了其他国家逐步成为社会救助主体的历史变迁过程。本节通过对英国与中国政府介入社会救助行为的历史进行分析与研究，从历史的角度去发现政府何以成为社会救助的义务主体。

（一）英国：济贫法到福利国家

社会救助制度发祥于工业化最早的英国，它是以济贫的形式出现的。英国社会救助制度萌芽于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济。之所以在英国首先诞生社会救助制度，与英国的社会经济发展密切相关。正如钱穆所言：“某一制度之创立，绝不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也绝不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度之后影，渐渐地在变质。”⁽¹⁾在1601年《济贫法》颁布之前，英国主要通过教会提供对贫困人口的救助，国家并不是救助的责任主体，没有救助的义务。国家作为责任主体的社会救助之所以会最早出现在英国，与当时英国发生的两件大事有关：一是圈地运动引起的人口流动；一是工业化大生产导致贫困人口大量增加。

1.人口流动与社会立法

在欧洲的历史上，社会政策的出台总是与人口的流动密切相关。中世纪欧洲实行的是政治、经济和社会合一的制度，农奴是封建领主的财产，封建领主像拥有自己的土地一样，拥有他们的农奴，农奴的生老病死当然也是封建领主的责任。农奴没有流动的自由，直到中世纪后期发生了几次大的运动、事件，导致了欧洲封建社会人身依附关系的瓦解，人口向封建领地外的流动，以及整个社会生产关系的巨大变化。

第一次是十字军东征，农业劳动力开始在小范围内流动。第二次是具有深远影响的英法战争，战争为很多农奴创造了获得自由的机会。第三次是14世纪开始的一场席卷整个欧洲的瘟疫———黑死病，一方面使得劳动力锐减，另一方面却导致了劳工开始为了获得更高的报酬而流动。最后一次是史无前例的产业革命。当时的世界工厂是与英国隔海相望的荷兰。荷兰建立了海上霸权和贸易通道，它兴旺的毛纺业吞噬着越来越多的英国羊毛，也在英国诱发了一场“羊吃人”的圈地运动。为了向荷兰提供羊毛，贵族们将耕地改为草场，众多的农民被赶出家园，成为流民。这些事件导致大量成年劳动力四处流浪，成为对社会稳定产生极大影响的流民大军。流民问题成为影响英国以及欧洲社会发展的重要问题。

这几大事件中尤其以圈地运动造成的影响最为深远。英国思想家托马斯·莫尔（Thomas Moore）在《乌托邦》中的一段话曾被多次引用，它描述了英国圈地运动给大众带来的苦难：

……佃农从地上被撵走，为的是一种为害本国的贪食无餍者，可以用一条栅栏把成千上万亩土地圈上。有些佃农则是在欺诈和暴力手段之下被剥夺了自己的所有，或是受尽冤屈损害而不得不卖掉本人的一切。这些贫困、愚钝、不幸的人在各种逼迫之下非离开家园不可———男人、女人、丈夫、妻子、孤儿、寡妇、携带儿童的父母，以及生活资料少而人口众多的全家，因为种田是需要许多人手的。……

他们在流浪中花完这一文半文钱之后，除去从事盗窃以致受绞刑外……或是除去沿途讨饭为生外，还有什么别的办法？何况即使以讨饭为生，他们也是被当作到处流浪不务正业的游民被抓进监狱，而其实他们非常想就业，却找不到雇主。他们是对种田素有专长的，可是找不到种田的活，因为已无供耕种的田。⁽²⁾

从这段描述中，我们看到一个社会结构大变革的时代背景：流离失所的人们失去了所有，包括财产、耕地、家庭和社会保护，以及对未来生活的期望。英国的统治者们不认为这些苦难是社会转型中赤裸裸的剥削与不公的产物，却认为“个人的不幸”是由于个人的原因，特别是个人的懒惰造成的，他们尤其害怕人口流动带来的社会动荡与不安。政府颁布了一系列血腥法令，采取强制性措施限制人口的流动，将劳动者限制在其居住地，并且通过立法对贫民进行区别对待。1531年，英国议会颁布一项法令严惩身体健全的人乞讨，那些被认定为有劳动能力的流浪者是“次等资格”流浪者，将被“捆绑到市场，处以赤身裸体的鞭刑，直至全身被打出血为止”⁽³⁾，当时的社会舆论认为，造成这些人乞讨的原因是懒惰和闲散，而“闲散是万恶之源”，应当予以严惩。但对于没有劳动能力的流浪者，法令规定他们“有资格”享受救助，并且要求地方官员“努力发现并帮助所有年老的穷人和那些值得尊敬和救济的人们”⁽⁴⁾。

在中世纪欧洲，扶助流浪的贫民本来是教会的工作，教会举办的慈善救济在当时的救济中占有重要地位。16世纪中叶，英国大约有644座修道院，110座教会举办的养育院、2374个教会举办的施物所被撤销。原来在这些场所接受救济的贫民约有8.8万人。⁽⁵⁾但英王亨利八世为了避免教会和世俗政权分庭抗礼，下令没收了修道院的财产。教会失去了提供救济的资源，而贫困依然存在，贫民们聚集在一起，对政府和社会极其不满，构成了对政府统治的威胁，并造成了社会的不稳定。于是世俗政权被迫出面，一步一步建立起济贫制度。政府也意识到贫穷已经成为一种社会现象，应当采取有效措施帮助那些无以为生的人，而不仅仅是通过惩罚来维持社会秩序。在这种背景下，1601年伊丽莎白女王执政时期，制定了社会保障史上著名的《济贫法》。济贫法的内容主要包括：确立了使用公共基金满足个人需求的原则，使利用公共资源提供社会服务合法化；确立了由国家实施公共援助的原则、资格审查的原则以及扶贫资金由地方筹措、地方管理，贫民由地方负责的“属地原则”等。1601年《济贫法》是社会保障史上的一个重要里程碑，对英国以后的社会救助立法有着深远影响。

2.工业化大生产与社会行政

18世纪60年代，英国首先拉开了工业革命的序幕，由此推动了社会救助制度的发展。随着工业革命在英国的进行，英国开始了向工业化社会的转变。工业化大生产在推动英国经济发展的同时，也导致了社会问题尤其是贫困问题和失业现象的大量出现，从而使英国的社会行政进入了新济贫法时代。

英国顺利完成了工业化，下层人民的生活水平却在不断下降，对济贫进行严格限制的机制导致社会问题加剧，为了缓和整个社会的紧张气氛，1782年，英国议会通过《格伯特法》，放宽济贫范围；1789年，通过了著名的《斯宾汉姆莱法》，承认“在目前的状态下，穷人的确需要得到比过去更进一步的补助”⁽⁶⁾。为了维护社会秩序，《斯宾汉姆莱法》将济贫的范围进一步扩大，有人就业的贫困家庭也可得到救助，并且建立了广泛的院外救济，使低收入者能够得到某种程度的最低生活保障。济贫范围的扩大导致开支迅速增加，1810年前后，支出已经超过每年600万英镑。济贫支出来源于济贫税，因此纳税人身上承受的负担日益沉重，要求改革旧制度的呼声越来越高。马尔萨斯在《人口原理》一书中对当时的济贫制度进行了批判：

济贫法的第一个明显的趋势是使人口增多而维持人口的粮食不增。一个穷人在没有不靠教区帮助能够维持家庭的希望的时候就可以结婚。所以济贫法可以说是它所要维持的这批贫民的创造者了……其次，在贫民习艺所里的粮食数量（这一部分人一般不能认为是社会里最有价值的那部分）也要使较为勤劳和较为优秀的社会成员减少他们本来应得的份额，因此同样使更多的人走上不能自立的道路。……为了要使有些贫民得到帮助———这种帮助是否能为他们造福还是可疑的———全体的英国平民都要受到粗暴的、不方便的和专横的法律的摆布，不符合我们宪章的原有精神。全部业务的管理，虽然有所改善，仍然和一切自由的观念相冲突。⁽⁷⁾

1832年英国国王威廉四世下诏组织“济贫行政与实施委员会”，负责对全国的济贫情况进行调查。1834年英国议会根据该调查委员会的报告，通过了《济贫法修正案》（The Poor Law Amendment），也称《新济贫法》。《新济贫法》正式否定了《斯宾汉姆莱法》的院外救济制度，宣布停止向济贫院以外的穷人发放救济金，强迫穷人回到习艺所，并创立了全国性的行政机构“济贫委员会”进行管理。《新济贫法》奠定了现代社会救助立法的基础，形成了由政府直接管理社会救助事业的传统，并成为以后欧美各国社会救助立法的典范。

《新济贫法》并未有效解决当时的社会问题，为了调查济贫法的执行情况以及在济贫法之外所采取的各种应对贫困的措施，英国政府在1905年组织了一个皇家调查委员会，对有关济贫法制度的各个方面进行详尽的调查。1909年该调查委员会提交了长达数十卷的调查报告。因为委员会成员对当时贫困产生的原因、救助的理念等存在不同认识，最终的报告实际上由多数派报告和少数派报告组成。少数派报告认为贫困主要是一种社会现象，个人虽然有一定责任，但更多是由社会与经济发展不平衡造成的，国家应当对此承担责任，采取措施解决问题；⁽⁸⁾多数派报告则坚持认为贫困更多是个人原因造成的，因此不仅要尽量减少救济数量，还要在政治地位上使他们比常人低一些，迫使贫困者尽量依靠个人努力摆脱贫困。

多数派和少数派在济贫问题上截然相反的态度使得英国政府不可能贸然采取行动，只是逐步进行一些细微的改革，改善济贫院的条件，放宽各项规定，逐步扩大对失业者的院外救济，一定程度上减轻了人们对济贫法制度的不满。

3.福利国家理念下的公共救助

到19世纪后期，德国首先建立了一种不同于事后救济的、以预防为主的社会保险制度，并在欧洲各国流行开来。而传统的济贫采取的是对已经产生的贫困人口进行救济，有很大的局限性。进入20世纪后，英国先后颁布《失业工人法》、《养老金法》、《健康保险法》，建立起社会保障制度体系。新的社会保障体系与原有的济贫制度产生了一定的冲突，一是社会救济与社会保险津贴项目存在重叠，造成社会救济与社会保险津贴发放中的重复与混乱，导致政府支出的增加⁽⁹⁾；二是两种制度同时存在两套管理机构，造成社会保障和社会救济管理工作的混乱。

1919年，英国议会通过《健康部法》，成立健康部，统一管理济贫事务；1929年地方政府法的颁布实施，标志着以济贫法监督局为基本机构的英国济贫法制度地方管理体制的结束。这两部法律的实施，宣告了英国济贫法制度的历史终结。曾经有人预言，社会救助将为社会保险所取代，但是这一预言被实践证明是错误的。20世纪30年代在欧美各国爆发的经济危机，导致贫困人口大量增加，各国政府不得不采取新的措施。英国政府于1941年6月宣布成立一个由各个部门组成的“社会保险与相关服务委员会”，由贝弗里奇担任主席，因此也称为“贝弗里奇委员会”。该委员会经过一年多的调查，于1942年提交了“社会保险与相关服务的报告”，亦称“贝弗里奇报告”。⁽¹⁰⁾该报告提出社会保障有三种方法，即为保障基本需要而实施的社会保险、为保障特殊需要而实施的国民救济以及为满足基本需要以外的需求而实施的自愿保险。社会保险是最基础的保障措施，但并不是唯一的保障措施，对于社会保险未能完全保护的公民，国家应当提供救助。1948年，英国颁布《国民救助法》，标志着济贫法的正式终结和现代社会救助制度的正式建立，社会救助从恩惠走向权利，成为政府的责任。随着社会经济的发展，英国政府对社会救助制度进行了多次改革，但救助主体始终以国家为主。

（二）中国的官方救助：从恩赐到权利

中华民族素有积善行德、扶危济困、乐善好施、同情弱者、济世为怀的传统。据文献记载，中国早在西周时期就设立了专门官职来施与惠政，救济贫病之民。⁽¹¹⁾《周礼》所记治国安民之策即为:“慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾、安富”（《周礼·地官司徒·大司徒之职》）。孔子在《礼记·礼运篇》中提出:“大道之行，天下为公……人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”，为我们描绘了大同社会的理想境界，表达了朴素的社会救助的思想。儒家的“大同”、“仁政”、“民本”等思想对封建统治者有着重要的影响。汉武帝时，“遣渴者存问至赐，鳏寡孤独帛人两匹，絮三斤”（《西汉会要》）。汉宣帝所设的“常平仓”，相当于现在的国家粮食储备仓库，用来平抑粮价，救济百姓，即常持其平。明朝时期设养济院，并设惠民药局，帮助贫困者解决疾病痛苦（《明会要·遗骸·恤民事》）。清乾隆多次强调“赈恤一事，乃地方大吏第一要务”，清代救灾款项无定额限制，有款皆可拨，1906年清政府又设立民政部负责救济事务。近代受西方文明的影响，一度形成了中西结合型的社会救助模式。新中国成立后，我国社会救助制度进入了一个新的发展阶段。

1.制度化前期的社会救助

中国古代社会有非常发达的社会救助系统，具体可以分为政府救助和非政府救助。从非政府的角度看，主要包括宗族救助、宗教救助和民间慈善救助。家庭是人类社会（尤其是在人类社会早期）稳定的主要来源。从古至今，家庭都承担着救助家庭成员的责任。由家庭救助功能向外延伸的表现就是宗族救助。义庄是中国传统社会宗族救助的一种主要表现形式。此外，宗教和民间慈善组织也承担了一定的救助责任。中国历朝历代的政府都承担了在非正常时期的社会救助责任，如战后贫民救助和灾害救助。

从政府、宗教组织和民间慈善组织在贫困群体救助中发挥的作用，可以将这一时期的社会救济分为三个阶段：

（1）宋代以前，除封建官府外，宗教力量对贫困群体的社会救济发挥着重要作用。北宋以前，封建官府除了主动承担起非正常时期的灾害救助外，在敬老方面采取了很多具体措施，如南北朝时期，梁武帝于521年设置“孤独园”，养“单老孤稚不能自存”者，开创了我国官办社会福利机构的雏形。

南北朝和隋唐时期，佛教兴盛，其“行善和普救众生”的理念对社会救济影响深远。佛教不仅直接通过寺院举办的救济机构———悲田养病坊对贫民进行救济，还通过影响世俗政权来影响救济，前述梁武帝设置“孤独园”即为其表现。病坊最早由寺院创立，由官府拨给一定的土地和财物作为物质基础，主要收容无家可归者，是一种综合性的救济机构。佛教势力的膨胀引起了世俗政权的不安，官府开始打击佛教势力，并展开了大规模的“灭佛”运动。

（2）宋代，官办社会救济事业进入了鼎盛时期。唐代以后，由于官府对宗教势力的打击，宗教势力对社会救助的影响减弱。两宋时期，政府在贫困群体的救济方面开始发挥主导作用。两宋统治者除了设立应对非常时期的救济机构外，创办了一系列的常设性社会救济机构，包括收养贫病的综合性机构、养济病患的专门机构和助葬机构。⁽¹²⁾此外，在对儿童的救济方面，宋代官府除了举办举子仓和慈幼庄外，还设立了集中收容弃婴的机构———慈幼局，堪称世界上最早的专业性官营孤儿院之一。在宋代，尽管这些机构由官府举办，但是很多具体事务仍交由僧人负责，佛教对社会救济事业仍有着很大影响。

（3）明清时期，官办社会救济事业大量减少，原有的济贫机构要么被废除，要么逐渐衰败。官办社会救济事业衰弱的同时，民间社会救济力量却不断强大，明代地方实力派人物“助官赈民”现象大量涌现，民间慈善组织不断兴起，地方精英创办的慈善组织弥补了官办救济机构的不足。“明末清初在善会善堂史上具有重要的意义。因为，一直存续到民国年间的各种各样的善会善堂几乎都创始于明末清初。”⁽¹³⁾清初，官府对于文人结社的打击使得民间慈善组织一度衰弱，但随着政权稳定，清政府逐渐认识到民间慈善组织对地方稳定的重要作用，于是将原来的打压政策改为鼓励政策，使得中国的民间救济事业进入了一个繁荣时期。以江南地区为例，清代江南地区的民间慈善事业的发展分别在乾隆、嘉庆、道光时期和同治、光绪时期形成两个发展高潮。第一个高潮的形成除了清政府的积极倡导之外，与当时江南市镇的蓬勃发展密不可分。第二个高潮发生在太平天国运动之后，当时清政府实际上已经没有能力独立完成战后重建工作，而社会救济事业作为战后恢复社会秩序和生产秩序的一个重要方面又显得十分迫切。于是，官府无力完成而留下的社会救济事业空间，地方势力趁机填补了。⁽¹⁴⁾

2.社会救助制度的确立

到了近代，中国的社会救济思想在继承传统的基础上，受到了资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，发生了重要的转变。近代思想家对中国传统的“宗族救济模式”的狭隘性提出了批判，倡导建立具有公共精神的社会救济制度；倡导废除将社会救济视为怜民、爱民的传统观念，确立人民有难、国家有责的现代意识。

蔡勤禹认为，中国近代社会救济思想的转变主要包括以下几个方面的内容：第一是富国养民，通过商业富国来解决贫困问题；第二是推广工艺、振兴实业，消除贫困；第三是以教代养，使被养之人获得基本谋生手段，达到“救人救彻”的效果。⁽¹⁵⁾社会救济思想的转变影响了实践，中国近代社会救济事业也呈现出新的特点：外国慈善机构（主要是教会开办的慈善医院、慈幼机构）进入中国，引入了西方近代慈善事业；政府和地方绅士举办的救济事业也改变了传统“重养轻教”的做法，向养教并重转变。

在向西方学习的过程中，民国政府颁布了一系列有关社会救济的法律，如1915年颁布的《贫民习艺所章程》，1928年国民政府发布的《各地方救济院规则》、《管理各地方私立慈善机构规则》，以及次年颁布的《监督慈善团体法》，对救济对象、救济机构均做了具体规定。1943年，国民政府颁布了我国第一部完整系统的社会救济法律规范———《社会救济法》，标志着社会救济制度在我国正式确立。“作为中国历史上首部社会救济法，它在一定程度上反映了国民党所宣扬的‘以实现三民主义的社会政策’，建立完善之社会救济制度为目的的理想和‘五五宪草’所规定的‘老弱病残无力生活者，国家应予适当之救济’之精神。”⁽¹⁶⁾

《社会救济法》第一章规定，社会救济对象为“年在六十岁以上精力衰耗者；未满十二岁者；妊妇；因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍，不能从事劳作者；因水旱或其他天灾事变，致受重大损害，或因而失业者；其他依法令应予救济者。”该法规定的救助方法有12种：一、救济设施处所内之留养；二、现款或食物衣服等必需品之给予；三、免费医疗；四、免费助产；五、住宅之廉价或免费供给；六、资金之无息贷予；七、粮食之无息或低息贷予；八、减免土地赋税；九、实施感化教育及公民训练；十、实施技能训练及公民训练；十一、职业介绍；十二、其他依法所规定之救济方法。可见，这一时期的社会救济不仅重视事后补救，更注重事前预防。不仅重视解除痛苦，更重视使人独立生活，一定程度上体现了现代社会救助的思想精神。

3.现代社会救助制度在中国的发展

新中国成立后社会救助工作进入了一个新的历史发展阶段，几十年来，随着国家政治形势的变化和经济建设的发展，社会救助的任务、范围和重点也随之呈现不同的特点。新中国社会救助工作大致经历了三个阶段：第一阶段从新中国成立初到社会主义改造的完成；第二阶段从全面开始社会主义建设到80年代初期城乡经济体制改革的开始；第三阶段是实行改革开放以来，特别是农村人民公社体制解体以后。⁽¹⁷⁾

（1）国民经济恢复和社会主义改造时期的社会救济

新中国成立之初，帝国主义的长期掠夺，旧政权的腐朽统治和长期的战争破坏，造成了大量的失业人员，大量的难民、灾民和无依无靠的孤老残幼流浪街头，全国急需救济的群众总计在5000万人以上，超过当时总人口的10%。面对如此严峻的形势，党和政府高度重视社会救济工作。1950年，中央人民政府组织召开了中国人民救济代表大会，讨论确立了救济工作的方针政策，随后在全国范围内展开救济工作。在城市，从保障基本生活的要求出发，拨出大量粮食和经费，针对不同类型的人给予不同的救济；在农村，通过发放救济款物、组织群众互助互济、减免农业税等措施，解决了大部分群众的生活困难。

社会主义改造时期，逐步建立起经常性的救济制度，1954年提出了新形势下社会救济工作的方针：依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府必要的救济。这一方针对以后几十年的社会救济工作产生了重要的影响。

（2）全面建设社会主义时期的社会救济

1956年社会主义改造完成后，社会主义制度已经基本建立起来，我国开始进入全面建设社会主义的历史时期。在城市，奉行的是“高就业低工资”的社会保障模式，绝大多数的人通过就业自动获得保障，形成了一种“就业与保障一体化”的单位保障制度，剩下的“三无人员”（无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人）由民政部门进行救济。在农村，人民公社体制建立以后，农民通过参加集体劳动，依靠集体经济获得保障，农民的生老病死主要由生产队负责，而对于缺乏劳动能力或丧失劳动能力，生活没有依靠的成员，由集体通过“五保供养制度”（保吃、保穿、保烧、保教、保葬）来负责。

“文化大革命”时期，社会救济工作被当作修正主义遭到批判，加上主管机构（内务部）被撤销，社会救济工作基本上处于停顿、瘫痪状态。

（3）改革开放以来的社会救济

改革开放以来，社会救济工作迅速得到了恢复和发展：一是调整了社会救济标准，二是做好60年代初精简退职职工生活困难的救济工作，三是恢复开展了对特定人员的救济或补助，四是在农村进行救济制度改革，实行救济与扶贫相结合。

随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制逐步确立，市场竞争日趋激烈，加上经济结构的调整，出现了一些政策性或行业性破产的企业，许多劳动者失去工作，大量工人下岗、失业，生活出现危机，贫富差距迅速扩大，而且中国普通老百姓历来都有“不患贫而患不均，不患寡而患不安”思想，致使社会出现不和谐因素，原来的社会救助制度暴露出许多不足和缺陷。在这样的背景下，城市居民最低生活保障制度登上了历史舞台。1993年，上海市率先制定《上海市社会救助办法》，拉开了中国社会救助制度改革与创新的序幕，直到1999年国务院制定《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），城市居民最低生活保障制度在城市普及共用了7年的时间。2007年农村居民最低生活保障制度在党和政府的不断努力下，也逐渐推广开来。

社会救助第一次在官方文件中出现是在十六届四中全会的报告中，而此前对政府从事的救助活动一律称为社会救济。此后，中央对社会救助事业的关注日益增多，提出了要建立城乡社会救助体系，并提供充分的制度保障和资金支持。

社会救助体系是指“由国家为保障困难群众的基本生活，帮助他们解决生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度以及为保证这些制度实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体。适应当前社会注意市场经济发展、改革深入、社会进步要求的社会救助体系，从结构上由三部分构成，一是各项制度，包括城市低保、灾民救助、无保、医疗、住房、教育和司法援助等救助制度；二是与上述制度相适应的管理体制和运行机制；三是确保制度和政策落实的组织、管理、资金及服务手段和措施。⁽¹⁸⁾

目前我国社会救助体系已经建立了九项制度，这九项制度包括：城乡最低生活保障制度；农村五保供养制度；灾害应急救济制度；流浪乞讨人员救助制度；城乡医疗救助制度；临时救济制度；住房救助制度；教育救助制度以及司法援助制度。这九项制度已成为救助困难群众的一种长效机制。

在中央的重视下，社会救助资金筹措机制日渐健全，中央和地方对城市最低生活保障补助资金不断增加。有了国家的制度保障和资金支持，困难群众的生活有了基本的保障，城市最低生活保障实现了应保尽保，保障水平逐年提高。农村贫困农民的基本生活也得到了制度性保障。农村五保供养水平也在逐渐提高，目前，五保供养已经完成了由农民集体供养为主向公共财政保障为主的体制转变。城乡医疗救助从无到有，取得了明显的成效。健全了灾害救助机制、救灾社会捐赠的动员机制，社会救助体系日趋健全。⁽¹⁹⁾

我国社会救助制度发展由最初的救急型举措经发展为道义性扶贫，最后达到制度性救助，这种制度变迁的背后，反映着社会理念的转变。全社会最低生活保障制度的正式建立，为构筑国民公平底线，分享社会发展成果，稳定百姓预期，消除二元社会结构，建立共享社会提供了坚实的基础。

二、社会救助作为国家责任的理论探源

社会救助成为现代社会国家的一项责任，各国通常以立法方式加以确认。从上文的分析可以看出，国家成为社会救助主体与特定时期经济发展密切相关，与一定的政治哲学理论、法学理念发展相关联，因此，有必要从源头上对包含贫困理论、正义理论、人权理念等与国家救助责任密切关联的理论作一梳理。

（一）作为社会问题的贫困：社会救助的现实基础

贫困是人类不可避免的，至少部分人会生存在贫困的状态。“贫穷被认为是任何富裕国家中永远会存在的一种社会现象”。⁽²⁰⁾贫困在人类社会普遍存在，整个人类社会发展史几乎就是一部与贫困斗争的历史。然而，贫困无法消除，只能在一定程度上得以缓解。人们虽然能够减轻、治理贫困，但是无法根本消灭贫困。人类因为贫困才需要经济上的救助，社会救助是人类为缓解各种原因造成的人类或部分人贫困而创设的一种制度。缓解贫困被广泛认为是社会救助制度的核心目标。由于贫困本身是一个复杂的现象，所以衡量贫困、定义贫困有不同的方法，社会学家和经济学家似乎都认为贫困没有一个清晰的可普遍适用的贫困定义。而且，由于目前越来越多地从全球的角度审视贫困问题，对贫困的定义变得更加难以捉摸。

宽泛地说，贫困是指个体获取的物质条件不能满足基本生存需要的一种状况。不同时代、不同社会对于基本生存需要的衡量有不同的标准，贫困的含义亦随之有一定的区别，而且设置一个简单的贫困线来评估贫困还忽视了贫困的程度。要评估贫困的程度，还必须考察整个社会的生活水平。正是基于这个基础，产生了绝对贫困和相对贫困之分。⁽²¹⁾最初与社会救助相联结的主要是绝对贫困，现代才逐渐把相对贫困囊括其中。

1.贫困的界定

100多年前，英国的布什和布朗特里开创了理论和实证相结合的贫困问题研究领域。此后，不计其数的学者从不同的角度给贫困下了不计其数的定义。

得到大多数学者认同的一种贫困定义是“缺乏说”。“缺乏说”关注贫困的表象，范围从单纯的物质“缺乏”到无所不包的社会的、精神的“缺乏”。英国的汤森对贫困所下的定义含义较广，他关注的是“资源的不足”，“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”⁽²²⁾定义贫困的另一重要角度是“排斥说”或“剥夺说”，这是从致贫原因的角度探讨贫困。美国社会学家戴维提出：贫困指在物质资源方面匮乏或遭受剥夺的一种状况。”⁽²³⁾

此外，定义贫困的角度还有“地位说”、“能力说”等，“地位说”认为“贫困是经济、政治、社会和符号的等级格局的一部分，穷人就处在这格局的底部。贫困状态在人口中持续的时间越长，这种格局就越稳定”⁽²⁴⁾。“能力说”则是在“缺乏说”的基础上更进一步探讨，世界银行就曾将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。以上这几种关于贫困的理论分析在中国的社会现实中都有所反映。就中国的情况而言，以往界定城市贫困人口强调的是“能力”，救助的对象是“三无人员”，即无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人。随着下岗失业人员、停产半停产企业职工等的增多，城市贫困群体的构成发生了很大变化，这些人的贫困主要是遭受“社会剥夺”或“社会排斥”，虽然他们有劳动能力，但丧失了“机会”和“地位”，因而陷入了贫困窘境。

从历史上看，贫困的概念是不断变化的。近100年来，社会、经济环境剧烈变化，人们对贫困的理解也随之改变，于是就有了“绝对贫困”与“相对贫困”之争，并贯穿了贫困研究的始终。绝对贫困是“泛指基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持”；而相对贫困则是指“温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活水平，缺乏扩大再生产的能力或能力很弱”⁽²⁵⁾。相对贫困的定义是建立在将贫困人士的生活水平与其他较为不贫困的社会成员的生活水平相比较的基础之上，但相对贫困并不能真正成为贫困概念的唯一基础，贫困的概念中始终存在着一个不可缩减的绝对贫困的内核。因此，相对贫困的分析方法只能是绝对贫困分析方法的补充而不是替代。

2.早期的贫困理论

在迄今为止的一切社会中，贫困是一个普遍存在的社会现象，即使“在有些情况下，一个国家的经济运行状态有可能接近其潜能，也就是说，在其生产可能性曲线上运行，然而普遍的贫困依然是一个规律”⁽²⁶⁾。然而在社会发展的早期，作为缓解贫困的重要措施的社会救助却曾经遭到很多学者的反对。马尔萨斯提出的人口陷阱理论，认为自然法则调节着人口的自然平衡，反对国家干预。马尔萨斯在吸收前人的观点后，提出了他的关于人口理论的两条公理：一是食物为人类生存所必需，二是两性间的情欲是必然的，且几乎会保持现状。在这两条法则的作用下，人口若不受到抑制，便会以几何比率增加，而生活资料却仅以算数比率增加，即人口的增殖力无限大于土地为人类提供生存、生活资料的能力。其结果是这个地球上的生命种子，如果得到充足的食物和空间，经过几千年的繁殖，会挤满几百万个地球。⁽²⁷⁾人类困苦不堪地生活着，经常处于贫困状态，且几乎毫无希望在这个世界上达到尽善尽美的境界。而由于贫困，就产生了困难与罪恶，正是由于贫困，人民才发动战争，争夺匮乏的食物。马尔萨斯上述关于人口论题的意旨是，人类的自身繁衍是人类贫困的根源，而与社会的制度无关，换句话说，在所有的人类社会中，贫困是不可避免的，他认为根除贫困的办法是控制人口增长而反对为贫困阶层提供制度保障，如英国的济贫法等。

马尔萨斯认为贫困是个人的原因造成的，个体应该对自身的贫困负责，这种理论在当时居于主流地位。关于贫困成因的这一理论直接影响着对贫困人口的救济制度。

3.风险社会下的贫困理论

自工业革命以后，科技的进步似乎跃过了马尔萨斯的人口陷阱，展现在人们面前的似乎已是满眼的繁荣。尽管有为数不少的专家仍然在关注贫困问题，但是对人口增长的生存极限的关注在经济学家的研究中退出主流位置，情况果真如此吗？从世界劳工组织最近的一份报告中的调查数字发现，20世纪90年代早期和中期所调查的84个国家中，收入在贫困线以下的人员占总人数的百分比，只有8个国家在10%以下，有17个国家是在10%～20%，30%～50%的有28个国家，即使在美国，1994年贫困线以下的人口也占到27.3%。毫无疑问，今天自然规律仍然奴役人类，仍然需要建立一种有效的制度保障。

人类社会不断发展，但贫困却如影随形，为什么会这样？对贫困成因的研究因此成为一个古老又常新的课题。“贫困产生的原因是很难回答的，贫困的直接原因往往比较清楚，无需做太多分析，但其最终原因却是模糊不清的，是一个远远还没有定论的问题。”⁽²⁸⁾经济学家、社会学家从不同的角度对此展开了分析，提出了许多深刻的理论，如“要素短缺论”、“功能贫困论”、“贫困结构论”、“贫困代际传递论”等。这些理论都只是从某一个角度对贫困进行解析，然而贫困是一个复杂的问题，其成因是综合性的，难以用某一个理论进行解答。值得注意的是，随着对贫困问题认识的深化，人们普遍接受从社会制度因素角度来探讨贫困的成因，而不再将贫困归因于个人的懒惰。

工业化的大生产和随之而来的城市化、社会化、市场化削弱了传统家庭的生存保障基础，社会分工的不断细化使人们面临的社会风险加剧，在社会风险面前人们已经无法单纯依靠个人或家庭来抵抗社会风险，传统的邻里互助、慈善救助也难以提供足够的支持，国家成为唯一的选择。现代社会已经成为“风险社会”（Risikgesellschaft）⁽²⁹⁾，人类在进行财富生产的同时，也在人为地生产着各种风险。除了失业、通货膨胀等制度性风险令千百万人无法拒绝无从逃避，更有现代科学技术的发展所带来的传统社会无法想象的风险。在风险社会中，个人陷入贫困变得难以预测，而且现代风险产生影响的途径复杂且不稳定，使得应对这些风险超出了个人的能力所及，公众只能向国家和政府寻求庇护。风险产生贫困，而贫困往往是社会不稳定的根源，为了保障社会发展的稳定，政府必须对风险进行控制，通过转移支付的方式改善贫困者的境况。

“贫困是人类社会发展中的客观现象，也是各国政府需要认真对待并着力解决的社会问题。”⁽³⁰⁾毫无疑问，贫困问题和贫富差距问题是影响社会和谐与社会融合的不利因素。1995年在哥本哈根召开的“人类有史以来的首次社会发展峰会”上通过了一项《宣言和行动纲领》，“峰会强调，单凭市场不可能消除贫困，也不可能获得公平和平等，而这两者却是发展的基石。”⁽³¹⁾在现代社会，外部因素对贫困个体的形成影响越来越大，贫困成因越来越社会化，相应地要求社会化的反贫困机制，在缺乏其他有能力解决贫困问题的组织的情况下，国家只能承担起社会救助的责任。社会经济的发展改变了人们的风险状态，提出了政府提供保障的要求，政府又面临社会经济发展带来的更多问题的压力。国家的救助责任就是在这种互动中发展起来的。

（二）作为公平的正义：社会救助的哲学基础

正义是法学的一个核心问题，罗马法学家曾提出法学就是“关于正义和非正义的科学”。自古希腊和罗马时起，正义即是西方先哲们关注的话题。但是正义是什么，千百年来的哲学家、思想家、法学家提出了各种不同的理论。对于社会社会救助来说，正义理论为之提供了什么样的理论依据？

1.对正义理论的认识

一位哲学家说得好:“正义是人类灵魂中最纯朴之物，社会中最根本之物，观念中最神圣之物，民众最热烈要求之物。”然而，正义是什么，却一直是个纷争不止的话题。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图揭开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”⁽³²⁾正义像一尊多面神，人们从不同角度看到的是不同的面孔。纯粹法学派创始人凯尔逊写道：自古以来，什么是正义这一问题是永远存在的。为了正义的问题，不知有多少人流了宝贵的鲜血与痛苦的眼泪，不知有多少杰出的思想家，从柏拉图到康德，绞尽了脑汁；可是现在和过去一样，问题依然未获解决。⁽³³⁾

柏拉图在《理想国》第一卷就提出：正义即人人各尽己任，各有其屋。柏拉图认为理想的国家有两个重要特征，其一就是建立在正义之上。不过，柏拉图的正义观将人分为金、银、铜、铁四种类型：金质的人应当是统治者，享有绝对的权力；银质的人应当是军人，保卫国家并辅助统治者；铜质和铁质的人则是生产者、农民和手工艺者。正义存在于社会有机体各个部分间的和谐关系之中，各个等级各司其职。这种正义观建立在不平等的基础之上。

古罗马法学家乌尔比安被认为首创了正义的定义：正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。古希腊另一重要思想家西塞罗关于正义的认识与此定义一脉相承：正义即使每个人获得其应得的东西的人类精神取向。这两种定义都强调正义是一种精神意志，认为正义是一种主观意向。

亚里士多德认为正义是一种“社会美德”，强调平等是正义的尺度，并区分了“分配正义”与“矫正正义”。分配正义要求按照公民的价值和美德来分配政治权利，“政治权利的分配必须以人们对于构成城邦各要素的贡献的大小为依据”，“品德当然也应该是要求政治权利的正当依据。”⁽³⁴⁾一般来说，一个人的社会地位越高，他分配的共同财产越多。需要注意的是，亚里士多德所说的平等针对的是公民，而不是每一个人。⁽³⁵⁾矫正正义在分配正义的规则被违反时发挥作用，通常由法院来执行。矫正正义又涉及形式正义与实质正义的问题，因为对轻微的违法者处以一定的罚金，并一视同仁地对所有人适用，就包含了正义。然而，罚金对穷人和富人的效果是不一样的。赫伯特·斯宾塞则认为同正义相联系的最高价值是自由而非平等，每个人都可以自由地干他所想干的事，但这是以他没有侵犯任何人所享有的相同的自由为条件的。以上这些关于正义的理论中，正义主要用于人的行为。然而，在近代的西方思想家那里，正义的概念越来越多地被专门用作评价社会制度的一种道德标准，被看作是社会制度的首要价值。

在当今社会，关于正义有两种对立的观点：一种是建立在自由主义思想基础上的功利主义正义论，认为自由就是正义；一种是建立在平等主义思想基础上的公平正义论，认为正义就是平等。前者的代表人物有哈耶克、诺齐克，后者则以约翰·罗尔斯为代表。哈耶克认为:“正义或公平是一些人对人们生活中的种种状况所做的一种有目的的决定，亦即使人们的生活状况受制于公平或正义的控制。”⁽³⁶⁾诺齐克特别强调个人的自由权和私有财产权，并提出一个人对财产的拥有如果是公正地（无欺诈无强制）获取或转让的结果，那么这种权利就是正当的。他认为市场经济是维护个人权利和自由的最好社会体制，再分配政策是对个人权利和自由的严重侵犯，一切社会资源都应依市场规则在个人之间自由流动，国家不应干涉，主张建立“最弱意义的国家”。⁽³⁷⁾他的主张过于强调自由而忽视了平等，与之相反，罗尔斯的理论更具有现实针对性，得到了广泛的关注与认可。

2.分配正义理论

（1）罗尔斯的公平正义理论⁽³⁸⁾

自由与平等这两大价值之间有着一种深刻的矛盾，本身存在着某种悖论：要保障个人自由，保障每个人的言论、思想、政治自由，保障个人的财产自由，就要接受可能由于人们的天赋和出身的差别导致的不平等，这种不平等有时很悬殊；而如果要大力推行具有平等主义倾向的政策，通过国家强制手段来缩小财富和权力等方面的差别，就有可能导致政府对个人自由和经济活动的严重干预。因此在正义理论上就产生了两种对立观点。罗尔斯的正义理论从严格意义上说，不仅仅强调平等，他还试图调和平等与自由之间的矛盾，因此也表现出一种自由主义的倾向。这导致罗尔斯的正义原则受到了来自自由主义者和平等主义者两方面的诘难。自由主义者认为罗尔斯对于最少受惠者的偏爱是没有道理的，致力于事实上的平等将侵犯人们的自由权利；⁽³⁹⁾而平等主义者则认为罗尔斯对自由优先性的强调仍有利于富裕阶层，将影响平等和正义的实现。这些争论也反映出罗尔斯正义理论的广泛影响。

罗尔斯的正义理论诞生于一个动荡不安的时代，当时的美国正处于危机之中，外有朝鲜、越南战争，内有民权运动、种族问题、贫富悬殊问题。整个西方世界也处于经济停滞、通货膨胀的恶性循环之中，福利政策的公平性和正义性成为争论的焦点。罗尔斯的正义理论虽然不是直接针对这些问题而提出，但其讨论的平等自由、公正机会、分配份额、差别原则等却以抽象的方式提出了一些解决问题的建议，因而有着强烈的现实针对性，折射了当时美国社会乃至西方社会的根本问题。

对于罗尔斯来说，“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配的基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式……这种基本结构包含着不同的社会地位，生于不同地位的人们有着不同的生活前景，这些前景部分是由政治体制和经济、社会条件决定的……一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”⁽⁴⁰⁾可以看出，罗尔斯研究的正义的对象是社会的基本结构。他看到很多不平等是个人无法选择的，这些最初的不平等就是正义原则应用的对象，正义原则要通过调整主要的社会制度，尽量排除这方面的不平等。(www.daowen.com)

罗尔斯提出了正义的两原则，一是每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；二是社会和经济的不平等应这样安排，使他们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放（机会平等原则）。两个正义原则应以词典式次序排列，自由只能为了自由的缘故而被限制；公平的机会优先于差别原则。⁽⁴¹⁾罗尔斯将传统的自由列为第一原则，具有优先性；而在平等机会下尽量照顾“最少受惠者”列为第二原则。

罗尔斯提出的分配正义问题是一种社会体系的选择，作为公平的正义需要有一个合乎正义的社会制度，将社会和经济过程限制在适当的政治、立法制度的范围内。这样一种正义的社会制度必须包含三个基本方面：首先要有一种由正义宪法调节的社会基本结构，以保证公民的自由（包括良心自由、思想自由、政治自由）和平等，并且在环境允许的范围内，政治过程表现为一种选择政府并制定正义立法的正义程序。其次要有一种实质的机会均等，政府通过补贴私立学校或建立公立学校来保证具有类似天赋和动机的人都有平等的受教育的机会；在经济活动和职业的自由选择中，也执行和保证机会均等的政策；管理公司和私人社团的活动，避免垄断。最后，政府通过家庭津贴、失业补助、医疗补助或其他保障方式来确保一种社会最低受惠值。⁽⁴²⁾与这种社会制度相适应，政府被分为配给部门、稳定部门、转让部门和分配部门。可见，罗尔斯的分配正义理论强调了政府在社会安排中的作用，为国家承担社会救助责任提供了理论上的支持。

（2）德沃金的资源平等理论

罗尔斯提出的“作为公平的正义”主要是一种分配的正义，强调平等的自由。除罗尔斯外，德沃金也对平等予以了关注，提出:“平等的关切是政治社会至上的美德———没有这种美德的政府，只能是专制的政府。”⁽⁴³⁾德沃金在书中发出追问:“真正的平等关切所要求的是什么？ ”⁽⁴⁴⁾“公平的社会应当致力的目标，是让公民拥有同等的财富，还是拥有同样的机会，或是让每个人之拥有满足其最低需要的财富？ ”⁽⁴⁵⁾与罗尔斯的抽象理论相比，德沃金更关注实际的问题，以现实的问题作为论证的起点，“因为只有这样，才可以有正确的姿态，它不仅最终对我们有所帮助，而且最终能让我们放心，把我们引入一团迷雾的问题，即使从认知的角度看，也是真实的而非虚幻的。”⁽⁴⁶⁾

德沃金提出，平等的关切要求政府致力于某种形式的物质平等，并称之为“资源平等”。他讨论了分配平等的两种一般性理论：福利平等和资源平等。福利平等是指在人们中间分配或转移资源，直到再也无法使他们在福利方面更平等；资源平等是指在人们中间分配或转移资源，直到再也无法使他们在总体资源份额上更加平等。⁽⁴⁷⁾德沃金认为真正的平等不是在福利方面平等，而是在他们所支配的资源方面平等。他的理论建立在两项原则之上：一是“重要性平等原则”，要求政府对所有公民一视同仁，“一个统治着其公民并要求他们忠诚和守法的政治社会，必须对其全体公民一视同仁，每个公民都必须投票，它的官员也必须在制定法律、确定施政方针时牢记那项责任。”⁽⁴⁸⁾这一原则要求政府采取措施，保证在政府所能做到的范围内，公民的命运不受他们的其他条件，包括经济背景、性别、种族或不利条件的影响。一是“个人责任原则”，即一个人选择过什么样的生活，在资源和文化允许的范围内，他本人要对作出那样的选择负起责任。⁽⁴⁹⁾德沃金对平等和责任（自由）给予了同样的尊重，对政府和个人都提出了要求，也暗示了政府救助责任的存在。

3.分配正义与社会救助

分配正义要澄清的是经济不平等中哪些是由个人可以控制的原因造成的，哪些是道德偶然性造成的，哪些是个人必须负责的，哪些是应该通过制度加以纠正的，从而通过社会立法来合理分配和配置权力和利益。它重视的是产权的初始分配和财富的最终分配的公平性。罗尔斯的分配正义理论“暗示政府应当在经济和社会事务中发挥更大的作用”⁽⁵⁰⁾，这为国家作为社会救助的责任提供了强有力的理论支撑。罗尔斯的正义论把国家使每个人获得公平的机会的义务与对最少受惠者的关怀联系起来，并将之作为实现社会正义的目标，为国家通过对物质财富进行再分配等社会制度和结构的合理安排，消除自然偶然性和社会偶然性对人们生活的影响，以建构一个适合人类追求自己合理生活目标的社会，提供了坚实的理论支持。德沃金的资源平等理论将为公民提供平等的资源份额的义务交给国家，为国家介入社会资源的分配提供了正当性。这些，都是为了实现社会的正义。

正如罗尔斯在《正义论》开篇所写，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修改；同样，某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。”⁽⁵¹⁾公平正义是法律追求的最高价值，是民主法治的精神内核，也是社会和谐的内在要求。现代法律的一个重要发展趋势就是在追求平等的大前提下，对社会弱势群体进行倾斜性保护。

社会公平历来就是各个社会形态所追寻的价值目标，在现代社会也是这样。社会公平的实现能够使市场竞争得以在安定的社会环境中进行，从而间接地促进效率的提高和社会发展。没有一定的社会公平，想持久地维持社会稳定是不可能的。社会分配不公在我国一直是客观存在的社会问题，近年来，更是成为社会公众反映强烈的热点问题之一。作为社会公共权力机构的政府，能否妥善地行使维护和保证社会公平的职能，不仅关系到政府凝聚力，也关系到经济发展和社会稳定。由于市场机制本身无法自动实现社会公平，社会公平的实现所依据的最直接力量是政府，在任何时代任何国家，都是直接通过政府来充当社会公平正义的维护者角色。政府之所以能够承担这种角色，是因为它是社会公共利益的集中代表者，是社会经济关系的调节者，同时又是社会公众权力的使用者。因此，社会公平应成为政府管理的主要价值取向，将维护公平作为主要管理目标是政府责无旁贷的责任。

国家承担社会救助的正当性基础，除了上述的贫困理论与正义理论外，还有法学上的基础，即社会救助成为公民的一项权利，“20世纪初的宪法革命即宪法观念的更新，为社会福利立法的发展奠定了基础……一些国家的行政法从以控权为中心转向以提供福利和服务为中心，社会立法大幅增加”。⁽⁵²⁾这一点将在下一章予以具体阐述。

三、社会救助中的国家责任

救助生活困难的人和弱势群体，是政府义不容辞的责任。问题在于社会救助中国家应当承担哪些责任，中央和地方政府应该如何分担这些责任，其中之关键又在于如何由中央、省、市和区四级财政来分担社会救助的费用。政府应当将有限的财政资源尽可能用在维护社会成员生存权利和社会安全最需要的地方。目前，在全国建立起城乡统筹的社会救助体系，已经成为政府紧迫的任务和不可推卸的责任。具体来说，在社会救助领域，政府主要承担制度设计、财政支持、组织实施与监管等责任。中央政府和地方各级政府如何分担这些责任？

社会救助中国家责任的落实是社会救助制度安排中一个重要的方面。在这个方面，所有的国家面临的最重要的问题是中央和地方的关系问题。中央政府与地方政府在社会救助领域应当如何进行分工合作？由于各国国家结构不同，中央和地方政府对救助的责任分担也有不同的安排。由中央制订规则、提供资金和进行管理的国家最主要的有英国、澳大利亚和新西兰。在这几个国家，不同社会救助项目之间的衔接比较好，管理费用也比较低。但是，认为分权的制度比较有优势的人认为，地方政府管理的社会救助项目的透明度比较高，成本比较低。在比较激进的体制改革中，有的国家在给地方政府更大的自主权的同时，减少中央对地方的财政支出。由地方为主提供社会救助的国家面临的最大问题是在财政收入最小地区，一般对社会救助的要求最大，地方政府却往往无力提供适当的救助。

按照施蒂格勒的说法，地方政府与中央政府相比，更接近自己的公众，从而对所辖地区的居民的效用和公共品需求比较了解。同时，不同地方的人民有权选择自己需要的公共品的数量和种类，中央政府统一供给公共品就无法满足这一要求。因此，施蒂格勒强调，地方政府的存在是为了实现资源的有效性和分配的公正性，中央政府则可以协调地方政府之间的利益关系，并有助于更有效地解决分配不公问题。⁽⁵³⁾各国政府在承认向公民提供社会救助为国家必须履行的职能的同时，也对中央政府与地方政府社会救助事务管理权限进行了明确的划分。纵观世界各国，大多数采取各级政府分级负责制。如日本认为扶贫保障是国家的责任，因此用于扶贫保障的金额由国家的税金负担，其中中央政府负担3/4，地方政府负担1/4；在韩国，生活保护所需费用来源于“保护基金”，由中央和地方政府共同负担，原则上中央负担80%，道与市（区、郡）分别负担10%；荷兰的社会救助中，中央政府承担救助支出的90%，地方政府承担10%。在社会救助资金承担比例分配上，中央政府高于地方政府。这体现了社会救助是国家责任的理念。

我国目前的社会救助体系中，最低生活保障制度、五保制度采取的都是“属地管理”原则，即由地方政府管理，由地方财政支出，仅在地方财政不足的情况下中央进行选择性补贴。《条例》第5条规定，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济各项资金支出项目，专项管理，专款专用。也就是说，最低生活保障制度以市县级财政为主体，中央、省级、乡镇级财政负担比例没有法律明文规定，故而有些省级财政还没有专门用于最低生活保障的经费下拨到市、县，再加上各地财政大多吃紧，许多地方只是象征性地给一点补贴，杯水车薪，起不了作用。乡（镇）现在一般采取统筹方法解决。1999年以前，各地进行的城市最低生活保障试点都是由各地自行筹资的。1999年以来，中央财政对城市最低生活保障支出的力度不断加强，除2002年之外，各年份的中央财政投入比例均超过了50%。就全国平均而言，中央政府承担了城市最低生活保障近六成的筹资责任。在某些地方财力不佳的地区，来自中央政府的补助金占其城市最低生活保障筹资总额的比重，更是高达75%以上。中央政府对于财政困难地区的补助，有效地拉平了各地城市最低生活保障筹资水平上的差异，从而有力地推动了城市最低生活保障的筹资工作实现横向公平。反观农村的社会救助项目，截至2006年年底，无论是最低生活保障还是传统的定期定量救济制度，中央财政均未给予资助，主要依靠各级地方政府财政和村集体的社会统筹维持。⁽⁵⁴⁾在农村税费改革之后，特别是取消村级“三提五统”和农业税之后，农村社会救助的资金支出完全依靠地方各级财政来负担，因而造成了农村社会救助的地区不平等现象十分严重。

在整个分担比例中，区、县级财政与其实际收入相比较，负担太重。现在的财政状况是越往上越好，而区级财政除了大城市中的极少数区之外，绝大多数都不富裕，县级财政就更不用说了。由于贫困人群集中的地区，其筹资能力往往较差，地方政府拿不出足够资金来维持贫困人群应有的保障水准。越是财政困难的区、县往往最低生活保障对象也越多。现在的最低生活保障对象主要由区（县）、街（镇）两级来确定，区、县财政负担过重的问题不解决，就会直接成为“应保未保”的对象进入这张“最后的安全网”的障碍。所以，应该使区、县财政负担减少到最低程度，譬如10%。但不可以没有，区、县财政完全不负担，又有可能出现滥保的现象。中央和省级财政也要参与分担，理由有二：其一，应该帮助经济不发达地区，确保其不因财政困难而克减公民的基本权利；其二，应该帮助中央部委所属和省属企业多的城市。以中央、省、市各负担30%作为全国的平均数，对贫困的省和市可以适当调整，可以由各省落实省、市和区的分担比例，上报中央批准。

我国现在国家财政中用于社会救助的份额偏低。尽管中央财政的支持力度在不断加大，但是法律并未把中央政府与地方政府对最低生活保障金的承担比例固定下来。这样就导致中央政府对社会救助资金承担比例比较随意，中央财政状况好，就给地方多一些补贴，财政状况不好，就少一些补贴。这不并符合保障公民的生存权是国家各级政府职责的原则。与之相对比，日本、韩国由中央政府承担大部分社会救助资金的做法则体现了政府对社会救助这一国家责任的强调。因此，要完善我国的社会救助制度，先要正确划分中央和地方在社会救助方面的事权和财权，通过立法明确中央与地方的权限与责任，建立中央财政和地方财政分担费用的机制，确保公民宪法上的物质帮助权既具有制度上的保障也具有资金上的保障。

上述政府的四大主要责任中，对于制度设计责任，应主要由中央政府承担，因为社会救助关系到社会成员最基本的生存权利和社会公平正义的实现，具有较强的强制性、全局性和政策性。中央政府对于社会救助的宏观管理和政策的制定上应负有主要责任，包括制定《社会救助法》及其相关配套制度的立法等等，而社会救助行政行为的具体实施则主要由地方的民政机关及其所委托的组织来完成，中央政府给予必要的宏观调控与监督。在这一前提下，地方政府可以根据本地区的实际情况做进一步补充。依据发挥所长、优势互补的原则分配中央和地方政府各自应承担的责任，统一地方政府的财权和事权，使地方政府成为组织社会救助事务的重要力量，以减少社会救助行政成本，提高社会救助效率。具体来说，中央政府应利用其人力资源优势、信息优势、统筹能力优势，承担宏观方面社会保障的统一管理和监控责任，建立中央统一调剂制度，形成制度化、规范化的良性运行机制；而地方政府则负担本地区社会救助制度的具体落实与实施。

对于财政责任，应本着财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方政府的各自责任，加强地方政府在地区社会救助中的作用。社会救助资金的承担上，应该由立法加以确定，中央政府及地方政府都要承担相应的比例，从贫困公民的权利保障的角度来考虑，中央政府应该承担更大的资金比例，以使贫困公民不因地方政府财政力量弱，拿不出足够的社会救助资金而无法享受到应有的社会救助权，同时也能使得社会救助在整个国家的实施更具有公平性。由于地区间、同一地区不同城市以及同一城市的不同辖区的贫困状况、财政能力差别很大，规定一个统一的低保资金分担比例显然无法奏效。然而中央政府可以通过设定各地财政能力的评价指标，结合当地贫困状况设定一个在一定时期内稳定的逐级划分比例。该比例一经划定，对于各级政府都具有约束力。另外，随着贫困救助向综合方向发展，中央与地方政府之间还可以通过救助项目分配财政和管理责任。如中央政府负责生活救助，地方政府则承担教育、医疗、住房等救助项目的经费支持。

四、小　结

在人类社会生活发展的最初，人的生存完全依赖于个人自己的努力，随着人类社会的形成，个人的生活问题逐渐转由家族或部落来共同确保；国家机关的出现，生存问题自然也就纳入到国家运作的机能中。国家与个人生存问题的关系也经历了国家无责任时期、国家恩惠时期、国家有义务时期以及生存权具体成为权利保障时期等发展阶段，国家及社会全体有责任也有义务解决社会成员的生存权问题。⁽⁵⁵⁾在现代社会，国家义不容辞地承担起了社会救助的责任，国家的这种责任需要通过法律规范予以明确，世界上很多国家都进行了社会救助方面的立法以明确政府的责任。据不完全统计，目前全世界已有170多个国家和地区建立了社会救助制度。对一个市场经济国家来说，社会救助制度就像一张基于最低生活标准的安全网，确保每一位社会成员在因各种原因导致无法维持最低生活时，不至于陷入无助的困境。⁽⁵⁶⁾“人类社会是一个利益互动的社会。利益使人类社会既保持一致，又处处充满冲突。每个社会都需要有一套规则来调整利益关系，缓解利益冲突。法律的任务就是首先要把利益转化为权利和义务，合理地确定权利和义务的界限；其次要公正地对待各种利益关系，对一切正当的利益施以平等的保护，对一切不正当的利益施以无差别的限制。”⁽⁵⁷⁾法在本质上是对各种利益关系的一种调整。

国家是为人民而设立的，而非人民为国家而存在。所以国家不得以任何借口或理由把人民贬为其统治的客体或手段，相反的，国家应积极努力为人民谋福祉，增进人民的利益，这是国家存立的任务，而非国家对人民的恩赐。⁽⁵⁸⁾被誉为现代经济学之父的亚当·斯密在《道德情操论》中指出：“如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的，而且是有风险的，因为它注定要威胁社会稳定。”社会救助作为促进社会公平的一种社会制度，其宗旨就是要通过政府的强制力对公共财政进行合理分配和有效投入，减少市场经济条件下社会成员因各自能力差异所遭受的不同损害，保障社会成员的基本生活，增强社会成员抵抗社会风险的能力。

1935年美国政府颁布《社会保障法案》，当时罗斯福说:“早先，安全保障依赖家庭和邻里互助，现在大规模的生产使这种简单的安全保障方法不再适用，我们被迫通过政府运用整个民族的积极关心来增进每个人的安全保障。”⁽⁵⁹⁾现代社会国家的理念，使政府一改往日的被动角色，去积极干预经济社会的方方面面，保护社会弱者的“生存权”，实现社会正义。中国政府也高度重视社会救助制度建设，积极履行其社会救助职能，采取各种措施保障公民的社会救助权。

（作者单位：上海市高级人民法院）

【特邀编辑：林沈节】

【注释】

(1)钱穆：《中国历代政治得失》，生活·读书·新知三联书店2005年版，第2页。

(2)［英］托马斯·莫尔：《乌托邦》，戴镏龄译，商务印书馆1982年版，第21—22页。

(3)丁建定、杨凤娟：《英国社会保障制度的发展》，中国劳动和社会保障出版社2004年版，第4页。

(4)Lipson，The Economic History of England，Vol.1，London，1949，p342—344.转引自丁建定、杨凤娟：《英国社会保障制度的发展》，中国劳动和社会保障出版社2004年版，第4页。

(5)彭迪先：《世界经济史纲》，三联书店1949年版，第104页。转引自丁建定、杨凤娟：《英国社会保障制度的发展》，中国劳动和社会保障出版社2004年版，第1页。

(6)和春雷：《社会保障制度的国际比较》，法律出版社2001年版，第5页。

(7)［英］马尔萨斯：《人口原理》，子箕、南宇、惟贤译，商务印书馆1961年版，第352—354页。

(8)《英国皇家专门调查委员会社会保障报告》中有这样一段描述：那些坚守《济贫法》惯例并致力于使地主阶级制度永存的立法者也开始意识到问题的严重性；靠自愿性慈善组织的财力无法解决贫困问题；在大多数情况下，贫困靠个人力量是无法控制的；必须使用公共资金来缓解贫困问题。这个问题太大，困难太严峻，国家无论如何必需采取行动。转引自吉尔伯特编：《社会福利的目标定位———全球发展趋势与展望》，郑秉文等译，中国劳动社会保障出版社2004年版，第2页。在此之前，英国保守党领袖张伯伦提出失业不是个人造成的，由此导致的贫困应该由国家予以救济，对贫民的歧视与不公不应该与因失业而造成贫困的人联系在一起，并要求扩大院外救济，缓和失业者的贫困。英国学者郎特里教授在调查约克城贫民状况后，提出“贫穷文化”的理论，认为贫穷的原因，不在于其个人或家庭，而在于社会，济贫并非是一种施舍、慈善或恩惠，而是国家的责任，应该由政府进行济贫工作。

(9)1923年，英国失业人口中既领取失业保险津贴又领取济贫法所提供的失业救济金的人数有89400人，1924年为38800人，1926年为34400人，1927年为18800人。

(10)贝弗里奇报告一经发表就受到广泛关注，不到一个月就售出10万份，最后销量达到63.5万份，是当时最畅销的出版物。参见John Brown，The British Welf are State A Critical History，Blackwell Publishers，1995，p26。

(11)周秋光、曾桂林：《中国慈善简史》，人民出版社2006年版，第28页。《周礼·地官》载：“司救……凡岁时有天患民病，则以节巡国中及郊野，而以王命施惠。”转引自周秋光、曾桂林著作第58页。

(12)参见张文：《宋朝社会救济研究》，西南师范大学出版社2001年版，第161—193页。

(13)［日］夫马进：《中国善会善堂史研究》，伍跃、扬文信、张学锋译，商务印书馆2005年版，第78页。

(14)参见梁其姿：《施善与教化———明清的慈善组织》，河北教育出版社2001年版，第51—52页。

(15)蔡勤禹、李元峰：《试论近代中国社会救济思想》，《东方论坛》2002年第5期。

(16)蔡勤禹：《国家、社会与弱势群体▋▋民国时期的社会救济（1927—1949）》，天津人民出版社2003年版，第96页。

(17)多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第52页。

(18)杨衍银：《大力推进城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众基本生活》，《社会福利》2004年第9期。

(19)《社会救助法》征求意见稿对国家的救助责任、公民的救助权以及社会救助的基本内容均作出了明确规定。第2条规定：国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。第5条规定：中华人民共和国公民依照本法享有申请和获得社会救助的权利。第3条第二款规定：社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。第16条进一步规定：对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级以上地方人民政府有关主管部门根据需要给予教育、医疗、住房等专项救助。

(20)林万亿：《福利国家：历史的比较分析》，巨流图书公司1994年版，第226页。

(21)我国香港地区学者莫泰基先生在贫困的“二分理论”上更进一步提出了贫困的“三分理论”：绝对性贫困、基本性贫困和相对性贫困。绝对性贫困是指缺乏维持生存所需的最低物质条件；基本性贫困是指物质条件已经可以基本满足生理上的需求，但是这种状况不具有稳定性，常常捉襟见肘，并且这种贫困不一定能因为经济的发展而获得较大的改善；相对性贫困是与国民收入和工资水平相关联的，是与整个社会的经济发展状况相联系的。参见莫泰基：《香港贫穷与社会保障》，香港中华书局1993年版，第36页。

(22)Peter.Townsend，The International Analysis ofPoverty，New York:Harvester Wheatsheaf，1993，p3.

(23)［美］戴维：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第275页。

(24)艾尔泽：《减少贫困的政治》，《国际社会科学杂志》2000年第4期。

(25)童星、林闽纲：《我国农村贫困标准线研究》，《中国社会科学》1993年第3期。

(26)［美］夏普等著：《社会问题经济学》，郭庆旺、应惟伟译，中国人民大学出版社2000年版，17页。

(27)［英］马尔萨斯：《人口原理》，子箕、南宇、惟贤译，商务印书馆2001年版，第1—7页。

(28)［印］阿玛蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王宇、王文玉译，商务印书馆2001年版，第1页。

(29)德国社会学家贝克因提出了这一概念而广为人知。参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第1页。

(30)《贫富差距与和谐社会▋▋第二届中欧论坛分论坛综述》，载于郑功成主编：《社会保障研究》，2007年第2期（总第6期），中国人民大学社会保障研究中心，中国劳动社会保障出版社2007年版，第64页。

(31)转引自景天魁等著：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第49页。

(32)［美］博登海默：《法理学：法哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。

(33)参见张文显：《当代西方法学思潮》，辽宁人民出版社1988年版，第375—377页。

(34)参见［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第149—152页。

(35)在古希腊、古罗马时期，政治权利是公民才享有的权利，当时的平等并不是针对全体社会成员的平等。恩格斯对此曾有精辟论述:“在最古的自发的公社中，最多只谈得上公社成员之间的平等权利，妇女、努力和外地人自然不在此列。在希腊人和罗马人那里，人们的不平等要比平等受重视得多……只要自由民和奴隶之间的对立还存在，就谈不上从一般人的平等得出的法律结论。”

(36)［英］哈耶克：《自由秩序原理》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第121页。

(37)参见［美］诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，第162页。

(38)罗尔斯的公平正义理论主要集中于1971年正式出版发行的《正义论》一书。《正义论》集罗尔斯思想之大成，是罗尔斯积近二十年的思考的心血之作。罗尔斯继承西方契约论的传统，提出一种有关社会基本结构的公平正义理论，试图代替功利主义理论。《正义论》涉及伦理学、政治学、法学、社会学、经济学等众多领域，发表之后产生了广泛的影响，引起了热烈的讨论，受到了很多的赞誉。即使不赞同他书中理论的学者也对其给予高度评价。例如，同为哈佛大学教授的诺齐克是罗尔斯理论的重要批判者和反对者，但是他却写道:“正义理论是自约翰·斯图加特·穆勒以来所仅见的一部有力的、深刻，论述广泛和系统的政治和道德哲学著作。它把许多富有启发性的观念结合为一个精致迷人的整体。政治哲学家现在必须要么在罗尔斯的理论框架内工作，要么解释不这么做的理由。”［美］诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1991年版，第231页。

(39)诺齐克对罗尔斯的这一主张提出了反对，认为不能把包括天赋在内的所有优势和利益都看成是社会的共同财产，给予最少受惠者偏爱是任意的。

(40)［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第7页。

(41)参见［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第302页。

(42)参见［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第276页。

(43)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第1页。

(44)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第2页。

(45)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第3页。

(46)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第5页。

(47)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第4页。

(48)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第7页。

(49)［美］罗纳德·德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第7页。

(50)［加］R.米什拉：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第4页。

(51)［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。

(52)江必新：《行政法制的基本类型》，北京大学出版社2005年版，第221页。

(53)辛波：《政府间财政能力配置问题研究》，中国经济出版社2005年版，第5页。

(54)农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。

(55)参见许庆雄：《宪法入门》，台湾元照出版公司2000年版，第52页。

(56)民政部最低生活保障司课题组：《我国社会救助事业研究报告》，http://www.xj71.com/html/65/n-25965.html，最后访问时间2008年8月28日。

(57)张文显：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社2001年版，第165页。

(58)城仲模主编：《行政法之一般法律原则（一）》，台湾三民书局1999年版，第13—14页。

(59)［美］罗斯福：《罗斯福选集》，关在汉编译，商务印书馆1982年版，第58页。