论服务型政府的法治化建设———以“上海市菜篮子工程”为分析起点

沈福俊　徐　涛

一、上海菜篮子工程的历史回顾及研究命题的提出

上海菜篮子工程是历届上海市政府一直予以关注的民生工程之一。在计划经济时代，为了保障城市居民的副食品供应，我国大中城市普遍采取了“单项换购”的政策，使整个副食品都被纳入计划管理的轨道。⁽¹⁾在这一管理体制下，城市居民的副食品供应存在数量不足、品种单调、营养价值不高和上市不均匀等问题。改革开放以后，上海市政府对这些问题的解决都予以了相当程度的重视。⁽²⁾1982年，汪道涵市长便着手开始解决上海市副食品供应中存在的一系列问题。江泽民同志1985年开始任上海市市长时就将这项工作继续深化，1987年9月2日在市长办公会上正式提出了菜篮子系统工程建设的决议。1988年8月，这一工程得以正式启动。具体而言，菜篮子工程就是为了解决城市居民的副食品供应政府采取的一系列改善副食品产供销渠道的举措。⁽³⁾之后，菜篮子工程又受到了朱镕基、黄菊等历届上海市政府领导的重视和推动，在改善城市居民的副食品消费上取得了明显的成效。总的说来，上海市的菜篮子工程建设大体可以被分为以下这么几个阶段：⁽⁴⁾

第一阶段从1988年起，上海市在郊区建立了一大批具有一定规模的副食品生产基地，使猪、禽、蛋、奶、鱼、菜等副食品的自给率显著提高，基本满足了城市供应的需要。

第二阶段从1992年起，上海市菜篮子工程的蔬菜、副食品生产基地由近郊向中远郊转移。蔬菜形成远郊大宗蔬菜、中近郊绿叶菜和生产精细品种为主的园艺场等3个层次的生产结构。

第三阶段从1994年起，实施新一轮菜篮子工程，在上海建立高效稳固的蔬菜、副食品生产基地，形成市场化的产销运行机制，提高其现代化水平。

第四阶段从2000年起，菜篮子工程有了实质性变化，从过去量的提高转向的质的提升，开展食用农产品安全行动计划。

第五阶段从2004年起，这一轮的菜篮子工程主要是着力发展生鲜超市和农贸市场的标准化建设，致力于实现居民可以安全、便捷地获得高品质的副食品。

上海市菜篮子工程经过多年的发展，在解决城市居民副食品消费的问题上取得了丰硕的成果。首先单就副食品供应的内容上来说，上海市民的菜篮子经历了以谷物类产品为主导的温饱型，到动物型产品为主的小康型，再到营养健康享受为主的富裕型的转变，有效地改善了居民的饮食结构。其次，由于注重产供销渠道的建设，尤其是2004年起的生鲜超市和农贸市场标准化建设使得居民能够获得稳定且便利的副食品供应。第三，采取了一系列优惠政策保证在菜篮子工程建设中实现农业增产、农民增收，例如除了传统的政府补贴等举措外，上海市政府还积极探索建立并完善的食品安全保险机制以增强农民的风险抵抗能力，提高农民参与菜篮子工程的积极性。⁽⁵⁾原上海市副市长叶公琦给上海市菜篮子工程建设总结了四条成功的经验，分别是：从上到下的重视形成了一支队伍；政策措施的引导较好地协调处理了各方面的利益关系；依靠科学技术解决了产供销中的瓶颈问题；富于创新，用改革的办法解决改革中出现的问题。⁽⁶⁾

从上文介绍中我们可以看出，上海市菜篮子工程的基本出发点在于给上海市城市居民提供充足稳定、安全卫生、营养健康的副食品。该项工程是上海市政府确保居民饮食供应的一项公共服务措施，体现了服务政府的精神。所谓的服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”⁽⁷⁾。服务型政府的建设是坚持党为人民服务的根本要求，同时也是加强政府自身建设、构建和谐社会的必然要求。⁽⁸⁾党的十七大报告指出我国政府要加快“行政管理体制改革，建设服务型政府”。温家宝总理在政府工作报告中及其他一些场合也强调我国服务型政府的建设。⁽⁹⁾可见，建设服务型政府是我国政府改革的重要内容之一。

但是，服务型政府和法治化政府是两个不同的概念，二者并不能相互替代。服务型政府的建设理念必须通过具体的法律制度予以规范才能在实施过程中发挥最大的作用。本文便是以法治政府建设的视角，选择菜篮子工程这一项上海市重点民生工程为研究对象进行分析考察，从而对服务型政府法治化建设这一命题进行一定的思考。

二、服务型政府与法治政府是彼此相互独立的两个概念

有学者认为服务应当是当代行政法的精神实质，⁽¹⁰⁾但是究其本身而言，服务型政府和法治政府却分属于不同的概念体系。服务型政府与法治政府都是我国政府体制改革中的重要内容，是我国政府改革的两个方向。由于这两个方向是我国政府改革中同时予以强调的内容，二者在各自建设过程中不可避免会互相发生影响。同时，目前我国对服务型政府往往侧重于在理论层面上展开讨论，从而使得服务型政府成为无所不包、无所不能的政府发展工具，更成为某些官员的口号。⁽¹¹⁾这样不仅会使人们对于什么是服务型政府以及如何构建服务型政府缺乏清晰的认识，具体行动上无所适从，而且还会造成服务型政府的理念最终流于形式。对服务型政府这一概念适用的混乱使其与法治政府之间的关系也存在含混不清的情况，或将两个概念简单地等同，或者不加辨别地认为法治政府是服务型政府建设中的一部分，例如就有学者忽视这两个概念之间的差异而直接指出“服务型政府必然是法治政府”。⁽¹²⁾因此，在展开对服务型政府法治化建设必要性分析之前，我们还是需要对服务型政府和法治政府这两个概念予以区分，明确其相异之处。

江必新教授曾经在他的文章中特别指出法治政府和服务型政府是有区别的。⁽¹³⁾他认为法治政府是一种关于政府运作方式的理念，在不同的历史时期有不同的内容，其与服务型政府并不必然会结合，例如在自由资本主义时期人们并不需要政府提供过多的服务，遂于时人而言有法治政府而无服务型政府。同时他也强调虽然在理念、原则、逻辑上服务型政府和法治政府两者是相对独立的，但是二者同样是基于民主而产生的，目标都是要反映民众的根本意志，因此二者在现阶段背景下是具有重合部分的。尤其是，在当代政府的日常行政管理活动中给付行政正逐渐取代管制行政成为政府的主要活动方式的背景下，二者的重合更为明显。上述论断就说明服务型政府和法治政府虽然是不同的概念，但是具有交融的可能性，应该能够起到互相影响推动的作用。所以服务型政府和法治政府是相对独立的概念。只有将这两个概念区分开来，我们才会发现法治政府的建设对于服务型政府的构建重要性，认识到服务型政府法治化的必要性。

三、现代社会服务型政府的建设离不开法治化建设的配合

在历史上，服务型政府和法治政府的理念都曾经出现过。但是只有到了近现代，人们才逐渐将这两个理念结合起来予以考虑。为避免仅仅成为一幅美好的愿景图，服务型政府的理念只有通过相关法律制度的构建转化为实实在在的政府活动才能实现其服务于人民的宗旨。上海市菜篮子工程建设从其成效来看是实现了服务型政府的角色，但是要得到进一步发展仍然离不开法治化建设的配合。笔者认为现代社会服务型政府的建设离不开法治化建设的配合，主要是基于以下几个方面的原因：

首先，法治化建设有益于政府持续稳定地提供有关服务。由于法律可以对人们的日常活动进行强制性调整，人们往往需要参照法律规定来对自己的行为进行相关的安排以实现自身利益的最大化，因此稳定性也就成了法律制度的一个重要属性和内在要求。在前文中，我们对政府利用政策来大力提倡推动一项工程建设的利弊进行了检讨，发现一直依靠政策进行推动某项事业的发展存在诸多的隐患。其中最为严重的是这种推进模式很容易使得该项事业受到政策波动的影响。随着现代社会结构的日趋性，社会分工的细化，人与人之间的依存度不断提高，个人要保障其生存之可能，必须依靠团体的力量，于是个人生存逐步从“个人负责”转变为“集体负责”，继而变为“政治负责”，即政府需要提供大量的公共服务以保障个人的生存基础。⁽¹⁴⁾法国公法学者狄骥更是指出公共服务的概念应当是建构政府的公法理论的基础所在。⁽¹⁵⁾服务型政府从工作内容上来说必然是以提供公众日常生活所必需的公共服务为核心，而与此同时人们也越来越离不开政府提供的有关服务。这种提供公共服务的行政活动如果受到政策波动的影响，朝令夕改，那么势必会给民众的日常生活带来诸多的不利影响，同时也会影响政府在民众之中的威信，甚至进而会使公众对政权存在的正当性和合法性产生质疑。而用法律制度来规范住政府的行为，一方面要求政府在民众可预见的情况下合法地作为，另一方面可以避免政府当作为而不作为的情形，从而使得民众可以较为稳定地接受政府提供的相关服务，不至于产生过多的动荡。

其次，法治化建设有利于尽量减少甚至避免服务型政府所带来的对公民私人权益的侵害。政府提供民众的日常生活中不可或缺的大量的公共服务的同时也客观地造成了政府行政力量迅速扩张，掌控了大量的个人信息，挤压了私人空间，甚至出现了部分个人对政府服务的依赖性。公众在享受政府提供的公共服务的同时也逐步发现到了服务型政府建构中政府权力过于扩张可能会出现的诸多隐患，诸如政府权力迅速膨胀带来的权力寻租和滥用的可能，对民主、自由和公平理念的威胁，资源分配使用的效率低下，人的生存和创造能力退化的隐患等。⁽¹⁶⁾而法治政府的建设即是要将公权力尤其是行政权力纳入到法律的框架下运行，将自由、平等、正义等诸多法治理念贯彻到政府提供服务的活动中去，尽量削弱甚至消除服务型政府建设过程中可能带来的对社会正义和个人权益带来的不利影响，从而使得公民真正地享受到公共服务的好处。另外，行政机关及其工作人员也会受到诸多主观因素的影响。我们不能设想行政机关及其有关工作人员在任何情况下都能持有一种善意的态度来提供公共服务。在出现行政机关的活动给公民权益造成损害的情况下，法治理念要求公民应当能够享有及时、充分的救济。在这些情况下，政府必须应当承担起相应的责任，否则法治政府无从谈起，服务型政府要求的公共需求的满足更是难以实现了。因此，法治化建设中面对公权力时公民权利救济途径的构建也是政府实现服务目标的重要举措之一。

再次，法治化建设有助于实现对政府权力运行的有效监督。通过对我国现行的有关法律制度的分析，笔者认为现行制度难以在服务型政府建设过程中对政府权力实现有效的监督。这是因为：第一，立法监督层面。各级人大及其常委会的监督一方面受到会期限制，另一方面，行政权的活动范围远远超过了其所能实施监督的能力，人大及其常委会难以实现对政府机关有效的常态监督。面对大量的政府提供服务的活动，人大及其常委会只能择其要者来予以监督。第二，司法监督层面。如我们前文中所说，我们服务型政府主要还是靠政策进行推动。由于政策性问题往往会被当作属于政府的行政自由裁量权范围内的事项，法院难以对其进行司法审查。而且我国行政诉讼一直受到受案范围和原告资格等种种因素的制约，实际功效也十分有限。另外，诉讼程序本身的限制也使得司法监督往往显得有心无力，例如司法奉行“不告不理”的原则，不能主动对政府活动进行监督，还有程序本身的繁琐和司法资源的有限也限制了司法功用的发挥。第三，社会监督层面。我们国家的政府信息公开还处在初步发展阶段，大量的政府信息政府不愿意公开或者不愿意及时公开。于是，政府就对社会公众产生了一种信息优势。这种现象的大量存在使得社会难以对政府的活动进行监督，严重影响了社会监督的效果。另外，社会监督机制自身也并不完备，还基本处在自发性的无组织化的状态。同时，政府也缺乏相关的反馈机制的构建使得监督比较难以实现。第四，政府自身监督层面。利用政府内部的科层管理对政府的日常活动虽然是最有效的监督管理方式，但是政府自我监督、自我纠正会遇到动力不足的困境，尤其在某项活动是在政策主导展开的情况下，政府更是难以自我纠正了，其自我监督也难以实现。在这种对政府监督相当不力的情况下，我们国家推进服务型政府的建设必然会在实施过程中受到政府权力失控的苦恼。

“当法律将社会控制的全部活动纳入自己的领域后，法令的实施就成为一个尖锐的问题了。”⁽¹⁷⁾于是，法治的基本理念之一是法律要得到普遍的遵守。⁽¹⁸⁾这一遵守不仅需要靠人们自觉地予以遵守，更需要靠制度的构建来保证。法治政府的建设过程中不仅是要构建政府权力运作的范围和框架，更是要建立和完善对于权力运作的监督机制。所以在要避免或纠正服务型政府建设过程中出现的错误不能离开政府的法治化进程，需要在法治理念的指引下重新构筑对政府行为的监督体系。

最后，法治化建设能够有助于政府确保并提高所提供的服务的质量。如同私人提供的服务一样，质量的保证也是政府提供公共行政的核心要求。而且比私人提供的服务更为紧要的是，政府提供的公共服务如果在质量上出现问题所引发的危害那将是不可估量的，例如2010年3月份的山西省疫苗事件虽然最终调查结果疫苗没有安全问题，但仍足以引发人们对于公共卫生服务可能存在的风险的忧虑。⁽¹⁹⁾对于菜篮子工程，这就涉及了食品安全卫生的问题。在频频出现全国轰动性事件的食品安全领域，菜篮子工程所代表的副食品供应服务所承担的压力可想而知。而法治化建设中的程序构造一个重要功能就是预防这种公共危害的产生。适当的行政程序设置不仅“防止了行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率”⁽²⁰⁾，而且可以让行政机关以更为审慎的态度来审视自己的有关行为，及时在事先发现并纠正可能存在的问题，将风险控制在可接受的水平范围内。另外，开放的程序设计使得在政府在向公众提供服务的过程中能够获取到更多的意见和批评。这些都有助于政府不断改善和提高自身的服务状况和水平。此外，伴随着政府体制的改革，政府越来越习惯于通过行政契约、招投标等方式利用社会资源的技术、资金优势来实现公共管理目标，提供更好的公共服务。但是如果没有依循完善的法律制度运行，这种行政活动的方式很容易造成公器私用的情形，最终侵蚀了公共利益。

基于上述理由，服务型政府的构建过程中一定要密切结合法治政府的理念予以展开。否则，政府就算能取得部分阶段性成果，但是由于可能会随之而来的种种问题，使得最终难以达到预期目标，实现向服务型政府的根本性转变，甚至还会造成政府在这一过程中的权力失控，也不能够对其进行充分有效的监督并予以纠正，给公众的权益造成了不利的影响，与服务政府建设的最初目标相违背。

四、法治政府视角下的上海市菜篮子工程存在着诸多不足

上海市菜篮子工程作为历届上海市政府关注和大力扶持的重点民生工程，所取得的成果有目共睹。政府精心打造的副食品产供销体系给上海市城市居民生活水平的提高作出了巨大的贡献，可以被作为是上海市政府打造服务型政府过程中值得借鉴的成功案例。但是从上文中我们知道，法治政府和服务型政府是不同的概念，各自的要求也不一样。上海市的菜篮子工程虽说符合了服务型政府建设的理念和要求，却未必符合法治政府的相关要求。从法治政府建设的角度去审视上海市菜篮子工程的整个建设过程，我们可以发现其中存在一些与法治政府要求不相符合，值得注意的问题：

（一）规范化运作意识的缺失

通过对整个菜篮子工程发展轨迹的回顾，我们发现菜篮子工程的建设是以政策主导推动的。原副市长叶公琦总结的四点成功经验里面也突出强调的是政策措施引导的重要作用。之所以该工程能够获得如此大的成就，是因为该项工程与人们的日常生活息息相关，历届政府都不遗余力地对该项工程予以政策性支持才使得该项工程得以持续发展。同时，通过对该工程相关文献资料的查阅中，笔者发现的是大量的政府政策性文件，找不到试图将这项工作纳入到法律框架内予以规范性运作的迹象。这也证实了菜篮子工程的整个发展轨迹中并没有将工程建设的规范化、制度化重视起来。

不可否认，政策主导型的发展模式具有一定的优势。这一模式能够在一定时期内统一社会认识，集中政府甚至社会的力量推动一项工程的建设，在短期内往往能起到立竿见影的效果。同时，政策主导型发展模式比较灵活，没有繁琐的程序上的束缚，能够对现实中出现的新问题予以及时的应对和调整，比较适合于亟需解决的一些社会难题。但是政策主导型的发展模式也并非没有任何缺点。整个工程不在法律制度的框架内运作，会使得工程存在诸多潜在的隐患，诸如以下几个方面：

第一，政策本身存在的不稳定性可能会给工程的持续建设带来不利影响。政府为了在一定时期内达到一定的目标，实现某一项任务，往往会制定一定的政策以明确实现的方法路径。政策的制定和决策者对社会管理事务以及所要处理的事项的认识密切相关。而现代政府制度机制设置中政府主要领导的任职都有任期限制，每一届的政府政策会因领导人对于问题的看法不同以及所处的时代背景上的差异都有自己的重点和特色，而且就算在某一任期之内，由于情势的变化，政府对政策也会予以不断的调整以适应客观情况的需要，例如国家对于经济领域内的宏观政策就会根据国内外的经济状况不断予以调整。某一项需要长期见效的政策主导型工程如果得不到每一届政府的重视和支持，很容易因为政府的换届而人亡政息，从而给整个社会资源带来了巨大的损失，如目下形形色色的政绩工程最后成了烂尾工程。⁽²¹⁾而现代政府因为承担着对社会和经济的宏观调控职能，其所主持的工程建设往往是对国计民生具有重要的作用，其中相当一部分的内容往往需要政府对其予以长期的支持和关注。如果对政策的过度依赖，政策一旦出现朝令夕替的现象所产生的负面影响可想而知。

第二，政策主导下的发展模式容易造成权责不清。政策比较注重根据具体的情况的不一样而安排适当的人员，强调组织机构的灵活性。这种思考问题的倾向势必会造成在组织建设上不是很重视组织日常化建设。不仅日常机构的权限划分不清，甚至还有可能因事设职催生出诸多临时性机构。菜篮子工程是一个系统的综合性工程，涉及政府的多个职能部门。例如，根据《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》，我们可以知道菜篮子工程中涉及的职能部门多达11个，分别是农业部门、经贸部门、卫生部门、质监部门、工商行政管理部门、环保部门、水利部门、计划部门、财政部门、金融部门、财税部门等。⁽²²⁾众多部门之间的权限如何划分，具体工作中如何配合，发生冲突时候如何协调，这些问题都需要市政府予以适当处理。但是如果忽视用相关法律明晰各部门的职责，那么一方面会造成部门之间职权上的冲突或者部门之间的推诿，另一方面也会造成市政府陷于众多部门纠纷中不可拔。轰动全国的三鹿毒奶粉事件就暴露了忽视用法律的手段明确各部门的职责以及处理部门职权冲突带来的严重后果。⁽²³⁾我们对此不能不予以深刻的反思。

第三，政策主导的工程建设难以及时发现和纠正其中存在的错误。法定程序对于政府一个具体决定作出的重要功能在于使得政府有关人员采取相关活动时对有关问题进行充分的考虑，防止仓促行事造成本可避免的错误。同时，在决定执行过程中能够时刻受到监督，避免发生无可挽回的结果。由于相关配套法律制度建设的不足，政策主导型工程在程序上不是很予以重视。其虽然一般也会经过详细的论证工作，但是在统一认识、迅速推动的情势之下，对工程建设提出来的反对意见和疑问很有可能会被忽视。这样就会使得工程建设中对于其中存在的可能风险和不利后果估计不足。

第四，政策主导型工程建设的民主性也比较缺乏。政府在做出一项政策时自然也需要去反复认证，听取各方面的意见，以确保政策本身的正确性。但是政策内容的最终决定权仍然属于政府，而且主要属于主要负责人。这就使得政策在民主性上就显得有些不足。而现代法治社会中的法律是由民意代表通过正式的立法程序共同制定的，能够充分地表达民众的意愿，满足民主政治的要求。因此，政策主导型的工程建设如果不在法律的框架下接受相关民主程序的监督，很有可能会造成民主的缺失而不为人所接受。

第五，政策主导型工程容易引起民众对政府行为合法性的质疑。我们注意到，改革开放以后，社会主义法制体系也伴随着社会主义市场经济一起建立起来的，法治理念也逐步深入人心，人们也更多地从合法性的视角去看政府的活动。学会首先从是否符合规定的角度来看待政府的行为。政府活动要使公众能够予以接受，不仅在实质上要具备正当性，同时在形式上也要具备合法性，否则，无法完全消除人们对政府行动的诸多疑问。这就对政府的活动提出了更高的要求，不仅是不利的行政活动要有相应的法律依据，授益的行政行为也需要在法律的框架内进行。由此观之，菜篮子工程此类即使是造福民生的工程以后也势必要被纳入到法制轨道中，从形式和实质上都满足合法性的要求，从而消除人们对其还可能存在的诸多疑虑。

（二）公众参与的不足

伴随着西方上世纪70年代开始的“新公共管理”改革的蓬勃发展和行政民主化浪潮的逐步推进，加强公共行政领域的公众参与已经成为世界性趋势。⁽²⁴⁾公众参与是为了弥补现代条件下传统行政法理论的不足而提出来的。行政法的传统模式将行政机关设想为一个纯粹的传送带，职责是在特定的案件中执行立法指令。⁽²⁵⁾行政机关通过贯彻立法机关指定的法律获得其行为的合法正当性。但是现代社会的现实是中行政权的扩张已经远远超过了立法机关所能影响的范围。同时，在很多领域内立法机关给予行政机关极为宽泛的授权。于是很多行政活动的实施就会使人们产生行为民主性、合法性的质疑。在这种条件下，行政过程中的公众参与制度是在行政过程中引入民主机制，构建立法过程之外的二次民主，从而得以消除公众对其合法正当性的质疑。同时，人们也逐步认识到政府并非是全能的，在进行相关活动时囿于其所处立场上的限制在认识问题上具有片面性和倾向性。公众参与可以给政府提供一个多元化的视角，进而纠正政府自身行为所存在的局限性。⁽²⁶⁾此外，由于公民能够积极参与到政府活动的决策过程之中，并且其意见能得到政府的认真考虑并获得回应，他们对于政府活动的不满能够得到缓解，而且其人格尊严也得到了尊重。因而，公民对通过这样的程序最后获得结果的接受程度也会大大提高。这样也就使得政府在具体实施过程中大大提高了行政效率。鉴于此，公众参与已经成为了现代政府体制改革中的一项重要内容。

随着学者对公众参与的研究深入和大力提倡，公众参与制度正逐步被我国理论和实践所接受，例如2008年出台的《湖南省行政程序规定》中明确规定了政府在作出重大行政决策的过程中必须有公众的参与，听取公民的意见。⁽²⁷⁾《上海市信息公开规定》也根据《政府信息公开条例》中的有关内容将涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的信息列入政府应当主动公开的信息范围。⁽²⁸⁾这些规定表明了我国公众参与政府的公共管理活动将是大势所趋。上海市菜篮子工程的建设过程由于在启动之初公众参与的理念在我国尚未引进和普及，整个工程从决策到实施的过程中一直都是政府起到主要的推动作用，公众在整个项目建设过程中出于消极被动的地位，其主体性没能得到体现。其实，菜篮子工程由于跟公众的日常生活息息相关，在很多问题的处理上公众的意见更为重要，离不开公众的参与，例如农副产品销售点的设置是否适当就应当更多地以公众的意见为准，而不仅仅是政府的单方面考虑。此外，菜篮子工程的建设是政府对社会公共资源的分配和使用，也应当由公众参与并予以监督。由此，我们可以认为在日后菜篮子工程的发展过程中公众不仅是要参与其中，而且还要能够起到主要的作用。因此，如何使得公众在其中起到应有的作用是上海市菜篮子工程进一步发展过程中所应当认真考虑的问题。

（三）权益保障机制构建的忽视

上海市菜篮子工程作为一个庞杂的系统性工程，必然会牵涉到多方面利害关系，对一部分人的权益产生影响，例如郊区的农民、副食品销售点等。对于如何协调这些可能会受到影响的利益，上海市政府并不是不予以考虑的。原副市长叶公琦在总结菜篮子工程的成功经验中提到在过去菜篮子工程建设过程中各方面的利益关系的协调主要是依靠政策进行调节。这些措施主要有加大农资综合直补力度、强化重大动物疫病防控体系、鲜活农产品运输专用车免通行费以及加大金融对农业支持力度等。⁽²⁹⁾

但是，从上文对单纯依靠政策所存在的隐患分析，我们也可以看出上海市菜篮子工程中依靠政策对各方面利益进行协调极易受到政策变动的影响，难以给予当事人有效、可靠的权益保障机制。而且，如果当事人在工程建设过程中权益收到了侵害，政府所允诺的各项补贴、措施并没有到位，其寻求救济的路径在相关论述中并不十分明了。作为一个完整的制度设计者，我们在构造的过程中不能不对上述事项进行比较充分的考虑。如果这些权益受到损害的主体无法获得救济，就会直接影响到整个制度的有效运作乃至继续存在的可能性。因而，我们在接下来利用法律调控的方式取代政策主导的发展过程中应当关注权益保障机制的建立以使得相关主体能够获得可靠、有效的权益保障，避免这项使民获益的工程变成一项扰民工程。

综上所述，以建设法治政府的视角来对上海市菜篮子工程进行考究，我们发现在建设服务型政府的过程中法治因素严重缺失。因此，理论界和实务界都应当考虑服务型政府与法治政府这两个改革理念之间如何实现相互融合。

五、服务型政府的法治化进程需要制度设计上的改革和创新

上海市政府以菜篮子工程为代表的一系列民生工程很好地贯彻了服务型政府的相关理念。但是从整体来看，这只能是服务型政府建设过程中的阶段性成果。我们要进一步改革彻底完成从管理型政府向服务型政府的全面转变必须还同时坚持与法治政府的构建进程相结合，将其纳入到法治的框架下运行。服务型政府与法治政府这两个理念之间融合应当是日后政府改革的趋势，例如在2010年9月30日，湖南省向社会公布了《湖南省政府服务规定（草案）》，是我国首部专门针对服务型政府建设进行的立法。这表明了湖南省对将服务型政府的建设纳入到法律框架下的努力。草案中就政府服务的内容措施、服务平台、服务公开、服务的保障以及监督等内容进行了规定，给政府如何提供服务进行了规范性的引导。该草案的出台对于服务型政府和法治政府这两个理念在建设的过程中如何相互融合无疑具有十分重要的启示意义。但是这一融合的完成并不是一蹴而就的，通过上文的分析，笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：

（一）构造完整和开放的与服务型政府相适应的立法体系

在某一时间结点上制定出来的法律必然是立法者基于这一时间点之前的社会现实的具体状况制定出来的。但是社会现实在不断变化，法律中所调控的各种社会因素也随之在不断变化，最终当法律与现实出入极大时便推动法律自身的变化。⁽³⁰⁾所以法律制度虽然具有相当的稳定性，但就长期来看，本身也处在不断的变化之中。这也就需要立法者要有一种开放的心态来对待有关立法工作，关注现实中出现的一些新现象以及其中出现的问题。

以菜篮子工程为代表的上海一系列民生工程取得了有目共睹的成绩。政府在建设服务型政府的过程中积累了很多成功的经验，形成了一些较为成熟的措施予以应对在推动服务型政府建设过程中可能会遇到的问题。立法者的任务则是要将一些比较成功的经验予以提炼总结，用立法的形式予以固定，并且针对里面可能存在的一些隐患予以相关制度安排进行预防。其实，在我国这一方面不乏成功的案例，例如《行政许可法》中针对行政许可领域内的多阶段许可给当事人带来严重不便的现象，规定了需要一个机关内多个机构办理的，应当由其中一个机构统一办理，需要多个行政机关办理的，政府可以确定一个机关统一办理或者多个机关间的联合办理。⁽³¹⁾这其实也是从服务型政府建设为目标的政府改革中一个工作方式的转变经过提炼总结被法律予以吸纳推广的。但是我们发现经常出现的是政府在建设服务型政府过程中往往各部门各自为政，对这些成功案例中的有益因素并不进行认真的学习、借鉴，例如在上海市群租现象政府治理中，笔者就指出政府的突击扫除群租人员并非是服务型政府的思维，解决问题的根本路径还是在于质优价廉租房的提供。⁽³²⁾因此，相关立法者工作应当及时对政府的行政实践进行总结归纳，在立法上予以反映。

同时，在服务型政府的构建过程中，为了更好地实现服务的功能，政府在行政活动的方式上也进行了创新，例如《湖南省政府服务规定（草案）》中就规定了行政指导、行政规划、行政合同、行政奖励、行政调解等多种行政管理的新模式。这些新的管理模式是政府部门的一些尝试，对其具体如何操作还是处在一个比较模糊的概念上，也就很容易出现不规范的操作。因此，为了避免出现对于这些新的管理模式理解上的混乱，对于这些新的管理模式应当从程序和内容上应当达到何种程度的要求在立法层面也应当予以回应。

需要注意的是，立法过程还要重视法律的体系化构建。法律是一个系统的工程，要能够实现整个机制的有效运行，首先要完成的是法律体系自身内部的协调通畅。否则，不同法律规定之间的冲突会使得相关主体在依据法律从事相关活动时无所适从。这一点对于制定主体多、层级多、规模庞大的行政法律规定尤为重要。政府提供公共服务的这些民生工程处在相关法律规定落实的第一线上。作为相关规定的一线执行者所需要的是可操作的规定，并不会去考虑是否存在法律规定的冲突问题。而且如果要求他们清楚地知道各种法律规定中可能存在的所有冲突，对以执行法律为主的行政机关工作人员来说无疑是一项比较苛刻的要求。因此，为了方便于这些一线工作者有关工作的展开，将法律规定以及其中的精神贯彻到实处，立法工作者对于法律的体系化构建是必不可少的。例如在“福建省水电勘测设计研究院不服省地矿厅一案”⁽³³⁾中，福建省人大常委会批准的地方性法规《地下热水管理办法》将72℃地下热水的管理权限划给了城乡建设委员会，而根据《矿产资源法》及其实施细则的规定，该项行政管理职权属于地质矿产部门。不同层级之间的法律规定之间的冲突是造成这个行政争议的重要因素之一。所以在法律制度的构建过程中一定要着眼于全局，实现法律制度内部的和谐。而且服务型政府提供的公共服务由于与公众生活密切相关，有很强的地方性特征，各地公众的要求可能并不一样。这就对各级立法之间如何协调以同时满足法制的统一性和地方的特殊性要求提出了难题。为解决这一难题，立法工作部门一方面法的创制中注意体系化的构建，要及时按照《立法法》中的有关规定对有关立法进行清理，及时清理出可能存在的冲突。另外一方面，在立法技术上，具体的内容规定应当更多的由层级较低的立法予以细化，层次较高的立法则是着眼于整体框架上的构建，给予层级较低的立法以更多的发挥空间。

（二）政府决策程序的规范化

政策主导型发展模式的一个主要的优势在于能够对现实中出现的新问题作出迅速的反应。我们国家的社会、经济、文化等各方面发展迅速，要求政府能够迅速对变化作出反应。这样与法律修改的繁琐复杂相比，政策主导型发展模式灵活性优势显得尤为重要。这也是政府偏爱政策主导型发展模式的重要原因。但是如我们在前文中所分析的那样，这种做法一方面会产生民主性、合法性的质疑，另一方面对行政官员可能会发生对事务的看法和举措上的错误缺乏预防措施。社会事务错综复杂，效率的提高必然会带来对相关问题考虑有所欠妥，加之行政官员看问题的视角比较单一，政府极容易出现对问题的错误诊断和政策的拙劣分析，从而导致行为目的的落空。⁽³⁴⁾

为了解决这一问题，我们应当着力于政府决策过程程序的规范化，以达到统合决策、强化自身正当性基础与规范效果的目的。⁽³⁵⁾这是因为法治建设过程中除了追求实现实体正义之外，程序正义的实现也是法治建设的重要目标。各个主体具有各自不同的价值评判体系，这就造成了在个案中追求绝对的实体正义往往难以实现。因此程序正义就显得尤为重要，程序可能是起到了阻碍的效果，降低了效率，但是正当程序使得行政行为中的各方利益都能得到充分的考虑，化解了异议者的不满情绪，确保行政机关良好行政，对官员和公民的权益都予以了有力保障，实质上是起到了提高效率的作用。⁽³⁶⁾在政府决策机制程序的规范化发展过程中，一方面是要充分发挥人大及其在常委会在发展计划和重大事项上的决定权对政府决策的制约作用，⁽³⁷⁾另外一方面更为重要的是考虑在政府决策过程注意加大公众的参与力度。这一点可以说上海市政府早已经开始在探索。以价格听证为例，在2001年国家计委颁布《政府价格决策听证暂行办法》之前的1998年5月开始，上海市政府便开始着手进行价格听证。到2002年12月止，上海市政府就13项价格听证内容进行了12次听证。⁽³⁸⁾但是这种做法并没有转化为政府自觉的行为，例如2009年10月份的出租车价格上调就存在着对其涨价没有经过价格听证会的质问。⁽³⁹⁾这就说明了政府决策过程中的公众参与与否仍然具有相当程度的随意性，还没有上升为政府的自然要求。政府宜对政府决策公众参与的已有实践进行总结，推动其制度化发展，最后成为政府决策活动中的一项自觉行为，如前文提到的《湖南省行政程序规定》已经就根据这一思路，在公众参与的法制化发展上迈出了重要的一步，并且取得了良好的社会效果，对政府活动产生了实实在在的影响。⁽⁴⁰⁾而对于菜篮子工程这样的民生工程，公众更加具有发言权，更具有参与使之完善的内在动力。我们没有理由不让公众在这些事项上的参与。

（三）政府信息的进一步公开

与政府决策过程中公众参与力度加大相应得一项制度就是政府信息公开工作的向前推进。在我国《政府信息公开条例》公布实施之后，政府的信息公开工作得到了更为迅速的发展，政府机制的运转更为透明。但是在取得成果之余，我们也发现了信息公开制度存在的种种不足。有学者指出当前的信息公开制度存在的问题有：《政府信息公开条例》法律位阶比较低、规定模糊，公开与保密的边界不清；政府的信息公开意识薄弱、信息整合机制不健全、信息公开不规范以及信息内容公开不充分，难以满足社会公众的需求；依申请公开的渠道单一，程序繁琐，相关工作亟待规范。⁽⁴¹⁾政府所要提供的服务与公民的日常行为活动有关，所需要予以保密的内容不多。如果公民都不知晓政府所要提供的有关服务，那么政府如何来向公民提供服务是很令人值得怀疑的。而且如果政府的信息公开不到位，那么不仅公民对于政府活动的参与权难以得到保障，就是对政府活动的监督也难以实现。我们在前文中也提到了服务政府背景下政府提供的大型公共服务一旦出现问题可能存在的风险。尤其是政府现如今将大量的公共服务工程通过行政合同等方式交由私人主体来完成。如果政府信息不公开，操作过程不透明，导致社会公众不知晓，难以对其进行监督，私人的逐利性就很有可能会对公共利益形成威胁。因而，政府的活动尤其是在涉及公共服务的提供更加需要信息的公开。解决前面提到的我国政府信息公开制度中存在的种种问题应当是日后需要重点予以关注的内容。

（四）其他相关制度的完善

同服务型政府的建设一样，我国政府法治化建设也是在一个不断推进的过程之中，相关法律制度也需要不断予以完善。因此服务型政府的法治化建设过程中，除了上述三个方面之外，与之相适应的相关法律制度的系统化建设也需要予以重视。关于这一点，笔者认为需要对下面三个方面的问题予以一定的关注：

1.行政责任的追究要能够落到实处

随着服务型政府的构建，政府对于公众生活的影响越来越大，既有利，也有弊。对政府活动的监督日益显得重要。上文中我们提到现有的监督体系存在着种种缺陷，给公共服务的提供构成了严重的威胁。笔者认为要实现对政府活动的有效监督最为核心的问题就是行政责任追究制度的构建。任何监督只要不归结落实到责任的追究上最终都会流于形式。对于公权力机关来说，其所享有的权力就是其义务和责任，有权无责最终不仅会造成政府不服务，或提供劣质的服务，而且会对公民的合法权益造成威胁。我国现今的行政责任机制存在着结构性缺陷，诸如权责不对等、行政责任设定失序、规定不全面、机制设计失之偏颇等。⁽⁴²⁾这就导致了出现了相关问题后经常会出现各个部门之间相互推卸责任，最终不了了之的情形。因此，在日后的制度过程中，对于行政责任追究的问题应当予以充分的重视。这一方面要力图使得某一个行政主体的职权明晰化，同时建立在权限发生冲突或是含混不清时候的解决机构，使得相关部门对其应当承担责任无法推卸。另一方面，在行政责任制度的构建过程中，要把该行政主体以及相关人员的责任要落实到位，其中重点放在该部门的领导责任追究上。冰冻三尺非一日之寒，一起严重的危害事件的产生往往与一个行政主管部门长期的工作习惯有关。只追究直接相关人员的责任很难会对责任部门的整体运作产生影响。对部门的领导责任的追究到位将使得该部门对自己的工作予以重新审视，促使其优化其工作，以避免类似情形的再次发生。

2.突发事件的应对措施要充分有效

政府向社会公众提供的服务主要是公共服务，与社会公共利益密切相关。正因为如此，在服务型政府的构建过程中，政府尤其要注意突发性事件对于公共服务带来的冲击和影响，例如2003年的突发的SARS事件就直接拷问了我国公共医疗服务的应对能力。近些年，来如何应对非传统的安全威胁日益成为各国关注的焦点。突发性公共事件层出不穷，处理稍有不慎就会形成一场灾难。鉴于这一问题的重要性，我国于2007年出台了《突发事件应对法》，对如何应对突然发生，造成或者可能造成严重社会危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件予以了详细的规定。该项立法中主要包括了应急状态的决定与宣布制度、应急状态的实施制度、应急状态的更正和延长制度、应急状态的撤销制度、突发事件的信息预警制度、突发事件的应急储备制度、突发事件的内部协调制度以及突发事件的事后恢复与重建制度。⁽⁴³⁾具体到政府向公众提供的公共服务上，政府应当将预防工作作为首要方面，尽量避免不发生人为造成的突发性事件。在出现突发性事件之后，消除突发性事件的负面固然很重要，但最为关键的是要能够迅速恢复有关服务的提供。所以，我们不仅要考虑到平常状态下服务型政府应当如何构建，也应当深入思考紧急状态下的服务型政府所应当呈现出的运作状态。(www.daowen.com)

3.纠纷解决机制要能够提供及时、有效的权利救济

社会运行过程中不可避免地会出现纠纷。服务型政府使得政府所管辖的事务范围迅速扩张，其与个人之间的纠纷数量也势必会迅速上升。传统上，作为纠纷解决的最具权威的法院由于诉讼程序的繁琐，审查范围、原告资格等诸多法律上的限制以及司法人员对于行政管理知识的相对匮乏，自然不能承担起处理大量日常行政管理事务中出现的行政纠纷的任务。立法和司法要对行政机关实现有效的控制，还必须依赖于行政机关自身的结构和内部控制上。⁽⁴⁴⁾因此在如何实现行政纠纷解决的机制构建上，我们还是应当将重点放在以行政复议为代表的纠纷解决的行政路径上。而我国目前出现的大量信访活动固然有信访制度自身存在的一些问题，但是从侧面说明了不仅行政诉讼制度，而且行政复议制度这一法定的行政机关的纠纷解决机制并没有起到迅速、有效地解决纠纷的作用。针对这一现状，我们应当做的是认真对现行法定的纠纷解决制度“制度不能”的现象进行检讨，并在此基础上进行改革以适应服务型政府发展的需要。笔者认为在构建有关纠纷解决机制过程中，还是应当以完善正规的纠纷解决机制为重点，信访制度只能作为一种补充，在法律途径本身性质决定了不能解决的时候发挥其作用。我们可以考虑用行政申诉、行政复议和行政诉讼这三个制度构成一个完整的行政争议解决的法律路径，即：

首先，行政申诉制度主要是以当事人向行政主体提出异议以使其重新考虑从而发现其中存在的问题予以及时处理。作出行政决定的行政主体可以安排非作出具体行政行为的其他工作人员对行为进行审查，发现问题就即时予以纠正。这也就是让行政主体进行二次考虑，大量的行政纠纷应当在这一阶段予以解决。

紧接着，行政复议制度则是有关行政申诉不能满足当事人的情况下，由上级行政机关对其行为进行全面复审，并对涉及的规范性文件进行处理。因为行政主体的自我审查一方面可能会怠于审查，出于种种考虑将之流于形式，二来受到机构内部思想认识统一的影响，很有可能也审查不出什么问题。出于效率的考虑，避免久拖不决给当事人带来的不利影响，行政复议应当采用一审终审，是行政纠纷在行政机关处所能够获得处理的最后一道程序。

最后，行政诉讼则是主要负责解决行政主体与行政相对人之间案情较为复杂、争议较大的行政纠纷。通过前两道程序的过滤，法院避免了陷入大量雷同重复的行政纠纷的解决，可以将精力集中于双方利益冲突激烈、对社会影响较大的行政案件。法院通过判决回答其中存在的行政法律问题，不仅解决了当事人之间的纠纷，而且由于案件本身的重要意义，可以借此对推动整个行政法治的发展产生积极的影响。通过这几个层级的过滤处理，我们可以期待的是行政纠纷中所涉及的问题都能被认真考虑并予以适当解决，从而也能推动“纠纷司法最终解决”原则的确立。

应用到菜篮子工程这类政府活动上，我们则需要考虑到这类工程本身是和公众的日常生活息息相关的。旷日持久的纠纷解决路径对公众的日常生活的影响更显而易见。我们不能将这类公共服务活动陷入纠纷解决的泥沼中。因此在服务型政府的法治化建设过程中，政府应当更加着重于运作良好的行政机关内部自我纠错机制。相较于与行政诉讼的衔接，行政解决路径的探讨和完善更为迫切，也更具有值得探讨的价值。

综上，服务型政府的法治化建设是一个综合工程，立法工作中要有较为开放的视野，政府本身的决策行为也要不断改善以提高决策质量，同时自然不能忽视与之配套的相关法律制度的构建。通过法治框架的强力保证，服务型政府得以在不偏离原先既定的轨道之上稳定地向前发展。

六、结　语

上海市政府这些年来以菜篮子工程为代表的一系列工程是为上海人民谋福利的实事，并没有将服务型政府的理念停留在口号上。但是实现进一步推动改革以实现全面性的转变还是不能脱离制度上的建设。法治建设理念作为政府改革的另一重要方向，应当而且也能够与服务型政府的理念相结合共同打造现代化的政府模式。本文仅仅是从菜篮子工程的回顾中阐发对服务型政府法治化建设的一些初步思考。这两个理念的相互结合仍然是一个非常有意义的值得探讨的问题。可以期待的是法治政府的理念纳入到服务型政府建设中必将会带来服务型政府建设的全面进展。

（作者单位：华东政法大学法律学院　上海交通大学凯原法学院）

【特邀编辑：姚斌】

【注释】

(1)参见王一鸣、韩曙：《“菜篮子工程”政策的理论与实践》，《上海财税》1994年第6期。

(2)参见叶公琦：《上海的菜篮子工程》，《上海党史与党建》2005年第10期。

(3)参见王一鸣、韩曙：《“菜篮子工程”政策的理论与实践》，《上海财税》1994年第6期。

(4)参见《上海“菜篮子”的第三次转型》，中国上海网http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/userobject21ai54481.html（2009年10月13日最后访问）；《上海正式启动新菜篮子工程控制保障食品安全》，中国法院网http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=136297（2009年10月13日最后访问）。

(5)参见《本市将建立食品安全机制》，中国上海网http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node4411/userobject21ai343028.html（2009年10月12日最后访问）。

(6)参见叶公琦：《上海的菜篮子工程》，《上海党史与党建》2005年第10期。

(7)刘熙瑞：《服务型政府———经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。

(8)参见曹康泰：《为建设服务型政府提供法制保障》，《人民论坛》2008年第8期。

(9)参见杨建顺：《论“服务型政府”在行政法上的定位》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期。

(10)参见叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005年版，第137页以下。

(11)参见杨建顺：《论“服务型政府”在行政法上的定位》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期。

(12)参见李清伟：《论服务型政府的法治理念与制度构建》，《中国法学》2008年第2期。

(13)参见江必新：《行政法学研究应如何回应服务型政府的实践》，《现代法学》2009年第1期。

(14)参见陈新民：《“服务行政”及“生存照顾”概念的原始面貌———谈福斯多夫的“当作服务主体的行政”》，载陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第52页以下。

(15)参见［法］莱昂·狄骥：《公法的变迁·法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第50页以下。

(16)参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第10页以下；江必新：《行政法学研究应如何回应服务型政府的实践》，《现代法学》2009年第1期。

(17)［美］罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第12页。

(18)参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第340页以下。

(19)参见周婷玉、黄小希、贾楠：《山西“贴签疫苗”违反管理规定但未发现安全性问题》，新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2010_04/06/c_1219890.htm（2010年11月18日最终访问）。

(20)王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。

(21)参见《代表委员痛批危害百姓的“政绩工程”》，载《江南时报》2010年1月27日第3版。

(22)国务院2002年8月3日公布（国发［2002］15号）。

(23)参见《又有8位部委高官》，新浪网http://news.sina.com.cn/o/2009-03-21/075015343813s.shtml（2009年10月14日最后访问）。

(24)参见江必新、李春燕：《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》，《中国法学》2005年第6期。

(25)参见［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第10页。

(26)对于这一点的认识的哲学依据是人们认识到作为单个人或者组织在认识上的有限性，即“有限理性”。参见徐晨：《权力竞争———控制行政裁量权的制度选择》，中国人民大学出版社2007年版，第23页以下。

(27)参见《湖南省行政程序规定》第37—38条。

(28)参见《上海市政府信息公开规定》第11条第1、2项。

(29)参见《上海市人民政府关于进一步加强本市农业和粮食生产的政策意见》（沪府发［2008］15号）。

(30)美国学者F.R.古德诺曾对法定的政府体制的变动方式进行了分析，他指出一种体制由法律确认采用之后，各种政治力量便会立刻解释和修正，随着时间的推移，无数细微变化产生了实质性变化，这就产生了对法定政府体制的修改，即修改宪法性法律。笔者认为广而言之，其他领域内的法律制度也存在类似的问题，当现有的法律制度与社会累积的变化严重出入时，法律自身必然要发生变化。参见［美］F.R.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987版，第2页。

(31)参见《中华人民共和国行政许可法》第26条。

(32)参见沈福俊：《政府应当如何面对“群租”》，《法治论丛（上海政法学院学报）》2008年第1期。

(33)参见《最高人民法院公报》1998年第1期。

(34)参见［美］凯斯·R.桑斯坦：《权利革命之后：重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年版，第98页以下。

(35)参见叶俊荣：《面对行政程序法———转型台湾的程序建制》，台湾元照出版公司2002年版，第170页。

(36)参见［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第93页以下。

(37)参见《中华人民共和国宪法》第62条第9项、第67条第5项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第2、3项、第9条第3项。

(38)参见顾长浩编著：《中国听证制度研究》，法律出版社2007年版，第139页。

(39)参见邹荣：《“油价联动”不等于“不听证”出租车涨价》，新民网http://podcast.xinmin.cn/xwbk/2009/10/09/2695997.html（2009年10月16日最后访问）。

(40)参见《湖南实施行政程序规定一年，取消3万多项红头文件》，中国机构网http://www.chinaorg.cn/zggg/2009_—_11/18/content_5366697.htm（2010年1月29日最后访问）。

(41)参见秦浩：《〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施两周年的经验与反思》，《电子政务》2010年第7期。

(42)参见宋功德：《行政责任制的结构性缺陷及其调整》，《中国行政管理》2007年第2期。

(43)参见戚建刚：《法治国家架构下的行政紧急权力》，北京大学出版社2008年版，第228页以下。

(44)参见［英］特伦斯·丹提斯、阿兰·佩兹：《宪制中的行政机关———结构、自治和内部控制》，刘刚、江菁、轲翀译，高等教育出版社2006年版，第5页。