五、中国民营企业资本自由进入和退出各类行业的进展与障碍

总体来讲，我国对促进民营企业发展的制度和政策供给距离需求还比较远，不过近几年来针对性有所提高。而且，即便是一项对于发展民营经济有利的政策，其从提出、试行到全面铺开、取得成效，也是政策从文本向事实的转变，也需要具体的时间，不可能一蹴而就。此外，制度和政策的推行本身也带来无意的结果。表3－16说明了制度和政策供给与民营企业需求的匹配状况。值得注意的是，表格中反映的只是相对匹配的那一小部分，非匹配因素还大量存在。这些制度与政策供给与其说是制度和政策现实，不如说是属于文本。此外，这些制度与政策供给本身还有很大的局限性，因为它们本身又反映了政府的严重金融压制。

表3－16　制度、政策供给与部分民营企业需求的匹配状况

企业的进入自由涉及企业进入一般竞争性行业的自由以及进入一些特殊行业（如金融业和公用事业）的自由。目前，中国民营资本进入和退出最自由的行业仍然是传统的工业制造业，但随着近年来国家政策的放宽，民营资本的发展空间已经产生了重大的突破，但是障碍仍然非常严重。

（一）进入和退出一般竞争性行业的自由与障碍

1.总体情况

包括加工制造业、采掘业、建筑业、运输业、批发零售贸易业、餐饮业和社会服务业等在内的一般竞争性行业，是对民营资本进入政策限制最少、进入最容易的领域。目前，中国的中小企业经营范围几乎涉及了所有的竞争性行业和领域，特别是劳动密集型产业和传统产业。2005年国家统计局企业调查总队对全国6 010家中小企业进行的调查结果显示，从行业分布看，中小企业主要集中在工业行业和批发零售贸易业。其中，工业企业占45%，批发零售贸易业占35%，社会服务业占8%，建筑业占3.5%，交通运输邮电通信等公用事业占2.5%，其他行业占6%左右。

民营企业对资本进入难易程度的感受也印证了以上结论。温克坚所主持的企业观察课题组2005年对杭州振华仪表有限公司和上海太颖机电设备成套有限公司的调查报告显示，企业感觉制造业是相对开放、进入比较自由、进入门槛也比较低的行业，特别是技术含量不太高的行业（如振华公司所从事的小型仪表和太颖公司所从事的机电设备经营和五金配件），资本进入比较容易，两家公司都基本没有遇到大的障碍。

从企业进入本行业的自由来看，我国的中小企业经营范围广泛，除航天、金融保险等技术、资金密集度较高和国家控制的特殊行业外，几乎涉及了所有的竞争性行业和领域，特别是劳动密集型产业和传统产业，如一般加工制造业、采掘业、建筑业、运输业、批发零售贸易业、餐饮业和社会服务业等。从行业分布来看，虽然面临着一定的进入壁垒，但中小企业资本仍然进入了我国的大部分竞争性产业。

在民营企业资本进入国外市场方面，目前中国企业“走出去”的主要形式仍然是对外直接投资，投资领域主要集中在平均单项投资额较低、相对劳动密集的制造业、批发零售贸易业、商业服务业及建筑业等。这是因为这几类产业的规模经济程度低，竞争性强，进入壁垒低，也不需大规模的研发投资以及复杂的技术。概括起来，目前民营企业“走出去”的具体模式主要有五种:第一种是在国外建厂或买厂的模式，如海尔、TCL；第二种是在国外买店或借店的模式，如新疆德隆；第三种是国内生产、大进大出的模式，如格兰仕，它主要采取这种方式，做全球名牌家电的制造中心，并且把这种制造中心放在中国；第四种是国内生产、国际经销商采购的模式，浙江义乌小商品市场是这一模式的典型代表；第五种为反向OEM（定牌生产）模式。这种模式是万向集团首创的，其主要做法是，收购一家国外公司，然后为这家国外公司做OEM。

与国内经营相比，企业开展海外经营需要付出额外的成本，因此需要较强的实力。民营企业在进入海外市场时，还面临外汇管制与资本核算控制等一系列障碍。因此，统计显示，从中国对外投资企业数量上来看，中小企业占据了半壁江山，但从对外投资存量上看，中央管理的国有大型企业占90%，中小企业只占10%（李健宁，2005年）。

目前，民营企业的主要资本退出形式仍是撤资，如2004年，奥克斯、波导等民营企业宣布退出汽车业。形成这种状况的主要原因是，中国没有多层次的资本市场，不能为资本退出提供交易平台，这种制度性缺陷阻碍了资本的自由退出。另外，资本退出时的体制不健全使得双重征税十分普遍，例如投资的项目已经缴纳了各种税收，但资本退出的时候还要再次缴纳，这增加了民营资本退出的成本。

2.民营资本进入和退出一般竞争性行业障碍的客观因素分析

目前，中国民营企业资本投资的一个问题，是企业进行固定资产投资的规模、行业可能并不由市场和民营资本的意愿所决定，而是很大程度上受制于国家的宏观调控政策，如对土地指数的控制和对过热行业的宏观调控等。民营资本经常处于国家宏观调控政策和地方政府利益的夹缝中，往往难以冷静理性地选择投资，轰动全国的江苏铁本事件就是民营资本进行固定资产投资的惨痛教训。

2002年5月以来，为通过大型钢铁联合项目，铁本公司先后成立7家合资（独资）公司，把项目化整为零，拆分为22个项目向有关部门报批。2002年9月至2003年11月，常州市相关部门先后越权、违规、拆项审批了铁本合资公司的建设项目。2003年以来，常州市又在未依法办理用地审批手续的情况下非法批准铁本公司征用、占用土地，并违规组织实施征地拆迁，导致铁本公司违法占用土地6 541亩（其中耕地4 585亩，含基本农田1 200亩），而且已无法复垦，造成大量耕地被毁。2003年12月，江苏省国土厅违规批准了常州市涉及铁本公司的14个批次的土地5 988亩。截至2004年2月末，中国银行常州分行等金融机构对铁本公司合计授信余额折合人民币43.39亿元，其中贷款25.6亿元。经检查，铁本公司通过提供虚假财务报表骗取银行信用和贷款，挪用银行流动资金贷款20多亿元用于固定资产投资（新华网，2004年5月24日）。

铁本公司的倒台并不能说明民营企业自身缺乏战略眼光而进行盲目投资，恰恰相反，铁本作为民营企业冒着风险寻求利润这一动机是值得肯定的。民营企业这种企业家精神冲动本身是一个国家经济体实现最大效率的基础。而相比之下，国有钢铁企业大多就缺乏这种企业家精神冲动，其生产必然落在可能性边界之内。铁本事件也说明，在行政审批和宏观调控大棒之下，民营企业在钢铁制造业获得一席之地举步维艰。不过，中央、地方、金融机构和企业都应该从中吸取教训，思考彼此之间应该建立怎样的行为边界。铁本公司的扩张计划是在地方政府的“强力推动”下产生的。而地方政府的动力来自于经济发展的“赶超冲动”:北倚长江、南濒太湖的常州不甘于在经济上被邻近的“兄弟”苏州和无锡甩得太远，这种“赶超”背后既是地方政府政绩攀比和财政依赖的无奈，也是地方“政治企业家”的企业家精神冲动的体现。国家发改委出台了一系列政策来限制投资政策和信贷政策，这在一定程度上影响了民营资本进入这些热门行业。为抑制钢铁行业低水平“重复建设”，2003年国家发改委宣布，原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂，确有必要的，必须按照规定的准入条件，经过充分论证和综合平衡后报国务院审批。与此同时，国家先后公布了钢铁、电解铝、水泥、电石、铁合金、焦炭行业的市场准入暂行标准，对上述行业生产进行总量控制，扶优限劣，淘汰落后生产能力；提高钢铁、水泥、电解铝以及房地产开发行业固定资产投资项目资本金比例，防范金融风险；开展钢铁、电解铝、水泥等建设项目的专项清理工作，停止了一批违法、违规和不符合产业政策的项目建设；停止对不符合国家产业政策和市场准入条件的钢铁、电解铝、水泥等建设项目以及别墅类的土地供应。到2004年底，钢铁、水泥、电解铝、房地产等热点行业投资增速明显减缓。2004年1～7月，钢铁增长44.2%，增幅比2004年1～2月回落128.4%；水泥增长54.9%，增幅回落82.4%；房地产开发投资，增长28.6%，增幅回落21.6%。^[19]值得注意的是，“重复建设”和总量控制之类的观点本身是值得商榷的，具体见专栏3－9。

专栏3－9　“重复建设”属于“行政性经济”或“非市场经济问题”，而非“市场经济问题”

值得注意的是，“重复建设”和总量控制之类的观点本身是值得商榷的:市场经济意味着存在一定的供给者和需求者，也就是存在一定数量的“重复建设者”和“重复需求者”。如果同时推行市场开放和私人产权，那就允许民营企业之间面向需求的绩效竞争，实现成本最小化、收益最大化的企业将胜出，无效率者则被淘汰，其产权将通过购并等手段转手给更有效率者，从而保持经济高效率运作。像国有钢铁企业林立的经济体，如果单靠划定市场份额和企业布局和企业数量，那么企业丧失了绩效竞争的动力，低水平（重复）建设将被制度化和永久化。因此，所谓的“重复建设”属于“行政性经济”或“非市场经济问题”，而非“市场经济问题”。

我们可以区分两种企业:一种企业是“经济性企业”，那就是民营企业，另一种企业是“行政性企业”，是国有、集体、国有控股、集体控股企业。“经济性企业”之间的竞争是趋于市场出清和绩效取向的，存在多个供给者和多个需求者主体的所谓“重复建设”只是市场出清前的临时现象和达到绩效竞争的手段，不成其为问题，也不是政府所应关注的论题。即便这一本为临时的现象似乎历时过长，或者事态严重，也是供给主体还不是真正属于清一色的“经济性企业”、价格信号受到“行政性企业”甚至政府行为扭曲的结果。其政策含义就是不能对“经济性企业”关闭市场的进入渠道，而是进行进一步的政府体制改革和“国进民退”。

“行政性企业”与其他企业之间的竞争或者“行政性企业”之间的竞争不是市场出清的，也不是绩效取向的。“行政性企业”即便亏损了，也不会愿意退出市场，因为存在预算软约束，它们可以拿国有或集体财产或者套取民间资金（通过发行股票和公司债）来填补亏损。因此，存在“行政性企业”的行业，才真的会产生持久的“重复建设”。其政策含义就是，要对非市场经济体、“行政性经济”和“行政性企业”开刀，而非对市场经济体和“经济性企业”动武。

另一方面，民营企业进入一般性竞争领域，还面临着一系列不公正待遇，如财政和税收政策歧视。民营经济的税收贡献目前很大。2000年以来，民营经济特别是私营企业税收明显快于全国税收增长速度。私营企业税收增长率五年来一直保持在40%以上，占全国税收的比重从2000年的3.3%提高到2006年的9.3%。2006年，私营企业税收达到2000年的8.3倍。2006年全国各类所有制企业纳税数量总额为37 636.3亿元，其中非国有经济纳税比重达78.6%（参见表3－17）。

表3－17　全国各类所有制企业税收贡献情况

续表

＊2006年个体经营税中不含利息所得税，统计口径与前期不同。

资料来源:中华全国工商业联合会，2005年b，2007年。

虽然民营经济的税收贡献很大，但是民营企业却遭受了许多的税收歧视待遇:民营企业除与国有企业一样要缴纳33%的企业所得税外，税后利润还要缴纳20%的个人收入调节税（中华全国工商业联合会，2004年）。2007年3月之前，税法规定外商投资企业的企业所得税优惠政策具体为:外资企业有“两免三减半”的优惠政策，即头一两年的所得税为零，而第3～5年的所得税率为15%。这些优惠政策民营企业无法享受。2007年3月颁布的《中华人民共和国企业所得税法》在赋予中资和外资企业以平等待遇方面是一个重大的进展。该法于2008年1月1日实施。按照该法，今后内外资企业的所得税率将统一为25%。这意味着，在盈利年度，内资企业的所得税率降低了8%；而外资企业的所得税率则有所提高，以“减半”年度（15%）计算，则提高了10%。不过，民企和现有外资企业之间的待遇平等化从2008年初起还有5年的过渡期，在该期间，外资企业仍按已承诺优惠待遇减免企业所得税。此外，中小企业投资高新技术企业同样享受不到相应的税收优惠，尽管投资项目可能是15%的税率，但获得的利润到企业后，还得再补出33%的税（《大河报》，2004年）。据江苏省乡镇企业局的调查，目前江苏省各市向乡镇企业收费项目最多的泰州市达160多项，最少的南京市为25项。负担总计一般占到乡镇企业销售收入的2.5%～3.5%，有的地方甚至高达5%左右。这里面除了税收以外，主要是各种税费和乱集资、乱摊派和乱收费等“三乱”（冯进路，2001年）。广东省工商联2005年1月“省两会”期间以无记名问卷调查的方式访问了86位担任省人大代表或省政协委员的民营企业家关于政务环境的感受，有21.1%的被访者表示，企业在2004年中遭遇过乱收费、乱罚款、乱摊派（中华全国工商业联合会，2005年a）。

民营企业受到税收方面的歧视待遇，同时三资企业享受大量优惠政策，这使得民营企业的投资受到一定程度的影响和挤出。从1980年至今，国有和民营经济固定资产投资占全社会比重（见图3－4）和各自的固定投资增长率（见图3－5）数据来看，虽然民营经济对固定资产投资的数额在不断增长，但其占全社会固定资产投资的比重却没有出现跳跃式的增长，20世纪90年代中期以来一直保持在比较平稳的水平上；自1980年以来，国有经济固定资产投资份额下降了一半，而这种份额下降并没有提高民营经济的投资空间，原因就在于，在此期间，国家对股份制经济和外资的投资提供了大量优惠政策，而民营资本投资无法享受到这些政策。

图3－4　1980～2004年国有经济和民营经济对全社会固定资产投资比重比较

注:由于国家统计局自2001年才引入联营经济和股份制经济固定资产投资的数据，为保持统计口径的一致，仅把个体私营经济近似为民营经济。

资料来源:《中国统计年鉴》相关各期。

图3－5　1981～2004年国有经济和民营经济固定资产投资增长率比较

注:由于国家统计局自2001年才引入联营经济和股份制经济固定资产投资的数据，为保持统计口径的一致，仅把个体私营经济近似为民营经济。

资料来源:《中国统计年鉴》相关各期。

（二）进入和退出金融行业的进展与障碍

1.进入和退出正式金融的进展与障碍

银行机构的资本准入和机构准入是两个不同的概念。目前，我国银行业监管当局出于国内银行业机构数量基本饱和、银行业潜在风险仍然较大的考虑，从维护存款人利益和防范金融风险的角度出发，在机构准入上一直持审慎态度。在落后的农村地区试点建立村镇银行、专营贷款业务的子公司和农民资金互助组织则是例外，是2006年底以来的事情，而且实行自上而下控制的试点。

在《商业银行法》中，对金融机构的设立设置了较高的门槛，如商业银行的注册资本最低限额为10亿元，农村商业银行的注册资本最低限额为5 000万元。这对民营资本以设立新机构的形式进入金融领域造成了障碍（专栏3－10）。即便如此，民营企业共同筹集足额资金筹建商业银行、真正获得批准设立民营银行的案例迄今为止只是个别事件。银监会采取高度集权的方式审批民营银行的设立。

专栏3－10　设立商业银行的准入条件与其他相应规定

第一，设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。（第11条）

第二，设立商业银行，应当具备下列条件:（1）有符合本法和《中华人民共和国公司法》规定的章程；（2）有符合法律规定的注册资本最低限额。设立全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为5 000万元人民币。注册资本应当是实缴资本。国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。（3）有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员；（4）有健全的组织机构和管理制度；（5）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；（6）设立商业银行，还应当符合其他审慎性条件。（第12条和第13条）

第三，设立商业银行，申请人应当向国务院银行业监督管理机构提交下列文件、资料:（1）申请书，申请书应当载明拟设立的商业银行的名称、所在地、注册资本、业务范围等；（2）可行性研究报告；（3）国务院银行业监督管理机构规定提交的其他文件、资料。设立商业银行的申请经审查符合这些规定的，申请人应当填写正式申请表，并提交下列文件、资料:（1）章程草案；（2）拟任职的董事、高级管理人员的资格证明；（3）法定验资机构出具的验资证明；（4）股东名册及其出资额、股份；（5）持有注册资本5%以上的股东的资信证明和有关资料；（6）经营方针和计划；（7）营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施的资料；（8）国务院银行业监督管理机构规定的其他文件、资料。（第14条和第15条）

第四，经批准设立的商业银行，由国务院银行业监督管理机构颁发经营许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。（第16条）

资料来源:根据《中华人民共和国商业银行法》改编。

国家对农村商业银行的设立限于对农村信用社改制情况，而且整个改制由银行监督委员会及其分支机构由上而下直接控制。对于改制时选择农村商业银行模式，农村信用社的社员（其中包括农户和农村企业等）没有选择权，基本上由银行监督委员会及其分支机构决定。据银监会2003年9月12日公布的《农村商业银行管理暂行规定》，农村信用社改制设立农村商业银行必要的几项硬指数是:注册资本最低限额为5 000万元人民币；总资产10亿元以上，不良贷款比率（五级分类）低于15%；核心资本充足率不低于4%，资本充足率不低于8%（参见专栏3－11）。这方面的资金门槛并不高，关键是国家并没有把这一门槛适用于非改制型农村商业银行的设立。

专栏3－11　农村信用社改制创立农村商业银行的准入条件与其他相关规定

根据银行监督委员会2003年9月12日公布的《农村商业银行管理暂行规定》，农村信用社改制创立农村商业银行的条件包括以下内容。

第八条　设立农村商业银行应当具备下列条件:

（一）有符合本规定的章程；

（二）发起人不少于500人；

（三）注册资本金不低于5 000万元人民币，资本充足率达到8%；

（四）设立前辖内农村信用社总资产10亿元以上，不良贷款比例15%以下；

（五）有具备任职所需的专业知识和业务工作经验的高级管理人员；

（六）有健全的组织机构和管理制度；

（七）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；

（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他条件。

第九条　农村商业银行以发起方式设立，实行股份有限公司形式，由发起人认购农村商业银行发行的全部股份。农村商业银行的发起人以原农村信用社的社员为基础，并吸收农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织参加。

第十条　筹建农村商业银行应向所在地中国银行业监督管理委员会地区（市、州）分局提出申请，由地区（市、州）分局及省、自治区、直辖市、计划单列市局逐级审核后，报中国银行业监督管理委员会审批。

中国银行业监督管理委员会省、自治区、直辖市和计划单列市局受理并审核辖区内以省、地级城市为单位设立农村商业银行的筹建申请，报中国银行业监督管理委员会审批。

中国银行业监督管理委员会应在接到筹建申请书之日起3个月内作出是否批准筹建的决定。

第十一条　申请筹建农村商业银行应提交以下文件资料:

（一）筹建申请书，筹建申请书应当载明拟设立的农村商业银行名称、所在地、注册资本、业务范围等；

（二）筹建可行性研究报告；

（三）筹建方案；

（四）筹建人员名单及简历；

（五）最近3年资产负债表和损益表；

（六）中国银行业监督管理委员会要求提交的其他资料。

自中国银行业监督管理委员会批准筹建之日起满6个月，仍不具备申请开业条件的，自动取消筹建资格，且3个月内不得再次提出筹建申请。

第十二条　农村商业银行筹建结束，应向中国银行业监督管理委员会提出开业申请，并提交以下资料:

（一）开业申请书；

（二）筹建工作报告；

（三）章程草案；

（四）验资报告；

（五）拟任高级管理人员任职资格审查材料；

（六）中国银行业监督管理委员会规定的其他资料。

开业申请的审批程序同第十条。

第十三条　经批准设立的农村商业银行，由所在地中国银行业监督管理委员会省、自治区、直辖市和计划单列市局颁发金融许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。

同样的问题适合于农村合作银行的情况。国家对农村合作银行的设立限于对农村信用社改制情况，而且整个改制由银行监督委员会及其分支机构由上而下直接控制。对于改制选择农村合作银行模式，基本上农村信用社的社员（其中包括农户和农村企业等）没有选择权，基本上由银行监督委员会及其分支机构决定。根据银监会2003年9月12日公布的《农村合作银行管理暂行规定》，农村信用社改制设立农村合作银行的条件略低，注册资本最低限额为2 000万元人民币，不良贷款比率（五级分类）低于15%或农村信用合作联社不良贷款比率（五级分类）低于15%；核心资本充足率不低于4%，资本充足率不低于8%（参见专栏3－12）。这方面的资金门槛也并不高，而国家并没有把这一门槛适用于非改制型农村合作银行的设立。

专栏3－12　农村信用社改制创立农村合作银行的准入条件与其他相关规定

根据银行监督委员会2003年9月12日公布的《农村合作银行管理暂行规定》，农村信用社改制创立农村合作银行的条件包括以下内容。

第九条　设立农村合作银行应当具备下列条件:

（一）有符合本规定的章程；

（二）发起人不少于1 000人；

（三）注册资本金不低于2 000万元人民币，核心资本充足率达到4%；

（四）不良贷款比率低于15%；(www.daowen.com)

（五）有具备任职专业知识和业务工作经验的高级管理人员；

（六）有健全的组织机构和管理制度；

（七）有符合要求的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施；

（八）中国银行业监督管理委员会规定的其他条件。

第十条　筹建农村合作银行应向所在地中国银行业监督管理委员会地区（市、州）分局提出申请，由地区（市、州）分局及省、自治区、直辖市、计划单列市局逐级审核后，报中国银行业监督管理委员会审批。

中国银行业监督管理委员会省、自治区、直辖市、计划单列市局受理并审核辖区内以省、地级城市为单位设立农村合作银行的筹建申请，报中国银行业监督管理委员会审批。

中国银行业监督管理委员会应在接到筹建申请书之日起3个月内作出是否批准筹建的决定。

第十一条　申请筹建农村合作银行应提交以下文件资料:

（一）筹建申请书，筹建申请书应当载明拟设立的农村合作银行名称、所在地、注册资本、业务范围等；

（二）筹建可行性研究报告；

（三）筹建方案；

（四）筹建人员名单及简历；

（五）最近三年资产负债表和损益表；

（六）中国银行业监督管理委员会要求提交的其他资料。

自中国银行业监督管理委员会批准筹建之日起满6个月，仍不具备申请开业条件的，自动取消筹建资格，且3个月内不得再次提出筹建申请。

第十二条　农村合作银行筹建结束，应向中国银行业监督管理委员会提出开业申请，并提交以下资料:

（一）开业申请书；

（二）筹建工作报告；

（三）章程草案；

（四）验资报告；

（五）拟任高级管理人员任职资格审查材料；

（六）中国银行业监督管理委员会规定的其他资料。

开业申请的审批程序同第十条。

第十三条　经批准设立的农村合作银行，由所在地中国银行业监督管理委员会省、自治区、直辖市、计划单列市局颁发金融许可证，并凭该许可证向工商行政管理部门办理登记，领取营业执照。

在政府推出的农村信用社改革方案中，限定有合作制（即以县为单位，将以往的二级法人统一为一级法人，或维持二级法人现状）、股份合作制（即合作银行）和股份制（即农村商业银行）三种形式供农村信用社自主选择。其中银监会主推的是前两种模式（贺江兵，2006年）。^[20]随着政府在2006年一号文件当中提出建立“社区金融机构”，^[21]银行监督委员会也在2006年2月底召开的“全国农村信用社工作会”上表示在10年内将把农村信用社改成社区银行。合作制不再是农村信用社的改革方向，社区银行是农村信用社改革的终极目标。^[22]银行监督委员会由此进一步限制了农村信用社社员的改制模式选择权。

从政策法规文本角度看，在资本准入方面，民营资本进入银行业似乎已经不存在法律障碍，但是实际障碍仍然大量存在。2006年4月9日，中国银监会副主席唐双宁在出席第三届中国民营企业投资与发展论坛时表示，“国家绝对控股”的原则只对工、农、中、建、交五家大型商业银行适用，银监会鼓励民营资本参与银行业重组改造。这种原则规定本身就是障碍，限制了民营企业对这五家商业银行参股，尤其是对其中四家国有商业银行改制的大力参与。从另外一个角度来看，目前民营资本已成为中国银行业金融机构资本金的重要组成部分。据对11家全国性股份制商业银行股权结构的统计显示，截至2005年末，国家股、国有控股企业法人股、外资股及民营股分别占比23.95%、30.79%、14.33%、12.07%。2002～2005年间，民营股占比增长了1.24%。比较典型的浙商银行作为成立时间不长的一家全国性股份制商业银行，民营资本已占其总股本的85.71%；民生银行作为一家成功上市的股份制商业银行，民营资本已占其总股本的55.04%。在2002～2005年间，115家城市商业银行和城市信用社的民营股占比分别增长了10.19%和15.62%。^[23]

截至目前，我国已有相当一部分民营企业进军金融行业。2001年，海尔以1.2亿美元购买国内证券公司和银行的股票，还与法国国家巴黎银行联合成立了中国第二大合资投资银行，与纽约人寿保险公司共同成立了各占50%股份的合资保险公司（何晓晴，2002年）。2002年4月18日，我国第一家以民营资本为投资主体的保险公司——民生人寿保险股份有限公司创立，万向集团、东方希望集团和四川新希望等民营企业作为发起人，在21家股东中，民营企业占比90%以上，公司8.3亿元注册资本中，民营资本占比超过80%（新华社，2002年4月19日）。2003年7月28日，浙江新湖控股公司、红蜻蜓集团、杭州五环实业有限公司、温州房地产有限公司等9家民营企业以每股1.057元的价格正式成为温州市商业银行的股东。^[24]

尽管如此，目前能够进入金融行业的民营企业大部分实力比较雄厚，而大部分中小企业资金匮乏，而且存在着观念误区。企业观察课题组对于振华公司和太颖公司的调研还显示:它们希望参与组建金融机构，是建立在“为自己借钱提供方便”、“暂时闲置的货币资产可产生效益”的朴素观念上，没有建立进入一个新行业、自由运用其资本的概念，也没有真正认识到金融行业是一个可能获取更大资本收益的行业，因此也就没有参加或者利用非正式金融机构的实际行动。太颖公司地处上海，金融环境良好，但作为一家民营中小企业，公司并没有得到多少直接的益处，它们参与银行改制的机会极为有限，而能够成为股份制银行股东的机会更是微乎其微。

2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，进而确立了农村金融市场准入新政；2007年1月22日进一步出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》。放开准入资本范围为:境内外银行资本和产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设村镇银行和专营贷款业务的子公司以及资金互助社等三类新型农村金融机构。此外还包括了调低注册资本、取消营运资金限制的政策。表3－18说明了农村地区银行业金融机构准入政策的一些出资和持股条件。但是，首轮试点只限于湖北、四川、青海、甘肃、内蒙、吉林6省10个地市36个县市区（乡镇）。只有到2007年10月15日，银监会才宣布将放宽农村地区银行业金融机构的准入试点范围，试点省份从现在的6个省（区）扩大到全国31个省（区、市）。截至2007年10月，包括吉林、内蒙古、湖北、四川、甘肃、青海等6个试点省（区）共核准23家新型农村金融机构开业。其中，村镇银行11家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。从前期经营状况来看，这三类机构共筹集各类资本1.27亿元，资产总额达3.2亿元，存款余额1.9亿元，累计发放贷款2.2亿元，初步起到了将社会资金引向农村地区、支持当地社会经济发展的重要作用。但这种由上而下控制的试点步伐相当缓慢，而且采取中央集权式的“核准”很容易变为市场开放意义上的真正改革的障碍，也称为农村民营企业进入农村正式金融市场的障碍。

表3－18　农村地区银行业金融机构准入政策的一些出资和持股条件

资料来源:何广文（2007年），“农村金融创新及市场准入新政”，《农村金融与新农村建设》九三论坛讲话稿，2007年10月13日。

目前民营企业进入金融行业刚刚处于起步阶段，资本退出问题尚未激化，毕竟民营商业银行数量极少。至于农村民营企业过去与农户等一起入股农村信用社，实际上只有分散的股份，缺乏决策权。近期的农村信用社改制给少数民营企业以更大的股份进入改制后的农村商业银行和合作银行提供了机遇，但单个民营企业的入股份额是有限的。而且，这方面的退出方式也是不明确的。和退出其他行业相类似，目前正式上市的金融机构数量不多，资本退出机制不健全，无论是民营资本还是国外资本，资本退出机制的建立和运行都还有很长的路要走。

2.企业进入民间金融行业的进展与障碍

一直来，政府对民间金融行业本身一般采取打压的政策。只允许非组织化的形式或者一些经过严格审批的准民间金融行业存在。非组织化的形式是个人之间的直接借贷，而且贷款利率不得超过同期银行利率的4倍以上，但是企业之间严禁借贷。经过严格审批的准民间金融行业包括民间借贷的中介公司、典当企业等。无论是哪一种民间金融组织或者经营活动，均不得从事吸收公众存款或者变相吸收公众存款的行为。

从事民间借贷的中介公司目前非常少，比如上海五色土抵押贷款公司就是其中最大的一家（青岛新闻网，2004年11月4日）。它在苏州、青岛、常州、无锡、徐州开设了分公司。该公司现已开展的业务包括民间借贷抵押贷款及各类投融资咨询服务；为投资方的投资作出风险预测和评价、提供风险规避方案、将不动产抵押引入民间借贷是五色土独具特色的创新业务之一，称为五色土式抵押贷款。青岛五色土分公司2004年11月推荐的个人放贷年利率一般是6.0%～7.2%，收益是同期储蓄的4倍左右，是信托投资的1～2倍，相当于买房出租收益的2～3倍（青岛新闻网，2004年11月4日）。像这类公司承诺的业务主要是介绍民间借贷，实际上也可能直接从事放贷。但这种放贷也不能按照公司名义放贷，而只能是以自然人身份。

我国典当业的发展也远远低于实际的开业需求。典当企业需要商务部审批才能开业。最新的设立典当行的一些条件参见专栏3－13。除此之外，条件还包括:符合典当行安全规定，按照规定程序递交申报材料，经商务部审批。其中，最大的障碍就是审批。直至2005年解冻之前，政府停止审批典当行达2年多。

专栏3－13　设立典当行的一些条件

2005年《典当管理办法》规定了如下设立典当行的条件:

第七条申请设立典当行，应当具备下列条件:

（一）有符合法律、法规规定的章程；

（二）有符合本办法规定的最低限额的注册资本；

（三）有符合要求的营业场所和办理业务必需的设施；

（四）有熟悉典当业务的经营管理人员及鉴定评估人员；

（五）有两个以上法人股东，且法人股相对控股；

（六）符合本办法第九条和第十条规定的治安管理要求；

（七）符合国家对典当行统筹规划、合理布局的要求。

第八条典当行注册资本最低限额为300万元；从事房地产抵押典当业务的，注册资本最低限额为500万元；从事财产权利质押典当业务的，注册资本最低限额为1 000万元。

典当行的注册资本最低限额应当为股东实缴的货币资本，不包括以实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资的资本。

资料来源:《典当管理办法》，商务部、公安部令2005年第8号。

典当业属于最安全的准正式金融，即便如此，其在全国的发展非常滞后。到2006年初，贷款总额只达到580亿元。政府对典当业实施了过多的不必要的金融抑制。典当业发展滞后主要就是由金融抑制性行政审批制度造成的。有关全国和浙江省典当业的发展参见专栏3－14。事实上，典当业的规模要比统计的大。许多是民间自己发展起来的，部分获得了地方政府的许可。比如除了通常的典当行和当铺之外，我国东部地区还存在着许多寄售行、寄卖行、调剂商行。许多调剂商行是以个体户身份在当地工商局注册登记的，有的甚至没有注册就在营业。所有这些寄售行、寄卖行和调剂商行，其业务范围与典当行并无二致。有些当铺甚至叫做“投资公司”。

专栏3－14　全国和浙江省典当业的发展状况

自2005年8月起，商务部将停止两年的典当行审批重新开禁。根据商务部报批的数据显示，2005年首批批准新增典当行451户，分支机构27个。这与此前的1 791户、分支机构16个相比，增加近半。以每户平均注册资金1 500万元核算，全行业注册资本95亿元。除去今年通过审批的典当行，仅去年首批新增注册资本就达50多亿元。

涌进这个行业的几乎是清一色的民营资本。来自浙江省经贸局的数据统计，目前浙江的典当机构共98家，其中2005年首批获批新增了29家——典当行25家、分支机构4家。新增典当行平均注册资本超过1 500万元，个别注册资本达6 000万元。以平均注册资金1 500万元计，已超过4亿元。浙江省典当业典当金额（不含宁波市）为76.97亿元，相当于全国500亿元典当总额的15%以上，其中法人融资占36.5%，自然人占63.5%，回赎率（相当于还款率）高达99.6%，资本周转率1 164%，相当于1元钱能当11元来用。

资料来源:李伊琳（2006年），“民营资本大量涌进，浙江典当行‘井喷’再次出现”，《21世纪经济报道》，2006年3月24日。

最近，我国已经出现了对民间金融抑制减弱的趋势，但是总体上的金融抑制依然十分严重。上述2005年开始的、由中央银行主导的小额贷款公司试点就是对民间金融网开一面的明显标志之一。它为民间资金进入小额贷款公司这种新型准正规金融机构提供了制度化渠道。2005年5月，中国人民银行正式将陕西、四川、贵州、山西等四省确定为实施小额贷款公司的试点地区，这些小额贷款公司属于“只贷不存”的公司，在工商部门注册，不属于银行业金融机构。2005年12月27日，日升隆和晋源泰两家小额贷款有限公司在山西平遥揭牌成立。酝酿半年之久的我国首批民间融资公司在山西票号发祥地平遥县率先挂牌。民间小额贷款公司将作为一种新型金融机构，步入中国金融市场主体序列。按照央行的思路，出于金融监管与安全的考虑，这类公司试点资金来源为自有资金、捐赠资金或单一来源的批发资金形式，完全由民间资本构成，不吸收存款，股东最多不超过5个。而且，央行还规定，小额贷款公司试点不得跨区经营，单笔贷款限额最多1万元，贷款利率可由借贷双方自由协商，但需遵循有关法律规定。中央银行虽然把“只贷不存”作为民间资本进入金融领域的突破口（石朝格，2005年），但是由于这些小额贷款组织的建立只是小规模试点，事实上从另一方面看是延缓和阻碍了向民营企业开放建立小额贷款公司的机会。

此外，中央银行在多次公开场合表示要允许设立投资者自行出资的投资公司（《国际金融报》，2005年2月21日），以解决中小企业较大的资金需求问题。投资公司实际上也是与不得吸收公众存款的原则要求相一致的:资金来自于特定的投资者，而非公众存款。设立投资公司这方面的实际动作还不可见。

上文中提到的2006年底银监会出台的民间资本及各种其他资本可以进入中西部农村地区以设立村镇银行、专营贷款业务的子公司和农民资金互助组织的政策，也与小额贷款公司一样，为民间资本提供了进入正式金融的制度化渠道。但是正如上文所述，真正展开改革试点的地区过少，事实上了影响了改革进程。银监会2007年10月15日宣布把试点扩大到全国31个省、市、自治区，如果仍然参照迄今为止的中央集权式的“核准”方法，^[25]那么民间资本进入正式金融的渠道过窄，真正能够通过试点设立的农村银行业金融机构过少，事实上将延误改革进程。

目前，我国还在草拟《放贷人条例》或者《放贷人管理条例》。该条例旨在既保护放贷人按规定放贷的权利，也保护借款人的权利。该条例将有利于完善当前小额信贷组织等存在的法律环境，同时还有利于民间信贷的阳光化。因为放贷人条例可以规范放贷机构行为，为借贷合同纠纷的裁决提供法律依据（陈晨，2007年）。但是，迄今为止，《贷款通则》中还有限制非金融机构从事借贷活动的规定，需要加以修改或者取消。

值得注意的是，民营企业从那部分未受监管的民间金融部门是可以自由退出的。但由于其经营往往容易受到政府打压，因为其退出有时是强制的，属于被清理的对象。尤其是涉及到吸收公众存款或者变相吸收公众存款时情况更是如此，比如孙大午案例就是如此。至于民营企业刚刚进入的那些正式或者准正式金融机构，退出将按具体条例进行。

（三）进入和退出公用事业及其他自然垄断行业的进展与障碍

近年来，中国政府逐渐降低了非公有资本进入公用事业及传统垄断领域的政策门槛。2005年2月，国务院颁布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“非公经济36条”），提出允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。文件还强调加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。在国家统一规划的前提下，除国家法律法规等另有规定的外，允许具备资质的非公有制企业依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发；2005年3月，国家工商总局又下发通知，鼓励和支持有条件的个体私营企业参与法律法规未禁止的垄断行业、领域的投资与经营。

以上各项政策发布以来，民营资本逐步进入了一些公共事业和所谓的传统自然垄断行业领域。在航空业，2005年3月11日，国内首家民营航空公司奥凯航空在天津实现首航，另两家民营航空公司春秋航空与鹰联航空当年7月相继实现首航，从而标志中国民用航空市场正式向民营企业开放。经过一段时间的运营，民营航空公司已经开始找到适合自己发展的模式，在市场中站稳了脚跟。2005年6月6日，国内首家专业民营航空管理公司上海凯旋航空管理有限公司成立。这是民营资本进入航空领域的新形式。在石油业，中国首家民营石油联合企业——长联石油控股有限公司于2005年6月在北京成立，标志着民营资本已全面进入此前由国有企业一统天下的中国石油垄断行业。“长联石油”由多家民营石油企业共同发起成立，目前有近50家民营企业入股，涉及资本约50亿元，是中国规模最大的综合性石油业民营实体（白岭，2005年）。在医疗卫生业，随着国家政策对医疗市场发展的进一步放开，浙江一些民营企业已经开始纷纷进入这一领域，如浙江广厦集团投资2.8亿元兴建金华广福医院，宁波三星集团投资7.4亿元开设明州医院，太平鸟集团斥资数亿控股同和医院，等等。据统计，浙江省获批的民营医院已经达到70多家（不包括不成规模的私人诊所、门诊部等），床位数达6 000余张（刘迎秋、徐志强，2004年）。在交通运输业，北京市地铁四号线建设运营采用了特许经营，在全球范围内公开招标选择投资建设商。最终，香港地铁公司、首创集团联合中标，从而实现了非公有制主体参与城市基础设施的建设和运营。2005年7月北京市六环路沿线对加油站特许经营权面向社会招标，保证非公有制企业在内的九家公司参与招标。^[26]

但是，我国国资委2006年12月18日首次明确，军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运七大行业将由国有经济绝对控制。这反映了我国往往为了部门或者行业利益而置产业政策于竞争政策之先的现象，也反映了很多人有着以为由国家控制这些行业就能够更好地实现国家安全这一错误的观念。民营企业在与竞争一致的国家管制下进入这些行业，才能实现更大的经济安全，因为这样才能实现成本最小化、产出和收益最大化，才能实现最佳的价格性能比。这些行业只要建立和维护必要管制下的竞争秩序，民营企业完全可以通过竞争性谈判或者竞争性投标的方式进入。仅由国有企业控制这些行业是远远不够的:真正的全球500强不是由行政力量“打造”出来的，而是从竞争的优胜劣汰过程胜出的。

按照诺贝尔经济学奖得主哈耶克的观点，垄断可以区分为“画地为牢的垄断”和“以高效率为基础的垄断”（哈耶克，2003年）。上述七大国家绝对控制行业实行的就是“画地为牢的垄断”。哈耶克认为，前者的代价超过了必要，但后者并无坏处。对于前者，包括哈耶克在内的奥地利学派成员是一致反对的。对于后者，奥地利学派认为，只要存在市场开放，就不会持久。这一点其实在新古典微观经济学中已经涉猎到:如果存在潜在市场进入者，垄断者的定价就会倾向于低于最高垄断定价，介于最高垄断定价和竞争性市场价格之间；而潜在进入的威胁越大，定价越是接近竞争性市场价格。新古典经济学也同意市场开放最终会打破原有垄断格局的结论，比如古诺模型就展示新进入者的进入会导致由寡头竞争取代垄断。此外，新古典经济学所说的完全竞争一定是开放市场之后的格局。值得注意的是，哈耶克所说的以高效率为基础的垄断并无坏处，是以存在开放的市场为预设前提的。如果失去了这一前提，就失去了竞争；有了这一前提，就有竞争，哪怕是潜在的竞争（因为有巨大的潜在进入威胁）。我国电信业引入竞争的过程力证了“画地为牢的垄断”是不可取的，取而代之以由私营电信企业竞争替代国有部门内部竞争，才能最大化消费者的福利，参见专栏3－15。

专栏3－15　电信业案例:繁荣来自竞争

在当前国家绝对控制的那些行业，开放市场、引入竞争、放松管制是绝对必要的。以电信行业为例，私人电信企业的竞争将优于国有部门引入内部竞争，国有部门引入内部竞争则优于国有企业一家独大。

电信垄断导致整体经济福利损失最大

1994年前，我国公用通信网由邮电部独家垄断经营，邮电部集政府、企业两种职能于一身。1980年，电话申请待装户为16万，至1992年累积达到100多万户，用户等待装机时间长达1～2年之久，电话初装费高达5 000～6 000元。同时，由于电信市场独家垄断，电信服务质量低下，一些省际长途电话的忙时接通率只有百分之几。1991年，我国电信普及率为1.29%，而当时世界平均水平已达到15%（《通信世界》，2007年7月6日）。

在那个电信垄断时期，邮电部提供第一个模拟蜂窝移动电话系统服务。人们必须花上两三万元才能拥有一台“大哥大”。该时期是电信消费者的“恶梦”期:电信价格昂贵，业务覆盖面小，服务质量低下。俨然是新古典经济学中典型的垄断定价局面。

国有部门引入竞争促进电信服务的部分改善

1994年7月19日，中国联合通信有限公司（联通）正式成立，这标志着我国电信产业一家垄断的局面被打破。但是随着联通公司进入市场，电信业竞争陡然加剧。1995年，联通做了一件堪称中国移动通信发展史上具有革命意义的大事——在京、津、沪、穗4城市采用GSM数字移动通信技术建设中国第二个公用移动通信网。由于联通大胆推广GSM，原中国电信被迫应战，这对全国GSM网的建设起到了推波助澜的作用，使移动电话的价格从当时的每部2.8万元陡然下降到4 000～5 000元。其结果是，两大国有电信公司竞相降低价格，同时还改善服务，扩大了服务涵盖面。新近两家电信公司纷纷提供准单向收费业务甚至部分单向收费业务。如果没有竞争和其他外部压力，这是难以想象的。我们把国有部门内部从垄断走向寡头垄断的过程，也称作为国有部门内部引入竞争的过程。国有部门引入竞争的过程也是提供效率、增进国民福祉的过程。

国有部门引入竞争还需让位于民营电信企业的绩效竞争

国有部门内部引入竞争可以提高效率，但这并不就是说，两大电信公司做到了完全面向消费者需求而提供其电信服务。国有企业有其所固有的毛病，那就是所有权主体缺位、准行政性质、商业意识差、预算软约束、缺乏成本最小化和收益最大化的激励和技术创新差。国有企业这种性质会带来莱本斯坦（Leibenstein）所指的企业组织内部的“X－无效率”（X－Inefficiency）。所谓“X－无效率”，是指企业内部生产成本没有实现最小化，导致企业内部资源配置效率降低。企业内部缺乏竞争和最小成本激励机制，就会导致“X－无效率”。微观层面的“X－无效率”将在中观和宏观层面直接导致全民福利的下降。

国家控制或者国家垄断电信行业由于国有电信企业有着上述所固有的弊端，必然带来整个行业的低效率，缺乏成本控制激励，导致价格偏高，服务质量偏低，服务数量偏少。国有部门内部引入一定程度的竞争，其效率虽能改进，但无法与私营部门内部的竞争所表现出来的绩效竞争效率相媲美，其道理很简单:私营部门内部的企业没有国有电信企业的弊端。在存在开放市场和真正的反垄断法的前提下，私营电信企业只有通过绩效竞争才能立足于市场，胜出于市场。

私营电信企业之间的竞争能够带来繁荣，不仅可以从国有电信企业和私营电信企业之间的制度比较分析中得出结论，也可以从许多国家的实践中直接找到依据:电信市场的私人电信企业竞争越充分，消费者获得的福利越大。

按照奠定德国战后“经济奇迹”理论基础的弗莱堡学派的观点，即便是以高效率为基础的垄断，也就是因高效率而引致的垄断，也存在可能的私人权力被滥用的问题，需要建立和维护一种竞争秩序来防止私人权力的滥用。这一逻辑思考为现代反垄断法提供了依据。毕竟短期的垄断造成较短期的垄断定价，对于现代社会的绝大多数成员也是一种痛苦。因此，反垄断法在德国被视为市场经济的基石。

但是，反垄断法需要以维护竞争为目的，而不是创造或者保护垄断。2007年8月30日通过的《反垄断法》把国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业直接列入该法的例外领域，从而直接保护了行政和行业垄断（专栏3－16）。

专栏3－16　《反垄断法》的垄断保护规定

《反垄断法》第七条规定:

国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。

在这种情况下，要打破这些国家绝对控制行业的垄断，需要在《反垄断法》之外在这些行业分头引入竞争，建立公平、公开、公正的竞争秩序，也就是在《反垄断法》之外实行“变法”。

尽管一些政策文本已经放开公用事业部门和传统自然垄断行业的进入，但它们仍然是民营企业资本进入困难较大的行业，存在着大量的事实政策障碍。据统计，北京市2002年在电力、煤气、自来水生产和供应业中，民间投资只占3.2%；在交通运输及邮电通信行业中，民间投资只占0.7%（李兆清，2003年）。事实上，这些行业不仅民营企业难以涉足，国有企业也难以进入。同时，民营企业在公用事业及其他自然垄断行业的市场准入方面仍然受到明显的歧视。一是有些行业早已被政府部门及其所属的企业垄断，如上述民航、电力、电信、石油等，民营企业不能充分进入；二是有些已经对外资开放的行业至今未对民营资本开放；三是有些行业由于体制性障碍导致民营企业不能公平竞争；四是行业进入的前置环节繁多，准入条件苛刻，相对于国有企业或外资企业，民营企业在进入资格条件和机会上往往处于不利地位，一视同仁、平等竞争还没有做到。据统计，目前我国80多种行业中，允许国有资本进入的有72个，允许外资进入的有62个，而允许民营企业进入的只有41个（刘迎秋、徐志强，2004年）。即使是一些已经放开的行业，民间资本进入的相关配套政策也没有落实，在实际操作中不能做到一视同仁。例如，由于部门垄断利益的存在，很多行业对“系统内”的项目有审批、资金等方面的优惠安排，在项目设计、施工、维护等方面也都有倾斜；而对“系统外”的项目则条件苛刻，进入门槛高，使许多新办的民营企业知难而退。以北京市为例，时至今日，在金融、铁路、高速公路、电信等30多个行业或项目中，仍然不同程度地存在对民营经济准入的歧视性规定。即使在允许进入的行业，民营企业也面临着门槛过高等事实上的不平等，比如污水处理项目招标要求投标人应当从事该行业两年以上的经历，而基础设施对民营经济才刚刚开放，不可能具有两年以上的经历。在土地获取方式上，《土地法》规定国有、集体企业可以无偿使用国家划拨土地，而民营企业必须采取出让的办法使用土地，而且渠道不畅，手续繁杂，往往难以如愿（中华全国工商业联合会，2004年）。

公用事业及其他自然垄断行业的国有资本退出是指国有资本从一些产业、企业中由实物形态的资产转变为价值形态的资产，即由生产资本转变为货币资本并向另一些产业、企业积聚和集中的过程。国有资本的退出能够为民营资本进入提供空间，但是，目前，我国国有资本在退出的实践中存在着诸多的问题和矛盾，制约了国有资本退出和民营资本进入的如期进行。

首先，国有资产监督管理营运体系和机制不到位。国有资产监督管理营运体系和机制的建立，关系到政企分开、政府职能转变的问题，而政企分开的前提是政资分开，即政府的社会管理者职能与资产所有者职能的分开。目前多数地方尚未建立这一体系，而由政府主导国有企业改革，往往以传统的观念指导企业向市场经济的转轨，大量政策和规定的下达不仅造成了与法律法规的不协调，而且形成了新一轮的命令经济。上海、青岛等少数地区建立了国有资产监管营运体系，但由于其职能不到位，体制不健全，难以制定国有资本退出的有效方案并付诸实施。

其次，相关的法律法规不完善、不规范。国有资本的退出和流动只有依法实施，才能做到有序、稳定、合理、效率。目前，由于在国有企业改革中各种无法可依、有法不依、执法不严现象的普遍存在，危及国有资产的问题将不时地发生。国家虽出台了股份合作制企业指导意见，各地也相应制定了实施细则，但在实施中，各地的差异很大，难以规范运作。在指导国有中小型企业卖断产权、实施改制的过程中，随意性和差异也非常明显。这种不规范的做法即是国有资本的退出和流动缺少统一的依据。

最后，市场体系及其运行机制发育不健全。市场体系的发育是国有资本流动和退出的重要条件，是国有资本流动和退出的手段，是实现资本合理配置的“车”和“桥”的问题。由于缺乏健全的证券一级、二级市场、产权交易市场等市场体系以及资产证券化的观念，国有资本正常的退出和流动受到了制约。