第四节　深化长江三角洲区域地方政府合作的政策建议

一、长三角地方政府合作中的不足

长三角地区通过地方政府合作促成了地方政府权力的协调和融合，减轻了行政区划的束缚，改进了市场主体的制度环境，货物、服务、人员和资本在区域内流动自由程度得到提高，各类资源配置都在不同程度上得以优化。但是，就目前来看，长三角地方政府合作还存在诸多不足。

1.行政权力协调的组织化、制度化程度低

从目前长三角已有的沪苏浙主要领导会晤机制、沪苏浙经济合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会、各职能部门的联席会议制度来看，该区域似乎有着层次较为分明的合作机制，但这些合作机制具有明显的非正式性，组织化程度不高是其主要特点，也是其主要缺陷。

长三角目前的合作机制其主要功能在于交流和协商，即通过会晤、座谈和联席会议对区域性的问题或双方、多方所关注的问题交换意见，对于能否达成共识并不是其考虑的主要问题，制定强制的执行性决策更不是其主要功能，即基本上是只协商谈判，不进行决策。这种非正式制度的典型特点是不具有强制约束性，通常会出现执行的困难。政府之间的合作协议很多只是框架性的共识，缺乏具体实施措施与之配套，使得这些共识的落实效果大打折扣。并且，长三角区域地方政府合作中的议题选择和协商还存在着“谈得来就谈，谈不来可以不谈”的问题，该区域还不存在一个整体性的合作框架协议和合作事项的时间表，许多共识大都是由地方领导人的个人承诺来保障的，有可能导致“人走政息”的情况出现，导致合作缺乏连续性。这些问题归结到一点就是长三角区域合作的组织化程度太低，过于松散，合作组织不具有独立的决策、执行和监督职能，致使其缺乏必要的权威性。现有的合作组织中的常设机构人员大多是由各地方政府相关人员兼任，其所起到的作用基本上只是日常的联系和协调，不具有独立的职能。在这种情况下，地方政府间签订的合作协议都是采用由成员地方政府及其职能部门各自执行的方式来落实实施，很容易出现“会上签共同协议，会下各打各的算盘”的情况。其根源在于各地方政府及其职能部门的权力在合作中仍然保持了完全的独立性，没有形成区域性的或准区域性的管辖权，必然难以形成高效的决策、执行和监督体制。

2.政策一体化方面的合作还比较欠缺

地区行政壁垒问题，说白了就是各不同地区不同层次的地方政府的行政权力的冲突而导致的政策冲突问题。政策冲突意味着各地方在市场等方面的游戏规则的差异，这种游戏规则方面的差异会给市场主体造成不同程度的交易成本，从而在不同程度上阻碍经济要素的自由流动，进而影响到资源的优化配置。因而，政策一体化应该成为地方政府合作的核心内容。有学者就指出，一个统一协调的有效的竞争规则，对建立长江三角洲地区一体化发展的机制来说之所以重要，是因为根据欧共体创建和欧盟运行的实际经验，如果没有它的支撑，就无法在长江三角洲地区大市场范围内，协调各地区政府的行为，就无法使区域内的市场主体进行充分的、有效的、公平的市场竞争，就无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲以及实现大市场范围内的资源有效配置。^[25]

目前的长三角地方政府合作在一些具体项目上尤其是交通基础设施方面合作较有成效，铁路、公路、水路等项目规划和建设出现了一定程度的整合，初显网络效应，并在产业转移中发挥了重要作用。但在政策一体化方面还有待进一步提高。在工商行政管理方面，两省一市的工商行政管理部门通过签订工商1、2、3、4、5号文件，大大改善了长三角的区域市场环境，不过这五个文件的执行情况尚需要评估，以有利于采取进一步的措施，提高市场环境质量。在金融方面的合作将直接影响长三角区域的投融资环境，但长三角在这方面的合作进展缓慢，政策对接力度不大。另外，像招商引资政策、港口管理、服务业区域标准规范等等方面的政策一体化也都需要大力推进。

3.公共服务领域的合作亟待加强

随着长三角地区各城市之间经济联系的拓展和不断增强，必须加强相互间公共服务领域的合作才能更好地实现整合发展，避免公共服务基础设施的重复建设和浪费，实现规模经济，提高区域整体竞争力。其实许多公共服务和经济要素的流动和配置具有直接的关联，如社会保障的异地转续问题就直接作用于劳动者的跨区域流动。

公共服务领域方面的合作已有所探索，如医疗费异地报销问题。2008年3月，嘉兴社保局与上海市松江区医保中心签订了医疗费用代办报销服务协议。2008年8月，浙江杭州和上海已经签署《关于沪杭两地委托结报对方参保人员医疗费的协议》，双向推动两地间常住人员的医保异地报销。2008年8月中下旬，浙江省湖州市和上海签署医疗保险代报销服务协议。目前，长三角地区实现医保互通的城市已达九个。另外，江苏、浙江部分地级市内部也在积极探索医保异地报销问题，如江苏南通市区和其所辖六个县市实现了医保异地互通，参保人可在此范围内异地刷卡就医，实现医保的“同城待遇”;常州市则通过提取医保金的方式，部分实现“同城待遇”;杭州市已和金华、湖州等地的近20家医院“点对点互通”。尽管在某些方面已有所探索，但先行合作的这些领域仍然需要深化。整体上来说，长三角公共服务领域的合作亟待强化，包括社保转续、环境治理、垃圾处理、城镇供排水、供电、通信、防洪抗旱减灾体系、疾病预防控制、突发性公共安全事件的应急等等。

二、长三角地方政府合作的进一步深化

长三角地区要想在全球化的背景下，进一步提高在全国乃至全球中的区域竞争力，实现《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中提出的“科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群，为我国全面建设小康社会和实现现代化作出更大贡献”的总体要求，必须将本区域地方政府合作推向深入。

1.合作组织和机制的提升:构建长江三角洲区域委员会

南京区域经济协调会是与南京经济区内部各城市之间的经济联系的紧密性和发展程度基本相适应的，而浙东经济区、杭州都市经济圈属于省内经济区，加上经济区的成员单位比较少，在浙江省政府的推动和指导下，相互间比较容易达成合作，其现有的合作机制相对于其发展程度来说也是比较有效的。然而，就整个长三角区域而言，现有的合作组织和机制已与长三角区域的经济体一化发展趋势和整体经济发展水平不相适应，需要进一步深化合作层次，提升合作组织和合作机制。

在中国，如果没有强有力的中央政府的主导作用，不对现行的行政关系和地方政府权力结构作出一定的调整，那么可以肯定，在现有行政格局条件下推进地区经济一体化可能并不比欧盟经济容易整合，长江三角洲地区是不可能通过一些简单的行政会议和宣言就可以一下子全面联合起来的。^[26]长三角合作组织和机制的提升本质上涉及的是地方政府权力的协调和再配置问题，核心措施是地方政府权力向区域组织的适当集中，既有充分的民主又有必要的集中。对此，我们提出构建“长江三角洲区域委员会”的建议。长江三角洲区域委员会将整合既有的沪苏浙主要领导会晤机制、沪苏浙经济合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会，甚至各职能部门的联席会议制度等合作机制，并加以提升，在组织架构上主要由决策部门、执行部门和监督咨询部门组成，具体为:决策部门由各层级的理事会组成;执行部门为“执行局”;监督部门为“监督咨询局”。图5.3描述了长江三角洲区域委员会主要的组织结构和流程图。

(1)决策

决策机构包括“长三角区域理事会”、“长三角市长理事会”、苏浙沪各职能部门专业理事会和城市各职能部门专业理事会。“长三角区域理事会”由苏浙沪两省一市的省(市)长和一位中央政府代表组成，该理事会在中央政府有关政策的指导下确定整个区域合作的总体框架、年度总体任务，对涉及两省一市及整个区域层面的重大合作问题进行协商、表决，对“监督咨询局”提出的议案和建议进行讨论表决，每年至少召开两次会议，表决采取一致同意原则。“长三角市长理事会”由现有的22个城市的市长组成，其他城市可以申请加入，该理事会在“长三角区域理事会”已达成共识的事项上就城市之间的事务进行决策，并独立对各城市拥有控制权的而不需要通过省级政府的事项进行决策，对“监督咨询局”的提案和建议进行表决，每年至少召开两次会议，表决采取全体城市三分之二多数通过的原则。“长三角区域理事会”与“长三角市长理事会”不是领导关系，具有相对独立性。“长三角区域理事会”下设必要的由省级政府各职能部门厅局长组成的专业理事会，如环境理事会、交通运输理事会、信息化理事会、招商引资协调理事会等等，这些专业理事会对“长三角区域理事会”负责，在“长三角区域理事会”达成共识的领域对专业事项进行讨论、决策和制定具体实施办法，对“监督咨询局”的相关提案和建议进行表决，每年至少召开三次以上会议，表决采取一致通过原则;“长三角市长理事会”下设必要的由市级政府各职能部门厅局长组成的专业理事会，二者的关系及职能与“长三角区域理事会”和下属的专业理事会相同，每年至少召开三次以上会议，表决采取全体成员单位的三分之二多数通过。

图5.3　长江三角洲区域委员会主要的组织结构和流程图

(2)执行

长三角区域层面的执行机构为“执行局”。“执行局”设主任一名，由各省(市)政府副秘书长轮流专职担任，副主任两名，未轮值为主任的其他两位省(市)政府副秘书长即为副主任。“执行局”内设办公室、研究室、财务科和执法科，相关人员采取社会招聘的方式任用。办公室负责日常行政事务以及与相关地方部门沟通、协调;研究室主要对执行策略进行研究;财务科主要管理会费和项目基金;执法科负责具体执法工作。

“执行局”主要执行涉及长三角区域整体的事项和决策，属委托执行，并分别就委托事项对委托的决策机构负责。决策机构一旦委托“执行局”执行涉及整个区域事务的决策，即视为同时将在各地方的必要和足够的相关执行权力授予“执行局”，使其拥有在各地方执行的权力，直至事项完成而自动取消。“执行局”一方面要执行“长三角区域理事会”和“长三角市长理事会”作出的可以直接执行的决策，另一方面也要执行各专业理事会所作出的需要“执行局”在区域层面整体执行的决策事项。

需要特别说明的是，各理事会所作出的决策大部分还是在“监督咨询局”的监督下由各地方政府相关职能部门各自执行。也就是说，在执行方面既有整合执行，也有分散执行。

(3)监督咨询

监督咨询由“监督咨询局”负责。“监督咨询局”一方面要负责“执行局”的执行工作和日常工作，并提出改进建议，撰写监督报告并向委托执行的决策部门提交;另一方面，“监督咨询局”也同时监督由各地方政府职能部门各自执行的决策事项，撰写监督报告并向“长三角区域理事会”或“长三角市长理事会”提交。“监督咨询局”的另一项职能为咨询职能，一方面接受各理事会的委托撰写提案，另一方面可以主动提出提案和建议，交由各理事会表决。

从上可以看出，“长江三角洲区域委员会”的组织和机制设计主要对原有的合作机制进行了三个方面的改进:一是改进了原有机制的“只协商不决策”的缺陷，加强了区域决策的权威性，从而在决策环节保证了地方政府合作的有效开展;二是改进了执行环节，原有的合作机制基本上采用各自执行的方式来实施合作协议或具体事项，改进后的执行采用区域层面的整体单独执行和各地方政府职能部门各自分散执行相结合的方式，从而保证了执行的有效性;三是改进了监督环节，原有的合作机制缺乏区域监督环节，往往造成各地方政府职能部门在各自执行合作协议时出现投机行为，改进后的监督增设了专门的监督机构，不但对区域层面的整体执行进行监督，而且对合作事项中由地方政府职能部门各自执行的部分进行监督，从而保证了合作事项的执行效果。总之，“长江三角洲区域委员会”的组织和机制设计既充分发挥了民主，使各地方政府的利益要求得到充分的考虑，又有适当的集中，从而保证决策和执行的效率;既有分散执行，又有整体执行，再加上集中监督，保证了执行的效果。

2.通过合作协议加强相互间权力协调

从国外地方政府合作的经验来看，地方政府合作协议在地方政府合作中发挥了重要的作用，但究竟发挥多大作用，关键问题在于协议的执行情况。在“长江三角洲区域委员会”的区域组织框架下，预计长三角地方政府间合作协议将会发挥更大的作用。这是因为，在这一框架下，无论合作协议由区域执行机构来集中执行还是由各地方政府职能部门分散执行，都会由区域性的专门监督机构进行监督，从而保证合作协议的有效实施。

地方政府间除具体的共建项目可以签订合作协议外，应将合作协议的签署主要集中在三大方面的合作:一是对阻碍经济要素跨行政区自由流动的规范性文件、政策、措施的清理;二是规范地方政府对市场干预的相关权力;三是对基础设施管理和公共服务进行跨行政区衔接。

对阻碍经济要素跨行政区自由流动的规范性文件、政策、措施的清理，实际上就是要取消和限制地方政府的某些越位权力，实现区域共同市场。关于经济要素流动无障碍的情况，通过市场的力量，产业布局以及产业结构调整会得以自动实现，并且这种产业布局和产业调整是一种符合经济规律的合理的产业布局和调整，在此基础上的区域经济发展才是更高水平的、健康的发展。区域合作组织一方面要通过合作协议的方式减少资源流动的障碍，另一方面要积极地保证这些协议的履行;区域合作组织要成为资源自由流动的促进和保障力量，而不是利用获得的权力增加新的障碍。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》明确提出，长三角要“建立统一开放的产品、技术、产权、资本、人力资源等各类市场，实现生产要素合理流动和资源优化配置”，清理阻碍经济要素流动和商品自由流动的规范性文件、歧视性政策和措施是实现这一要求的关键。长三角在这方面已有较为深入的合作，今后的工作在于将已有的合作协议进行细化并进一步拓宽清理范围，制定具体的行动方案、时间表以及年度目标。

规范地方政府对市场干预的相关权力，主要是对行政审批权、招商引资权以及对当地企业尤其是国有企业的补贴扶持、兼并重组等进行规范，统一市场规则和竞争秩序，防止歧视性政策和恶性竞争的发生。比如在本地企业的扶持等方面，虽然长三角民营经济发展迅速，民营经济总量很大，但国有经济在长三角仍然占有重要地位，尤其是一些大型国有企业及垄断性国有企业对当地经济发展具有举足轻重的作用，因而，地方政府也往往给予这些企业更多的政策照顾，而对本地的非国有企业也会采用财政补贴等方式给予政策支持，在企业兼并重组、异地投资、总部搬迁、招标等各方面进行干预，从而导致竞争环境的不公，影响资源的流动和配置，长三角应在这方面加强合作。(www.daowen.com)

对基础设施管理和公共服务进行跨行政区衔接，在于实现管理和服务的一致性，本质在于各管理主体的权力的衔接，形成一体化的管理模式，从而降低市场主体和民众在不同行政区进行经济活动的交易成本。长三角的“大通关”合作是这方面的典型代表。目前，长三角地区应重点在社会保险、教育、科技、文化等方面加强合作，率先实现区域内的基本公共服务均等化甚至“同城化”;重点在城市规划、基础设施建设规划进行紧密衔接，发挥城市发展、基础设施利用的协同效应;重点对港口、机场、公路进行整合管理，尽早实现管理一体化，提高公共资源的配置效率和利用效率;做好湖泊、河流流域周围的产业调整目录和产业规划的共同编制工作，在总量控制的前提下，共同制定排污标准，共同确定河流交界的水质控制断面和标准，建立跨行政区交界断面水质达标交接管理机制，实施联合执法，建立区域性的环境监测网络，加强环境治理力度;对区域性突发公共安全事件加强联防联控方面的合作等等。

3.通过联合兴办开发区促进落后地区的发展

《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》提出，长三角要“积极探索互利共赢的财政政策，有序推动异地联合兴办开发区”。联合举办开发区无疑是进行产业转移，促进落后地区发展的一种重要的地方政府合作方式。上一章所提到的江苏的宿迁苏州工业园、江阴靖江工业园等通过管辖权共享或全部转移的方式实现了有效的合作。但笔者认为，联合兴办开发区，进行收益分成的合作方式，适合于仍处在行政区经济发展阶段的区域，或者说适合于对口支援性质的合作。通过经济发达地区与经济落后地区联合举办开发区，不仅有利于解决经济及落后地区的财政困难，带动当地其他产业的发展，而且有利于为当地培养高素质的管理人才，提高企业管理水平和政府公共管理水平。

但是，对于处于经济一体化加速发展的区域，这种合作方式还是少用为妙，这种合作方式有可能对区域的经济一体化造成不良影响。因为联合兴办开发区实际上产生的是一种产业转移和资源配置的效果，通过联合举办开发区并从中获利，地方政府实际上就如同市场主体一样，地方政府的此类行为完全是一种市场化的营利行为。通过联合举办开发区所进行的产业转移成为地方政府获利的工具，其后果将会是加剧地方政府对产业转移的控制，产业将按照政府的偏好进行转移，从而阻碍产业按照经济规律实现转移和合理布局，其最终结果必将是对资源的区域配置效率的损害。

【注释】

[1]张万清:《区域合作与经济网络》，经济科学出版社1987年版，第34页。

[2]张万清:《区域合作与经济网络》，经济科学出版社1987年版，第37—38页。

[3]《赵紫阳总理要求上海经济区抓好区域规划和经济联合》，载《国际贸易》，1983年第11期，第3页。

[4]岳俊彦:《发展横向经济联系突破“条块分割”——上海经济区在联合中前进》，载《社会科学》，1986年第5期，第35—37页。

[5]麦挺:《从要素产出贡献度谈上海与长江三角洲共同发展》，载《上海经济研究》，2003年第7期，第23—30页。

[6]徐浩程:《安徽20年叩问长三角》，载《决策》，2008年第4期，第24—26页。

[7]皖浙经济合作日趋深化，http://epaper.anhuinews.com/article.aspx?articleid=1477580.

[8]相关论述请参见吴柏均、钱世超:《政府主导下的区域经济发展》，华东理工大学出版社2006年版。

[9]参见吴柏均、钱世超:《政府主导下的区域经济发展》，华东理工大学出版社2006年版，第7—9页。

[10]洪银兴、刘志彪:《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第84—85页。

[11]张兆安:《大都市圈与区域经济一体化——兼论长江三角洲区域经济一体化》，上海财经大学出版社2006年版，第208页。

[12]姜德波:《地区本位论》，人民出版社2004年版，第152页。

[13]新望:《长三角隐忧》，载《中国改革》，2004年第5期，第21—28页。

[14]新望:《长三角隐忧》，载《中国改革》，2004年第5期，第21—28页。

[15]洪银兴、刘志彪:《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第105页。

[16]纪晓岚:《长江三角洲区域发展战略研究》，华东理工大学出版社2006年版，第160页。

[17]郑恒:《长江三角洲地区产业同构根源剖析》，载《嘉兴学院学报》，2005年第1期，第56—61页。

[18]刘志彪、郑江淮:《长三角经济增长的新引擎》，中国人民大学出版社2007年版，第458页。

[19]吴洁瑾、陆玫、叶建华:《长三角发布“一号文件”，长三角市场一体化正式启动》，载《东方早报》，2007年12月3日，第A1、A15版。

[20]参见南京市经济协作办公室网站(http://jxb.nj.gov.cn/cps/site/jxb/2007/qyjj2-1.htm)。

[21]邱风、张国平、郑恒:《对长三角地区产业结构问题的再认识》，载《中国工业经济》，2005年第4期，第77—85页。

[22]范剑勇:《长三角一体化、地区专业化与制造业空间转移》，载《管理世界》，2004年第11期，第77—84页。

[23]刘志彪、郑江淮:《长三角经济增长的新引擎》，中国人民大学出版社2007年版，第181页。

[24]《长三角城市经济协调会第十一次市长联席会议召开》，见http://www.gov.cn/jrzg/2011-04/01/content_1836644.htm。

[25]洪银兴、刘志彪:《长江三角洲地区经济发展模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第Ⅶ页。

[26]刘志彪:《协调竞争规则:长三角地区经济一体化的重要基石》，载《南京政治学院学报》，2002年第4期，第44—48页。