第三节　长江三角洲地区地方政府合作与行政权协调

尽管长三角地区地方政府之间存在着激烈的竞争，但地方间政府合作也几乎没有中断过，并且，随着近几年长三角经济发展的加速，地方政府间合作也越来越紧密，合作领域不断扩大，合作机制正逐步完善，行政权力协调力度不断加大，合作成效也日益显著。正如前面理论部分所指出的，地方政府间行政权力的调整往往表现在区域组织的设立、变更和相互间政策的协调，长三角地区行政权力的协调就表现为不同层次区域组织的成立，以及相互间通过行政协议的签订来对政策进行协调。也就是说，长三角地区区域组织的设立、通过行政协议的签订所进行的政策协调等等，其本质是对相互间权力关系的协调。

一、长三角地方政府合作组织与机制:行政权力协调的组织化和制度化表现

目前长三角地区政府合作存在四个层面的合作机制:一是沪苏浙主要领导会晤机制;二是“沪苏浙经济合作与发展座谈会”;三是长江三角洲城市经济协调会;四是长三角各城市政府职能部门之间的协调会。

1.沪苏浙主要领导会晤机制

上海、江苏、浙江党政主要领导会晤机制建立于2004年，三省市党政主要领导每年都举行会晤，商议、提出长三角区域合作的要求和方向。如在2005年，三省市主要领导提出了综合交通、科技创新、环保、能源四个重点合作领域，并由三省市政府分头实施。2007年，两省一市主要领导又提出，充分发挥区域优势、进一步深化区域合作，在合作中要进一步突出重点、深化内涵、完善机制、有序推进;在继续加强交通、能源、科技和环保四个平台建设的基础上，重点在统筹基础设施，打破市场壁垒，联手环保治理，加强行业组织合作，以及共建长三角创新区域、共同推进现代服务业等方面进一步加强合作;重点要加强信息系统一体化等五个方面的调研，进一步完善与提升三个层次的区域协调机制，推进长三角地区的合作向全方位、深层次发展，共同推动长三角在科学发展和改革开放上走在全国前列，打造辐射作用更大的世界级城市群。

2.沪苏浙经济合作与发展座谈会

2001年开始，沪苏浙两省一市政府为了加强省市间和长三角地区的战略合作与协调发展，建立了由常务副省(长)参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”制度，座谈会每年召开一次，按浙江、江苏、上海的顺序轮流承办，形成了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实”的工作机制。2001年以来，座谈会在省市层面上组织开展了交通、信息、旅游、环保、人力资源、规划、信用、自主创新、能源、海洋等领域的对话交流和合作项目推进，并在许多领域签署了合作协议。

3.长江三角洲城市经济协调会

长江三角洲城市经济协调会是长三角区域地方政府合作的核心组织和机制，其前身是1992年建立的长江三角洲协作办(委)主任联席会议，1997年升格为长江三角洲城市经济协调会。

(1)长江三角洲城市经济协调会组织机构

协调会的成员单位是上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、泰州、常州、湖州、嘉兴、镇江、台州16个城市的市政府。各城市的市长或分管市长代表各城市参加协调会工作。

协调会设常任主席方和执行主席方。常任主席方由上海市担任;执行主席方由各成员城市轮流担任，轮值期为一年。

协调会办公室是协调会的常设办事机构，负责日常工作，办公地点设在上海。

协调会办公室的成员单位是协调会成员城市的协作部门。各城市的协作部门的领导或分管领导作为办公室成员、各城市协作部门分管处室的负责人担任协调会办公室联络员，代表各城市参与协调会办公室工作。

协调会办公室主任由上海方担任，副主任由南京、杭州、宁波方担任;协调会办公室设总干事一名，干事若干名，是协调会日常工作人员;协调会办公室内设联络、专题、财务等若干工作部门，负责相关工作。协调会成员城市的协作部门为协调会在各城市的联络、办事机构。

专题组是协调会立项的合作专题实施机构，成员单位根据协调会市长会议批准的立项要求，由各成员城市的相关职能部门和单位组成，这些部门和单位的负责人代表各城市参与专题组工作。各专题组组长由专题牵头单位领导担任。

(2)长江三角洲城市经济协调会职责功能

协调会的主要职责任务是，贯彻落实中央精神，根据“沪苏浙主要领导座谈会”的战略部署，按照各城市发展的需求，批准协调会工作计划，批准设立有关专题工作，批准有关经费预算、决算，批准有关职务任免，协调解决实际问题，推进城市间合作项目实施，评估有关工作成效。

(3)长江三角洲城市经济协调会制度安排

第一，四个层次的议事协商制度。

长江三角洲城市经济协调会形成了每年一次的市长会议高层决策机制;每季度一次的办公室工作会议常务工作协商机制;每年四次的办公室主任重大事项会商机制;不定期的专项工作专题会议研究机制。

第二，实行轮值和常任相结合的运作制度。

协调会实行年度执行主席的轮值制度，体现各城市平等参与区域合作公共事务的精神，也有利于发挥各成员城市积极性和创造性，保持协调会组织的活力，共同把持组织的话语权，反映地方利益。同时，协调会也实行了由上海担任常任主席的制度。

2004年第五次市长会议把原来协调会的常设联络处改建为办公室，由各成员城市的协作部门代表担任办公室成员，负责协调会的日常工作，协调会从务虚为主向务实转变。办公室的建立，使协调会具备了成为从事长三角城市间合作工作的职能性组织的条件，能开展常规的信息交流、事务磋商、计划落实、协同执行，保障了市长会议决策的贯彻。

第三，合作专题制度。

从1997年第一次市长会议开始，到2003年第四次市长会议期间，协调会重点在“旅游”、“商贸”、“科技”、“产权”、“信息”等领域开始，开展城市间的合作，逐渐建立了合作专题工作制度，目前形成了“立项、资助、协调、评估”四个环节的推进举措。

立项。立项程序是由项目发起单位申报，办公室工作会议讨论初审通过，征求成员城市相关主管部门和市领导意见同意，提交每年度的协调会市长会议审议通过，签订《城市合作协议》确立。

在立项过程中，立项选题是重点，关系到工作能否开展起来，能否收获实效。立项选题主要遵循三条原则:一是两省一市领导关注、成员城市共同需求是必要的前提，征求成员城市意见同意率要达到70%以上。二是有实施途径的共识、有牵头组织部门的积极性、有必要的经费支撑是条件基础。三是合作项目有限数量、有限目标，一年内能初见成效，让成员城市共享实惠。

资助。协调会从2004年开始对项目前期的论证、项目实施中的协调进行专项资金资助。实行年初预拨资金启动工作，年终验收核销余额的执行办法。2004年以来协调会开展的十多个合作专题，每个都得到了30万至50万元的资助，每个合作研究课题也得到了10万元的资助，有力地保障了项目实施。

协调。合作项目立项后，办公室实施全程跟踪，落实各城市的责任单位、配套经费，协调进度;平时除了定期督促专题组按年度计划开展工作以外，根据专题组提出的要求，办公室成员单位及时报告分管市领导，帮助协调有关部门解决矛盾。

评估。对当年立项的合作专题坚持开展年度工作鉴定验收，根据评估结果决定、核销当年资助总额;对需要继续深化的项目，提出继续立项的意见。

(4)几次会议的主要内容

第一次会议于1997年4月在扬州召开。会议由杭州市牵头的旅游专题和上海市牵头的商贸专题为长三角区域经济合作的突破口，审议通过了《长江三角洲城市经济协调会章程》。

第二次会议于1999年5月在杭州召开。会议确定要在区域科技、推进国企改革和资产重组、研究筹建国内合作信息网络和旅游商贸等专题方面进一步加强合作。

第三次会议于2001年4月在绍兴召开。会议提出，合作的工作重点要深化专题合作活动，完善运行机制;研究区域发展课题，引导合作方向;加强沟通协调，扩大联合与协作。

第四次会议于2003年8月在南京举行。会议通过了《关于以承办世博会为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》和《关于接纳台州市加入长江三角洲城市经济协调会的决定》;会议还举行了长三角合作项目签约仪式，共签订项目约30个，投资总额近172亿元。

第五次会议于2004年11月在上海举行。会议讨论通过了《长江三角洲城市经济协调会章程修正案》、《关于设立长江三角洲城市经济协调会专项资金的提案》、《关于充实长江三角洲城市经济协调会常设机构的提案》、《关于设立信息、规划、科技、产权、旅游、协作专题工作的提案》;16个成员城市签署了《长江三角洲地区城市合作协议》。

第六次会议于2005年11月在南通举行。会议以“促进区域物流一体化，提升长三角综合竞争力”为主题，交流探讨了实现长三角区域物流一体化对策、措施，通过了《长江三角洲城市经济协调会章程修正案》，调整充实了协调会办公室组织机构，增设了港口、通关、人才等合作专题，设立了“一卡通”互通工程、诚信制度协调建设、区域教育合作、协调会功能建设等合作调研课题，签署了《长江三角洲地区城市合作(南通)协议》。

第七次会议于2006年11月在泰州市召开。会议主题为“研究区域发展规划，提升长三角国际竞争力”，审议通过了“交通卡互通”、“高校毕业生就业”、“长三角资料信息中心筹建”三项合作专题，签署了《长江三角洲地区城市合作(泰州)协议》。

第八次会议于2007年12月在常州市召开。会议重点围绕“落实沪苏浙主要领导座谈会精神，推进长三角协调发展”的主题和完善区域合作机制等问题进行了研讨，签署了《长江三角洲地区城市合作(常州)协议》，商定在港口、旅游、交通、环保、信息等方面进一步深化合作。

第九次会议于2009年3月在湖州召开。会议批准继续深化“长三角世博会主题体验之旅”、“协调会自身建设”两个合作专题，新设“长三角金融合作”、“长三角医疗保险合作”两个专题和“长三角会展合作”课题;16个成员城市领导共同签署了《长江三角洲地区城市合作(湖州)协议》。

第十次会议于2010年3月在嘉兴召开。会议审议通过了“关于修改长三角协调会章程”的提案，新增加了合肥市、马鞍山市、淮安市、盐城市、衢州市、金华市等六个城市，使长三角城市经济协调会成员达到了22个。会上，各城市领导围绕“用好世博机遇、放大世博效应，推进长三角城市群科学发展”主题作了发言，并对长三角医保合作、异地养老、金融合作、会展合作、园区共建合作、物流整合提升等六个合作专题进行了交流讨论。会议还决定，将着力加强长三角各城市城镇体系、产业布局、重大基础设施的规划、政策和项目的对接，加快长三角地区一体化发展。22个城市领导共同签署了《长江三角洲地区城市合作(嘉兴)协议》。

第十一次会议于2011年4月在镇江召开。22个会员城市共同签署了《长江三角洲地区城市合作(镇江)协议》，商定在农业、港口、旅游、交通、环保等方面进一步深化合作。新设“长三角高端商务旅游产品开发”、“以长三角互联网终端应用推动前沿技术开发”、“上海‘两个中心’建设背景下长三角港口发展”、“构建长三角城市生活幸福圈”、“长三角中心城市治理交通拥堵”、“长三角进沪客运大巴快捷通行”、“长三角城市知识产权协作”、“探索建立长三角地区产业转移与承接利益分享机制”、“高速交通发展中长三角经济区域空间结构塑造”九个专题。

4.长三角各城市政府职能部门之间的协调会

从2000年开始，三省市和16城市政府各职能部门之间的合作协调机制也广泛建立起来。据统计，专业领域内的合作机制达30多个，如长三角港口管理部门合作联席会议、长三角农林渔业局长联席会议、长三角信息合作联席会议、长三角旅游高层联席会议、长三角妇联主席联席会议、长三角物流发展联席会议、长三角对外宣传联席会议等等。这些专业领域内的合作机制成为省市间、城市间开展专题合作的实施主体和基础保证，如长三角港口管理部门合作联席会议，其主要任务就在于形成完善的沟通协调机制，促进长三角地区港口的联动发展。

二、长三角地区地方政府合作中的政策协调

通过长三角地区地方政府的积极合作，长三角地区在各个领域都取得了重要进展，资源区域性配置进一步优化，带动了整个长三角整体竞争力的提高。

1.在消除市场壁垒方面的合作

要推进长三角区域经济一体化，促进商品和经济要素在区域内的自由流动，更大程度地发挥市场在资源配置中的作用，必须要消除市场壁垒，长三角区域地方政府在这方面开展了卓有成效的合作，有效推进了市场政策的一体化。

2003年4月10日，苏浙沪三地工商管理部门在杭州签署的一份合作会议纪要提出:一要在市场准入方面一视同仁。三省市共同探索建立和完善市场准入制度，实现政策信息共享，减少设限，畅通准入通道，为企业注册提供方便，实现市场准入一视同仁，并尽可能为三地企业进入本地市场创造便利条件。二要帮助民营企业跨区发展。三省市充分发挥区域经济的比较优势，鼓励民营企业的跨省投资，引导民营资本跨区域流动;充分发挥个私协会的纽带作用，为三地民营企业的联络交流建立桥梁;积极组织商贸洽谈，人才引进，努力营造统一宽松的投资环境和政策环境。三要支持三地市场强强联合对外拓展。积极促进三地市场合理配置资源，降低流通成本，扩大市场占有率和辐射面。积极支持三地大型市场联合对外拓展，鼓励实行强强联合，市场重组，优势互补。四要共享三省市著名商标一切优惠政策。在省际开通三省市著名商标保护“直通车”，实现著名商标的重点保护。确定三省市著名商标拥有各省市著名商标同等待遇，享受各省市著名商标的一切优惠政策。五要建立市场平等竞争机制。进一步加强政策的统一性和协调性，努力消除地方保护主义的干扰，鼓励和促进企业的跨地区竞争，为市场主体营造一个公开、公平、公正的市场环境。六要建立打假维权合作机制。三省市工商部门积极发挥职能，建立紧密的打假维权网，加大三地企业打假维权力度。建立三地工商部门办案协作机制，同时建立跨区域经济违法案件专项联动查办机制，实行企业黑名单警示通报制度，对有不良警示记录的企业进行三地联动公示，限制和禁止已经吊销企业执照的负责人跨省、市办厂和异地经营。三省市工商部门还建立了协商议事制度、日常联络制度以及对口合作制度。明确建立苏浙沪三省市工商部门主要领导定期会晤机制，确定各业务处室与对口部门建立专项工作协作关系。

2007年12月，苏浙沪工商促进长三角地区联动发展合作会议召开，会上联合签署了《苏浙沪工商行政管理联席会议备忘录》，建立了工商行政管理联席会议制度，每半年召开一次。会议还出台了《公司股权出资登记试行办法》和《苏浙沪三省市外商投资企业登记注册合作交流六项措施》。前者允许企业以股权作价出资，从而降低了企业战略重组的成本，对于推动长三角地区的企业做大做强具有重要意义;后者将统一和规范外资企业登记注册条件和程序，明确外资企业在苏浙沪三省市间跨省市设立分公司、办理跨省市迁移的登记注册条件和程序，统一外资企业登记注册申请材料的审查标准，在登记注册条件、时限、方式等方面在长三角地区逐步给予外国投资者相同的待遇，消除三省市工商局在外资准入方面的政策差异。会议还发布了两个重要文件，即“长三角地区工商一号、二号文件”，提出在长三角地区实施统一的市场准入政策，打造统一的大市场格局，包括统一的市场准入政策、统一的市场执法标准和统一的市场法制环境，并在十个方面逐渐推进落实，主要包括研究制定市场准入的政策条件、程序方式和服务措施，并促进地区之间的规范统一;市场主体基础信息互联互通;市场监管信息共认共享;市场监管措施联动;消费者权益保护异地受理处置;行政执法协作与支援;商标行政保护联合行动和著名商标互认;广告监管信息互通;统一合同行政指导行为;经纪人资质相互认定。^[19]

2008年9月，苏浙沪工商行政管理促进长江三角洲联动发展第二次合作会议在南通召开，共同签署了“长三角工商第3、4、5号文件”。三地工商签署的公平交易(经济检查)执法协作协议，要求苏、浙、沪地区工商部门建立健全“异地受理机制”、“重点企业重点商品保护机制”、“打击传销执法区域协作机制”，加强三地工商部门之间的执法协作与支援。合同监管合作协议则要求三地工商部门建立“合同监管工作联动制度”，通过加强区域之间合同监管的协作关系，在案件联合预警、查处等方面建立协调、配合和协查机制，在格式条款备案、拍卖监管等方面开展联动监管，提高合同监管效果。通过建立“合同示范文本资源共享制度”，构建长三角地区统一的合同示范文本数据库，对一些重要的合同示范文本实行统一制订、发布和推广。商标品牌监管合作协议要求三地工商部门建立“重点驰、著名商标保护名录”，根据商标被侵权的有关情况，将被侵权严重的驰、著名商标列入重点保护名录，由三省市予以重点保护;建立“长三角商标保护联动机制”，进一步建立完善跨区域商标案件的“协办制度”、“督办制度”和案件处理结果的“抄告反馈”制度，同时明令禁止他人将驰名商标擅自用做企业名称;打造“长三角品牌”，进一步赋予知名企业无形资产。

长三角两省一市工商行政管理部门的以上三次重要会议，通过签订协议和共同文件的方式对工商行政管理的诸多权力进行了约束、规范和对接，对长三角地区市场壁垒的消除具有里程碑式的意义。除此之外，长三角区域地方政府还对具体事项和具体领域的市场壁垒通过签署协议的方式予以消除，逐步推进市场一体化。如2003年3月，两省一市工商部门在上海签订了《长三角地区消费者权益保护合作协议》，在受理消费者异地申(投)诉、开发互联互通的消费维权网络平台、开展流通领域商品质量监测等方面开展紧密合作。2003年8月，两省一市“长三角质量技术监督合作互认会议”召开，共同签署了《长三角质量技术监督合作互认宣言》，推进技术标准一体化。2003年11月，两省一市质量技术监督部门签署了《长三角食用农产品标准化互认(合作)协议》。2004年3月，两省一市质量技术监督部门在苏州召开计量合作互认工作会议，共同制定了《长三角计量器具型式批准证书或样机试验合作证书互认管理办法》、《长三角计量技术人员证书互认管理办法》。

为了破除人才流动壁垒，促进区域人才市场建设，推进人才市场一体化，实现人才共享，长三角地区地方政府不仅在这方面签订了很多合作协议，而且建立了相应的合作制度。2003年4月，江浙沪三省市和19个城市人事部门(包括南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山、台州15个城市人事局，以及温州、金华人事局和丽水、衢州人事劳动社保局)共同签署了《长三角人才开发一体化共同宣言》。2003年7月，签署了《关于建立长江三角洲紧缺人才培训中心合作协议书》。上海、南京、苏州、杭州、宁波、湖州等六个城市共同发起成立“长江三角洲紧缺人才培训服务中心”，人员在各地分别培训，统一教材和考试标准，最后由政府统一颁给《长三角紧缺人才培训证书》。上海和宁波签署了《关于沪甬两地开发异地人才服务合作协议书》和《关于沪甬合作开发专业技术能力考试协议书》，两市对部分考试项目建立统一的职业资格认证标准、统一的考试大纲，实施统一的考试，颁发统一的证书。2004年6月，沪苏浙建立了“长三角人才一体化联席会议制度”，成立了联席会议办公室，明确了工作制度、工作机构和工作计划。与人才市场和政策一体化相联系，在教育方面沪苏浙于2003年签订了教育交流合作协议，互认教育方面的有关认可和评估，另外还签订了《长三角高校毕业生就业工作合作组织合作协议书》。(www.daowen.com)

其他行业的市场壁垒也大多通过签署相关合作协议的方式进行了规范和消除，如旅游和建筑、金融等行业。在旅游方面，2001年5月，苏浙沪成立了两省一市经济合作与发展座谈会旅游专题组，2003年则又建立了区域旅游教育、区域法规两个专题组;2001年沪杭签订了《关于沪杭旅游合作框架协议》;2002年南京和扬州签订了共同推进旅游市场一体化协议;2003年发表了《长三角旅游城市合作宣言》;2003年浙江桐乡会议议定了苏浙沪三地旅游政策法规一体化运作作重点。在建筑业方面，2003年6月起，苏浙沪特种设配施工企业凭本地许可证在长三角区域任何地方从事特种设备安装、改造、维修都不必重新审批。金融方面，苏浙沪地区的股份制商业银行与外资银行可办理异地贷款业务。

另外还值得注意的一个方面是长三角产权交易一体化合作。在长三角，苏浙沪产权交易管理机构很不统一，江苏的产权交易市场由财政系统管理，浙江由上市办管理，上海由国资办管理，管理机构的差异导致协调难度很大，但这方面的合作还是有所进展。早在2000年，上海市就开始牵头组建长江流域产权交易共同市场;2005年10月，《长三角区域产权市场交易规则》出台，为配合这一文件的实施，上海联合产权交易所牵头成立了“长三角区域产权市场专业标准委员会”，并设立了利益协调委员会和监督委员会，以解决在标的的发布、竞价到成交过程中参与者的利益冲突和对违规操作成员单位提出处罚意见等问题。长三角产权一体化对于实现生产要素在区域中合理流动和资源优化配置意义重大，但这方面的合作尚需要进一步深化。

2.基础设施建设与管理方面的合作

近年来，长三角在具体的跨行政区基础设施项目建设上取得了巨大进展，已建或在建的重大基础设施有杭州湾跨海大桥、上海国际航运中心(洋山港)、沪—崇(明)—苏大通道、宁杭高速公路、苏嘉杭高速公路、润扬大桥、苏通大桥、崇海大桥、沪杭高速铁路等等。除此之外，长三角地区各地方政府还在基础设施管理方面建立了区域合作机制和合作组织，通过对基础设施管理权的协调来推进管理的一体化。

2003年6月，苏浙沪两省一市建立了“长三角道路运输轮值协调委员会”。协调委员会由三省市交通厅(局)道路(陆上)运输管理局(处)主要负责人组成，主席由三省市轮值担任，每年轮值一次。协调委员会会议每年举行1—2次，由轮值省召集，遇有临时需要协调的道路运输管理方面的重大问题，可召开协调委员会临时会议予以解决。它的作用是在遵循优势互补、互惠互利的前提下，协调长三角道路运输发展战略，制定长三角道路运输总体规划纲要，协调区域政策、法规，统一市场准入条件，协调市场监管工作，促进道路运输资源跨区域整合，推进道路运输产业的规模化、网络化建设。协调委员会通过决议案制度，对关系区域运输产业发展的重要事项达成协议并予落实。

2003年8月，长三角签订《长三角道路运输一体化发展议定书》。2004年7月，浙江、江苏、上海两省一市的运政稽查工作负责人建立了“长三角地区道路运输稽查联席会议制度”。联席会议将及时分析长三角地区运政稽查形势，制定中长期稽查合作规划;对成员单位提出的议案或工作建议进行研究，制定相应的对策，对地区内联合稽查行动进行统一部署;联席会议还将协调解决涉及本地区运输稽查工作问题，促进部门协作配合，全面推进长三角地区道路运输稽查工作。

通过长三角道路运输轮值协调委员和联席会议制度的建立，以及运输一体化议定书的签署，长三角在一定程度上打破了道路运输规划、发展战略和道路运政工作按照不同的行政区划实行属地管理的局限，在一定程度上实现了路政管理权力的对接和融合。

在港口管理方面，2006年9月，长三角建立了“长三角港口管理部门合作联席会议制度”。2007年7月，长三角港口管理部门合作联席会议第二次会议建立了港口规划与建设、港口市场监管、港口安全与环保、港口信息与培训四个合作工作小组，开始由对话交流式合作向项目式合作转变。

在大通关与检验检疫方面，长三角沪苏浙甬皖赣六局联席会议制度，在建立执法依据、标准、要求、程序四统一的行政执法与通关运作一体化机制架构，支持发展口岸与内地检验检疫直通模式和关检联动直通，推进口岸物流通关全面提速，建立区域内进出口企业互认机制，提升局际间信息化联通应用水平和加强局际间协调合作等六个方面达成了共识。此外，在长三角区域内还实行了进出口企业互认机制，进出口企业注册、登记、备案、认证认可，可以在一地办理，长三角区内互认互通;建立进出口企业情况、信用评价电子档案及互通共享机制，增强了检验检疫执法、监管的针对性和有效性。

3.公共服务领域的合作

环境保护方面，2008年8月，江浙沪两省一市通过了《关于太湖水环境治理和蓝藻应对合作协议框架》;2009年12月长三角环保合作第一次联席会议上苏浙沪环保部门签署了《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009—2010年)》。气象方面，2004年5月建立了长三角16城市气象局长协调会制度，共建长三角气候生态环境监测网。文化方面，2003年10月两省一市文化厅(局)长建立了每年召开一次的联席会议制度，2004年8月签署了《关于加强长三角文化合作的协议》;2004年6月，长三角十多个城市的图书馆签署《图书馆讲座资源共建共享协议书》。知识产权方面，2003年4月，16城市签订了《省际间专利行政执法协作协议》并每年召开一次工作会议，2003年11月签订《长三角十六城市加强知识产权保护倡议书》。2004年8月，建立了长三角16城市统计局长联席会议制度，正式启动了“长三角城市统计合作交流网络”，实现长三角城市间统计数据的有效传输与共享。

三、长三角次经济圈地方政府合作组织与政策协调

长三角地区除了在整个地区层面建立了一定的合作机制体系外，还存在南京区域经济协调会、杭州都市经济圈市长联席会议、浙东经济合作区市长联席会议等次经济圈合作组织和机制。

第十二次会议于2012年4月在台州召开，22个成员城市共同签署了《长江三角洲地区城市合作(台州)协议》。

第十三次会议于2013年4月在合肥召开，22个成员城市并共同签署《长三角城市合作(合肥)协议》、《长三角城市环境保护合作(合肥)宣言》;接纳芜湖、连云港、徐州、滁州、淮南、丽水、宿迁、温州八个城市为协调会成员，成员城市扩展为30个。

1.南京区域经济协调会

南京区域经济协调会是在国家发展有计划的商品经济和经济体制改革过程中自发形成的跨省的区域性经济组织。1986年，由南京市发起成立南京区域经济协调会，协调会由南京市担任常务主席，合肥市、南昌市担任常务副主席，南京区域经济协调会联络处常设在南京市。至2005年，协调会共有南京、镇江、扬州、泰州、淮安、合肥、马鞍山、芜湖、淮南、铜陵、安庆、黄山、滁州、六安、宣城、巢湖、池州、南昌、九江、景德镇20个成员市组成。协调会成立20年来，分别在南京、南昌、合肥、镇江、芜湖、淮南、马鞍山、铜陵、九江、扬州、安庆、滁州等12个城市共举行了十五届市长联席会议。政府间广泛开展了多领域的合作，在促进以企业为主体的联合协作、培育和完善区域大市场、发挥区域综合优势等方面发挥了重要的积极作用。协调会通过科学的规划来指导联合协作，通过对口部门、行业为依托的网络来保障联合协作，通过确定工作专题来进一步深化联合协作，取得了许多可喜的成绩。

南京区域经济协调会从成立至今，其发展历程大体可分四个阶段:^[20]

第一阶段从1986年至1991年，是全面冲破行政区域、地域界限的束缚，实施区域经济联合的阶段。南京区域经济协调会于1986年6月成立。当时既有国家大力发展横向经济联合的政策引导，也有苏皖赣三省政府的全力支持，更有区域内各地市加强联合协作，冲破行政区划的分割，加快发展区域经济的迫切要求，这就为南京经济区的成立提供了重要条件。在这五年中，区域内成立了60多个行业性网络组织，建立了100多个商业、物资联合体，形成了包括熊猫电子、南汽等86个具有特色和优势的区域性企业集团和企业群体。这些区域性市场的形成，有效地加速了各种生产要素的合理流动，增强了各市之间经济技术联系的紧密程度。

第二阶段从1992年到1996年，是巩固合作成果，调整协作方式，加快区域经济发展的阶段。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标，这对区域经济开发工作也产生了深刻的影响。一方面在计划经济向市场经济全面转轨变型时期，政府对区域经济发展的调控与管理方式，也进入了转变的过渡时期和适应期;另一方面部分国有大中企业由于经济效益下降，而转变了经营思路，收缩了区域性投资。在这期间，南京区域经济协调会采取了积极的应对措施，对区域经济工作进行调整，以巩固已取得的成果。在这一时期，区域内各市主要以政府搭台、企业唱戏的形式，大力开展招商引资的联合协作活动。如南京的金秋恳谈会、合肥的金秋经贸洽谈会、安庆的黄梅戏艺术节、镇江的金山艺术节、铜陵的青铜文化节、淮南的豆腐文化节、马鞍山的吟诗节、九江的庐山国际旅游节等等，这些活动既推动了当地的对外开放和经贸发展，也促进了区域内各市的交流与协作。

第三阶段从1997年到2001年，是总结经验，开拓思路，创造性地发展区域经济的阶段。在这期间，协调会联络处发挥了积极的作用，积极牵头组织各种活动。1999年在马鞍山市召开的第十届会议，首次邀请了47家上市公司以及12家区域内著名大企业的负责人参会;2001年在铜陵召开的第十一届会议，邀请了几十位区域内知名民营企业家参会。这样由政府牵头，企业以自己的实力与院校的科研成果相结合，并积极参与区域经济开发，标志着南京区域经济进入了一个崭新的发展阶段。

第四阶段从2002年至今，区域工作从虚实结合，逐步走向以实为主的新阶段，专题合作领域得到了不断拓宽。在这期间，专题合作领域不断得到拓宽。中国长江网站自2002年10月正式开通以来，长江沿岸和南京经济区先后有34个城市或地区参与网站的共建，对各市招商引资，深化信息合作，推动南京区域经济发展，提高区域信息化程度等方面发挥了积极的作用。2003年，在九江召开的第十二届市长联席会议，签订了《南京区域十九城市(九江)旅游合约》。通过19城市的共同努力，在合作营销、互为市场、构建合作平台、建设无障碍旅游区等方面，全区域的旅游合作取得了实质性进展。2007年12月，该区域成员单位签署了《南京区域物流合作与港口互动发展框架协议》和《南京区域现代物流联盟合作协议》，20个城市将共同构建有利于区域物流一体化发展的区域物流公共信息平台;积极推动区域各城市机场间货邮，进行铁路和公路直达班点班线网络建设;共同研究区域内配送车辆的远程监控、区域互助、停靠作业以及在市区通行的具体措施;加快推进区域内城市智能运输管理系统、全球卫星定位系统以及基础地理信息系统建设。2009年10月，则又签署了《推动泛长三角合作、促进区域协调发展备忘录》。

2.浙东经济合作区市长联席会议

浙东经济合作区是地域相连的宁波、绍兴、舟山、台州四市(一个计划单列市三个地级市)，遵循平等互利原则，自愿组合的跨地区、开放型的区域经济联合组织。浙东经济合作区市长联席会议是浙东经济合作区最高协调机构，它脱胎于1986年创建的浙东四地市协作联谊会，1988年升格为浙东四地市市长、专员联席会议，1994年改称为浙东经济合作区市长联席会议。市长联席会议每年在四市轮流举行。由各市市长率团出席，主要研究和商定区域经济合作的方针、政策、原则，总结一年来合作区的工作，明确下年度主要工作目标，为区内各行业跨地区合作创造条件，联手统筹整合，优化区域发展环境，推进经济合作与发展。合作区设秘书长、副秘书长各四名:由四市政府秘书长、协作办主任分别担任。轮值主席方政府秘书长为执行秘书长。每年召开二至三次秘书长工作会议，对市长联席会议负责，主要研究办公室提交的重要事项，讨论并落实召开市长联席会议的各项筹备工作。会议由执行秘书长召集。

浙东经济合作区市长联席会议办公室为合作区常设办事机构，于1998年2月成立，办公地点设在宁波市。办公室在合作区秘书长、副秘书长的直接领导下，负责处理市长联席会议闭会期间的日常联络、协调工作;督促合作发展规划及市长联席会议商定事项的落实;协助秘书长、副秘书长督查、了解贯彻市长联席会议精神和各专业组活动情况，及时向四市市长、秘书长及有关部门汇报;组织调研、出访考察及搜集需提交市长联席会议讨论的重要事宜等。

市长联席会议根据区域经济发展需要，下设若干专业组，现已成立交通、旅游、金融、外经贸、商贸、水产、工业、科技、公安、港务、环保11个专业组，随着合作领域的扩大，将成立新的专业组。每年由各专业组牵头单位召集成员单位。不定期举行会议，研究贯彻落实市长联席会议精神，制定加强行业、专业之间合作的措施，并在每年市长联席会议上向大会作一年来工作和下年度主要任务的汇报。

在浙东经济区市长联席会议制度框架下，不仅在一些具体项目上取得了重要的合作成绩，而且签订了一些重要的合作协议。如在具体项目上，上三、甬台温高速公路等多条高速公路、桥梁等建成;宁波慈溪斥巨资向绍兴汤浦水库购水，现购水协议已正式签订;2005年实现了甬绍台三市公交“一卡通”;宁波—舟山港一体化建设取得突破性进展，“宁波—舟山港”名称正式启用。2005年，合作区港口货物吞吐量达到3.88亿吨，同比增长18.6%;集装箱531万标箱，同比增长29.7%。签订的重要协议主要有《浙东经济合作区交通合作发展规划》(2001)、《浙东经济合作区旅游合作发展规划》(2001)、《浙东经济合作区公安工作协作章程(试行)》(2001)、《浙东经济合作区公安机关海上治安协作协议》(2001)、《浙东经济合作区公安专业组信息协作意见》(2002)、《浙东经济合作区公安机关边缘警务协作意见》(2002)、《宁波舟山进一步加强经济合作框架协议》(2004)、《台州——衢州实施“山海协作”工程，加强经济技术合作协议书》(2004)、《2004年绍兴——衢州山海协作工作指导性意见》、《浙东经济合作区票据业务合作备忘录》(2004)、《舟山从宁波姚江引水协议书》(2006)。这些具体项目的建设和合作协议的签署为浙东经济区打破行政壁垒，提高区域整体竞争力，实现经济要素跨行政区自由流动提供了重要的硬件设施和软制度保障。

3.杭州都市经济圈合作发展协调会

杭州都市经济圈是省内跨地级市的经济区，它以杭州市区为核心，包括市域内五县(市)和海宁、桐乡、德清、安吉、绍兴、诸暨六县(市)的经济区域。该经济区合作的基本原则为“优势互补、互惠互利、联动发展、共同繁荣”，正在逐步建立以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制。

杭州都市经济圈在短短几年内已经建立了较为完整的合作组织和机制，并在不断深化。2007年5月，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市的市长在杭州召开杭州都市经济圈市长联席会议第一次会议，会议审议通过了《杭州都市经济圈合作发展协调会章程》，建立了跨地区、开放型的地方政府合作组织——杭州都市经济圈合作发展协调会。杭州都市圈协调会设常务主席方和执行主席方，常务主席方由杭州市担任，执行主席方由杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市轮流担任。

市长联席会议是杭州都市圈协调会的最高协调机构，每年举行一次，分别由杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市轮流举行。市长联席会议由常务主席方主持，由执行主席方承办。市长联席会议的主要任务是研究和商定涉及杭州都市经济圈合作发展的有关重大方针、政策、原则和需要协调解决的重大问题;批准工作报告;批准设立专业委员会;批准有关职务任免等。

杭州都市圈协调会下设办公室，负责处理市长联席会议闭会期间日常工作。主要职责是开展调查研究，制定年度工作计划，并组织实施;督促、检查市长会议精神的贯彻执行情况及各专业委员会的活动情况，并进行评估;会同专业委员会确定合作专题，收集整理合作发展项目，做好协调、沟通和联络工作;组织召开工作会议，总结经验，交流信息、提出建议等。

根据合作发展需要，经办公室会同牵头城市提议，经市长会议批准，可设立专业委员会。专业委员会原则上按行业或专业设立，在杭州都市圈协调会领导下组织开展专题合作交流活动，协调解决专业合作发展问题。目前已设立产业、规划、教育、人力资源和社会保障、信息、农产品、交通、会展和节庆、环保、旅游、宣传、金融、商贸、统计等专业委员会。

2008年5月，杭州都市经济圈市长联席会议第二次会议在湖州市召开，会议原则通过了《杭州都市经济圈发展规划》，审议并原则同意将《规划》按有关程序上报浙江省政府批准实施;2009年6月，杭州都市经济圈市长联席会议第三次会议在嘉兴召开，四地市长会上共同签署了《推进杭州都市经济圈一体化行动纲要》，根据《纲要》，四地围绕基础设施、区域市场、区域旅游、产业布局、生态环境、民生保障“六个一体化”目标，积极推动四城市“规划共绘、交通共联、市场共构、产业共兴、品牌共推、环境共建、社会共享”。

杭州都市经济圈是省内经济区，协调起来相对容易，因而，在杭州都市经济圈合作发展协调会的合作框架下，该区域已经取得了许多重要进展，经济要素流动的自由度有所提高，资源的区域配置效率有所改善。例如，在国家和浙江省的部署下，杭州市与周边六县(市)形成合力迅速建成了杭宁高速、104国道、沪杭甬高速、杭金衢高速等对接项目，杭州与周边县(市)的联系显著增强。与此同时，杭州市与六县(市)间自主开展的基础设施对接和共建共享也已开始，如海宁市农业对外综合开发区从下沙开发区接入自来水、天然气，与下沙实现道路对接等。但临平与海宁许村道路的全面对接，余杭与安吉山川道路同步拓宽，萧山临江与绍兴滨海两个开发区基础设施的共建共享等，还有待进一步协调实施。

通过杭州、湖州、嘉兴、绍兴四市地方政府间的合作，产业分工和发展正在逐步合理化。杭州周边六县(市)通过接轨杭州，积极承接杭州产业转移获得了快速发展。在钱江新城拆迁过程中，海宁农业对外综合开发区承接了大量的杭迁企业，目前已落户企业的70%的是由杭州迁入，杭迁企业产值在农业对外综合开发区占到了80%;2003年至2006年6月，桐乡吸引了109个杭资项目，投资总额达到31亿元，单体投资规模近3000万元;2002年至2006年，杭州企业到德清投资达87.8亿元，其中工业投资64.5亿元，占德清引进内资的75%以上;诸暨承接了杭州的造纸、链条、铸造等产业以及萧山的包装业转移。与此同时，周边六县(市)一些龙头企业为寻求更高发展平台，开始把总部或研发、销售等部门迁到杭州。但目前合作的产业领域还比较有限，来自政府部门和电信、供水、供电、金融等垄断性部门的阻碍经济要素自由流动的障碍还比较多，仍需要四市政府间通过积极合作来予以解决。

四、长三角地方政府合作的资源配置效应

长江三角洲地区经济发展中的政府主导决定了该区域经济发展中的障碍必须通过地方政府之间的权力协调才能解决。我们看到，长三角地方政府通过建立各种合作组织、机制以及签订合作协议，相互间对行政权力进行了一定程度的规范、对接以及最低限度的让渡，减少了区域间的市场壁垒，市场机制的作用得到更好的发挥，提高了资源的流转效率和区域配置效率，尤其是在公共资源的配置方面，长三角地方政府间通过各类基础设施规划和管理权力的衔接，使得基础设施的布局更加合理，从而不仅大大提高了公共资源整体性的经济社会效益，而且对其他经济要素的合理流动和优化配置也起到了积极的促进作用。

长三角存在产业同构的同时，苏浙沪之间的产业差异化程度和产业分工的合理化程度也在不断提高，包括同一产业内部的分工甚至同一行业的产品的差异化程度都有所提高，苏浙沪产业发展和聚集越来越趋向于专业化。尽管长三角各地方工业结构存在某种程度的趋同性，但总体上呈下降趋势。图5.1显示，浙江与江苏的结构相似系数最高，自1987年以来一直高于0.9，呈缓慢下滑态势，从1987年的0.978降至2000年的0.914，下降了7.0%，但目前已逼近0.9的水平。上海与江苏的相似系数居中，自1990年以后就低于0.9，呈先降后升再降的态势，从1987年的0.928降至2002年的0.850，下降了8.4%，1995年以后趋于平稳。浙江与上海的数值在三者之中最低，呈先降后升再降的态势，从1987的0.867降至2002年的0.711，下降了18%，1994年以后均在0.7—0.8之间波动。并且，即使存在产业同构，但并等同于产品同构。如传统机械工业中，上海以大型机械设备为主，浙江偏重的是机械零部件。又如纺织业中，江浙是我国最大的生产基地，但江苏擅长毛纺业，浙江则偏重化纤原料。同样以轻纺为本地支柱产业的绍兴县与海宁市，前者偏重服装面料的织造，后者则侧重工业用布的织造。再如机电产业中，杭州萧山区着力于汽车零部件的规模化生产，昆山市偏重于中档机电一体化产品的开发与生产，永康市为全球小五金类机电产品的制造王国，武义市则是全球工业用传动链条的最大生产基地。在高新技术产业中，上海的优势在于科技研发，江苏的优势在于IT制造，而浙江将重点放在生物医药和软件领域。如果从三次产业到细分产业Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，再到产品结构，则2002年长三角地区产业结构相似系数(均值)由0.97到0.89、0.82、0.65，再到0.48，整个下降趋势非常明显(见图5.2)。从时间上来看，表5.3显示，长三角地区产品层次的结构相似系数也是在不断降低的。^[21]

图5.1　长三角历年工业结构相似系数走势

图5.2　2002年长三角地区不同层次产业结构相似系数

注:◆表示结构相似系数平均值。

表5.3　长三角地区产品层次的结构相似系数

资料来源:图5.1、5.2，表5.3均见邱风、张国平、郑恒:《对长三角地区产业结构问题的再认识》，载《中国工业经济》，2005年第4期，第77—85页。

另有学者研究指出，浙江、上海与江苏之间的制造业结构差异呈现出明显的梯度变化，上海与浙江之间的结构差异最大，从1998年的0.517至2002年的0.617;江苏与上海的结构差异次之，从1998年的0.421到2002年0.453;而浙江与江苏的制造业结构最为雷同，从1998年的0.279到2002年的0.44。1998年、2000年与2002年的长三角三省市专业化指数显示(表5.4)，各省市相对专业化指数总体上是呈上升趋势，即各省市日益实现与兄弟省市不同的产业分工。上海正在以制造业占主体的格局慢慢转向以服务业占主体的产业格局转变，劳动密集型、一般资本密集型的制造业行业将向周边地区转移，上海市只保留部分技术资本密集型、港口型、都市信息型的极少数制造业行业;从时间趋势上看，江苏和浙江两省的相对专业化指数也是上升的，说明伴随着一体化的进展，两个不对称的大小省正通过跨地区间的产业转移来逐步实现自身的专业化分工。制造业结构上的差异意味着使得各省市都朝自己有竞争优势的产业方向发展。同时，上海市将一些本身不具竞争力的行业转移到周边省市，从而在总体上降低了其制造业的平均集中率。从数量上，这部分转移主要是向浙江省转移。^[22]从就业比例和产值比例来看，长三角地区的产业结构已经形成了这样一种格局，即上海以生产者服务业为主，其周边城市则以制造业为主;同时，随着商务成本的不断提高及其构成变化，对交易成本敏感而要素成本不敏感的生产者服务业不断在上海聚集，制造业比例随之转移到上海周围城市，导致制造业在周边城市的聚集，与上海的生产者服务业形成一种协同定位。^[23]

表5.4　1998—2002年长三角各省市的相对专业化指数变化

资料来源:范剑勇:《长三角一体化、地区专业化与制造业空间转移》，载《管理世界》，2004年第11期，第77—84页。

在地方政府主导经济发展的背景下，长三角区域地方政府间合作可能通过两种方式对长三角产业结构的合理化产生了作用:一是长三角地区通过地方政府合作限制了地方政府在区域市场中的消极作用，行政权力运行规则逐渐统一，行政一体化程度逐渐提高，长三角区域内的市场壁垒减少和降低，从而使市场一体化程度不断提高，市场机制在产业竞争和资源配置的作用越来越大。通过市场竞争的作用，长三角地区的产业分工以及产业内部的分工逐步趋向合理化，市场竞争尤其在长三角地区的产品层次的差异性方面发挥了主导作用。二是地方政府间合作直接导致了在某种程度上的产业转移和产业结构优化。如截至2010年年末，长三角16个城市已累计为6.75万人次办理了异地就医结算，共受理医疗费用1.28亿元，支付医保基金9102万元。苏、浙两省共有8个城市已突破省际范围、与上海正式开展了对点异地就医结算工作。^[24]再如2003年，浙江省就提出了“接轨上海”的发展战略，出台了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于主动接轨上海积极参与长江三角洲地区合作与交流的若干意见》，对接轨上海的重要意义、基本原则、接轨的重要领域和工作重点都提出了具体要求。其实，早在1992年嘉兴市就在浙江省率先提出接轨上海战略，相继制定了《关于全面接轨上海战略的实施意见》、《关于进一步促进接轨上海和扩大对外开放的若干政策的意见》、《关于全面接轨上海融入长三角进一步加强国内经济合作的意见》等等政策文件，为嘉兴接轨上海提供了政策保证。在产业方面，嘉兴提出要围绕上海市民餐桌消费需求，鼓励上海工商企业来嘉兴市投资效益农业，建设一批为上海配套的“菜篮子”基地，发展汽车零配件等加工型产业，为上海支柱产业配套，鼓励更多的上海大型商贸企业来嘉兴设立连锁机构，兴办大型商业设施等等。杭州市也与上海加强合作，与上海签署了《关于进一步推进沪杭经济合作与交流的协议》，出台了《杭州市2003年接轨上海工作重点及工作计划》;并且杭州市在制定“十一五”规划时，注重与上海市“十一五”规划和国家长三角地区区域规划相衔接，在发展目标、政策目标与手段，重大基础设施布局、产业结构调整、区域发展方向等方面与上海进行衔接。浙江省的其他各城市如湖州等也都提出了接轨上海的计划，出台了各类支持文件。这与上文提到的上海近几年向浙江的大量产业转移、浙江制造业的快速发展是相吻合的。

在基础设施方面，通过规划的对接、管理模式的对接、合作建设等地方政府间合作措施的推行，长三角基础设施建设和管理显现了初步的网络化和一体化，公共资源在长三角跨区域配置得到逐步优化。比如，长三角先后建成了沪宁、沪杭、沪甬、乍嘉苏、宁杭、沿江等高速公路，完成了对原有国道、省道以及包括长江和运河在内的主要航道的拓宽和改造工作。沪宁高铁也即将完工，沿海大通道、城际轨道交通正在酝酿和规划。另外，上海、无锡、杭州三市已率先实现了公交“一卡通”。再如，2007年，靖江和如皋在垃圾处理方面实现合作，靖江市的生活垃圾将以每吨36元的价格送往如皋垃圾焚烧发电厂处理。两市突破行政区域限制，实现环境基础设施的共用，无疑提高了公共资源的利用效率。