第二节　长江三角洲地区地方政府竞争与资源配置

一、长三角地区地方政府与资源控制

政府与市场的关系是决定资源配置模式的重要因素。在长三角地区，不同的行政区域内，地方政府在其中扮演的角色存在着一定程度的差别，其作用方式也是不同的。吴柏均、钱世超研究指出，在苏南地区，地方政府基于行政权力，凭借体制变革后获得的财政收入分成权、项目审批权、融资权和对土地资源的处置权，出于经济增长和经营城市的目的，常常通过对经济资源的行政控制和准市场的配置，在私人产品经济领域，通过创造企业发展环境，降低区域内企业交易成本，促进私营企业发展。^[8]典型的例子是政府设立经济开发区，以优惠政策招商引资。或者鼓励和投资建设工业品和消费品专业市场，以带动产业发展。在公共产品领域，地方政府凭借其不断增加的公共财政能力和长期以来对公共产品的部门的经营垄断权，以政府行政管制或国有公司垄断经营的方式，通过金融机构融资，在远远超过政府预算内财力的情况下，大规模地负债经营公共产品，特别是投资建设城市基础设施等准公共产品。最终造成的结果是，区域经济演化为既不是完全依靠市场配置资源为基础的市场化经济，也不是以行政配置资源的计划经济。在微观上，基于外部经济环境和市场制度，企业自主经营和自由交易制度得到充分发挥和保护;在宏观层面，政府通过对资源的控制和很大程度的行政配置，主导着区域经济的发展方向、空间格局和功能定位。在苏南地区的区域经济实际上形成了强大的政府经济，这部分经济主要由原有的国有企业、新成立的专营各类公共产品的政府投资经营公司和开发区经济组成，政府经济在投融资、生产经营和管理上自成体系，形成了自循环系统。特别是随着经济发展水平的提高和社会、居民对公共产品需求的增长，政府经济在经济总量中的比重和经济影响力急剧增加。

这种政府控制资源、强势介入或直接经营的经济机制在浙江民营经济发达的地区表现并不突出。但我们仍可以发现政府对土地、能源等资源的行政控制和经济垄断。规模越来越大的城市基础设施建设投资，超越自由市场经济需要的政治经济管制，特别是近年来私营经济发达地区的政府预算内和预算外财政收入大幅度增加，一个县市的年财政收入可支配收入达到几十亿元的水平，其财政预算内和预算外收入支出所产生的经济流量在地方经济总量中的比重越来越大，地方政府开始较大程度地影响地方经济格局。这种情况主要表现在以下几个方面:一是近年来这些地区居民对公共产品的需求日益迫切，由于原有的基础较差，政府在此领域的投资每年大量增加，政府及其控股企业的经济影响力也逐步增强;二是政府把城镇发展和规模扩大作为执政期内的重要目标，也开始像上海、苏南地区一样，设立投资建设公司，直接投资，参与城市建设项目，且投融资的规模快速扩大;三是由于工业化的快速推进，长三角地区的工业和商业用地日益紧张，政府通过规划指标和土地转让权的控制，既影响了地区内产业选择和企业发展，也获得了巨额的收入;四是对经济活动所产生的外部经济效应的调节，特别是在浙江私营经济发达的地区，众多私营企业的发展、市场交易规模的扩大和外地劳动力的大量流入，使社会治安、城镇与农村管理、交通运输、文化教育等问题突出，但由于社会自组织的缺失，新的社会秩序尚未形成，因此，基本上是地方政府采用强势的行政方式予以管理，这种政府在社会事务中的强化管理也正在日益影响经济活动。

在长三角区域，作为市场经济主体之一的地方政府，直接担当了区域经济增长的经营者的角色。它按区域利益最大化的原则主导区域内的各类经济活动，组织区域内各种生产要素投入生产，力争以最小的成本获得最大的税收和地区国民生产总值，支持或直接参与区际或国家的竞争与合作，推动本区域经济发展。

在长三角政府主导的区域经济发展中，自由的市场交易制度与政府行政管制并存、一般私人产品的竞争性经营与公共产品的垄断性经营并存，强力政府与高效市场紧密结合。这种经济体制存在的基本原因是传统的行政计划制度的功能延续和私有产权基础的缺失。在苏南地区，1970—1990年政府推动乡镇集体企业的发展，20世纪90年代以后政府建设开发区、吸引外资企业，其目的和运行机制在本质上是一样的，都是政府通过行政方式配置资源和利用行政力量动员区域内外资源，培育区域经济竞争力，促进区域经济发展。同样，浙江一些地方的政府在以私营经济为基础的市场经济中，发挥其主导作用，其基础仍然在于计划经济体制下政府具有的对一些基础性经济资源的垄断权和行政处置权。因此，这些行政权力体系和资源的垄断控制格局不变，特别是如果土地制度不改变，经济资源和集体产权和私有产权不能得到充分保护，公共产品的投资和经营体制不改变，随着经济的发展和城市化进程的加快，土地资源短缺的日趋紧张，社会对公共产品的需求的日益增加，政府在区域经济中的作用和影响力将持续增强。^[9]

有学者对长江三角洲地区的市场化程度进行了测量。在市场对经济资源的支配程度方面，江苏、上海和浙江都比较高，分别达到62.88%、56.84%和69%。这样的结果主要在于长三角非国有经济的发展对经济总量的贡献。上海的市场化程度较江苏和浙江较低的原因在于上海国有经济比重较高，上海市政府产权比率达66.58%，同时财政收支占GDP的比例分别为10.94%和13.69%，都明显偏高。在市场主体的经济决策的自主程度和分散程度方面，各省市都明显偏低，江苏、上海、浙江分别为38.12%、37.66%、38.9%。虽然政府对经济的垄断程度不断放松，但仍然存在很多产业进入的壁垒和不必要的行政性管制。市场机制发育方面，长三角整体水平为55.2%。从具体指标来看，产品市场发育比较成熟，要素市场发育程度江苏、上海和浙江分别为42.73%、44.65%和43.23%，由于行政性垄断分割，两省一市的地区壁垒仍然较高。^[10]长三角地区市场化程度的测算结果，在一定程度上表明政府在资源配置中仍然占据着重要的地位，市场对经济资源的支配程度和市场主体的经济决策的自主程度和分散程度的数值说明，长三角区域地方政府不仅直接支配着大量的资源，而且通过各种行政手段准强制性或诱导性地使这些由市场主体掌握的资源，按照政府的偏好来配置。

二、长三角地区地方政府竞争及其资源配置效应

正是由于长三角区域地方政府对资源配置中的重要作用，几乎成为与市场并驾齐驱的力量，各地方政府不但对资源通过行政权力进行直接强制性配置，而且还通过运用市场机制来干预资源的配置。从竞争这个角度来看，除了市场对社会资源进行有效配置之外，长江三角洲各级政府在社会经济资源的配置过程中充当了重要角色，从而使得整个区域的竞争超过了以往任何时期的激烈程度。^[11]

比如在优惠政策上，江浙沪为了吸引外资在土地和税收政策上竞相压价。一般成熟的开发区用于基础设施的投入和土地出让金应在10万元/亩以上，但近年来长江三角洲地区出让金普遍从15万元/亩下跌至5万元/亩左右;在税收方面，早已突破“两免三减半”的企业所得税优惠底线。由于土地资源和税收均是政府掌握的调节工具，具有强势政府传统的苏南各市在“争夺外资战”中略占上风。^[12]

在基础设施建设上，2002年10月开始，虹桥国际机场所有国际航班东移至浦东国际机场。虹桥机场定位转向国内化甚至支线化，这使得苏州、昆山、吴江的IT产业遭受重创。而上海张江工业园的上升势头也由此迅速盖过了苏南诸开发区。昆山从上世纪80年代开始，就把近在咫尺的虹桥机场当做昆山投资环境一个重要组成部分，苏州则专门修建了到虹桥的机场路，是工业园区的配套工程。国际航班远移浦东，使苏州、昆山到机场的路程增加两个小时。这种情况迫使苏南重新考虑自己建设国际机场，而这又导致苏州和无锡为机场的选址争吵不休。在竞争的情况下，公路对接也存在问题，江浙修到上海的路，一到与上海接口的地方就成为“断头路”;其他公用设施也存在重复建设问题，如江苏省吴江市盛泽镇已经修建好从太湖引入饮用水到盛泽的全程管道，距浙江省嘉兴市仅十里之遥，嘉兴却不能接过水去，同样，嘉兴已修建好直通至海的排污管，盛泽也不能利用，仍须重建一条^[13];在港口方面，洋山深水港受自然条件的限制，一年中经历大风大雨气候的时间通常长达一个月左右，并且不可作业天数都集中在外贸出口旺季，但由于宁波和上海没有对之达成共识，上海则抛弃了宁波原本为上海准备的北仑港，花费巨额成本再建了一个自己的洋山港。

在经济发展战略上，江苏省提出了沿江开发战略，浙江省提出了环杭州湾发展战略。而江浙两省规划的南京都市圈、苏锡常都市圈、环太湖都市圈、萧绍宁经济带，实际上都是江浙沪相互竞争的表现，各地方都想通过自己的规划和都市圈建设壮大自己的实力，更多地吸引资源，在竞争中占据先发优势。在人力资源和户籍问题上，上海只对高学历和有钱人开放。上海几乎所有的招聘广告上都标明必须有上海户口。此外，上海在外地产品的进入上设置的障碍也比江苏浙江两省要多很多。(www.daowen.com)

在长三角地区，由于地方政府的强力主导，地方政府间竞争使得区域内产业分布格局出现以行政区划为界的分散同构的特征，资源的流动在地方利益本位的前提下受到地方政府的强力干预。上个世纪初的时候，荣氏家族在无锡办了“三新”系列的许多工厂，但公司总部还是搬到了上海。上世纪80年代中期，苏南的几个主要城市都办了自行车厂，目的是向上海的“永久”、“凤凰”叫板，但后来因为经营不善，基本都成建制地并入了上海两家自行车厂。企业间的兼并重组，是很正常的事，也纯粹是企业自己的事。而现在，“春兰”要把总部搬上海，苏沪之间必须先商量一个税收的分成办法。^[14]地方政府把本地企业看做是自己的“私有财产”，将政府利益与企业利益绑在一块，混淆了“裁判员”和“运动员”的角色，阻止了企业的自由迁徙。这就很难在市场机制的作用下，形成合理的产业横向和垂直分工及产业集群，从而必然降低整个地区的经济效益和资源配置效率。

在经济发展过程中，江苏、浙江和上海三个地区经济关系日益紧密，相继建立了各种产业协作关系，与此同时，产业同构化也是一个相当突出的问题。形成这样的产业分工格局是我国制度变迁过程中的突出现象，其原因是复杂的。可能与市场化改革的程度和市场机制不完善有关，可能与该地区经济发展水平接近有关，更可能与转轨过程中形成的地方政府间竞争有关。^[15]在江浙沪三省市36种工业行业中的前9位主要工业行业中，除了先后排序各有不同外，1997年江浙沪三省市之间有5个行业相同(电子、电气、化工、普通机械、纺织);江浙之间有7个行业相同(另加上食品、非金属);江沪和浙沪之间有6个行业相同(分别加上交通和服装)。相隔5年之后的2002年末，江浙沪三省市之间已有7个行业完全相同(加上交通、非金属);江沪和浙沪之间各有8个行业完全相同(分别加上服装和黑色金属)。另据统计，在长三角的15个城市的“十五”计划中，有12个市把电子通讯业列为支柱产业，有11个市选择了汽车零配件制造业;有8个市选择了石化工业。^[16]表5.1显示，尽管江浙沪三省市工业结构相似度呈下降趋势，但总体上相似度仍然很高。

表5.1　长三角两省一市工业结构相似系数

资料来源:郑恒:《长江三角洲地区产业同构根源剖析》，载《嘉兴学院学报》，2005年第1期，第56—61页。

此外，在长三角地方政府竞争的背景下，同一个公司或企业往往因用地规模、优惠待遇的享受期限，为追求连续享受不同区域的优惠政策而投资于不同地区生产同一产业领域的产品，这对于跨国公司或全球大企业等投资主体来说，表现更为明显。全球500强企业中有不少在浙江、江苏、上海各开发区都有投资生产^[17]，表5.2正反映了这种情况。长江三角洲区域的这种产业分布和投资现象集中反映了地方政府行为对资源的地域空间配置影响。研究还表明，长三角从1978年到2004年期间，经济增长的速度明显高于消费增长的速度，消费对经济增长的推动作用在不断降低，而投资增长的速度高于经济增长的速度，这表明长三角地区的经济增长主要靠投资推动，特别是政府直接投资成为最重要的推动力之一。^[18]

长三角地区地方政府间的竞争还导致区域公共资源过度使用的问题。如在太湖地区，流域面积仅占全国面积的0.38%，各种污水排放量却高达32亿吨/年，为全国的10%，大大超过了环境的承载能力。太湖被污染如此严重的重要原因就在于长三角地区城市工业污水和生活污水排放量的急剧增加，而同时却缺乏共同的环境规制和统一的治理。

表5.2　在两个以上长江三角洲经济技术开发区投资的全球500强企业

资料来源:郑恒:《长江三角洲地区产业同构根源剖析》，载《嘉兴学院学报》，2005年第1期，第56—61页。