第二节　地方政府合作中的行政权力横向协调

地方政府竞争与合作过程中，行政权力直接或间接嵌入到资源的配置之中，而地方政府间行政权力的关系状态则直接作用于经济要素及资源在行政辖区间的流动自由和空间配置状态。地方政府间的合作通常不会是对资源的直接配置，行政权力在其中仍然发挥了核心的作用。也就是说，地方政府间是通过行政权力的相互调整来实现资源再配置的，如将权力让渡给一个独立组织，或者是签订共同限制、规范某项权力的行使的协定，或者是将某项权力转交给另一方行使并承担责任等等。所以说，地方政府合作要解决资源配置问题关键在于解决行政权力的协调问题。通过改变地方政府竞争尤其是恶性竞争状态下行政权力的冲突和对抗，就可以改善经济要素的跨行政区流动及资源的跨行政区配置，地方政府合作恰恰在于通过行政权力的横向协调来实现这一目标的。

一、地方政府合作过程中行政权力自愿性协调的理论和现实可能性

地方政府合作过程中行政权力自愿性协调涉及地方政府是否有权利对自身拥有的权力设定一定的义务以及根据需要进行一定限度的处置的问题，包括对行政权力本身和行政权力行使的方式设定一定的义务和进行一定限度的处置。从现实来看，地方政府之间对自身拥有的权力相互设定一定的义务和进行一定限度的处置主要限于自由裁量权范围内，以及违法滥用行政权力等方面。

我国地方政府的权力一方面来源于全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会的立法授权，另一方面则来源于中央政府根据全国人民代表大会及其常务委员会的法律和有关决定所作出的行政授权。此外，“由于部分地方政府依法享有规章制定权，而《立法法》的有关规定又比较笼统，因而使得地方政府权力的自由度还有很大空间，在实践中，很难排除部分地方政府利用制定规章的行政立法权，为政府自身创设某些权力的现象。事实上，这已经是不争的事实”。^[12]通过各种途径获得一定的权限之后，地方政府就可以相对自主地管理本辖区的政治、经济、文化、社会等各种事务，这种行政权力行使的相对自主性一方面是相对于上级政府的自主性，另一方面是相对于不具有行政隶属关系的其他地方政府的自主性。相对于上级政府的自主性是指某一层级地方政府可以在既有的权限范围内在自己的辖区相对独立地为一定的行政行为;当然，某一层级地方政府相对于上级政府的自主性颇为有限，在法律规定的权限范围内，上级政府可以单方面改变与下级政府的权力关系，可以直接改变或撤销下级地方政府的不适当决定和命令，下级地方政府要服从上级地方政府。而相对于不具有行政隶属关系的其他地方政府的自主性则意味着几乎完全的排他性，在横向上，一个地方政府无权干预另一个地方政府辖区的内部事务，每个地方政府都独享本地事务的管辖权。理论上，地方政府行使权力这种相对自主性，使得地方政府可以在法定权限范围内按照自己的意愿来管理本地事务，并且为了管理本地事务的需要，地方政府可以相对自主地协调横向的地方政府间的各种关系，其中就包括在处理相互间各种关系时所涉及的权力关系。横向地方政府之间不会单纯就权力关系而协调权力关系，而是在处理某些共同事务和公共问题时就这些事务和公共问题所涉及的权力进行协调。也就是说，地方政府间对行政权力的协调缘于处理某些共同事务和公共问题的需要。地方政府间权力关系的协调通常意味着对彼此的行政权力设定一定的义务以及进行一定限度的处置，它本质上是地方政府在其权限范围内行使行政权力的一种方式，并不改变与其上下级政府的权力关系，而且上级政府可以根据一定的标准来认可和批准地方政府合作过程中所涉及的行政权力的协调，当然也可以否决它。

实践中，以《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为代表的涉及府际关系的现有法律法规，通常规定的只是纵向政府间关系，基本没有涉及横向府际关系。但在《行政区域边界争议处理条例》中，我们可以看出，地方政府间通过平等协商进而签订协议的方式来解决行政区域边界纠纷是得到法律及中央政府的允许和承认的。如《行政区域边界争议处理条例》第三条就规定:“处理因行政区域界线不明确而发生的边界争议，应当按照有利于各族人民的团结，有利于国家的统一管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则，由争议双方人民政府从实际情况出发，兼顾当地双方群众的生产和生活，实事求是，互谅互让地协商解决。经争议双方协商未达成协议的，由争议双方的上级人民政府决定。必要时，可以按照行政区划管理的权限，通过变更行政区域的方法解决。解决边界争议，必须明确划定争议地区的行政区域界线。”第二章“处理依据”规定:“争议双方的上级人民政府(含军政委员会、人民行政公署)解决边界争议的文件和所附边界线地图”、“争议双方人民政府解决边界争议的协议和所附边界线地图”、“发生边界争议之前，经双方人民政府核定一致的边界线文件或者盖章的边界线地图”都可以作为处理边界争议的依据，“争议双方的上级人民政府及其所属部门，或者争议双方人民政府及其所属部门，开发争议地区自然资源的决定或者协议”则可以作为处理边界争议的参考。第十一条和十二条分别规定:“省、自治区、直辖市之间的边界争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决;经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报国务院处理”，“省、自治区、直辖市境内的边界争议，由争议双方人民政府协商解决;经协商未达成协议的，双方应当将各自的解决方案并附边界线地形图，报双方的上一级人民政府处理”。第四十条规定:“争议双方人民政府达成的边界协议，或者争议双方的上级人民政府解决边界争议的决定，凡不涉及自然村隶属关系变更的，自边界协议签字或者上级人民政府解决边界争议的决定下达之日起生效。”如果从另一个角度理解，这些规定同时意味着地方政府是可以相对自主地行使自身所拥有的权力的，通过协商一致进而签订行政区域边界协议，实际上是通过协议对双方地方政府处理区域边界争议的权力的相互限制，地方政府间可以通过平等协商达成一致意见的情况下为彼此的权力设定一定的义务。

从现实来看，我国中央政府对地方政府合作中的各种行政权力协调采取了默认的态度，对有些地方政府合作则通过批准区域改革发展规划或出台区域改革与发展指导意见的方式予以了承认，承认整个区域地方政府合作意味着对地方政府合作中的行政权力协调方式的一并认可。不仅如此，由于中国改革没有现成的经验可循，整个改革基本上是“摸着石头过河”，具体到地方政府合作方面也是如此。中央政府对地方政府合作机制并没有预设一定的框框，而是采取了鼓励创新的态度。如在《珠三角地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》中就提出珠三角要“探索建立有利于促进一体化发展的行政管理体制、财政体制和考核奖惩机制。在省政府的统一领导和协调下，建立有关城市之间、部门之间、企业之间及社会广泛参与的多层次合作机制”，“完善粤港澳三地传染病疫情信息通报与联防联控、突发公共卫生事件应急合作机制和食品、农产品卫生事件互通协查机制。支持建立劳动关系协调合作机制”，“支持粤港澳三地在中央有关部门指导下，扩大就合作事宜进行自主协商的范围。鼓励在协商一致的前提下，与港澳共同编制区域合作规划。完善粤港、粤澳行政首长联席会议机制，增强联席会议推动合作的实际效用”等等。在《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》也明确提出，长三角要“完善合作机制。要积极探索新形势下管理区域经济的新模式，坚持政府引导、多方参与，以市场为基础、以企业为主体，进一步完善合作机制，着力加强基础设施建设、产业分工与布局、生态建设与环境保护等方面的联合与协作。积极推进泛长江三角洲区域合作，要进一步加强与中西部地区经济协作和技术、人才合作，带动和帮助中西部地区发展。积极推进与港澳台的经济联系与合作”，而且该文件对长三角区域各领域建立怎样的合作机制都提出了明确而具体要求。

总之，由于地方政府在其权限范围内行政权力的行使具有一定的相对自主性，地方政府在合作过程中可以根据合作事项的需要，通过协商一致，对彼此的行政权力的行使设定一定的义务以及进行一定限度的处置，不过通常需要相关法律或共同上级政府某种形式的认可或批准。

二、行政权力行使的对等约束

分权体制下的政府竞争的本质是社会层面的权力竞争，而非市场机制作用下的经济竞争，更多的是一种公权力扩展性的较量^[13]，因而，地方政府竞争往往导致地方政府间权力的摩擦、冲突甚至对抗。地方政府对于这种状态的一种自我调适性方法，就是通过相互间签订行政协议的方法对某些行政权力的行使进行对等约束，在权力的行使方面进行统一和对接，从而超越某行政辖区，在区域范围对行政权力的行使进行规范。需要说明的是，地方政府在合作过程中的行政权力行使的对等约束是在地方政府拥有的行政权限范围内，对于那些不拥有的行政权力，地方政府之间是不可能进行对等约束的;再有，地方政府合作过程中对行政权力行使的对等约束，通常是对针对其他地方的被滥用的行政权力的限制，相互间对行政权力的行使设定一定的义务，目的在于规范彼此的行政权力不被滥用，基本不涉及按照既有的法律规范正常行使的行政权力。

地方政府合作绝大多数不是像市场上经济主体之间的市场交易的方式进行的。市场主体之间采用的是商品与货币以及物物交换等方式直接的利益交易，对于地方政府而言，它是以公共权力为核心组织起来的公共组织，公共权力的大小决定了地方政府在整个政府利益体系中能够获得利益的能力和多少，地方政府要通过行政权力的运用来实现利益。并且从现实来看，地方政府间通常是通过处理、调整相互的权力关系来协调相互间的利益关系的。地方政府合作所依靠的不是简单的行政、计划和政府间的协调手段，而是将政府的作用集中在拆除区域行政壁垒，提供区域无差异的公共产品，同时在更多的方面，充分利用市场机制的作用，将企业推向促进区域经济一体化的前台，达到企业发展、地域发展和经济一体化的多赢目标。因而，各种经济合作协议的核心内容都表现为相关行政壁垒的拆除，以此充分发挥市场机制的作用，消除因行政区划的分割对经济发展造成不良影响。^[14]正是由于各地方政府对区域市场干预过多，导致利益的冲突，造成各地方政府都利用手中的权力来维护地方利益，最终形成了行政壁垒林立、歧视性政策不断出台的局面。因而，行政壁垒的消除涉及地方政府间行政权力行使的对等约束问题，即地方政府间对某一项或某几项阻碍经济要素流动的行政职权取消针对双方或多方的行使或限制其行使。

顾名思义，行政权力行使的对等约束就是指，参与合作的各地方政府为了减少对市场的不当干预和避免相互间的权力冲突，维护区域市场的统一，在各自的权限范围内对某些权力按照约定的统一要求进行的同等的限制或设定相同的义务。行政权力行使的对等约束在各地方政府间追求区域经济一体化的过程中表现得尤为明显。区域经济一体化问题本身是一个政治问题，涉及政府之间的权力关系问题。区域经济一体化的实现与行政权力协调密切相关，如同行政权力在区域经济一体化问题的形成过程中一样，行政权协调在区域经济一体化的实现中也发挥了关键性的作用，无论是消极一体化还是积极一体化都存在着行政权力协调。从某种意义上说，如果没有行政权力协调，区域经济一体化就不会实现。

区域经济一体化有消极一体化和积极一体化之分。消极一体化是指消除政策干预和资源流动的行政壁垒，减少市场分割来增强竞争;它涉及的行政权协调实际上是地方政府间行政权力行使的对等约束问题，其最终结果则表现为行政壁垒和歧视性政策的消除。这类行政权协调通常通过签订地方政府间协议的方式来实现，即地方政府间通过谈判就某些方面或领域打破行政壁垒达成共识和承诺，形成协议文本，然后根据协议来清理相关的歧视性政策和行政审批权，以及约束某些权力的不当行使等等。

如泛珠三角区域签署的《进一步加强泛珠旅游市场合作与交流协议》第五条款就明确规定:“逐步开放市场，推出旅游便利化服务措施，为游客及旅游企业跨区域旅游、经营提供便利。逐步取消旅游壁垒和进入障碍，致力推进合作各方的无障碍旅游，通过双方、多方的协议方式加快泛珠三角九省区无障碍旅游区的建设步伐。”在《泛珠三角区域房地产业合作备忘录》中，“各方承诺加强信用建设，消除限制房地产开发、中介服务、物业管理企业流动的地区障碍，坚持非排他性和非歧视性，建立健康、规范、公平、开放、有序的市场秩序”。在资本流动与招商引资方面，要“以积极态度鼓励资本合理流动，鼓励企业、人才、技术合理流动、优化组合，大力消除妨碍资本流动的体制障碍和政策障碍。以积极态度促成区域内跨省区的房地产项目招商引资，积极为各地招商引资工作提供方便”。《泛珠三角九省区劳务合作协议》同样存在着关于共同消除行政壁垒的规定，如“在充分分析九省区差异的基础上，共同推动各方流动就业政策制度的调整和完善，研究制订区域流动就业章程，消除流动就业的壁垒，为区域内人员流动就业创造良好的环境，提供平等、高效、优质的服务”^[15]。

行政壁垒和歧视性政策是行政权力对市场机制不当干预的表现，因而，这些协议中关于各种行政壁垒和歧视性政策的消除的规定，必然要通过所涉行政权力行使中的共同限制来实现。如果不对设立这些行政性壁垒和制定歧视性政策的行政权进行清理和限制，就不能从根本上消除行政壁垒和歧视性政策，在一定条件下还有可能死灰复燃。所以说，在这种意义上，行政壁垒和歧视性政策的消除与行政权协调尤其是行政权力行使的对等约束是同一过程，行政权协调能否顺利进行，决定着泛珠三角区域在这些方面的一体化能否实现。同样，所涉及行政权协调的深度也决定了这些领域一体化的深度。

地方政府合作开始之前的交流、谈判、协商，在很大程度上都是围绕行政权力在行使时如何进行对等约束，以及对哪些行政权力的行使进行对等约束而展开的。尽管这些谈判和协商直接表现为利益之间的讨价还价，但通常不是地方政府间利益的直接分配，而是最终都要通过地方政府间行政权力行使的对等约束所达成共识并形成文本将利益分配方案固定下来，也就是通过签订行政协议来对相互间行政权力的行使施加一定的责任与义务，以达到相互约束的目的，从而实现地方利益与区域利益的融合。政府合作协议不是一方对另一方的强制，也不是对民事权利的处分，而是政府合作协议的主体为追求各自的行政管理目标，通过协议对自身的行政职权的运行设置一定的义务并因而享有相应的权力。其本质是缔结政府合作协议的地方政府对其所享有的行政权力的一种自我约束，归根结底仍是其行使权力的一种方式。^[16]通过行政权力行使的对等约束，地方政府间行政权力的摩擦、冲突以及对抗状态将得以缓解，经济要素跨行政区流动的障碍在一定程度上得以清除，有利于区域统一市场的建立和区域经济一体化的实现。

另外，作为地方政府间行政权力行使的对等约束机制的行政协议，其法律效力问题对于能否实现行政权力行使的对等约束的目标具有至关重要的意义。在美国，各州之间签订有大量的洲际协议和行政协定，它们已经成为美国各州合作治理跨州事务的重要工具。在美国联邦体制下，洲际协议同时具有州法与合同的性质。由于美国宪法的充分保障以及本身具有的合同性质，洲际协定的效力优先于成员州之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规，洲际协定对成员州同样具有约束力。一旦参加了洲际协定，各州就不能随意单方面修改或者撤销该协定。^[17]由于洲际协议程序繁琐、缺乏弹性，美国新签订的洲际协议数量下降，而程序简易、具有较大弹性的行政协定开始大量涌现。在美国，行政协定由于具有合同的性质而受到了法律的支持，使其具有较强的执行力。但目前我国的区域地方政府间的合作协议一没有宪法基础，二没有相关法律规定，我国宪法和地方组织法中关于政府间协议的具体规定和条例几乎是空白，法律只明确了各级政府对其辖区内事务的管理及上级机关在跨辖区事务的角色，而没有涉及跨区域、地方政府间合作的问题。目前中国还没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，也没有类似美国联邦宪法“协议条款”的法律规定，缺乏保障省际协议争端解决程序公正的法治机制。法律制度缺位导致省际协议的法律效力较弱。^[18]不过，也有人认为，地方政府间签订协议的目的在于通过政府之间的合作，消除民间经济合作的各种障碍，并以此充分发挥政府在宏观调控中的作用，引导本地资金的走向，促进本地经济有序发展，它不涉及具体的经济行为。协议的作用只是确立一种横向经济联合的政策导向，各方有义务按照协议中的约定，在本地出台相应的经济政策，以保证协议内容的实现。各方政府按照协议约定行使相应的行政职权，制定相应的地方经济政策来实现协议，而各种按照协议制定的各种经济政策具有反复适用性，具有抽象行政行为的典型特征，属于广义上的行政合同的范畴。^[19]但笔者认为，从现实情况来看，我国地方政府合作协议绝大多数是经济各领域以及环境治理、基础设施建设、公共安全等方面的原则性承诺，更像是一种地方政府间的公约或宣言。协议条款缺少权利与义务的明确约定，基本不具有法律强制执行性，协议内容的履行主要依靠各地方政府领导人的意愿来进行，合作中所出现的争议也主要由地方领导人协商解决，道德约束对于违反或不履行协议的行为占据主导地位;并且许多合作区和合作协议具有开放的特点，地方政府可以自由地参加或退出，这显然与行政合同不同。总之，尽管我国地方政府间合作协议法律的强制执行性较弱，但却不乏灵活性，其重要意义在于增强了各地方政府超越地方狭隘利益的区域共同利益意识，为地方政府间合作指明了方向，确定了目标和合作重点以及合作机制。并且，在我国政治体制下，道德约束和道德压力在很大程度上足以促使地方政府领导人积极履行协议规定。当然，法律的强制执行性对于地方政府合作协议的履行仍然至关重要，有利于行政权力对等约束的明确性和确定性，值得学术界和政策制定者进一步探讨。

三、行政权力的跨行政区衔接

受到行政区划的约束，一个地方政府的权力只有在自己的辖区内具有法律效力，在其他地方政府辖区则不具有相应的法律效力，同时受到地方政府竞争和地区发展水平不同的影响——在公共事务领域，各地方之间存在政策差别和标准不同的问题。解决这些问题就需要行政权力的跨行政区衔接，促成某些公共事务领域的行政一体化的实现。行政权力的跨行政区衔接是指不同辖区地方政府的行政权力通过地方政府间相互的约定而连接成一个整体，使得行政权力的法律效力具有可传递性。

我国各地方工商检验检疫标准、从业资格认证标准等都存在一定程度的差异，并且有些地方政府为了保护本地市场，故意采取重复认证甚至提高认证标准的方式阻止外地商品进入。重复认证无疑增加了外地厂商的交易成本，破坏市场本身的自由竞争，同类产品或替代性商品就很难实现优胜劣汰。再如环境保护方面，尤其是跨行政区河流、湖泊的污染问题，各地方政府为了地方利益则有争相降低排污标准的冲动，尽量将治污成本由相关地方政府共同负担。

另外，我国社会保障费用等还存在异地续接的问题。由于统筹层次较低，地区间经济发展水平差别较大，社会保险中由市级和省级统筹部分差别较大，劳动力流入和流出地的地方政府在社会保险的异地转续时利益存在受损和受益的情况，利益受损的地方政府就会不允许地方政府统筹部分进行转移。这种情况不仅造成劳动者个人利益受损，而且严重阻碍了劳动力的跨区域流动。对于这一问题，江苏已出台《江苏省企业基本养老保险关系转移接续办法》，广东也出台了《广东省基本养老保险关系内转移接续暂行办法》，辽宁省下发了《关于扩大基本养老保险覆盖范围，增加基金收入，切实解决困难群体参保的若干通知》。这些地方通过省级政府的直接出台相关政策措施解决了省内各地方的养老保险的异地转续问题。国家也正在积极制定养老保险的跨省转续问题。目前，既有的地方养老保险的异地续接都是由上一级政府强令实施的，但并没有排除地方政府间可以通过合作的方式来解决这一问题。地方政府合作仍然是养老保险实现跨省转续的重要选择之一，并且一些地方政府实际上是有意向通过合作来解决这一问题的，如《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006—2020年)》中就提出，要“制定外出务工人员平等参加务工所在地社会保障的政策，建立完善的接续机制，确保返乡后社保关系可与本地顺利对接”。

事实上，交通等基础设施规划、区域公共安全、教育、医疗、公积金异地贷款等等都需要各地方政府尤其是毗邻地方政府之间的衔接，从而形成资源共享网络。

行政权力的跨行政区衔接主要也是通过相关地方政府签订合作协议的方式实现的。如《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006—2020年)》就对以上诸多合作领域提出了合作规划，提出要“依据有关法规，建立泛珠三角区域产品质量检测的互认制度”，“各方不得有排他性和歧视性规定，不得有专门针对外地企业而且阻碍其产品和服务进入本地市场的限制性措施，例如重复检验、检定、备案和认证等;加强制订地方标准、企业标准制订、采用、推广方面的合作，在符合省级地方强制性标准的前提下，推行工业产品和农产品质量标准、检验检测标准和认证标准互认;互相认同各成员的认可合格评定机构依法或依法授权出具的检验、检测、计量检定和鉴定结果、省级名牌产品称号、C标志、制造计量器具许可证、省级特种设备制造安装改造维修许可证、工业产品生产许可证受理通知书;各方省级名牌产品列入打假保优活动的保护范围”，“研究制订区域流动就业章程，消除流动就业的壁垒;建立统一的职业资格证书互认制度和质量保障体系”，“逐步推进相互认可经科技行政管理部门认定的高新技术企业、高新技术成果、高新技术产品、科技型中小企业、外商研发机构、科技中介机构等，相互享受本地同等的优惠政策”，“实施《珠江水流域水污染防治‘十一五’规划》，建立分别监测、相互通报、信息共享、共同防污治污为基础的跨界污染协调机制、跨界污染事故应急处理机制，跨行政区交界断面水质达到国家标准交接管理、水环境安全保障和预警机制”，“允许各方具备一定条件的企业在本省(区)设立的分支机构名称中使用本省(区)行政区划名;区域内的投资人在区域内其他地区投资兴办企业的，可以享受同等待遇……各成员方互认对企业产检、个体工商户验照的方式和结果”，“尽快实现泛珠三角区域主要城市机场实施‘多点报关、机场验放’”模式。积极探讨在泛珠三角区域内铁路、水路和公路运输方式实行“多点报关、口岸验放”的监管模式。积极探索适应进口货物属地验放的快速转关办法，经广东口岸进出的“9+2”各方货物，转关接驳享受直接通关的同等待遇，实现进出口货物的跨省区及出境快速流转等。这些方面的合作涉及的都是各地方行政权力的跨行政区衔接问题。

再如宁夏回族自治区银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫五市住房公积金管理中心和自治区住房资金管理中心共同签署了《全区住房公积金异地购房贷款合作协议书》。凡在宁夏各住房公积金管理中心正常缴存住房公积金的职工，在区内其他城市(县以上城市)购买自住住房时，均可向购房地住房公积金管理中心申请异地购房贷款。^[20]长株潭则通过合作在环境方面实现了“环境同治”，即三市实行了同一个规划，对于各市上什么项目都有明确的指标，并严格规定了三个城市的水流交界处的水质标准;三市还实行同一个财政政策，对现有重化企业进行产业升级，产业置换，利用财政政策引导企业进行技术改造和减少污染;三个城市还实行了同一个关于环保的政绩考核标准。公布对三个城市在治污和减排方面的指标，年底在报纸上公布各个城市的考核情况，环保不达标的城市，主要官员的考核将被减分;三个城市成立同一支环保执法队伍，在省环保局设立长株潭执法大队。

2007年7月，在广东省建设厅主持下，珠江三角洲城镇群城乡规划局局长联席会议第一次全体会议召开。珠江三角洲九个地级(以上)市城市规划局主要领导参加了会议。会议审议通过了《珠江三角洲城镇群城乡规划局局长联席会议章程》，珠三角规划局长联席会议每半年举行一次全体会议，交流城镇群城乡规划及管理的发展动态，就涉及城镇群总体发展的重大事项及城镇群各市之间的跨界建设事项进行协商和讨论，制定城镇群统一的规划信息系统技术标准等。2009年3月，广州和佛山签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，协议中提出双方将构建包括联席会议制度、专责小组等在内的合作机制，并约定在基础设施、产业协作、市场环境、环境保护、能源保障、社会事业、公共事务等几大重点领域推进同城化。在此框架下，双方又签署了《广佛同城化建设产业协作协议》、《广佛同城化规划合作协议》、《广佛同城化环保协议》、《广佛推进同城化交通基础设施建设合作协议》四个子协议。^[21]珠三角广州、佛山、珠海、惠州、江门、中山、东莞、肇庆八市的公积金管理中心负责人于2009年4月在广州签署《公积金异地互贷协议》，已实现公积金异地贷款，教育、医疗和社会保障正在逐步实现对接。

行政权力的跨行政区衔接所促成的行政一体化意味着合作各方的同一职能部门在本地所作出的行政行为，在外地同样具有法律效力，合作各方的非本地居民、企业等可以享受“本地待遇”，就如同在同一个行政辖区一样。这就极大地降低了各类市场主体的交易成本，为经济要素和资源的自由流动提供了同质化的行政环境。

四、行政权力的让渡和授权共同设立的组织

行政权力的让渡可以简单地定义为参与合作的各地方政府或地方政府部门，将一种或几种权力或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等)交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。^[22]行政权力的让渡形成的是一种超出地方权力的空间界限的管理权，一旦合作协议达成，或合作机构成立，就形成一种行使跨界管理职能的权力。这是一种新的共同权力，是区域层次的行政管辖权或管理权，一般情况下是由一个行政协调机构或区域组织行使。当然，行政权力的让渡必须是参与让渡的地方政府都拥有的权力，必须在地方政府的权限内让渡。中国实行单一制政体，政治性权力集中在中央政府，地方政府的权力均来自中央的授权。在立法方面，某些地方得到中央在管理特定经济和社会事务方面的授权。在宏观经济管理方面，主要的权力在中央，只有省级政府有部分宏观经济调控的权力。地方政府的权力包括发展地方经济;提供文化教育、医疗保障、社会救济等公共物品;维护社会秩序的稳定运行;保护本地的生态和环境。行政权力的让渡主要发生在上述领域中需要地方政府之间合作的部分。

行政权力的让渡或授权共同设立的组织涉及地方政府合作的组织化程度问题，行政权力的让渡确切地说是让渡给一定的区域组织。各地方政府与区域组织的权力关系表明了权力让渡的程度，区域组织的设立同时也意味着用“集权”的方式来处理区域问题，只是不同的区域组织代表着不同程度的集权而已。

在西方国家，为了更好地治理区域问题，在各个层面设立了不同的区域组织，自发形成了各种治理机制。在美国，对于是采用集权的方式还是分权的方式进行区域治理尤其是大都市区域的治理问题存在着老区域主义和新区域主义的争论，二者在区域的治理结构或者权力结构上存在着不小的差异。老区域主义盛行于20世纪初到60年代后期，主要强调区域的结构性变革和正式的制度规制。“它涉及整个都市区域的政府变革，企图驱除所有或大部分都会区里面的小政府，并代之以单一、全功能、有力的、普及整个整个都会区的政府来经理运营”^[23]，以解决美国都市区的政府分割。这不但有助于公共服务的规模效应，而且还可以更好地关注平等、民主、人权、环境的良性发展等规范性目标。老区域主义对区域问题的“集中控制可以采取多种形式，包括广泛目的的区域政府。政策制定者可以通过将现有地方政府整合成单一的都市政府来创造这样一个政府，或者创造一种双层体制，在这种体制中，地方政府可以保留对某些‘地方’问题的控制权，而区域政府则决定其余事务，包括向各城市授权某些事务。而一种替代性选择则是具有有限权力的特别目的区(special-purpose district)”。^[24]公共选择理论对老区域主义的观点提出了批评，提出要依靠地方政府间竞争来提高公共服务和公共物品提供的效率，主张多中心体制，反对整合都市区众多的地方政府，认为应该选择地方政府间协议、公私伙伴关系、区域联合会以及职能转移等方式满足公众的需求。20世纪90年代以来，新区域主义开始兴起。新区域主义认为政府的正式结构并不重要，都市区区域范围的治理能力可以经由目的导向的非官僚制的网络和既有制度的再治理来形成。它提倡自愿性的合作而不是自上而下的政府措施，强调治理而不是具有正式的政府结构和制度，而“治理传达了这样一种观点:既有的制度可以用新的方式来利用;合作可以在动态的和自愿的基础上在地方间实施;人们通过横向联系的组织可以很好地规制他们自己”^[25]。理论上的争论给我们以诸多启示，而西方国家在处理区域问题时所建立的各种组织和机制则给我们许多借鉴。(www.daowen.com)

专区是美国地方政府正规体系中的一部分，它是特别目的的地方政府(special purpose governments)，它通常承担一种或几种特定的职能，提供一项或几项特定公共服务，拥有充分的行政裁量权和财政自主性，如学区、水区、公共事业区、卫生区等专区都具有这种特性。专区的管辖范围通常根据提供的服务项目和规模经济效应来确定，不受城镇等已有行政辖区的限制，专区基本上都是跨越两个以上行政辖区来提供服务和公共设施的。美国许多公共服务都是通过专区来提供的，如消防、警察、卫生、家庭用水、公园和娱乐、排污等等。“一些单位如灌溉区，已被授权为其居民提供诸如家庭供水、排水和卫生服务、机场设施、丧葬等服务;实际上，一些灌溉区提供的服务比某些乡镇政府服务的范围还要广。”^[26]另外，美国还存在一些跨州的洲际实体机构，如桥梁管理局、公园管理局、海湾或港口管理局、机场管理局、大城市交通管理局、大城市开发区等，它们大部分履行特定的职能，“其中一些，如纽约和新泽西的港口管理局履行着与城市交通和经济发展相关的广泛职能”^[27]。专区和洲际实体机构在美国提供跨行政区公共服务和公共物品方面发挥了重要作用。尽管专区是美国众多政府形式的一种，我们仍然可以借鉴来作为地方政府合作的一种机制，即相关地方政府可以将某项或某几项权力让渡给这样一种区域组织，使其独立行使被让渡的权力来管理区域性的一项或几项事务;我国地方政府间也可以共同设立一些管理更为具体事务的组织，共同授权给这些组织某项权力，让其承担某项区域管理的任务。

城市联盟尽管在美国现实中并不多见，但这并不妨碍它对地方政府合作的重要借鉴意义。城市联盟是都市地区地方政府的管辖权和职能部分合并的一种方式，在该种体制下，都市地区各地方政府仍然执行地方性的事务，另外设立一个联盟政府，执行整个都市地区范围内的职务。联盟政府和地方政府的关系类似于美国的联邦制度。^[28]我国地方政府尤其是在经济联系比较紧密、已经形成经济区的地方政府可以借鉴城市联盟的机制，组成地方政府联盟，成员政府让渡出部分公共权力给联盟政府，在成员政府的一致同意下制定具有法律效力的制度章程，明确规定管辖范围与内容，在共同的管理事务和治理领域内享有唯一的权威，而超出此范围外的事务仍由成员政府负责，无权干涉。

美国还有一类区域组织是区域联合会或曰区域委员会。区域委员会是一个多功能的区域自愿组织，由某区域内的地方政府选派代表参加。区域委员会定期举行会议，讨论本区域内的共同问题，拟定发展计划向参加委员会的政府提出建议。联合会或委员会不是一个政府单位，其活动所需经费一般由地方政府、州政府和联邦政府承担，成员政府仍然保持独立的地位，地方政府可以自由地加入和退出区域委员会。区域委员会有两种形式，即区域规划委员会(Regional Planning Commissions)和政府联合会(Councils of Government)。前者的任务通常是就某一功能领域如空气污染控制、固体垃圾处理、运输、法律执行、水质、土地利用、人力资源以及经济发展为大都市区内的地方政府制定规划和提出建议;后者主要目的是为其成员政府提供一个论坛以讨论大家共同关注的问题，对那些有着广泛影响的联邦、州和地方项目进行协调。在某些必要情况下制定解决特定问题的政策，并通过其成员执行决策。政府联合会的关注点一般是与注重实效的项目有关的短期政策，如技术援助、共同采购、双向警察协助、公共服务培训、固体垃圾处理等。联合会作出的决定对成员政府一般没有约束力，其成就主要取决于成员政府对区域委员会工作的支持。区域委员会的一项重要职责与区域规划有关，联邦政府的法令授予区域委员会制定大都市区发展规划、审查地方政府拨款申请的权力，对那些与大都市区整体规划不符的发展规划，区域委员会可以予以拒绝，在一定程度上促成了大都市区的有序发展，消除了地方政府相互竞争所造成的负面影响。^[29]实际上，我国现有的在地方政府合作过程中自发成立的政府联席会议和部门联席会议与美国的区域委员会类似。不同的是，我国地方政府联席会议制度完全是由成员政府自愿自成立的;而在美国的区域委员会中，联邦政府发挥了一定的作用。区域委员会所拥有的权力由联邦法律规定，只是委员会体制影响了这种权力的行使，如根据协议，特拉华河流域委员会有权制定综合的发展和用水计划，对那些不符合委员会制定的综合计划的地方计划、地方公共项目和私人项目予以否决。但该委员会所能做的远少于协议所授予的广泛的区域管辖权，这是由于委员会的代表制倾向于否决协议的授权规定，除非成员政府都同意，委员会不可能行使其广泛的权力。^[30]我国的政府联席会议制度目前还只是一个地方政府间相互协调的场所，还不具有对区域内成员政府的行为进行具有权威性的消极否决或积极支持的权力，不能直接干预成员政府的行为，也没有独立作出针对整个区域的决策的权力。要想更有力地发挥政府联席会议的作用，成员政府让渡部分权力或许是一个不错的选择。

总体来说，将行政权力让渡于一定形式的区域组织不仅有助于公共服务和公共物品的跨行政区供给，提高公共资源配置效率，而且同样有助于经济一体化的提升，即积极一体化的进行。积极一体化是指通过一系列制度建构，成立跨行政区的权力机构来管理区域性的经济事务。它涉及地方政府间行政权力的让渡问题，即将某项或某几项行政权力让渡给一个或几个区域性的权力组织，从而达到行政权力在区域层次上的再配置，形成覆盖整个区域的区域管辖权。拥有区域行政管辖权的机构就可以实行统一的区域经济政策，纠正区域性的市场失灵，从整个区域的发展的立场来优化配置资源。区域管辖权改变了各地方政府的行政权力由于行政区划的刚性约束所形成的权力分割，“政府的权力必须靠政府的权力来消除”^[31]。它的作用不只在于消除行政壁垒和歧视性政策，还在于强化了市场的统一性力量，对一体化的政策和措施主动推进和监督落实。欧盟区域经济一体化乃至政治一体化的过程本身就是一个国家权力不断让渡的过程。在煤钢共同体的基础上，欧盟先是建立了关税同盟，取消了成员国之间的贸易壁垒和内部关税，成员国海关部门被取消，其职能转移给了共同体的海关部门，成员国与欧盟以外的第三方国家签订贸易协定的权力也让渡给了共同体，在农业方面则制定和执行共同农业政策;欧盟从1986年开始着手建立共同市场，1993年欧洲共同市场启动，商品、资金、服务和人员开始在欧盟成员国内部自由流通;从1969年开始，欧盟便开始谋划经济货币联盟，1979年欧共体创立欧洲货币单位埃居，建立了欧洲货币体系。从1990年7月开始，成员国在欧洲货币体系的基础上加强了协调，取消了国家外汇管制，促进资本流通，各成员国加入欧洲货币体系的汇率运行机制。1994年成立了欧洲货币局，对各成员国货币政策采取进一步协调措施，并监控各国经济和财政政策。1999年1月1日，欧元正式流通。建立国家一体化联合体的整个战后历史令人信服地证明，成立专门机构，开始履行协调的职能，之后便履行管理和监督的职能，只是完善国家间经济一体化的一个不可或缺的条件。并且，这种机构正是在关税同盟阶段实际上就开始执行这种职能，只是当时必须要有参与国的共同行动。为更好地协调这些行动和推进一体化进程，国家自愿将自己某些部分的最高职权授予已建立起来的跨国机构，这些特别机构按照规定程序所作出的决定是一体化联合组织参与国的有关国家管理组织和机构所必须执行的。^[32]目前，欧盟已建立较为完善的立法、行政、司法机构，包括欧洲议会、欧洲理事会、部长理事会、欧洲委员会、欧洲法院等，这些机构在欧盟具有相当的权威性。欧盟一体化进程给予国内地方政府合作的重要启示和经验在于，在地方政府权限范围内，通过适当和适度的行政权力的让渡同样可以有力地推进国内区域经济一体化的实现，并且对于区域公共服务和公共物品的联合的有效供给同样具有重要的现实意义。

五、行政权力的横向转移

行政权力的横向转移是指某一地方政府的行政辖区的一部分或某些事务交由其他地方政府行使管辖权并承担责任。

在美国存在职能转移的情况，即把某项地方政府的任务转移给其他地方政府执行，也可能是把某项地方政府的任务转移给州政府，或者州政府把某项任务转移给地方政府。其中，地方政府间职能转移的情况就包含了行政权力的横向转移，因为职能的履行总是伴随着相应的行政权力的行使，职能的转移必然意味着行政权力的转移，即接受职能转移的地方政府可以在转移职能的地方政府的本辖区行使管理权。职能转移必须有宪法和法律的依据;接受职能转移的地方政府不一定有义务承担增加的财政费用。

美国还有一种涉及行政权力横向转移的区域整合机制是“境外管辖权”。美国有少数州给予地方政府在辖区外部一定范围内，对没有组成为法人的毗邻地区行使某些权力，以扩张市的管辖范围，为市民和邻近居民提供更好的生活环境。市政府对领土外部行使权力有两种方式:一是控制外部地区某些事务，如规定警察条件、卫生条件、领发执照等;二是为邻近地区居民提供某些公共服务，如排水、供水、供电、公共交通等。市政府在辖区外行使权力不包括征收财产税的权力，其他的限制各州规定不一。^[33]

与美国的职能转移相类似，日本存在“事务委托”的合作机制。日本《地方自治法》第252条第14款规定，地方政府可以与另一地方政府签订协议，将一部分事务委托给另一个地方政府处理。此时，委托方须将所需资金转移至受托方，责任和权限也同时被转移。日本的事务委托大多发生在同一县内，也有少部分是跨县的。^[34]

其实，在我国地方政府中也有类似于美国的“境外管辖权”的地方政府合作的情况。如2006年10月31日，全国人大常委会通过了《关于授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管辖的决定》，授权香港特区政府在位于深圳境内的港方口岸区范围内实行全封闭管理，港方口岸区的范围及使用期限由国务院决定。在港方口岸区实施香港法律，并由香港执法人员管理。再如2009年6月27日，全国人大常委会根据澳门特别行政区提出的请求，以及国务院提交的议案，在十一届全国人大常委会第九次会议上通过了《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，授权澳门对横琴岛澳门大学新校区实施管辖，横琴岛澳门大学新校区与横琴岛其他区域实行隔离式管理。

江阴—靖江工业园区采用了“混合行政”的管理方式，在一定程度上打破了行政壁垒，实现了联动发展。江阴、靖江分属无锡市、泰州市两个不同的行政区域，以长江为行政区划的界限。在江苏省政府的推动下，于2003年8月28日成立了全国首家跨行政区域的江阴—靖江工业园区。工业园区在地理位置上位于靖江市南侧，在管理上则采用了江阴和靖江共同管理的模式。无锡、泰州两市之间成立了联动开发协调小组，江阴、靖江两市政府成立了联动开发协调委员会，作为联动开发的最高决策机构;江阴、靖江两市政府以9∶1的出资比例成立投资公司，用市场运作手段进行园区的开发建设;成立以江阴为主、靖江参加的园区管委会负责园区的投资、建设、管理和招商，靖江市政府在园区成立办事处，负责园区范围内的社会事务和开发建设的协调工作;园区工商、地税由省局在园区建立直属分局，国税、技术监督、口岸查验由江阴派驻，国土、消防等管理工作由靖江相关部门负责。在这一合作模式中，靖江市实际上将本辖区工业园范围内的部分行政管理权转移给了江阴市，包括园区的投资、建设、管理、招商、国税征收、技术监督、口岸查验等权力由江阴市在工业园区范围内直接行使，超越了行政区划的刚性约束，在地方政府合作模式上是一种大胆的创新。

苏州市和宿迁市合作建设的苏州宿迁工业园区也采取了一种共同管理的方式。苏州宿迁工业园区的运作以苏州方为主，主要依托苏州工业园组织实施开发、建设、管理。工业园共设有相对完善的共同管理机构和开发机构:一是联合协调理事会。它由苏州和宿迁两市主要领导共同主持，相关领导组成，邀请省相关领导参加，是苏州宿迁工业园区的最高决策协调机构，负责协调解决开发建设有关方向、目标和政策等方面的重大问题。二是双边工作委员会。双边工作委员会由苏州、宿迁市政府分管领导和苏州工业园区管委会主要领导牵头，两市与开发建设有关的部门作为成员单位，负责协调处理开发建设中的重要问题。双边工作委员会对联合协调理事会负责。三是苏州宿迁工业园区党工委和管理委员会。它是宿迁市委、市政府的派出机构，代表宿迁市委、市政府行使工业园区内党的领导、经济管理及其他相应的行政管理权，实行充分授权、封闭运作的管理模式。苏州宿迁工业园区党工委、管委会在规划建设、土地管理、经济管理、环境保护、招商、财政、外事、组织人事等方面，代表宿迁市委、市政府行使省辖市管理职能和管理权限。园区开发机构为江苏省苏宿工业园区开发有限公司，它由江苏省国信资产管理集团有限公司、苏州市(苏州工业园区)、宿迁市按照1∶1.5∶0.5的比例出资组建，受苏州宿迁工业园区管委会委托进行土地综合开发。苏州宿迁工业园区同样打破了行政区划的约束，宿迁市政府不再独享工业园区的行政管辖权，而是与苏州市政府共同分享，行政权力实现了某种程度的转移。对于宿迁市政府来说，这种合作方式是一种以行政权力的某种程度的转移来换取经济发展的利益。简言之，权力共享，收益分享构成了这种合作方式的基础。

六、地方政府合作主要涉及的几类行政权力的协调

从我国地方政府合作的实践来看，尽管行政权力自愿性协调存在的领域比较广泛，但归纳起来主要涉及三个方面或曰三类权力:一是有关经济要素和商品在辖区间自由流动的权力;二是有关产业发展规划和结构调整的权力;三是有关提供跨界公共服务和物品的权力。

1.有关经济要素和商品在辖区间自由流动的权力

有关经济要素和商品自由流动的权力比较广泛，主要包括投融资相关的权力、工商行政管理权、劳动和社会保障等方面的权力等等。这些权力协调的好坏直接关系到区域统一大市场的建设，关系到经济要素和资源在地方政府辖区间的流动和配置问题，对于区域整体经济发展具有直接的影响。不过，由于经济要素的流动性和地方竞争力的差别，各种产业在市场力量的驱动下会在不同的区域聚集，各地产业发展将会出现重新洗牌，一些企业可能会在激烈的竞争中被淘汰，影响当地的税收，这类权力行使的完全统一难免导致在短时期内各地方之间利益损益不均。但从长远来看，由于市场规模的扩大、市场环境的改善、交易成本的降低、资源配置效率的提高，整个区域在全国乃至全球中的竞争力将会大大提高，各地方将在更高的经济发展水平上获得更大的利益。行政辖区间的行政壁垒绝大部分都是由于各地方政府利用投融资管理权、工商行政管理权、劳动和社会保障等权力设置的，为达到经济要素和商品能够在行政辖区间自由流动的目标，必须对相关权力进行约束、清理、规范和衔接。

在投融资管理权方面，各地方要基本统一招商引资政策，避免恶性竞争，相互支持对企业异地贷款，尤其是在地方城市商业银行的异地贷款，放开外地企业在本地的投资领域，取消和禁止外地企业兼并、收购本地企业的限制，降低市场准入资金门槛，促进资本的区域流动和配置。

在工商行政管理权方面，各地方政府要清理和废止工商行政管理机关制定的属于排斥和限制外地商品和服务、对本地商品和服务予以特殊保护的各种分割市场的规范性文件;清理和废止有碍公平竞争的地方性法规和政策;规范市场主体登记注册条件、程序等;实施联合执法，联合打击制假、售假行为和企业违法生产经营行为;各成员方互认对企业年检、个体工商户验照的方式和结果，互认工业制品和农产品质量标准、检验检测标准和认证标准，互相认同法定检验单位出具的鉴定结果;建立和完善高效的商品转关、通关机制等等。

有关劳动和社会保障方面的合作对劳动力的区域流动和配置具有重要意义，在这方面各地方政府要合作建立社会保险的异地续转机制，建立住房公积金异地贷款和医疗保险异地报销协调机制;取消和废止歧视和限制劳动者异地就业的规范性文件和行为，消除流动就业壁垒;统一区域职业技能资格考核认证实施办法，统一管理制度，建立质量保障体系，联合打击各种违反职业资格证书制度的行为，建立区域技能人才评价体系和评价标准;制定区域性的劳动者权益保护文件，加强联合执法，打击侵犯劳动者合法权益的行为。

2.有关产业发展规划和结构调整的权力

实施产业发展规划和产业结构调整是政府积极介入经济发展的重要手段，从中央到地方几乎各级政府都拥有不同权限的产业发展规划的权力，不仅中央政府，而且地方政府也都会编制自己的产业发展规划，对于地方政府来说，重点发展那些价高利大的产业以及信息技术等新兴产业有利于地方利益的实现。但个体的理性行为却导致集体行动的非理性，许多地方政府的产业发展规划都曾存在雷同的现象，省之间相似，省内城市之间也差不多，市内县之间也大同小异，在这种情况，产业布局和产业分工很难得到优化。产业发展规划的具体实施通常要有财政政策、金融信贷政策、税收政策、土地政策等相配套，对重点发展的产业会有一定的政策优惠，这就会出现由于产业发展规划的雷同而导致的优惠政策相差无几的现象，地方政府之间又会在财政、税收、信贷、土地政策等方面展开恶性竞争，严重影响区域整体竞争力的提高，而最终损害的还是地方的利益。

产业结构调整一般是由中央政府编制“产业结构调整指导目录”，然后各地方根据国家发布的产业结构调整指导目录编制本地的产业结构调整指导目录。在产业结构调整过程中，产业一般被分为鼓励类、限制类、淘汰类和允许类四类，每类产业都有不同的财政、信贷、税收等政策与之配套来具体实施产业调整。例如2005年国务院发布实施的《促进产业结构调整暂行规定》就规定，对鼓励类投资项目，按照国家有关投资管理规定进行审批、核准或备案，各金融机构应按照信贷原则提供信贷支持，并给予有关税收优惠政策支持，对属于限制类的新建项目，禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续;对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级，金融机构按信贷原则继续给予支持。对淘汰类项目禁止投资，各金融机构应停止各种形式的授信支持，并采取措施收回已发放的贷款，各地区、各部门和有关企业要采取有力措施，按规定限期淘汰，在淘汰期限内国家价格主管部门可提高供电价格，对国家明令淘汰的生产工艺技术、装备和产品，一律不得进口、转移、生产、销售、使用和采用;对不按期淘汰生产工艺技术、装备和产品的企业，地方各级人民政府及有关部门要依据国家有关法律法规责令其停产或予以关闭。区域内各地方政府产业结构调整指导目录的编制和产业结构调整政策的执行好坏，会对整个区域产业结构升级及产业在区域内的转移产生不同的结果，影响区域内各地方的产业合作和产业发展。在一些大的河流、湖泊流域，如太湖流域，中央政府制定有保护方案，但地方有关河流、湖泊流域的专门的产业结构调整方案和目录对河流、湖泊的综合治理具有特殊重要的作用，特别是在一些跨行政区的小的河流、湖泊综合治理方面，其作用就更为显著。在现实中，某些地方政府为了地方利益，往往对限制类和淘汰类产业的发展采取睁一只眼闭一只眼的机会主义政策，甚至有些地方政府为引进其他地方淘汰的产业，暗地里在财政税收等方面给予政策扶持，致使国家产业调整政策难以实现。

总之，实现区域产业结构的合理规划和合理的产业分工，增强区域内各地方间产业发展的协同性，最好的选择就是区域内各地方政府间加强产业发展规划和结构调整协调，共同编制产业发展规划和产业结构调整目录，也可以建立类似于“区域产业发展规划委员会”合作组织，由该组织负责编制区域产业发展规划，同时负责编制河流和湖泊流域的产业结构调整目录或负责审核批准河流、湖泊流域内相关地方政府自行编制的产业结构调整目录，并负责监督实施。

3.有关提供跨界公共服务和物品的权力

跨界公共服务和物品一般具有两个特性:一是其本身的整体性，即跨界公共服务和物品只有保持整体性才能最大程度地发挥其功效;二是因行政区划人为导致的分割性，而分割性则致使跨界公共服务和物品难以发挥其整体效用，这就强化了相关各地方政府整合提供的必要性。

地方政府间提供跨界公共服务和公共物品的合作主要集中在基础设施、环境保护和污染治理、公共资源的开发和保护、区域公共安全等领域。基础设施主要涉及跨界铁路、公路、航运、输油汽管道、电网、桥梁、区域港口、机场的规划、建设和管理。地方政府在这一领域的合作首先要做到基础设施建设规划的衔接，并且最好能够做到建设同步。每个地方政府都有自己的基础设施建设规划，但很多时候这些规划只是从自身的需要出发，没有考虑到毗邻地方政府的利益需要，结果往往造成衔接出现问题，以至于造成许多“断头路”的出现，还有些由于建设标准不同，同一公路在各省的等级存在重大差异。比如，某条公路在某省辖区内是六车道，而与此条公路相衔接的毗邻省份的公路则变成了四车道等等问题比比皆是。再如港口和机场，这类设施在一定的区域内需要合理的布局。如果同一区域内港口和机场建设过多、过于密集，就会造成利用率不足，相互间产生恶性竞争，导致资源的浪费和配置低效率甚至无效率，而数量过少、规模过小则又会导致运力不足，同样不利于经济发展。再有，基础设施是与公共服务和管理捆绑在一起的，但由于各地方管理标准不一，无形中增加了使用者的成本，降低了整体管理和服务效率。因而，地方政府间关于基础设施建设的规划衔接就显得尤为重要，在保证各地方基础设施建设规划权力相对独立的基础上，要适当让渡部分权力交给区域合作组织，由其统筹考虑区域基础设施建设规划、土地利用规划、布局规划，并制定区域交通、能源、港口、机场等基础设施专项规划，保证地方规划和区域规划的融合;另外，合作组织要协调统筹区域基础设施建设时机、建设方案，统一技术标准等。

环境保护和污染治理尤其是跨界环境保护和污染治理，是具有很强的外部性的行为，为防止个别地方政府“搭便车”，必须由相关各地方政府合作解决。一是环境保护和污染治理的区域规划的编制以及各地环境保护和污染治理规划与区域规划的衔接问题。环境是一个系统，尤其是处于同一流域的地方行政区，一个地方的污染或环境破坏不仅会损害自身，还会对其他地方造成不同程度的损害，因而，最好能够将相关权力如环保规划的权力让渡给合作组织，由合作组织统一对区域环境保护和污染治理进行规划，并审查批准成员政府编制的本地规划。二是统一跨界河流的排污标准，共同确定河流交界的水质控制断面和标准，建立跨行政区交界断面水质达标交接管理机制。三是联合执法，形成各地方政府环境规制权力的相互制约。

跨界公共资源的开发、利用和保护事关相关地方的经济发展和此类资源的整体经济、社会效益的发挥，如果相关地方政府单独进行开发管理，很容易产生恶性竞争行为，破坏此类资源的整体性。为防止诸如跨界的矿山、湖泊、森林、自然风景名胜等资源的过度开发利用，避免“公用地悲剧”的发生，这类资源最好由统一的管辖权进行管理，而不是由相互分割的具有竞争性的几个独立权力主体进行分割式管理。一个可行的办法是由相关地方政府设立共同的开发和保护机构，赋予该机构一定的公共管理权和开发经营的权利，由该机构进行独立的开发和保护，相关地方政府可以按比例确定收益分成。

区域公共安全问题近年来日益受到各级地方政府的重视。公共安全尤其是重大突发公共安全事件通常具有波及范围广和共振性的特点，也就是说突发性公共安全事件的影响范围不只是局限于事件的发生地，控制不好会向周围一定范围蔓延。如一些河流或湖泊的重大污染事件的发生就不仅对发生地产生巨大危害，对整个流域都有可能产生毁灭性的影响。并且突发性安全事件一旦发生，往往会产生一系列政治、经济、社会连锁反应，许多自然灾害如洪水、地震等还会产生一系列次生灾害。所以说，许多重大公共安全事件通常会造成区域性的影响，甚至发展成区域性公共安全事件或事件本身就是区域性公共安全事件，单靠一个地方政府的作为是很难有效应对的。这就需要区域地方政府相互合作，联合编制区域突发公共安全事件应急预案，建立区域重大公共安全隐患联合排查制度和应急物资联合储备制度和统一调用机制。