第一节　行政权力对资源空间配置的嵌入

理解地方政府竞争与合作对资源空间配置的作用机理，必须紧紧把握行政权力这一关键的中间变量。地方政府在相互竞争与合作的资源配置效应与行政权力的运用紧密相连，它实际上表明了行政权力对资源空间配置的嵌入。

一、行政权力与政府间区域竞争

由计划经济向市场经济转变，实际上就是在资源配置方式上由政府依靠权力集中配置向由市场主体通过交易的方式进行分散决策转变。市场作为一种资源配置方式，在于“不通过中央指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行为在全社会范围内实现协调”^[1]，市场主体通过相互竞争来减少无知、扩散知识以及抑制错误，在追逐自身利益的同时，客观上使资源得以优化配置。开放性、竞争性和有序性是完善市场的三个基本特征。开放性拒斥各种封锁，要求商品和经济要素能够在行业之间、部门之间、地区之间自由流动，并在此基础上按照比较利益原则形成区域间的合理分工。竞争性是市场经济的最根本要求，竞争将迫使企业努力降低成本，提高产品质量，不断改进管理，积极进行技术创新，从而提高效率。尽管竞争会产生诸如经济垄断等限制竞争的诸多结果，但竞争本身是排斥垄断等现象的。如果说市场自身形成的垄断并不必然降低效率，仍然具有有效竞争的特征和效果的话，那么由权力的介入所形成的行政垄断、贸易壁垒，则会严重干扰和破坏市场机制，扭曲市场价格，使价格信号难以发挥引导资源配置的作用。有序性在于保证市场竞争的公平、公正，使市场可以有序运转，它意味着统一的市场规则、公平的交易环境，排斥各地方的歧视性政策和措施。总之，开放、竞争、有序的市场是资源优化配置的基础。但是，我国在由计划经济向市场经济转轨过程中，行政性分权的改革使得更多的资源控制权和经济管理权集中到地方政府，却没有市场力量迫使地方政府按照市场规则办事，致使区域间的资源流动性较低，低效率企业得到保护^[2]，甚至地方政府代替企业相互间对各类资源及经济要素直接展开竞争。

在转轨过程中，行政性分权和分税制使得地方政府利益在整个政府利益体系中的相对独立性逐渐增强，再加上地方政府具有发展地方经济的责任及要从这种发展中获得收益，地方企业与地方政府的相互依赖，形成了地方政府作为利益主体、经济主体和管理主体“三位一体”的现象。在此情况下，地方政府必然滋生“地区本位”的意识。由此在行为上，地方政府为了实现地方经济发展目标和地方政府的政绩目标，追求行政区域内的经济利益最大化，在经济发展中必然从本位主义的角度出发，采取相应的措施、策略或政策^[3]，以整个地方为单位与其他地方在利益上相互竞争。在这一过程中，地方企业在很大程度上成为地方政府实现地方利益的一种工具，地方企业的发展和盈利对地方利益具有决定性意义。另外，地方企业也需要地方政府，通过地方政府的保护来获得自由市场下所不能获得的高额租金或免遭淘汰，因而，地方政府与地方企业实际上形成了一种“利益共生关系”。这就促使地方政府利用行政权力来干预本地企业与其他地方企业之间的竞争。使本地企业赢得竞争优势，不同地方企业之间的竞争也就演变为地方政府之间的竞争，“市场上每个中国企业的背后，几乎都站着一个地方政府。中国市场上的企业竞争，也可以说都是它们的代表——地方政府之间的竞争。”^[4]

地方政府竞争不同于市场竞争，市场竞争是一种在价值规律作用下，激励技术与管理进步进而使产品质量提高和价格下降的经济竞争，而地方政府间的竞争更多的是以公权力的扩张进行内耗式的竞争。地方政府出于维护本地区利益的需要，会将权力嵌入于区域资源配置之中。我国目前区域经济合作进程中政府替代企业的现实，呈现出的是一种非规制政府替代不完善市场的一种格局^[5]——一方面地方政府权力运作不规范，“越位”现象依然严重;另一方面，在政府“越位”的环境下成长起来的市场机制在资源配置方面虽然于一定意义上发挥了基础性作用，但必然是不完善的，地方政府间权力的扩展性竞争与地方企业间市场化竞争相互渗透，此种情况将导致区域间资源配置的逻辑在某种程度上由个人主义的分散决策转变为集体主义的公共选择，企业进入与退出市场不是市场机制选择的结果，而是在客观上由市场和政府共同决定，甚至某些时候政府的选择具有决定性的意义。地方政府间竞争虽然不同于企业之间的竞争，但它却是一种在市场机制的基础上并利用市场机制的竞争，呈现出地方政府间权力之间的竞争和对抗，在市场机制中嵌入权力的因素，改变市场主体对成本与收益的预期和市场信息的认知以及市场风险的估算，从而改变市场主体的行为倾向以利于本辖区的发展。由于地方政府之间的不断博弈和市场机制受到权力的破坏，地方政府间竞争造成了市场信息量增加，使市场信息更为复杂并受到扭曲，信息变化也更为频繁和剧烈，市场主体对市场信息认识的不完全程度上升，再加上行政区市场的行政垄断，这就不仅使得市场竞争难以达到均衡，而且还造成了诸如重复建设、公共资源的过度使用等严重的外部性问题，最终必然降低资源区域配置效率。(www.daowen.com)

转型的大环境决定了地方政府权力过大的自由裁量空间和不规范行使，地方政府在地方利益的诱导下很容易滥用行政权力，设置行政壁垒，阻碍区域资源配置和商品流通。由高度集中的计划经济体制向市场经济转变本身就是一个政府不断对自身权力进行削减和限制的过程，政府要不断转变职能，理清政府与市场的界限。很明显，目前我国政府对市场的干预存在越位的现象，也就是干预过度，出现了许多地方政府替代企业进行竞争的行为，行政性分权改革与我国各级政府“职责同构”的叠加则放大了政府对市场的干预空间和干预程度。行政性分权使地方政府获得了发展和管理本地政治、经济、社会、文化事务的相对自由的权力，尤其是在经济事务上的权力空间很大，这些权力再经过由省到市县直至乡镇的层级分解，每个层级的地方政府几乎都获得同样的权力。尽管权限大小不同，但各层级地方政府基本管理着同样的事务，各层级地方政府都具有发展和管理本地经济事务的责任与权力。“在职责同构的管理体制下，各级政府在部门利益或地区利益的指引下，仍会采取种种手段企图控制资源配置的主导权。”^[6]各级地方政府都会在既有的权限下甚至越权对本辖区市场和区域市场进行干预、控制，各级地方政府对市场的干预相互叠加，政府对市场的过度干预也就自不待言。此外，在进行行政性分权改革的同时，我国尽管制定了一些相关的法律来规范地方政府权力在地方政府间竞争中的滥用，但效果并不明显。如《反不正当竞争法》第二章第七款明确规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”《中华人民共和国反垄断法》第五章对行政机关“滥用行政权力排除、限制竞争”作了较为详细的规定;《行政许可法》也对政府的行政许可范围、许可原则、许可程序等方面作了详细规定。但这些规定对地区行政垄断、地区行政壁垒和歧视性政策的消除并没有起到太大的作用，一些明显违法的做法也由明转暗，大量的行政壁垒和歧视性政策依然存在。另外，不得不说的是，中央政府对地方政府竞争过程中所树立的行政壁垒和歧视性政策表现出了相当程度的容忍，并没有出台行之有效的相关措施来消除这些行政壁垒和歧视性政策，只是在一些重要区域的规划纲要中提出了区域经济一体化的要求和希望。如在《珠三角地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》中就提出:“珠江三角洲地区九市要打破行政体制障碍，遵循政府推动、市场主导，资源共享、优势互补，协调发展、互利共赢的原则，创新合作机制，优化资源配置。……到2012年，基本实现基础设施一体化，初步实现区域经济一体化。到2020年，实现区域经济一体化和基本公共服务均等化。”在《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中则指出:“坚持一体化发展，统筹区域内基础设施建设，形成统一开放的市场体系，促进生产要素合理流动和优化配置。”但这些要求和希望并不具有法理的强制性，只是寄希望于区域内各地方政府通过相互协调来解决此类问题。

二、行政区经济与行政区边缘经济:权力的空间经济效应

行政区经济是由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。^[7]作为一种特殊的区域经济类型，行政区经济具有如下几个主要特征:一是企业竞争中渗透着强烈的地方政府行为。地方政府为了实现自身目标和地区利益，通过有效的行政直接干预企业的竞争，竞相发展税高利大的产业，造成了重复建设、重复布局的发展态势。由于各级地方政府对本地企业实施地方保护主义措施，极大地造成了企业竞争的不公平性，难以实现市场竞争下的规模经济，严重制约了资源的优化配置。二是生产要素跨行政区流动受到限制。地方政府为了促进本地经济发展，对本地市场进行保护，使生产要素难以自由流动。三是行政区经济呈稳态结构。由于以上原因，各行政区自成体系的发展格局难以在短时间内打破，行政区经济运行相对稳定。四是行政中心与经济中心的高度一致性。五是行政区边界经济的衰竭性。一般省会城市等大城市和特大城市远离行政区边界，按照空间相互作用原理和行政区经济运行下经济中心跨行政区作用的摩擦力原理，中心城市经济能量在辐射到边界地区时，已被大大削弱，边界地区往往成为区域经济的衰竭带。^[8]

从行政区经济的这些特征我们可以看出，行政区经济本质上是在一定的行政区划范围内地方政府运用行政权力对市场机制的强力干预所形成的空间经济效应。“行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预”^[9]，“行政区经济的形成说明行政权力在区域经济形成和维持中的决定性作用，因而解决行政区经济问题必须从行政权力结构的调整入手”^[10]。一般来说，在完善的市场机制的作用下，经济要素会突破行政区划的界限，跨越两个及以上的行政辖区，在更大的空间范围内实现优化组合，形成一个具有一定的经济中心和广大腹地的经济区域。在该经济区域内，产业在市场机制的作用下合理分工，具有紧密和发达的经济网络，整个经济区域呈一体化发展态势。但行政区经济却表现出行政区划对经济的刚性约束，经济的行政区横向联系受到阻隔，这与行政区划作为政治和行政权力的空间配置的边界不无关系。行政区划的边界的本质是地方政府行政权力的地域空间边界。在行政区划内，地方政府独占本辖区的公共事务管理权，其他地方政府无权干涉。行政区政府可以按照国家和地区以及本地的发展战略和发展规划，自行组织经济开发、经济管理，这就必然导致地方政府按照地方利益最大化的原则拓展跨区经济联系。但是，由于区际经济联系的拓展是政府与市场共同作用的结果，每个行政辖区的地方政府对市场干预的差异性必然造成不同行政辖区市场环境的某种程度的异质性，致使不同行政区市场的交易成本高昂，横向经济联系受到不同程度的阻碍，从而出现经济要素内向性流动和聚集、资源配置内向集中的空间经济现象。

行政区边缘经济是指国家经济内由于行政区划、政府职能和地方政府行为对区域经济的刚性约束和边缘效应的影响，而在行政区交界地带产生的一种特殊的、具有分割性和边缘性的区域经济。行政区边缘经济具有三个显著特征:一是区位的边缘性所导致的经济的欠发达性，二是区域经济分割现象明显，三是经济活动表现一定的冲突性。^[11]虽然行政区划一般以江河、山麓等为界，行政区边界“犬牙交错”，对行政区横向经济交流具有一定的“屏障效应”，但行政区交界处又通常是山同脉、水同源、人同文的区域，各方面交流又应该是比较频繁的地带，并且很多交界地带自然资源丰富，这些地方并不必然成为经济的欠发达区域。从本质上看，和行政区经济一样，行政区边缘经济现象仍然根源于权力对经济的介入问题，其分割性恰恰是权力的分割造成的。行政区交界的边缘区域也就是行政权力的边缘区域，远离不同层级的行政中心。在以政府为主导的情况下，生产力布局总是以行政中心为核心，行政区边缘区域很少被考虑到，不同级别的行政中心的市场环境和基础设施条件都要比行政区边缘区域优越，经济要素往往向不同级别的行政中心聚集。行政区边缘区域还是行政权力摩擦、冲突较为严重的区域，行政权力冲突的表现就是行政壁垒较多，政策差异较大。由于不同的级别的地方政府具有不同权限的政策制定权，通常是省际区域政策差异性大于同一省区内市际区域，市际区域的政策差异性大于同一市级行政区内县际区域。这就导致行政区域边缘交易成本较高，从而阻碍行政区边缘区域经济要素的流动和资源配置，经济交流更多地趋向于行政区内部;另外，由于市场在公共物品的提供方面存在失灵的问题，公共物品通常由政府提供，公共物品的提供过程就是政府配置公共财政资源的过程，而跨行政区的公共物品要由相关地方政府通过协调共同提供。由于行政区之间尤其是省级行政区之间缺乏权力的协调，行政区边缘区域面临着公共物品提供不足的问题;同样由于权力协调的缺乏，行政区边缘区域还存在公共资源过度使用的问题。跨行政区边界的河流、湖泊、山川、矿藏等资源通常难以分割开来进行开发和保护，或者分割后将影响其整体功能，需要统一的管理才能最大的发挥资源的经济和社会效益，而统一的管理就需要相关行政区政府相互协调达成一致，形成统一的管理权。但现在我国行政区边缘区域常常由于缺乏权力的协调使得这些资源处于无序开发、过度使用以及难以得到保护的境地，大大影响了此类资源的可持续利用，甚至造成了无法修复的永久性破坏，最终损害了行政区域边缘区域利用这些资源促进共同发展的潜力。