第二节　地方政府竞争与资源区域性配置的扭曲

地方政府之间相互竞争的目的是为了获得本地经济发展所需要的各种资源，进而实现地方利益，显示出较好的政绩。与处于市场中的企业之间围绕“顾客”的竞争不同，地方政府作为区域市场规则的制定者和供给者，相互间主要是通过制度竞争来改变市场规则的方式进而改变资源在一定区域内的配置的，各地方政府可以通过对制度的重新安排而争夺更多可被自己控制的资源。因而，地方政府竞争实际上是政府通过对市场的干预来改变资源配置的一种行为。

一、地方政府竞争的性质

地方政府竞争是指市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争。^[16]它是各地方政府为了实现地方利益而采取的对稀缺资源的争夺行为。

早在1956年，美国经济学家蒂布特(Charles M.Tiebout)在《地方支出的纯理论》^[17]一文中就涉及“地方政府竞争”问题，并提出了“用脚投票”的理论。他假定了一个完全的公共物品市场:消费者——投票者(consumer-voters)能够自由迁徙，并会向那个最能满足其偏好的地区迁徙;消费者——投票者对税收和支出的不同类型具有完全信息，并对之作出反应;存在大量的地方可供消费者——投票者选择;不考虑就业机会等限制条件;公共服务的提供在地区间不会引起外部性;地方公共服务的类型根据原有居民的偏好由管理者设定，并且存在一个最佳规模，低于最佳规模的地区会吸引新的居民来降低公共物品的平均成本，高于最佳规模的则会相反，处于最佳规模的则努力保持人口的稳定。居民为寻求能够满足自身的“公共物品——税收”最佳组合的偏好可以在不同地区间自由迁徙，而地方政府则会通过调适“公共物品——税收”组合来吸引或排斥某些居民以保持人口的最佳规模，由此可知，那些提供相似“公共物品——税收”组合的地方政府之间就会对那些流动性要素产生竞争。地方政府间竞争最终将有利于地方公共物品规模和税收达到最优。

奥茨(Oates)以资本要素为对象对地方政府竞争进行了研究。地方政府通过降低税率、为企业提供更多的交通、安全等公共投入来吸引流动资本，随着吸引到的资本的增加，当地居民的收入也会上升，并可以提供更多的税收，政府也因而可以提供更多的公共物品。他认为，在一个有众多不同辖区政府机构存在的地区，地方政府对财政资源的竞争将使资本的分布及企业的区位分布趋于合理。^[18]

与蒂布特和奥茨不同，麦圭尔(Therese J.Mc Guire)认为辖区之间的政府竞争具有破坏性。地方政府为了争取更多的选民，就会在公共物品的价格上展开竞争。理论上所存在的对竞争双方和居民都有利的税收水平在现实中是难以实现的。那些试图就公共物品的最低价格达成一致的合约，经常由于某一地方政府违约而失败，因为更低的税收将吸引更多的税源进入违约辖区，暗中降低税率的行为难以避免。但是，如果税率的降低不能增加税源的话，地方政府就会面临在提供公共物品方面的融资困境，资金的缺乏将会使公共物品的提供难以得到保证，这对当地公共福利的增加没有好处。^[19]

布雷顿(Albert Breton)提出了“竞争性政府”(competitive governments)的概念。^[20]他认为，在联邦体制下，政府间关系总体上是竞争性的，政府间不但存在纵向竞争，而且存在横向竞争;政府竞争不但可以是职能部门之间的竞争，也可以是辖区政府间竞争。处于相互竞争关系的各级、各地政府和政府内部各部门以及政府之外的行为主体必须对选民和市场主体的压力作出反应，为其提供满意的非市场提供的物品和服务。在居民和资源可以自由流动的前提下，只有那些能够提供最优的非市场提供的物品和服务的政府才能吸引居民和资源进入本地辖区并留在当地。因而，为了增强本地的吸引力，辖区政府就会围绕有形和无形资源展开竞争。

西方学者对地方政府竞争的研究是在西方成熟的市场经济体制前提下进行的，而中国仍然处在转型期，这一前提决定了地方政府在经济发展中的角色与西方大不相同。地方政府一方面要退出市场，减少地方政府对市场的干预，为市场的发展让出空间，由全能政府向有限政府转变;另一方面，地方政府又要为本辖区的市场提供保障市场正常运转、弥补市场失灵的规则和进行适当的干预，也即地方政府要“有所为，有所不为”。必须注意的一点是，地方政府既扮演“裁判员”又扮演“运动员”的角色仍然是一种普遍现象，政府与市场的关系还有待进一步理顺。中国地方政府之间的竞争既有制度方面的竞争，也有政府代替企业在市场上的直接的竞争。

无论是西方的地方政府竞争还是中国的地方政府竞争，从一般意义上说，都是在一定的经济体制框架下的地方政府运用行政权力对稀缺资源的配置行为。只是不同的经济体制决定了不同的政府和市场关系，而不同的政府与市场关系则意味着政府或市场在经济中所决定的资源配置、使用的程度，政府与市场在资源配置方面存在一定的替代关系。地方政府竞争就是各地方政府利用市场机制，通过行政权力直接或间接地改变市场交易的成本与收益，使资源配置有利于自己政区的发展。在西方，政府与市场的边界相对较为清晰，政府主要是在市场失灵的领域配置资源，地方政府竞争主要围绕上级政府的财政资源分配、有限的制度改变来吸引资源进入和留在当地，地方政府间竞争范围有限，比较规范，有着不可破坏的规则，破坏统一市场的地方政府行为被严格禁止。在中国，地方政府不仅是市场规则的提供者，而且还作为经济主体直接参与到市场当中，行政权力对资源的直接和间接支配力度还比较大，因而，地方政府竞争对资源配置的影响巨大。为了有利于辖区的发展和实现辖区利益，地方政府一方面直接利用行政权力干预生产要素和商品的流向。例如，从2009年3月末开始，黑龙江省尚志市由卫生、工商、交警、税务、酒类专卖、物价，甚至× ×啤酒厂等十几个部门成立了“综合行政执法检查组”，对专营哈尔滨啤酒的经销商、超市、烧烤店、饭店、食杂店等进行处罚，严禁买售哈尔滨啤酒，检查组甚至明确告诉这些经销商要支持本地企业，由卖哈尔滨啤改卖× ×啤酒。^[21]另一方面，地方政府之间通过制度竞争，改变市场交易规则，从而改变市场交易主体的成本与收益来改变资源流向。由计划经济向市场经济转变是一个不断探索的过程，在这一过程中，地方政府扮演了制度企业家的角色，中央政府更多地起到了法官裁决的作用。^[22]地方政府在向中央政府争取“试错权”方面也会产生竞争，谁掌握了更大的“试错权”谁就掌握相对于其他地方政府的制度创新的主动权，“如某个地方政权在从中央争取资源的竞争中获得较大的利益，它就会在与同级其他地区的竞争中处于优势地位。”^[23]地方政府在竞争中争相为市场主体提供交易成本更低、收益更高的制度，实际上，谁提供的制度使得市场主体的交易成本相对较低、收益较高，谁就拥有了相对于其他地方政府的较大的资源配置权，就会在区域的资源配置中占有优势地位，并且这种优势地位很可能一直持续下去，使其长时间把握竞争的主动权，越来越多的优质资源流向该政府辖区。

二、地方政府竞争行为

在转轨过程中，地方政府获得了较大的行政管理权和经济管理权，就等于地方政府拥有了一定的竞争行为能力和权利能力。为了实现地方利益，取得相对较好的政绩，各地方政府间展开了各种竞争行为。何梦笔运用演化经济学理论构建了一个政府竞争的实证分析框架，为我们分析地方政府竞争行为提供了重要参考。如果我们对何梦笔所构建的政府竞争的基本框架以地方政府间横向竞争为中心进行考察，可以看出，地方政府竞争的内容归纳起来主要包括三方面:

一是地方政府针对中央政府特殊政策和未明确使用方向的资源的竞争。在转轨过程中，我国实行的一直是非均衡发展。非均衡发展实际上主要是“政策的非均衡”，中央政府总是将一些特殊政策赋予一些地方先行试验，待取得成功后再在其他地方阶梯式推行。政策实际上涉及的是对利益的分配和调节，优惠政策通常意味着更大的资源控制和支配权力，谁能获得优惠政策，谁就能够获得更大的利益，因而，获取政策“试错权”就成为地方政府竞争的重要目标之一。另外，由于我国还没有建立完善的财政转移支付制度，大量的财政资源并没有完全明确使用方向和分配去向，而中央与地方之间存在信息不对称性，通常是哪些地方能够证明将这些资源分配给自己的理由更充分，就分配给哪些地方，甚至地方领导与中央及各部门领导的私人关系也成为影响这部分资源分配的决定性因素。此外，中央各部委还掌握着一些重大项目的投资权和审批权，有些项目放在哪里、批不批的选择余地比较大，可以活动的空间比较大，导致各地方政府争相疏通关系，跑项目、争资源，形成了“跑部钱进”的现象，各地在北京设立的“驻京办”多是为了“跑部钱进”。据不完全统计，在北京，除52家副省级以上的驻京办之外，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。如果加上各级(主要是省)政府部门设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。^[24]由于地方政府间的这一竞争是争夺中央政府所掌握的资源，而不是直接争夺另一地方政府所掌握的既有资源，并不影响另一地方政府的既得利益，是一种增量资源的竞争;并且，能否争取到中央政府的资源并不完全取决于地方政府间相互的策略性行为，因而，一般不具有直接对抗性。

二是对流动性资源的竞争，主要在于吸引实现经济增长所需要的经济要素。“在分权化改革的推动下，资本形成已经成为地方政府的核心行为目标。”^[25]从现实来看，资本充足与否对地方经济发展具有决定性的影响，资本匮乏是制约经济发展的最主要因素。纳克斯指出:“在经济落后国家，发展问题的核心就是资本形成。”^[26]同样，在一国内部，落后地区的发展问题的核心也是资本形成问题。除了地方政府利用自有的财政资源进行投资外，吸引市场主体的投资成为各地方政府的普遍选择。可以说，“资本饥渴症”是当代中国的普遍现象，各地方政府对有限资本的竞争成为地方政府竞争的核心内容。吸引人才、技术是地方政府竞争的另一重要目标。高技术人才和高新技术对地区经济发展具有重要的推动作用，尤其是在各地方争相建立高新技术开发区的背景下，能否吸引到高技术人才和高新技术，对于支撑地方产业升级和抢占高新技术制高点具有重要意义。另外，地方政府为了发展经济，还对一些重要的自然资源进行争夺。

三是对市场的争夺。通常情况下，市场份额的大小对企业的盈利能力和成长空间至关重要。为了占据较大的市场份额，同类产品以及替代性产品之间的对市场的竞争是市场经济的必然要求和最普遍的现象。在转型期，地方政府的财税收入与本地企业的经济绩效直接相关。本地企业占据同类产品市场的份额越大，意味着本地企业较强的盈利能力，而企业收入的增长意味着地方政府所能获取的税收的不断增加。地方政府与当地企业在扩大市场份额、增加企业收入上存在利益的一致性，地方政府就会为本地企业千方百计保护本地市场，积极开拓辖区外市场。在某种程度上，地方政府成了本地企业的“代理人”，地方政府行为“企业化”，出现地方政府直接代替企业而相互争夺市场的现象。

这三个方面的竞争，对流动性资源的竞争是核心，其中，能否吸引足够的投资到本辖区又是实现地方经济增长的关键。对中央特殊政策和未明确使用方向和分配方向的资源的竞争，对地方政府间流动性资源的竞争影响巨大。“如某个地方政权在从中央争取资源的竞争中获得较大的利益，它就会在与同级其他地区的竞争中处于优势地位”^[27]，在经济发展中不但能够取得占先优势，而且还会获得后续的对流动性资源的较大的吸引力，从而形成先发优势。地方政府对市场的争夺对吸引流动性资源进入辖区也有重要影响。对市场的争夺表明了地方政府的“亲企业性”，对本地市场的保护强度和对区外市场的开拓力度则在一定程度上表明了地方政府的“亲企业”程度。它给企业暗中传达了一个能够在多大程度上影响地方政府政策的信号。现实表明，那些“亲企业”程度更高的地方政府更容易与企业达成合谋，企业对地方政府决策的影响力度也更大。地方政府对本地市场的强力保护使得本地企业可以获得大量的租金，这对企业是一个巨大的吸引力。因为企业不但可以享受某地地方政府的区内优惠政策，而且还可以谋取到由于地方政府保护本地市场而产生的租金，那些不能经由正常渠道开拓市场的企业，就有可能或者只能通过投资的方式来开拓异地市场。

为了在竞争中获得优势地位，吸引流动性资源进入本辖区，地方政府间以各种方式展开了竞争:一是在内部打造良好的软硬环境，增强辖区的吸引力，二是对外树立各种行政壁垒，实行地方保护。

在辖区内部为市场主体创造良好的软硬件环境是一辖区增强资源吸引力的根本途径。向中央争得优惠政策可以极大地改变地方政府的决策环境，扩大地方政府制度创新的权利和空间。那些获得中央优惠政策的地方，通常会较其他地方享有更大的税收减免权利，以及获得中央政府更多项目的支持，尤其是那些获得“先行先试权”的地方，较其他地方的优势就更为明显。例如，2006年6月，《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》下发，鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新。意见指出:“在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试。”在这样的优惠政策驱动下，金融资源会不断向天津滨海新区聚集，天津金融业获得优先发展，并进而带动其他相关产业发展，为制造产业等提供强大的融资支持，形成优质的行政区内部软环境。

为了创造良好的内部软环境，各地方政府还不断削减行政审批项目，进行制度创新，建设服务型政府，为市场主体提供高效、优质、“亲市场”的公共管理环境。近年来，从总体上来说，我国行政审批数量大幅削减，有些地方政府不但按照《行政许可法》和中央政府的要求大幅削减了行政审批数量，而且主动按照市场的要求，更进一步地对行政审批权进行了削减和规范。例如，江苏省在2009年对55个省级部门行政权力清理的过程中，在原有的8000多项权力基础上清理掉了1021项“不该有”的权力，包括行政许可107项，行政处罚631项、行政征收38项、行政强制92项、其他行政权力153项。^[28]山西省于2009年6月公布了第九批取消和调整省直部门的行政审批项目，共取消行政审批项目20项，调整行政审批项目50项，涉及17个省直厅局。^[29]河北省从2001年3月到2004年11月，省政府有关部门共清理出行政审批事项2279项，已取消和拟取消1306项，占行政审批项目总数的57.3%。省政府部门实行了“一个窗口”对外的审批方式，做到了“一门受理、内部运作、抄告相关、限时办结”;11个设区市全部建立了功能齐全、服务完善的行政审批服务中心;县级积极探索适合本地实际的审批方式。河北省还建立了行政审批监管制度，制定了《关于建立健全行政许可有关配套制度意见》，要求所有实施行政许可的部门对保留的行政许可项目建立受理、审查、听证等七项一般制度和招标拍卖、考试考核等四项特别制度，做到了有章可循;并在全国率先推行了“行政审批公开承诺制度”，出台了《行政审批过错责任追究暂行办法》。^[30]天津市设立了市和区县两级行政许可服务中心，建立行政许可服务中心后，进入“中心”的共有85个行政审批部门和配套服务单位，使集中审批办理的事项已达924项，集中审批率达到94.6%。截至2006年7月，行政共受理审批事项16.68万件，现场审批率达90%，提前和按时办结率达99%，审批效率比过去提高了40%。为进一步规范行政审批，天津市于2006年8月开始实施《天津市行政审批管理规定》，以法律的形式明确了行政审批主体和管理机构、行政审批向社会公开的内容、行政审批应遵循的原则和实施要求、行政审批收费的形式及要求、对行政审批效能考核和监督的方式，并对集中审批和联合审批作出了明确规定。^[31]2002年8月开始，天津南开区开始试行行政审批“超时默认”制度，2003年1月正式施行(2004年2月改为“超时默许”)，即行政审批部门对受理的事项，如果在规定时间内未作出准予或不予许可决定，又未经法定程序延长审批时限，逾期未办结的，将自动视为默认同意。这一制度创新极大地提高了南开区的行政审批效率，有效地优化了南开区的经济发展软环境，吸引了大批厂商到南开区投资，“2002年到2005年，南开区招商引资达217亿元，仅2005年全区就注册企业4220家，注册资本13.3516亿元，同比分别增长70%、61%，2005年区级财政收入比2000年提高3.96倍。”^[32]

对外来投资者争相进行税收优惠和土地优惠是地方政府竞争最为重要的政策工具。税收可以看做是政府提供公共物品和公共服务的价格，直接构成了企业的成本和负担，通过不同形式的税收优惠政策来吸引外来投资和外地企业入驻本辖区是各地方政府的理性选择。按我国现行税法规定，除中央政府有明确授权的减免之外，各级地方政府均无权自行制定税收减免政策。但各地方政府为了招商引资，争相出台了各种各样的税收优惠政策。许多地方早已突破两免三减半的企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策已经在一些地方暗地里执行。为了引进一些超大型企业，个别地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策。^[33]许多地方政府还自行设立经济开发区、高新技术开发区等，对开发区内的企业实行减征、免税等优惠措施;一些地方放宽政策审批标准，擅自扩大税收优惠适用对象，对中央明文规定的适用各种税收优惠政策的企业，如福利企业、校办企业、高新技术企业等等，擅自降低认定门槛，放宽标准，扩大享受优惠的对象;还有的地方允许一些企业打着高科技、环保、节能等名义而享受国家规定的企业所得税优惠政策。除制定税收优惠政策外，地方政府之间还通过税收折扣或奖励、税收先征后返或财政返还等方式，进行变相的税收优惠竞争。此外，还有地方政府以权代法，干预税收执法过程，故意放松管制，如对有的企业故意延长纳税期限或免于稽查等等。^[34]

对于工业用地，各地方政府更是争相压低价格，甚至提出“零地价”的优惠做法。郑江淮等对江苏31家沿江开发区进行了问卷调研，通过对返回问卷的11家开发区中的63家支柱企业的调查问卷发现，支柱企业在对影响其进驻开发区的各种因素相对重要性的评价中，依次是当地政府提供的税收优惠、土地优惠、开发区的基础设施水平、国内市场潜力、当地劳动力比较优势、产业配套能力，“当地政府提供的土地优惠”居“当地政府提供的税收优惠”之后，位居第二。^[35]为此，对于地方政府为什么会争相通过降低工业用地价格的方式来吸引企业入住本辖区，也就不足为奇了。无锡国土局耕地保护处处长丁伟民曾指出:“目前地区之间的竞争客观存在，为招商引资压低土地价格甚至推出‘零地价’一度是长三角各地心照不宣的做法。”^[36]不仅如此，许多地方政府还在土地政策领域提供变相优惠，“比如有的地方在外商投资企业建成后由地方政府用财政资金返还其支付的部分征地款”。^[37]

在政府规制方面，许多地方政府尤其是西部一些地方政府为了承接东部产业转移，明里暗里降低规制标准，引进高污染、高耗能、高耗水的企业，对引进这些企业后所产生的污染等问题不管不问，甚至暗中保护这些企业，以应对上级政府的检查;放任本地假冒伪劣商品生产、销售等等。

基础设施直接构成了投资者的商务成本。地方政府为了留住原有企业和吸引更多的企业进入本辖区，还不断改善基础设施，包括高速公路、轨道、通讯电缆、机场、车站以及城市公用事业等等，从而营造良好的硬件环境。可以说，我国改革开放以来基础设施的迅速改善，无不体现了地方政府竞争的需要。但地方政府间在公共物品的供给上也存在恶性竞争的问题，在基础设施建设标准上相互攀比，导致重复建设、超前过度的问题。有的在交通基础设施的规划建设上缺乏相互间的沟通、协调和衔接，致使出现许多省际、市际、区县际、乡镇际的“断头路”，其中，不排除某些地方政府为了地方利益故意不与邻区衔接的嫌疑。

在不断优化内部环境的同时，地方政府还对外树立行政壁垒，采取各种地方保护措施。概括起来，这些措施主要包括直接控制外地产品的销售数量、价格限制和地方补贴、工商质检方面的歧视、阻止外地产品进入其他非正式的无形限制、对外来企业原材料投入方面的干预、对劳动力市场方面的干预、对投融资方面的干预、对技术方面的干预等八个方面，表3.1列出了具体的地方保护措施和行为。这些行为措施的实施，目的在于利用行政权力鼓励产品流出，限制产品进入;吸引要素流入，限制要素流出，在竞争中形成发展优势。

表3.1　地方保护行为和措施

(www.daowen.com)

资料来源:根据李善同、侯永志:《中国区域协调发展与市场一体化》，经济科学出版社2008年版，第219—220页编制。

三、地方政府竞争效应

地方政府竞争对中国的经济发展、经济制度和经济格局的演变、政府与市场关系的改变等等方面产生了重要影响，既有促进经济增长等正面效应，也有导致重复建设、市场“碎片化”、跨界问题严重等负面效应。

首先，地方政府竞争使得地方政府对权力进行了一定程度的自我限制，培育并促进了市场力量的生成和增长，实现了中国经济的高速增长。

钱颖一和巴里·R.温加斯特(Barry R.Weingast)认为，中国式分权所塑造的“维护市场型联邦主义”为中国“经济奇迹”提供了政治基础^[38]，其中，中国式“维护市场型联邦主义”所诱致的地方政府间竞争对经济增长的意义重大。政府间竞争使得没有哪个政府能够垄断对整个经济的规制权，因为那些受到地方政府管制的企业，由于相对成本较高而处于竞争劣势，企业发展不好自然就会影响当地经济发展，从而限制了当地政府对企业的管制;政府间竞争还促使政府保护要素所有者，提供基础设施、市场机会和良好的制度环境。竞争还提供了政策选择和试验的多样性，促使地方政府学习和模仿成功的经济政策，实现制度创新。地方政府间竞争使得失败的政策实验被抛弃，成功的政策实验被模仿，不断实现制度的创新。尽管为了吸引资源和投资地方政府间存在过度竞争的问题，但地方政府也在不断改善基础设施、放松对本地企业的管制，为企业发展创造良好的环境，为居民提供良好的福利。^[39]

地方政府间竞争的有益效果在于一定程度上遏制了政府的“掠夺之手”，在市场及市场主体培育方面扮演了“扶持之手”的角色。地方政府通过竞争相互限制了自身权力，减少了对市场的不当干预，促进了“行政区市场”内部环境的不断优化。

其次，地方政府竞争在某种程度上导致了重复建设的加剧。

重复建设虽然有着历史的原因，即在改革开放前，为了备战的需要，各地方搞“大而全”、“小而全”，而不是按照资源禀赋实行专业化生产，但地方政府竞争无疑在事实上加剧了重复建设和产业同构。为了提高政绩，各地方政府争相上马“价高利大”的项目，盲目搞配套，胡乱引项目，一味追求“健全的”工业体系，各地方政府产业规划严重雷同，陷入自成体系、自我循环的状态。据不完全统计，20世纪80年代以来，我国重复建设所涉及的行业达200多个，已经从当初的制造业领域向几乎所有部门扩散，不仅存在于基础设施和证券机构，而且存在于汽车、电子、机械、化工、建筑五大支柱产业，医药、钢铁、啤酒、农产品加工和高新技术产业也不例外。^[40]不但省与省之间存在重复建设和产业雷同的问题，省内的市与市甚至县与县之间也存在这一问题。表3.2列出了江苏沿江各地31家经济技术开发区支柱产业的分布情况，31家开发区中有77%开发区都选择了化工行业作为一个支柱产业，21家选择了电子机械为其中一个支柱产业，占总数的68%，生物医药、新材料等产业在许多开发区也都被列为支柱产业。表3.3则列出了江苏省省辖市“十一五”规划中关于机场建设目标的情况，在一定程度上反映了地方政府规划雷同和基础设施领域的重复建设倾向或行为。

表3.2　江苏沿江各地经济技术开发区(31家)支柱产业的分布

资料来源:郑江淮等:《国际制造业资本转移:动因、技术学习与政策导向》，载《管理世界》，2004年第11期，第29—38页。

注:“占比”是指选择每个行业的开发区家数占开发区总数(31家)的百分比。

表3.3　江苏有关省辖市“十一五”规划中的机场建设目标

资料来源:惠彦、陈雯:《政府间竞争行为与地方发展规划编制》，载《地域研究与开发》，2008年第2期，第20—24页。

再次，地方政府恶性竞争导致了市场的某种程度的“碎片化”。

由计划经济向市场经济转变的过程，也是市场逐渐生长的过程。“严格地说，我国的统一市场一直没有形成。现阶段的市场分割还不是指对统一市场的分割，而是指现有的市场是被条条和块块分割的，没有形成统一市场。……不可否认，经过多年的市场化改革，各个地区不同程度地发展起了市场经济，但是，统一市场没有形成，发展起来的市场经济仍然是低层次低水平的。”^[41]地方政府间在恶性竞争过程中，又在低层次低水平市场经济的基础上，树立了各种行政壁垒，实行地方保护，对市场的一体化造成了严重阻碍，形成了一个个具有相对独立性的“行政区市场”。有学者通过边界效应分析表明，1987年到1997年，中国各省的国际市场一体化程度在上升，而国内市场一体化程度很低，且其水平还在不断下降，国内市场被划分为众多子市场的趋势有所加剧，省际边界在国内市场分割中起着越来越重要的作用，中国国内市场有走向“非一体化”的危险。^[42]国内学者利用2003—2005年中国的省际产品贸易进行了全面的描述分析和计量检验，得出中国省级层面上确实存在边界效应，在含多边贸易壁垒变量的模型中，得到了较大的边界效应，但2003—2005年期间，省际的边界效应没有增加的趋势，中国国内产品市场的分割没有加剧。^[43]尽管可能由于市场容量的扩大和某些区域市场正溢出效应的增加，使得中国区域经济一体化在缓慢发展，但如果我们从地方政府恶性竞争中出台的各种保护政策和措施来看，市场的“碎片化”在某种程度上是客观存在的。

最后，地方政府竞争加剧了跨界公共产品和公共服务供给的短缺，导致公用地悲剧的产生。

行政区划的存在客观上使得地方政府专注于辖区内部事务，但跨界公共物品和公共服务需要相互间合作才能有效地提供，由某一个地方政府来提供跨界公共物品，其行动的动力显然不足。因而，跨界公共物品和公共服务的供给必然存在短缺问题，而地方政府间竞争尤其是地方保护和地区封锁行为，在很大程度上加剧了这一问题;有些地方政府甚至以邻为壑，对公共产权资源过度使用、相互争夺，总想使自己收益最大化，尽量将成本转嫁给其他地方，使自己成本最小化，难免导致公用地悲剧的发生。例如，位于广东花都区狮岭镇附近的露天垃圾场是目前花都最大的垃圾场，花都区新华镇和狮岭镇生活垃圾及工业垃圾都拉到这里，虽然名称叫垃圾填埋场，但这里的垃圾都是露天堆放，没有经过什么处理。这个垃圾场属于花都区政府管理，但由于地处花都区与清远清城区交界处，山与山之间说不清楚边界究竟在哪里，于是这个地方成了谁都管不了的边缘地带，两地纷纷把垃圾场建在这里。为了省钱，大家都不投资处理。这种跨界的污染严重的垃圾场在珠三角并非特例，在各城市交界地带随处可见，诸如广州人和镇与从化交界处、花都与南海交界处的文岗村等地均有这种露天的垃圾场。另外，珠三角跨界水污染问题也相当严重。原来三水有八家电镀企业排污严重污染了下游的佛山、广州，两地对此意见很大，引起纷争。经过多年的交涉，三水才下决心关闭这八家电镀企业，然而关闭不久，这些电镀企业四家迁到了高要，四家迁到了清远，继续污染珠江。为此三水与两地又继续进行多次交涉，但未能解决。^[44]

四、地方政府竞争与资源的辖区化控制及资源区域配置的阻隔

地方政府竞争的各种效应本质上反映的是地方政府在相互竞争中对资源配置产生的各种影响，同时反映了地方政府在相互竞争中对资源进行直接配置的后果。

在转型期，地方政府竞争主要是以资源争夺为主要对象，制度竞争不过是对资源竞争的一种手段。也就是说，制度竞争的最终目的是为了吸引更多的资源进入本辖区，使本辖区在相互竞争中获得更多和更优质的经济要素，实现地方利益。因而，地方政府间竞争客观上产生了与转型期相吻合的资源配置效应，即资源受到地方政府的辖区化控制，形成了众多的“行政区市场”，导致“市场碎片化”，资源跨区域空间配置受到阻隔。

按照成熟的市场经济的要求，资源的优化配置是在企业主导下实现的，经济要素的流动受到成本和收益的影响，会向成本较低、收益较高的地方流动。其基本趋势是，商品首先流向价格高的地区，然后扩展到可能的每一个角落，直至边际成本等于边际收益;资本流向利润率高的地区，直至利润平均化;劳动力流向工资高的地区，直至拉平工资的空间差距;信息、技术等要素则主要随着资本和劳动力的流动而流动。^[45]但在我国转型期，通过设置各种行政壁垒和制定“歧视性政策”，地方政府把握了资源配置的主导权，想方设法使资源聚集到本辖区，经济要素在区域间自由流动受到严重阻碍，尤其是以国有企业为主的公共资产和公共资源，更是受到政府的牢牢控制。国有企业表面上独立于政府，是独立的市场主体，自主经营、自负盈亏，享有法人单位资产的各项权益，但在经营管理中的重大决策都需要得到政府的允许才行，如企业的破产、兼并、重组等行为均需要得到出资地方政府的审批许可。地方国有企业要想迁往其他地方几乎是不可能的，地方政府会要求当地企业首先要服务于当地经济发展、群众就业，在政策上给以优惠和保护。在某种程度上，地方国有企业仍然是地方政府实现经济利益甚至政治利益的工具，通常情况下，地方国有企业为了获得当地政府的优惠政策和财政支持也不会搬迁。不过，民营企业的搬迁转移也并不容易，笔者在调研中了解到，由于天津滨海新区作为国家综合改革配套试验区享有许多特殊政策，河北一家化工企业受到这种政策和廉价土地的吸引，想搬迁到天津滨海新区，河北方面则阻止该企业搬迁。在这种情况之下，该企业只好采取偷偷摸摸的方式搬迁，先暗中在滨海新区把所有厂房建设好，然后整体搬迁，为了不招惹麻烦，企业与天津市有关部门约定不要对此事进行宣传。

马歇尔·W.梅耶(Marshall W.Meye)认为，中国是一个统一的国家，但却存在许多经济实体，省市边界分割了市场，限制了市场规模，进而限制了区域市场和全国统一市场的形成以及企业的全球竞争力;中国的大型国有企业集团如中远集团(COSCO)采取的是一种母子公司管理形式，受到地方保护主义和母子公司管理模式弱点的限制，总公司面临着整合各子公司的巨大挑战，像中远集团青岛有限公司对地方的认同感要强于对集团的认同感;大型民营企业也很少采用业务部门的方式来组织，大部分都是采用控股公司的形式，内部协调只是名义上的，协调通常采用的是交易方式(transaction)而不是科层制，例如蒙牛集团在UHT(超热处理)牛奶和软包装牛奶销售上采用的是集中化的销售体系，各附属公司将产品卖给蒙牛，再由蒙牛集中销售——这种买卖不是真的将产品卖给蒙牛，而是各附属公司执行蒙牛销售指令的一种方式——事实是，蒙牛没有能力将地方性的牛奶公司与销售公司整合起来作为一个区域性经营实体来进行管理。^[46]这正是地方政府运用行政壁垒和各种歧视性政策，对资源和经济要素进行辖区化控制的结果，以至于大型企业都难以通过科层制或曰行政化的方式在区域层面来配置本企业集团的资源，严重影响了资源在空间上的配置效率。

对于跨界公共物品的提供和公共事务的治理来说，权力本身就是一种重要的资源，比如对公共河流的规划开发以及污染的规制、对公共山脉的开发保护等等，都需要跨越地方辖区的管辖权来对其进行有效治理。然而，地方政府间竞争尤其是恶性竞争使得管辖权之间形成一种对立和冲突关系，如果没有“选择性激励”的话，地方政府之间或者总是试图将成本转移给他人，自己坐享其成，或者过度使用公共资源，或者二者兼而有之。因而，这种地方政府管辖权之间的对立和冲突，会导致严重的“公用地悲剧”，最终有可能对公共河流等公共资源造成毁灭性破坏。在地方政府管辖权之间存在对立和冲突的情况下，相关地方政府的管辖权之间的“交易”是很难出现的，导致公共财政资源也就很难投入到跨界公共产品和公共服务的生产和供给上，问题就难以解决。