第一节　地方利益的实现与地方政府行为

地方政府不但是某辖区的政治、经济、文化、社会等公共事务的管理者，而且还是本辖区的利益代表者;同时，地方政府也存在自身的利益，这种利益并不完全等同于辖区利益，也就是说，地方政府利益与其辖区利益并不是完全一致的，在某些情况下存在一定程度的背离。地方政府对其自身利益与辖区利益的追求决定了地方政府的行为逻辑。

一、地方利益的凸显

地方利益简单讲就是某个行政区的经济、政治、文化等的物质和精神利益的总和，表现了行政区作为一个整体在整个国家体系中的需要。有学者从经济利益的角度认为，地方利益是在一定经济行政区内，以地方作为经济利益主体，其在生产、流通、分配、消费活动中获得的所能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他需要的满足。它包含两个方面:一是特定经济行政区内各利益主体的共同需要得到满足，二是特定经济行政区各利益主体的代表——地方政府的自身需求得到满足。^[1]从利益主体来看，地方利益主要包括地方政府、企业、地方居民三种利益主体。由于地方政府是地方政治、经济、文化、社会等公共事物的管理者，人们通常从应然的角度将地方政府认定为地方公共利益的代表者，代表地方来实现、维护和发展本辖区利益。地方政府通常被认为是地方利益的集中代表者，地方政府有责任为企业发展创造良好的制度环境和空间，为本地居民提供优良的公共物品，促进本地经济和各项事业的发展。地方政府利益、企业利益、居民利益的统一是利益实现的理想目标。

相对于整个国家利益来讲，地方利益是局部，与国家利益是部分与整体的关系，二者具有一致性——地方利益要服从国家利益，不能为了满足地方利益而损害国家整体的利益。但同时地方利益相对于国家利益又具有一定的独立性，地方有着不同于国家利益的相对独立的需要和要求。如果一味强调国家利益而长期忽视和压制地方利益，地方就会缺乏发展的积极性，长此以往，国家利益也会受到损害。因而，地方利益与国家利益既有统一的一面又有矛盾的一面。相对于非隶属关系的其他地方来讲，如同个人与个人之间的利益关系一样，各地方利益之间则基本上是一种完全独立的个体之间的关系，相互间遵从的是一种平等的竞争与合作的行动逻辑，通常会以自身利益的最大化为前提来处理相互之间的利益关系。任何一个行政区的地方利益总是处在这种纵横交错的利益关系网络之中，是这种复杂网络中的一个节点。在这种利益网络中，地方横向利益关系受到纵向利益关系的制约，尤其是地方政府间的横向利益关系受到纵向政府间利益关系的影响较大，随着纵向政府间关系的调整，地方利益才得以逐渐彰显。

地方利益的存在是一种客观现象，但在中国改革开放前的计划经济体制时期却长期受到忽视和压制，地方利益并不彰显，而是处于一种“隐忍”状态。在计划经济体制时期，几乎所有的资源都处于政府体系的控制之下，而政府体系对资源的调配又是以中央政府为单中心的资源配置结构，计划任务从中央层层下达，又以“条条”——各部门为主层层落实，地方政府作为地方利益代表者的角色仅限于向中央争取更多的项目和计划资源，但这些项目和计划大部分时候也是通过“条条”来贯彻落实的。作为“块块”的地方政府被“条条”肢解，地方政府利益的整体性受到牵制。

计划经济时期实行的是“统收统支”的高度集中的财政体制，各级地方政府没有自己的相对独立完整的财政预算，收支皆决于中央，地方在税收征收和财政支配两方面都没有自主权，地方政府财政只是中央财政在各地方的延伸。中央政府集中了全国的财政收入，制定包括各级地方政府在内的全国统一预算，控制着全国的收支平衡，“各区域之间即使由于要素禀赋的差异而导致的收入不均，最后也会依高度集中的体制渠道，转化为中央政府的统一财政收入”^[2]。“在这一时期，中央与地方在收入的分配上没有确定的规则可循，地方政府即使分享到了一部分收入，其开支也必须在使用之前获得中央政府的批准，地方政府没有实际控制权。”^[3]地方政府并不能因为地方生产的发展而获得明显的更多的资源和更大的资源支配的自由空间，地方发展经济的积极性受到极大限制。

没有独立的财政资源可供地方政府自由支配，使得地方政府缺乏追求自身利益的内在动力，而中央的高度集权又使得地方政府缺乏必要的手段和权威来追求自身的利益。与经济的计划体制相适应，政治上则是权力在中央的高度集中。中央几乎集中了所有的项目审批权、投资管理权等权力，中央与地方几乎完全是一种“命令——服从”关系，地方政府几乎没有发展地方经济的权力空间和制度空间。地方上什么项目、上多大项目必须要征得中央的同意，其前提是必须考虑全国的“综合平衡”。地方即使有富余资源，但由于没有足够的自由支配这些资源的权力，这些资源也难以转化为地方经济发展的要素，不能在流转和交易过程中实现增殖，地方政府也就无法通过所控制的资源的运用，自主地增进自身及辖区的利益。

另外，在改革开放前，阶级斗争被错误地认为是当时的主要矛盾，“以阶级斗争为纲”是当时的主要任务，生产建设处于附属地位，是为阶级斗争服务的，纲举目张，认为只要抓好阶级斗争，其他问题都会迎刃而解。在这种情况下，中央政府对地方政府主要官员的考核主要是看其政治忠诚度，经济建设成就并不是考核的重点。衡量地方政府主要官员的政治忠诚，主要是看其对中央政府的路线、方针、政策的贯彻落实情况以及计划任务的执行和完成情况，核心是对中央的阶级斗争的总路线、总方针的贯彻执行。地方政府官员的政治收益与地方经济发展的联系并不紧密，地方政府官员只要能够按照中央的要求做好分配的任务，就足以获得正常的晋升机会，而不必通过制度创新或计划任务外的生产努力来引起中央政府的注意;相反，后者还有可能存在很大的政治风险。因而，在当时的情况下，地方政府的行为偏好和工作重点在于贯彻中央的意志而不是追求地方的经济利益，地方利益尽可能与中央利益保持一致是当时的最优选择。

总之，在计划经济体制时期，权力和资源的高度集中造就了一元化的利益结构，中央政府是唯一的经济利益主体，地方政府几乎没有什么独立的利益可言，追求自身利益的内在冲动也受到抑制。但计划经济时期的地方利益的“隐忍”状态是当时的制度使然，地方利益毕竟是一种不同于国家利益的客观存在，一旦制度改变，地方利益主体对地方利益的追求就会凸显出来。

改革开放逐步打破了计划经济时期的权力和资源高度集中的政治经济体制，分权成为改革的核心内容。

首先是财政分权。从财政包干体制到分税制，在这一改革过程中，地方政府尤其是省级政府逐渐获得了相对固定的财政收入和相对稳定的财政权力，尽管中央政府仍然具有对财政分成比例和税种单方面调整的权力。财政体制改革的重要意义在于不仅在思想上而且在事实上确认了地方利益存在的客观性和合理性，地方政府可以根据自己的偏好自主地支配其财政资源，而这种自主性恰恰是不断强化地方利益独立性意识的重要因素。财政收入的增长成为地方利益追求的目标，对于地方政府来说，地方利益一定程度上就等于地方财政的增长。“相对独立的财力和财权不仅确认了地方政府相对独立的利益，而且赋予了地方政府按照自主意志去实现其行政目标，以及不断扩张其自主性的现实能力。”^[4]

其次是行政性分权。和财政分权同时进行的还有行政性分权。中央政府逐步下放了投资项目审批、土地批租、许可证发放、贷款配额、市场准入等经济权限以及部分决策权，地方政府对资源的控制权限大大增加;另外，中央政府的经济性分权原意是要将权力下放给企业，但实际上这些权力在很大程度上被地方政府所截留。这样一来，地方政府不但拥有了将自己能够自主支配的财政收入转化为发展本地经济的资源的能力，而且“成为微观经济领域最重要的投资主体和直接控制者，获得了辖区内国有资产的剩余索取权和控制权，以及由此产生的经济收益的支配权”^[5]。由于改革以后地方经济、财政权力的扩张，地方政府就从中央政府手中获得了越来越多的独立性，而地方利益的迅速扩展，又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方，从单纯的中央政府代理人转化为更多地代表地方利益，为地方利益与中央讨价还价的相对独立的权力主体。^[6]利益结构由依靠权力强制下一元转变为理性的多元结构。(www.daowen.com)

十一届三中全会以来，“以经济建设为中心”成为新时期中国共产党的工作重心，发展也成为中国共产党执政兴国的第一要务。相应地，中央政府对地方政府主要官员的考核也转向了地方经济发展，地方政府官员发展经济的政绩对于其能否获得职务晋升具有决定性的作用。另外，虽然地方的个别公务员可以通过违法、违规的途径获得较高的经济收入，但整体上地方公务员福利待遇的提高有赖于地方经济的发展。从我国现实来看，东部沿海经济发达地方的公务员福利待遇要明显高于西部内陆经济落后地区。地方政府官员对经济增长绩效的最大化以及对财政收入不断增长的追求不仅只是符合地方官员的利益，而且多数情况下符合企业、地方居民的利益。因为财政体制、行政体制、干部人事制度等方面的一系列改革将地方利益与地方经济发展紧密联系起来，地方各利益主体利益的可持续实现的基础在于地方经济的持续增长。地方经济的持续增长是地方政府财政收入持续增长的源泉，只要地方政府能够推进经济的不断增长，地方政府就能够获得充足的财力来改善辖区的基础设施建设等经济发展的硬件环境，反过来又会促进地方经济的发展。二者形成的良性循环将极大地促进地方经济可持续发展能力的生成和提高，从而也就为地方领导追求政绩奠定了基础。企业等市场主体是地方GDP和财政收入的主要创造者之一，地方政府通常会采用各种措施和手段来扶持本地企业的发展。例如，地方政府不但会利用财政资源不断改进基础设施建设，甚至通过财政补贴等方式来支持本地企业的发展，而且会通过制度创新的方式为企业发展创造空间。地方政府千方百计促进企业发展的目的在于财政收入的不断增加和创造政绩。在这一过程中，企业也需要政府的扶持，特别是在企业的成长阶段，往往需要地方政府在税收、贷款等方面给予优惠政策，在与其他外来企业的竞争时，企业通常会积极寻求当地政府的保护来发展壮大自身。此外，地方经济发展和财政增长也符合地方居民的利益。地方经济发展可以为地方居民提供优良的就业环境和较高的工资收入，而地方政府较多的财政收入则可以为当地居民提供较多数量和较高质量的公共物品和公共服务，这些能够改善和提高居民生活水平的努力通常给地方官员带来较高的群众满意度，有利于官员的晋升。

由此可以看出，尽管地方利益不是铁板一块，内部存在着错综复杂的利益分歧甚至冲突，但在行政区经济的条件下，地方多元利益主体在推进区域经济发展，维护地方利益上却存在着高度一致性。^[7]总之，地方分权使地方政府有空间和内在动力追求地方利益，在发展地方经济、与其他地方政府竞争的过程中，地方利益意识得以不断强化，地方利益在整个国家利益结构中不断凸显。

二、地方利益与地方政府行为

地方利益应该说是一个复杂的利益体系，而不是铁板一块。在地方政府辖区内，地方政府、地方政府官员、企业、居民等不同的利益主体具有不同的利益诉求，尽管在一定辖区内各利益主体的根本利益是一致的，但在具体表现上却存在着诸多差异。不同利益主体的利益诉求和相互间的利益关系对地方政府行为具有重要影响。

地方政府首先应该是公共利益的代表者和维护者。这不仅是现代民主社会对政府的应然性和法理性规定，而且是民主政治的实践性要求。现代政府存在的唯一合法性根源就在于提供公共产品和公共服务，创造公共价值，实现公共利益。我国是单一制国家，地方政府是由中央政府依法设置的、行使部分国家权力，治理国家部分地域事务的政府，是中央政府在地方的代理，地方政府有责任在本辖区实现全国性的公共利益要求。同时，地方政府又是地方公共利益的代表者，有责任通过制定一定的公共政策等方式来集合本辖区内各种利益主体的各种利益诉求，代表整个地方实现和维护地方利益。很多时候，全国性公共利益与地方性公共利益，或者说整体利益与局部利益并不是完全一致的，地方政府及其官员经常会面临如何权衡整体与局部利益的情况。这种权衡在很大程度上又受到各地方竞争状态的影响，在以政绩为主要考核标准的情况下，地方政府通常会选择优先实现地方利益。当然，尽管全局性的国家利益并不是局部性的地方利益的简单加总，某些方面或领域的国家利益的实现有着不同于地方利益实现方式的特殊和独立性要求，但全局利益在很大程度上都是是通过局部的地方利益的实现而实现的。因而，从地方政府代表公共利益的视角来看，地方政府的主要活动是一个如何将各种利益主体的利益要求加以集合和选择的过程。在这一过程中，地方政府的行为受到不同利益主体的影响。比如，就像一个国家的企业在初创和成长壮大的阶段需要国家的保护一样，处于初创和成长壮大阶段的地方企业也会寻求地方政府的保护，使得自身至少不至于被淘汰，甚至通过地方政府的保护获得对所在行政区外的其他企业的竞争优势。当企业的这种利益诉求与地方政府及其主要官员获取政绩的内在冲动结合在一起的时候，地方政府就会出台一些地方保护政策和措施，企业之间的竞争也就转化为地方政府间竞争。当然，当地企业的利益诉求也会推动地方政府间合作。随着企业的成长壮大，企业会不断扩大再生产，此时，企业就不再满足于受到保护的区内市场，而且要积极开拓区外市场。另外，市场不仅是企业相互竞争的场所，而且还是一个分工合作的场所，因而，在区域市场中存在地方政府的大量干预的情况下，企业的这种合作的需要同样推动了地方政府之间的合作。实际上，我国现有的地方政府合作在很大程度上都是由企业所推动的，地方政府合作的背后可以清楚地看到市场的力量，例如，地方政府间的各种经贸洽谈会以及某些政府间合作协议等就是这种情况的典型表现。

在共同的国家利益框架内，作为相互平等的个体来说，各个地方的公共利益是作为不同的独立的个体利益而存在的，地方政府间竞争或合作是维护地方公共利益的需要。但“地方政府作为一个利益集团和经济行为的主体之一，具有一定的管辖权和参与经济活动的权利，因而也具有自身的利益目标”^[8]。在现阶段，地方政府本身及其主要官员的利益是地方利益诸主体中对地方政府行为影响最大的主体，它几乎直接决定了地方政府的行为。

公共选择理论认为，“经济人”假设在政治领域仍然具有其适用性，人的自利本性并不会因为处于政治领域而改变，“当个人由市场中买者或卖者转为政治中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化”。^[9]“与在经济活动中一样，个人在参与政治活动时也以个人利益最大化为目的，也以成本——收益分析为依据。‘政治人’与‘经济人’一样，是利己的、理性的，并依据个人的偏好以最有利于自己的方式进行活动。”^[10]不但地方政府官员具有“经济人”的品性，要追求自身利益的最大化，而且由这些具有“经济人”品性的官员组成的政府机构在一定意义上也可以看做“经济人”。亨廷顿就指出:“政府机构有其自身的利益。这些利益不仅存在，而且还相当具体。”^[11]在我国，“由于改革开放所带来的利益结构的重大变化，使得每一个政府机关在作为公共利益代表者之外，作为单位利益代表者的角色越来越明显地显露出来。这种单位利益不是公共利益，而是小团体的狭隘利益。这种小团体利益，从大的方面看表现为一个条条(即一个部门)的利益或者块块(即一个地方)的利益，从小的方面看表现为每一个具体单位的利益”^[12]。在影响地方政府行为的因素中，地方政府及其主要官员的“政绩”利益是作为关键的中间变量和主导性的独立变量而存在的。也就是说，企业、居民等利益主体主要是通过影响地方政府及其主要官员的“政绩”来影响地方政府行为的，而地方政府及其主要官员则以“政绩”为直接追求目标，直接决定了地方政府的行为选择。

尽管各种利益主体在具体利益诉求上不可能总是保持一致，但在行政区经济的条件下，地方多元利益主体在推进经济发展，维护地方利益上却存在着高度的一致性。这种一致性通过地方政府领导的整合及其制定的各种地方政策，汇聚形成了实现地方利益最大化的自主性倾向。在这样的利益格局中，地方政府在改革开放以来特定的制度环境中，很自然地形成了地方经济增长绩效最大化为核心的效用目标及相应的行为逻辑。^[13]

居民的利益诉求在于获得更高的工资，更高质量、更多数量的公共物品和公共服务等，地方政府能否满足这些要求决定了地方政府的群众满意度的高低。为了提高群众满意度，地方政府通常会努力发展当地经济，增加财税，向居民提供更多、更好的公共物品和公共服务。同时，在存在户籍制度的前提下，地方政府又会通过户籍制度对“本地人”的数量和质量进行严格选择，尽量引进那些能够为本地经济、社会发展带来高产出的高素质人才，严格限制普通劳动者成为“本地人”的数量;由于大量的普通劳动者不具有“本地人”身份，在他们为当地经济社会发展作出巨大贡献的同时是享受不到与“本地人”同等的各种社会保险和社会福利等待遇的，这就意味着当地政府为这些大量的“外地人”承担的社会保险等社会支出较低。也就是说，地方政府通过减少享受本地社会保险、社会福利等公共服务的人口数量，避免公共物品使用者的拥挤，这样不但保证了本地居民享有较多数量和较高水平的公共服务和公共物品，获得较高的群众满意度，而且还降低了地方政府的财政支出，同时使得人均GDP不至于因人口基数的增大而相对降低，在一定程度上显示较好的政绩。相对于其他地方政府来说，这种行为则是一种地方保护，是处于竞争状态下的地方政府的行为选择。地方政府一方面用各种优惠政策来引进优质人力资源，另一方面又不给予在本地工作的“外地人”与“本地人”同等的待遇，减轻了政府的负担——这就为该地方政府取得相对于其他地方政府的竞争优势提供了条件，尤其在社保异地转续制度没有建立的情况下，未达到在当地缴费年限的劳动者，一旦异地工作，他们只能取走个人账户部分，企业为个人缴纳的部分则被当地截留，在外来务工者输入众多的一些地方，个人社保被截留的部分甚至成为当地政府的一项重要收入;务工者的养老、医疗等费用负担被转嫁到输出地政府，务工人员输入地政府相对于输出地政府的竞争优势更为明显。户籍制度的存在使得劳动者“用脚投票”的权利受到极大限制，在各地方经济发展不平衡和户籍制度的双重作用下，我国人力资源流动存在着地方政府“选择”劳动力的“奇怪”现象，市场规律的作用受到限制，劳动者在地区间自由流动存在一定的障碍，致使人力资源的区域优化配置难以充分实现。解决这一问题亟需地方政府间在社保的等方面开展合作，但在以地方利益和政绩为核心的地方政府行为逻辑中，地方保护和竞争占据着主导地位，合作动力不足。

企业的发展壮大、盈利能力与地方利益及其主要领导人的政绩紧密相连。企业是地方财政、税收的最重要来源，也是地方就业的重要保障，在以经济绩效为主导的政绩考核模式下，吸引更多的企业而不是更多的居民进入本地更符合地方政府的利益，因而企业的利益诉求对地方政府行为的影响更大，其“用脚投票”的权利也更能影响地方政府的政策。处于市场中的企业总是在不断寻找更多的赢利机会，这就使它们有可能从一个地方迁往另一个地方，或者对另外某一个地方进行投资。在这一个过程中，尽管由于资产专用性所造成的沉淀成本对企业的迁移造成了一定的困难，但其“退出”对当地政府仍然具有相当的威胁。当地政府要想留住本地企业并使其不断追加投资进而发展壮大，以及吸引其他地方的企业进驻本地或向本地投资，就必须保证企业在当地具有较高的赢利。为了实现这一要求，地方政府通常会采取两类措施:一是通过制定政策措施，保护本地企业免受外地企业的竞争;二是通过各种方法为本地企业积极扩张产品市场，开拓发展空间，其中就包括各地方政府之间的交流合作。

除了对居民、企业等利益主体的利益诉求进行回应外，地方政府自主性的不断增强，使得地方政府能够相对独立自主地对自身利益的实现作出必要的行为。GDP的增长是地方政府的核心利益之一，是地方政府及其主要官员政绩的主要体现。在最常使用的GDP计算方法——支出法中，政府支出和政府投资是GDP的一个重要组成部分，也就是说，政府支出和政府投资可以直接列入本地的GDP。受到这种激励，地方政府通常会扩大政府支出，热衷于自己直接投资，并且投资多集中于基础性设施领域和竞争性投资领域，公益性投资领域所占比例较小。通过政府直接投资，地方政府不但积累了大量的国有资产，而且还可以通过这些国有资产的经营管理行为“赚取”大量的财政收入。“在一些地级市由政府投资公司直接或间接控制的投资额占本地区的城镇固定资产投资总额的半数以上。”^[14]政府投资在某种意义上成为地方政府及其主要官员追求GDP和个人政绩的重要手段之一，并且，“不仅当地基础设施的改善有助于‘招商引资’，从而实现更快的经济增长和改善政绩，而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量的政绩”。^[15]当每个地方政府都试图通过政府投资在最短的时间内显示其政绩时，投资于短、平、快的项目就成为地方政府的普遍选择，重复建设就会在所难免，随之出现的则是地方政府间的恶性竞争。在这种情况下，财政资源、土地资源以及其他经济要素的配置就不可能得以优化配置，造成巨额的财政资金的浪费。政府财政毕竟有限，并且受到预算的约束。因而，除了政府直接投资外，引进外资也是地方政府发展经济，增进地方利益的重要手段。有些地方政府把招商引资任务层层分解，几乎每一个人都有一定的招商引资任务，甚至有些地方把引资的多少作为部门和个人政绩的主要表现，各个地方争相以诸如零地价等各种优惠政策来吸引外来者投资，从而掀起招商引资大战的浪潮，招商引资门槛被不断降低，违法违规优惠政策不断出台。

简言之，地方政府间是竞争还是合作决定于是否有利于维护和增进地方利益。其中，作为地方利益的主导者、代表者和维护者的地方政府及其主要领导人的政绩，在竞争或者合作中是否能够有效实现是地方政府行为逻辑的核心。