第二节　地方政府对资源的控制和支配权限

地方政府对资源的控制和支配权限在不同的历史时期是不同的，不同行政级别的地方政府对资源的控制权限也存在着较大的差异，这主要取决于行政权力的纵向配置和和调整;地方政府控制和支配资源的权限大小对地方政府间合作具有重要影响。

一、新中国建立以来地方政府对资源控制的权限的演变

地方政府对资源控制权限的演变可以分为三个重要的历史时期:一是从新中国成立到1978年计划经济体制时期;二是改革开放以来到1994年分税制的实施;三是1994年分税制实施至今。

1.新中国建立到1978年计划经济体制下地方政府对资源的控制权限

由于这一时期实行的是计划经济体制，整体上来说地方政府对资源的控制和支配权限比较有限。在行政上，中央政府高度集权，中央政府是全国范围内行政管理的唯一独立责任主体，是一切行政管理权的至高源泉;地方政府并不是法律上独立的行政管理主体，而是中央政府在地方的代表。^[27]在一般情况下，地方政府只是按照中央政府的命令、指示、政策，来对地方事务进行管理。地方政府并不是地方利益的代表者和地方建设事业的组织者，一切政策皆出于中央政府，地方政府的行政管理活动受到中央政府的严格管制。在财政上，中央政府预算集中了全国的主要财政收入和支出，对地方预算资金的适用范围和方向具有完全控制权。地方政府在税收征集和财富的支配两方面都没有自主权，各省必须把所有财政收入按事先规定的比例上缴中央，并且分享比例确定的决定权完全由中央政府掌握。地方政府的一些必要的开支也要得到中央政府的批准。中央政府负责再分配资源，满足社会的各种利益要求，地方政府只是一级财政核算单位，而不是具有相对独立性的财政资金管理实体。^[28]在经济发展计划方面，中央对资源配置、国民经济活动的组织和策划负完全责任，它以全面计划为基础，实行高度集中的指令性计划体系，其计划包括国民经济活动的各个方面。中央通过完整的指令性计划网络决定地方政府的行为，对地方实行严格的经济控制。地方政府实际上成为中央政府的派出机构，成为中央计划的执行者。^[29]除了几次权宜之计的放权，地方政府对资源的控制和支配权力有所扩大之外，在整个计划经济体制时期，地方政府的资源控制权和对本地社会政治、经济的管理权力是相当有限的。所以，有学者认为，计划经济体制时期是一种高度集权的体制，“是一种由中央运用行政权力和行政办法集中地配置社会资源的管理体制。其根本特征是决策由中央一级作出，保证中央指令性计划的贯彻和落实，是地方的根本任务，地方不具有相对独立的职责”。^[30]

在这一时期，中央根据形势对中央和地方的权力关系有过几次调整，对构建合适的中央与地方关系进行了探索，但在计划经济体制下，这种调整最终陷入权力收放循环的怪圈，中央放权时，地方政府对资源的控制和支配权限就大一些，收的时候又会导致地方政府对资源的控制和支配权限极其有限。

新中国成立初始便面临着财政赤字和物价高涨等情况。为了解决这些问题，1950年3月，政务院便颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，要求统一全国财政收支，财政收支的主要部分集中到中央。全国各地所收公粮，除地方附加外，全部归中央财政部统一调度使用;除批准征收的地方税外，所有关税、盐税、货物税、工商税等一切收入均由中央财政部统一使用。在物资使用方面，各地国营贸易机关业务范围的规定与物资调动，均由中央贸易部统一指挥。企业管理方面，归国家所有的工矿企业分为归中央直接管理、暂时委托地方政府或军事机关管理、划归地方政府或军事机关管理三类，一切公营企业，均需将其折旧金和利润的一部分按期解交财政部和地方政府。金融方面，统一全国现金管理和货币发行，中国人民银行成为指定的现金调度的总机构。

这个《决定》成为我国第一次明确地划分中央与地方经济管理权限的文件。^[31]按照这一规定，地方政府还是有一些管理权限的，如对农业生产，在中央统一的政策、方针下，由地方组织领导;财政收入中的地方税和附加粮由地方支配;部分企业由地方政府进行管理。

但是，到1950年底，财经统一工作基本完成之后，地方政府对资源控制和支配的权限就变得相当有限了。仅从财政金融方面来看，地方财政金融基本上成为中央财政金融的延伸，地方政府在财政金融方面几乎没有什么权力，是单纯执行性的。地方财政收支项目、程序、税收(包括附加税)制度、供给标准、行政人员编制等财政制度和财政政策均由中央统一制定。地方财政收入只有房地产税、契税、使用牌照税、屠宰税、特种行为消费税等小笔税收附加和规费等小笔收入。地方财政支出均由中央统一审核，逐级拨付，地方财力十分有限。^[32]

在权力向中央过度集中的过程中，地方权力的缩小极大地限制了地方发展生产的积极性。从1951年便又开始探索放权的问题。

1951年5月，政务院通过并公布实施了《1951年度财政收支划分的决定》和《划分中央与地方在财政经济工作管理职权上的决定》。一部分国营企业和财经业务划归地方管理，地方工业、财政、贸易、交通等经济事业，除保证政策、方针、重要计划和重要制度的统一外，经营管理工作和政治工作都由地方负责，鼓励和支持各级地方政府办工业。财经体制上，在中央的统一领导下，实行中央、大区和省市三级分权管理。除已经规定的地方税外，货物税、工商税等一部分税种和烟酒专卖利润实行中央和地方按比例留成，依率计征的农业税超过部分也实行分成，地方工业利润在一定时期内解除上缴国库的任务，用来发展地方工业。

1954年取消大区制后，大型国有企业陆续收归中央各工业部直接领导和经营管理，绝大部分基本建设项目都由中央各工业部管理，投资和建设任务由中央各工业部门直接安排，少数诸如地方工业和城市建设等地方建设项目也分别由中央的地方工业部和城市建设部直接安排;生产计划上实行“统一计划、分级管理”，中央(各主管部)和地方(省、市、自治区)分别编制计划，再由国家计委汇总，以中央计划为主进行综合;财政体制上实行“统一领导、划分收支、分级管理”，全国划分为中央、省(自治区、直辖市)和县(县级市)三级财政，由财政部统一领导，分级管理，层层负责;物资管理上实行“统一分配、统筹统支”。全国重要的生产资料均由中央统一分配，按其重要性又分为由国家计委平衡分配的统配物资和由中央各部门主管分配的部管物资，此外还有一部分由地方安排产销、大部分由企业自行产销的三类物资;商业体制上实行“统一领导、三级管理”，即第一级为专业总公司在全国集中生产的城市和进口口岸设立的采购供应站，第二级为省公司按经济区在主要城市和交通枢纽城市设立的批发站，第三级为市县公司设立的批发商店和零售店。经过一系列调整，中央和“条条”的权力得到强化，地方政府的各种资源的支配和控制权力受到极大限制。这种高度集中的计划管理——资源再分配——利益满足体制对地方管得太多、太严，地方经济活动自主权及财权过小，无法活动。^[33]

1956年，针对权力过度集中于中央，地方权力过小，缺乏生产积极性的情况，我国进行了经济管理体制改革的探索。毛泽东在《论十大关系》中提出要在中央统一领导的前提下，给地方扩权，发挥中央和地方两个积极性的问题。中共八大则在原则上明确规定省级政府有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权;关系到全局性的企事业单位由中央管理，其他企事业单位尽可能交由地方管理;改进和推进企事业单位的中央为主、地方为辅的双重领导体制;改变过去许多主要指标由各部门条条下达，中央管理的主要计划和财务指标由国务院统一下达;扩大人事管理权和计划指标权。

1957年10月，中央制定了关于改进工业、商业、财政管理体制的三项规定，调整了现有的企业的隶属关系，把由中央各部直接管理的一部分企业下放给省级政府;扩大了地方的财权、物资分配权、计划管理权以及人事管理权;商业价格实行分级管理。

1958年，受到“大跃进”的影响，从中央到地方都希望建立独立完整的工业体系，经济管理权限开始大规模下放。一是大批下放中央各部属企业。中央各部企事业单位从1957年的9300多个减少到1958年的1200个，下放了88%。^[34]二是下放计划管理权。地方对本地工农业生产指标可以进行调整和安排，对本地建设规模、建设项目、按资使用等方面进行统筹安排，可以调剂使用本地物资，对重要产品超产部分可以按比例自行使用。整个计划程序改为自下而上逐级编制，进行综合平衡。三是下放基本建设项目审批权。限额以上项目，地方只需将简要的计划任务书报送中央批准即可，其他设计和预算文件由地方审批;某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限额以上项目，由地方审批，报中央备案;限额以下项目，完全由地方自行决定。四是下放财税权。中央企业利润开始与地方分成;实行“以收定支，五年不变”;印花税、利息所得税等七种税收划为地方固定收入，并且地方获得了这些税收税目、税率的加减免税权;对于商品流通税等四种中央税，实行中央与地方分成，并且地方有权减税、免税或加税。五是下放商品流通和物资管理权。物资管理实行“以地区管理和地区平衡为主的物资调拨制度”。条条为主的管理体制变成块块为主的管理体制。

“大跃进”造成的严重经济后果使得中央重新考虑收权，对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”，并采取了一系列相关措施，如扩大了计划指标，加强了计划和基本建设的集中统一管理，上收了基本建设审批权限，规定大中型建设项目一律由国务院或国家计委批准;重新上收了一批企业;财政、信贷向中央、大区和省三级集中，一部分物资管理权也被收回。

“文革”期间，在“打到条条专政”的口号下，权力又开始大规模下放。一大批企业被下放给地方管理，少部分为双重领导，中央部属企业所剩数量寥寥;商业部也将所属一级批发站全部下放给省，省则将二级批发站下放给专区;对地方实行“块块为主、条块结合”的计划管理体制，地方的计划权扩大;实行财政收支包干、物资分配包干、基本建设投资包干体制;一部分税收管理权也下放到了地方。

“四人帮”被粉碎以后，1977年起中央对经济体制进行了局部调整，加强了铁路、邮电、民航等部门的集中统一领导;上收一批大型骨干企业，未上收的大中型企业在中央统一计划的前提下由地方管理为主;上收了部分财政、税收、物资管理权。

通过以上简单回顾我们可以看到，传统计划经济体制完全是一种权力经济，整个社会的所有资源都在政府行政权力的直接的强制控制和支配之下，并且这种直接的强制性控制和支配权力主要集中于中央政府，地方政府所具有的对资源的控制和支配权力基本上只是中央政府权力的“剩余”，至于“剩余”权力的大小完全取决于中央政府对整个经济发展形势的判断和计划平衡的考虑。因而，地方政府在这一时期对资源控制和支配权限的扩大和缩小基本上只是直接的强制性控制和支配权力，完全无涉对资源的诱导性控制的权力。并且，在我国传统经济体制中，因为企业不是独立的经济法人，也没有独立的经济利益，更无力通过市场实现人财物、产供销的平衡，因此计划权力大多掌握在各级地方政府主管部门手里，成为这些部门实现自己的经济目标的手段。^[35]

实行市场经济改革和分权改革后，随着整个政府体系对资源的直接强制性控制和支配权力范围的全面收缩，地方政府对资源的强制性控制和支配权限同样受到了极大限制，尽管如此，与在传统计划经济体制下，地方政府所拥有的只是中央政府的“剩余”权力不同，地方政府对资源的控制和支配权力的自主性不断增强，实际上不但直接强制性控制和支配资源的权力相对增强，而且诱导性控制和支配资源的权力的出现增加了地方政府权力行使的弹性空间。

2.改革开放以来地方政府资源控制和支配权限的演变

十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”，确定了以市场经济为取向的经济体制改革。直至今天，就中央和地方的关系来看，改革不断推进和深化的过程，也是地方政府对资源控制和支配的权限的自主性不断增强的过程。

(1)财税体制改革

从1980年起开始实行新的财政体制，由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”，实行“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”的新办法。1983年起，除广东、福建外，其他各省区实行收入按固定比例“总额分成”包干。1985年起，在第二步“利改税”的基础上，全国各省、市、区一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”。地方政府的分成比例或上交、补助数额一定五年不变。1988年到1990年间，中央对不同地区采取了不同的包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成和增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”、“定额补助”。除去分成上缴部分，地方政府基本上可以自由支配本地资源。

1988年以来的财政包干制在扩大地方政府财权和财力的同时，中央财力严重弱化。1992年中央财政收入只占全国财政收入的38.6%，中央政府的宏观调控能力受挫。为扭转这种局面，1994年开始实行分税制。分税制的主要内容是在合理划分中央和地方事权的基础上合理划分税种，把税种划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，以此确定中央和地方的收入范围，实行中央对地方的税收返还制度。建立中央税和地方税收体系，前者负责征收中央税和共享税，后者负责征收地方税。

在事权上，中央负责中央统筹的基本建设投资、中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费用、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费和文化、教育、卫生费等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息。地方主要负责地方统筹的基本建设投资、地方国有企业的技术改造和新产品试制费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费、价格补贴以及其他支出。

税收征收范围上，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，主要包括关税、消费税、海关代征的消费税和增值税、中央企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的收入等;一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合于地方征管的税种划归地方，主要包括营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市建设维护税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、农牧业税、农业特产税、契税、国有土地有偿使用收入等;收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划为中央与地方共享收入，主要包括增值税、证券交易税、资源税(其中海洋石油资源税归中央)。

在分税的同时，中央对地方实行税收返还，税收返还数额以1993年为基期年核定1994年以后，税收返还额在1993年基数上按照全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定增长率。

分税制的实施标志着中国中央与地方财政和事权的关系开始纵向规范化，它对于市场体制改革的进一步深化、资源的优化配置具有重要作用。但国有企业所得税按照隶属关系征收的做法，也使得地方政府热衷于将财政资源投资于竞争性生产领域，挤占了公共服务和公共物品方面的投入，诱发了地方政府间过度竞争，加重了地方保护。2001年12月31日，国务院发布了《所得税收入分享改革方案》，决定从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，企业所得税不再按照行政隶属关系划分，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。

此外，为了减轻农民负担，我国从2000年开始对农村税费进行改革，2006年农业税全部取消。县乡财政受到农业税取消政策的影响较大，使得原本财政就比较困难的县级政府和乡镇政府更加吃紧，这两级政府能够直接控制和支配的资源比较有限。

另外需要说明的是，在我国，无论是中央政府还是地方政府都掌握着巨额的预算外资金。预算外资金是指不纳入国家预算管理，由各部门、各地区、各单位根据国家法律、法规和规章自收自支、自行支配的财政性资金，包括地方财政部门掌握的预算外资金(如企业的折旧基金)，行政事业单位的收费收入以及各企业掌握的各项专用资金，它相当于地方可以自由支配的“小金库”。^[36]

除在“大跃进”以及20世纪70年代地方发展“五小工业”的短时期占预算内的比例比较高之外，预算外资金在改革开放前并没有成为地方政府的重要资金来源。但在改革开放后，预算外资金却日益成为地方政府各项支出的重要来源。以预算外收入占预算内收入的比例来看，这一比例从1982年的61%一路攀升到1988年的92%，与预算内收入基本持平，达到了历史最高点，然后逐步下降。除1993年开始由于国有企业的预算外资金不再列入地方预算外收入范围，以及为了获得分税制下的高的税收返还基数，各地区采取了非常规手段大幅增加了当年的预算内收入而达到35%外，此后很长时期一直维持在一个较高的比例，2005年这一比例仍然达到34%。^[37]尽管比例呈现下降态势，但由于经济不断发展，预算外资金的绝对规模一直在不断增长。

面对规模巨大的预算外资金，中央从1996年开始对之进行了一系列改革，预算外资金逐步实现了预算内管理。但就性质而言，预算外资金是国家为了刺激各地方政府发展经济的积极性，留给地方政府和各部门的机动财力和财权，地方政府和部门对这部分资源享有充分的控制和支配权限。

表2.1　地方预算外收入及其变化:1982—2005年　　　　单位:亿元

资料来源:周黎安:《转型中的地方政府:官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第180—181页。

(2)计划审批权改革

我国经济体制改革在一定意义上就是对计划审批权的改革，“传统审批制度由于审批权和审批程序设置上的缺陷，形成了以政府为圆心的差序性企业地位结构，微观市场主体交易权利的实现并不完全取决于其市场交易行为而是取决于政府意志”。^[38]对政府资源控制和支配权限具有重要影响一项改革是计划审批权的改革，它得各种资源摆脱政府的直接的强制性控制。

商品经济和市场经济体制改革极大地改变了几乎所有计划都出自中央的局面。在计划体制上开始实行计划调节与市场调节相结合，市场经济体制一步步得以建立和完善，宏观调控方式从主要依靠指令性计划和行政手段的直接控制为主，向主要通过经济手段、法律手段以及必要的行政手段的间接控制为主的方向转变。一是指令性计划指标被削减，范围日益缩小，逐步为市场的发展腾出空间。计划重点从定指标、列项目、分投资、分物资，逐步向抓发展战略、重大比例关系、产业政策、分配政策等的研究和制定的方向转变。二是计划管理权限从高度集中向合理划分中央、地方的计划权限，扩大地方的计划权限转变，实行计划(规划)分级管理，各司其职。在中央统一规划和安排经济社会发展的战略目标、经济增长速度、各种主要比例关系、固定资产投资规模、重大建设项目和生产力布局等的前提下，地方政府可以自主安排地方的工业、农业、商业、交通等事项，地方政府获得了大量的固定资产项目投资审批权、对外贸易和外汇管理权、工资调整权、物价管理权等等。

为了进一步完善市场经济体制，减少政府对市场的干预，1998年开始，从中央到地方对行政审批项目进行了大规模的削减。并且，为了有力推进行政审批制度改革，2001年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组。2001年10月，国务院召开会议，对行政审批制度改革作出全面部署。2001年11月7日，国家计委宣布取消第一批五大类投资项目审批。截止到2007年6月，国务院部门共取消和调整行政审批项目1806项，占总数的50.1%，各省、自治区、直辖市也陆续取消和调整了半数以上的审批项目。^[39]2007年10月，国务院又取消和调整186项，其中取消128项，调整58项。^[40]除了数量上的削减外，我国还进行了行政审批制度的制度化、规范化和法制化改革，2004年7月1日实施的《行政许可法》即为重要标志。

2008年10月，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构转发了监察部、国家发改委等中央有关部门制定的《关于深入推进行政审批制度改革的意见》，要求达到“行政审批事项进一步减少，审批行为实现公开透明、规范运作，行政审批相关制度和制约监督机制较为健全”等目标。“2012年9月，国务院出台了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》(国发〔2012〕52号)，决定第六批取消和调整314项行政审批项目，要求各地区、各部门要按照党中央、国务院的部署和要求，在现有工作基础上，积极适应经济社会发展需要，坚定不移地深入推进行政审批制度改革，可以预见，新一轮审批制度改革将进一步展开，政府与市场乃至与社会的关系将会得到进一步优化。”

(3)国有企业与国有资产管理体制改革

1978年十一届三中全会到1993年十四届三中全会，我国以国有企业制度为重点对国有资产进行了改革。这一时期的改革主要是通过放权让利、利改税、经营承包责任制等方式扩大企业自主权来搞活国有企业。这一阶段的改革局限于国家对企业计划管理方式上有所松动，是一种经营管理权限的调整，并未从根本上触动计划经济体制。1988年8月成立的国有资产管理局只是开展资产清算、资产评估、产权登记、股份制试点和组建企业集团等基础性工作，当时的国有企业出资人身份分散在行业主管部门和财政部等部门，国有资产管理局只承担了部分国有资产管理职责。^[41]

1993年十四届三中全会到2002年十六大，我国围绕国有企业产权进行了改革。1993年11月，中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要将“政府的社会经济管理职能和国有资产所有者功能分开”的改革原则，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。十五大否定了把国有经济比重的大小等同于一个国家社会主义性质的观点，明确规定公有制为主体、多种所有制共同发展是社会主义初级阶段的基本经济制度，个体和私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，国有经济只需要在关系国民经济命脉的关键领域和重要行业占支配地位，在其他领域，则可以通过资产重组来实现布局的调整，提出了“抓大放小”，对国有企业实施战略性改组的方针。十五届四中全会重申和具体化了十四届三中全会和十五大的改革方针，进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的方针。这一时期，占国有企业总量90%以上、处于困境的中小企业通过出售等方式被放开搞活。

在此期间，我国进行了行政机构改革。1998年，国家国有资产管理局被撤并到财政部。机械、化工、内贸、煤炭等15个专业经济部门裁撤为国家经贸委的“局”，不再直接管理企业。收益及产权变更职能由财政部行使，重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能由国家经贸委行使，选择经营者的职能由大企业工委或金融工委行使，基本建设投资管理职能由国家计委行使，企业工资总额审批由劳动部负责。这种多头管理使得国有产权不清的现象非常严重，直接导致了国有资产经营效益低下，国有资产流失严重。(www.daowen.com)

2002年党的十六大报告提出:“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。”按照十六大的要求，2003年，国务院设立了国有资产监督管理委员会，公布实施了《企业国有资产管理暂行条例》。其后，省、市(地)两级地方政府相继设立了国有资产监督管理机构。国务院国资委成立初期，中央政府将196家国有大中型企业(现已整合为136家)划归其管理，其他国有资产由各级地方政府享有管理权和收益权。

国有企业和国有资产管理体制改革对地方政府的资源控制和支配权限影响很大。国有企业的市场化改革一方面使得国有企业通过产权变更的方式转变为私营企业，原来归属于政府的资源一部分资源游离于政府行政权力的直接强制性支配和控制之外，不再是政府的财产。另一方面，从整个政府体系来看，行政权力对资源的直接控制和支配范围由于国有企业的市场化改革而收缩。国有企业具有了相对独立性，开始成为独立的市场主体，具有独立的经济利益，可以通过市场来实现人财物、产供销的平衡，自主经营，自负盈亏。这样一来，政府把国有企业作为实现自身经济目标的手段的做法受到极大限制。尽管如此，我们也必须看到，虽然国有企业不再是政府的附属物，在资产上具有了相对独立性，原则上政府不能随意控制和支配企业的资源，但作为国有资产的所有者，各级政府的国有资产监督管理机构承担着管资产、管人和管事的职责，政府通过国有资产监督管理机构对国有企业仍然具有相当的控制力和支配力。

“中央与地方的国有资产分割，直接关系到地方政府对资源的支配力。”^[42]在传统的计划经济体制下，中央政府支配了绝大部分的社会资源尤其是经济资源，地方政府对资源的支配范围和自由度非常有限。市场体制下的国有资产的划分，使得地方政府控制和支配了相当数量的和规模的国有资源，并且从中央和地方关系的角度来看，地方政府对其所有的国有资产享有所有者的一切权利，相对独立于中央政府对其所有的国有资产享有控制和支配的权力。

(4)金融体制改革

在计划经济时期，我国银行的功能是核算、结算等，是财政体系的一部分。1978年，人民银行开始从财政部独立出来，成为国务院领导的直属机构。此后，中国农业银行、中国银行、中国工商银行相继恢复。1984年之前，人民银行不但承担了领导、监督和管理全国金融机构的职责，而且经营工商信贷，直接办理金融业务。1986年，人民银行开始在全国按照行政区域设立了众多分支机构，并且各分支机构都有一定的资金审批权;另外，国有商业银行的贷款审批权也不断下放，地方分支行都有相当大的资金审批权。在人事关系上，1978年到1997年，人民银行在地方分支行一直实行的是总行与地方政府双重领导体制。1997年之前，商业银行在各地方的分支机构实行的也是总行与地方政府的双重领导体制，包括党组织关系都在地方。由于分支行领导的任命一般须经过地方的同意，而且分支行执行货币政策必须依靠地方政府的支持和配合，甚至分支机构的日常运营(如供水供电)、员工的正常生活、子女教育等都需要地方政府配合才行，因而地方政府形成了对人民银行分支行强力影响。为了发展当地经济，促使银行对本地企业发放贷款，为政府项目提供资金以及弥补财政赤字，地方政府便不断向人民银行和各商业银行的分支机构施加压力，使得银行的金融资源按照地方政府的偏好进行配置。^[43]统计显示，各地汲取金融能力在90年代都有不同程度的加强。^[44]

1998年起，我国对人民银行和商业银行实行了重大改革。中国人民银行和各商业银行成立了党委，总行与分支行的党的关系实行垂直领导，干部实行垂直管理。中国人民银行撤销省级分行，设立跨省的大区分行。此外，四大国有商业银行也撤销了一部分分支机构，上收了分支行的贷款审批权限，相对减弱了地方政府的干预。

在金融体制改革的过程中，一些地方性商业银行逐渐发展起来。地方政府一般是地方性商业银行的最大股东，对其经营具有决策参与权，此外，地方银行的领导人一般由地方政府任命。即使地方政府在一些金融机构如信用社等单位没有任何股权，地方政府仍然可以干预地方银行领导人的任免。其权力来源于政府对重要经济机构的管理权。^[45]在这种情况下，地方政府对地方性商业银行就具有很强的控制力，在相当大的程度上决定了金融资源的流向。为了满足自身发展的需要，地方政府通常会要求地方性商业银行向地方政府选定的项目或企业提供贷款或担保贷款，以获取地方经济增长;强令向已处于困境的企业提供贷款以维护社会稳定或收取税金;要求地方银行兼并经营已经处于困境的地方金融机构，以维护经济社会稳定;要求缴纳一定的政治“捐献”以补充地方财政支出;强制性要求购买某些资产;拒绝其他银行如股份制银行的兼并要求等等。^[46]实际上，地方政府与地方性商业银行是一种相互需要的关系。地方政府可以从地方性商业银行获得地方发展所需要的资金，而地方性商业银行则需要地方政府的财政性存款、各类社会保障基金、属地公务员代发工资等等作为资金来源，通过资产置换降低银行的不良资产比率，以及通过地方政府来庇护其超范围和违规操作等等。这种相互需要的关系在某种程度上更加强化了地方政府对地方性商业银行的控制和支配能力，使得地方性商业银行在某种意义上成为地方政府的“钱袋子”。

除了政府财政之外，通过控制银行来获得地方发展所需要的资金是地方政府的便宜选择，因而，“地方政府为了实现其经济和社会发展目标，在投融资体制改革中，逐渐加强了对当地金融机构的控制，也强化了金融业的财政作用，金融业扮演了‘第二财政’角色”^[47]。

二、现阶段不同层级的地方政府对资源的控制权限

我国是单一制国家，政府体系是一种金字塔式的严格的层级体制。我国地方政府层级结构以四级结构为主流，即省级政府(省、自治区、直辖市)——地级政府(地区行署、自治州、盟)——县级政府(县、县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗)——乡级政府(乡、镇、民族乡、苏木、民族苏木)，其他还有香港、澳门特别行政区的一级制，直辖市——区(县、自治县)——乡(镇、民族乡)、省(自治区)——地级市——区政府、省——县(自治县、县级市)——乡(镇)等结构的三级制，以及仅有的新疆维吾尔自治区——伊犁哈萨克自治州——行署——县(市)——乡(民族乡、镇)结构形式的五级制。不同行政层级的地方政府所拥有行政权力的大小、范围以及行使权力的自由空间是不同的，因而，不同行政层级的地方政府对资源的控制和支配权限自然也是不同的，通常随着行政层级的降低而缩小。

1.省级政府对资源的控制和支配权限

省级政府是我国地方政府体系中最高行政级别的政府。在从事经济现代化建设的过程中，省政府是所辖区域的政治中心和经济统帅，是实现中央集中宏观调控与地方分散管理相结合的中介。^[48]省级政府对自己行政辖区内的政治、经济、社会、文化等享有全面管辖权，通常控制和支配着辖区内最多的资源。我国所进行的行政性分权改革主要是中央政府与省级政府之间的分权，中央政府只是将原来高度集中于自己手中的各种权力授予省级政府，省级政府与其下级地方政府之间的权力关系在很大程度上是由省级政府决定的。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省级政府具有行政执行权，即执行本级人大及其常委会的决议，执行国务院下达的决定和命令，执行国民经济和社会发展计划及财政预算;行政领导权与管理权，即领导所属工作部门和下级政府的工作，全面管理本行政区内的经济、社会、文化等各项工作;地方行政立法权与制令权，即根据法律、行政法规和地方性法规，执行行政规章，规定行政措施和发布决定和命令;行政监督权、人事行政权、行政保护权等。

其中，执行国民经济和社会发展计划财政预算意味着省级政府财政权力的实际行使。省级政府通过制定和执行国民经济社会发展规划，确定财政支出的方向和数额，向本辖区提供公共服务和公共物品，引导社会所掌握的资源的流向。从根本上说，国民经济社会发展规划和财政预算表明了省级政府所控制和支配的公共资源的配置情况，通过执行国民经济社会发展计划和财政预算具体将政府所掌握的资源配置到经济社会发展不同的领域，支持和引导相关领域发展建设。具体说来，地方政府支出由资本建设、流动资本、技术改造、地质勘探、工商运输、农业、教科文卫、社会救济与福利、国有企业亏损、价格补贴、政府管理等项目构成，不同项目的支出比例表明了政府的发展重点。

有学者认为，我国在分权改革的过程中，财权通常是与经济管理权一同被中央下放给地方的，因为在一个计划体制下，地方即便被赋予了一定的财力，这些资源能否真正变成地方能够自由支配的资源，还取决于中央垂直管理部门对地方所从事的经济活动的管制力度。换句话说，名义上属于地方政府的支出不一定由地方全权决定和支配，有许多项目需要中央部委的审批。所以，当中央真正想给地方放权时，一定是财权和经济管理权一同下放，从而使得地方政府能够自己决定上什么样的基建项目。^[49]改革开放以来，地方政府尤其是省级政府在很大程度上拥有了财政、税收、信贷、价格等工具以及其他广泛的经济管理权，从而使地方政府掌握了相对独立的对地方经济的调控权。江苏省在2009年对55个省级部门行政权力清理的过程中，在原有的8000多项权力基础上清理掉了1021项“不该有”的权力，包括行政许可107项，行政处罚631项、行政征收38项、行政强制92项、其他行政权力153项。^[50]这从一个侧面反映了省级政府权力的广泛性。另外，由于省级政府还具有制定行政规章的行政立法权，加上地方性法规中有相当一部分是通过行政委托立法的形式制定的，省级政府可以通过这些方式增加自身的权力数量，扩大自身的权力范围，这也就是为什么会存在那么多的“不该有”的权力以及违法的规章和政策层出不穷的客观原因之一。

财政体制的“联邦化”以及中央下放给地方政府的大量的社会资源的配置权力，使地方政府拥有了独立的财权，得以根据自己的利益结构和效用偏好来配置其实际控制的资源。^[51]广泛的权力实际上意味着对资源的广泛控制和支配，而权力和资源在省级政府的集中使得许多跨省的市县政府间的合作通常需要省级政府参与才能实现。

2.地级政府对资源的控制和支配权限

在我国，由于实行市管县体制，地级城市政府具有管理农村和城市的双重职能，地级市政府不但全面领导本辖区的城市建设与社会经济发展，而且全面领导辖区内各县级政府的各项工作。

市管县管理体制无疑加强了地级城市政府的资源汲取和控制能力。一是县级政府的经济、社会管理权限受制于地级城市政府，县级政府的审批权要得到地级城市政府的批准或认可。从市县权力关系来说，权力集中于地级市政府，县级政府没有固有的权力，县级政府具体权力的大小通常取决于省级政府和地级城市政府的政策。地级城市政府相对于县级政府权力的集中也使得资源相对集中地控制在了地级城市政府，地级城市政府往往利用权力优势汲取县级政府的资源，将资源用于中心城市的发展。因而，有学者认为，“行政层级较高的地方政府在发展本地经济时，除了受到本地资源禀赋、地方区位的因素制约之外，相对有着较多资源可供支配，而可供支配的资源通常都是通过纵向集中的方式配置在行政中心地区。这种纵向集中的行政体制特点，决定了经济发达地区为扩大本地区经济发展空间和资源基础，在行政关系上，把力争提升本地区的行政级别以获取更多的可控资源作为重要手段。”^[52]

二是在财政体制上，尽管纵向分权给予了地方政府较大的地方经济调控权，但分税制只是中央和省级地方政府两级政府的权力配置和职能划分作了重新调整，在省及以下地方政府间关系方面基本沿用原有制度形式。省级政府与所属下级政府之间没有建立起分级财政体制，地方经济仍然是以省级行政区为单位的集权管理的运行模式。^[53]省管市财政使财政资源由市向省集中，财税分享比例由省决定;市管县财政使县的财政资源向市集中，财税分享比例由市决定。

现阶段，我国已有20余省市试点“省管县”体制，其中主要是“省管县财政”。2009年7月，财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。《意见》确定了“省直管县财政”具体内容:

实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

(1)收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。

(2)转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县;专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

(3)财政预决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。

(4)资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

(5)财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

“省直管县财政”改革将使地级市政府汲取县级政府的财政资源的能力受到极大限制，但如果不对行政管理权进行配套改革，地级市政府就仍然掌握有足够的权力来控制和支配县级政府的资源。总之，较大的经济调控权和较多的财政资源使得地级城市政府成为在地区经济发展中最为活跃的利益主体之一，也是地方政府合作中最活跃的主体。

此外，在我国政治实践中，还存在两类比较特殊的城市政府，即副省级城市和省会城市。副省级城市是在原有的计划单列市基础上建立起来的。从1984年开始，我国陆续将重庆、武汉等14个城市确定为计划单列市。计划单列市享有省一级的经济管理权限，国民经济和社会发展计划在国家计划中单列户头，财政收入直接上缴中央，不与省分享。1993年，除重庆、深圳、大连、青岛、宁波、厦门外，其他八个省会城市不再实行计划单列。1994年，为了发挥中心城市的经济发展带动作用，广州等16个城市被定格为副省级城市，包括原有的14个计划单列市和济南、杭州。1997年重庆直辖后，我国目前共有15个副省级城市，其中深圳、大连、青岛、宁波、厦门仍为计划单列市。副省级城市享有单独编制经济计划、财务单列不纳入省内计划的权力，较大的权力决定了副省级城市较强的资源聚集能力。

省会城市除少数是副省级城市之外，其余皆为地级市政府，但在政治实践中，由于省会城市通常是一省的政治、经济、文化中心，在一省的经济社会发展中具有战略意义，因而，省会城市的地位要比地级城市政府的地位高得多。省会城市掌握了所在省大多数的行政权力和资源配置权，尽管省会城市在行政级别上与地级市平级，但从我国近年来的政治实践来看，省会城市往往比本省内的地级市要能够得到更多的发展机会和资源配置，在特殊的条件下，省会城市有着经济发展的优先权，周边地区和省内、区内其他城市要服从省会城市的发展战略，为其提供辅助性发展便利和支持。^[54]

另外，我国在法律上还存在“较大的市”。《中华人民共和国立法法》明确规定，省(自治区)人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批准的其他城市为“较大的市”。目前有49个，包括27个省会、首府城市，深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区，以及青岛、唐山、苏州等18个国务院特批城市。“较大的市”的人大及其常委会根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省(区)的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，报省(自治区)人大常委会批准后施行;其政府可以根据法律、法规和地方性法规，制定规章。“较大的市”所享有的立法权有利于这些城市因地制宜管理本地事务，发展地方经济，为制度创新提供了较大的空间，对资源在辖区内的按照地方政府的偏好进行配置具有重要影响。

3.县级政府对资源的控制和支配权限

由于社会经济管理权力和财政上的纵向集中，县级政府直接掌握的财政资源和社会经济管理权限比较有限。

从1994年分税制改革以来，我国县乡可支配财力就在不断减少。2006年取消农业税以来，县乡财政更加困难，财政负债问题日趋严重。从以前的改革来看，地方政府上下级之间存在财权上收、财政支出责任下移的现象。分税制的特点在于上下两级地方政府之间收入划分的决定权都在上一级政府，上一级政府往往将数额较大、较稳定的税种划归自己或实行共享，留给下级政府尤其是基层政府财政的基本是一些零散、数额小、征收成本高的税种，或以定额上缴、增量分成等多种形式集中下级财力，县级财政缺乏可持续的主体税种，仅能获得来自本地经济较大税种收入的小部分。在分税制下，省级政府面对中央政府的财政压力时会把压力的一部分转嫁给市级政府，市级政府在面临省级政府的财政压力时，又会将这部分压力转移给县财政，市管县体制正好加强了市对县的财政汲取能力。^[55]

社会经济管理权也主要集中在上级政府，尤其是对辖区经济发展作用极其重要的项目审批权在地方上主要集中在省、市两级政府，县级政府的许多重要项目往往需要省级政府或市级政府的审批才能上马，自身拥有的审批权很小。省级政府是中央政府宏观调控政策的直接作用对象，地方违规项目责任的直接承担者，一旦地方的违规项目被中央查处，省级官员将直接承担相关责任，因而，近年来，随着中央宏观调控的深入实施，基层政府的许多项目审批权不断上收到省、市级政府。^[56]

但从改革的动向来看，县级政府资源控制和支配权限有扩大的趋势。

一是绝大部分省市开始试点“省管县财政”体制。财政部也于2009年7月出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，明确提出了改革的几个方面。虽然有关省市“省管县财政”体制改革的具体做法不同，但都在很大程度上增强了县级政府的财权和财力。

吉林省2005年出台的《吉林省人民政府关于实行省管县财政体制改革的通知》中，根据财权与事权相结合的原则，按照税种对省、市、县固定收入进行了划分，县(市)级固定收入主要包括城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、资源税、印花税、农业特产税(烟叶)、耕地占用税、契税、县(市)级企业上缴的国有资产经营收益和国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、其他收入等。另外，明确了省与市、县(市)共享收入的税种和分享比例，较为详细列举了省、市、县三级政府的支出责任。

2006年，陕西省出台的《陕西省人民政府关于实行省管县财政体制改革试点的通知》中确定了“六到县”，即“体制确定到县”、“各项转移支付补助到县”、“专项补助资金分配下达到县”、“财政结算到县”、“资金调度到县”、“工作安排到县”。其中，“体制确定到县”是指“省与县财政收入范围不作调整，市级不再参与县级税收收入分享，不再集中县级新增财力。即，除现行体制规定属于省的收入外，其他收入全部作为县级固定收入，市级不再参与分享县级收入，全部下放县级”。

江苏省2007年出台的《江苏省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》确定了“直接报解财政收入”、“直接下达专项资金”、“直接办理资金调度”的财政往来制度，“实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级;不得以任何方式集中县级财政收入(包括单项税种或单项收入)和资金;不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县(市)安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套;市对县(市)不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县(市)出台增加支出政策时要相应安排补助资金”。

二是经济社会管理权向县级政府下放。财政权力的下放必须与经济社会管理权一同下放才能使县级政府将财政资源通过各种方式转化为发展地方经济的可持续能力。在同时具有较大的财权和经济社会管理权的前提下，县级政府就可以在一定的财力的支撑下，不断打造经济发展的良好环境。

现阶段，许多省份也正在进行“强县扩权”的试点，以解除县域经济发展的体制性障碍。一直实行“省管县财政”的浙江省已经进行了四轮“强县扩权”改革，目前正在进行第五轮“扩权强县”改革。1992年，浙江省出台了扩大萧山、余杭、鄞县、余姚、慈溪等13个县(市)部分经济管理权限的政策，扩大了其基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批权、简化相关的审批手续等四项权力;1997年又在萧山和余杭两个县级市进行了扩大管理权限的试点，同意萧山、余杭试行享受地一级部门经济管理权限，主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限，对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项;2002年又实施大规模的放权改革，绍兴县、温岭市、慈溪市、义乌市、海宁市、桐乡市、富阳市、东阳市、平湖市、玉环县、临安市、嘉善县17个经济强县以及杭州市的萧山区、余杭区和宁波鄞州区三个区被确定为放权对象，扩权的范围和内容涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项本来属于地级市的经济管理权限;2006年，浙江省出台了《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》，将472项原先只有地级市享有的权限扩大到义乌市;2009年8月1日，我国首个“扩权强县”的省级政府规章——《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式实施，将原属地级市的443项经济社会管理权限下放到所有县(市、区)，义乌市则在保留原有524项扩权事项的基础上，新增加94项与经济社会管理密切相关的权力。

四川省2007年也开始向县级政府下放经济社会管理权的试点改革，扩权试点县(市)获得了包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布等八个方面的56条权限。2009年，四川扩权试点县由2007年的27个增加到59个。

2005年，广东公布了《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》，向县级政府下放了包括市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税收优惠、认定个人的技术资格及部分社会管理等方面共214项权力;2009年8月，广东省政府对顺德扩权，顺德将在经济、社会、文化事务等方面享有地级市权限。

2009年6月，安徽省开始在全省61个县(市)全面推开扩大县级经济社会管理权限改革，提出了“对该放的坚决放，对该管的切实负责管好”的总体要求。除国家法律、法规有明确规定的以外，原由市审批或管理的经济社会管理事项，均由县(市)自行审批、管理，报所在市备案;需经市审核、报省审批的，均由县(市)直接报省审批，报所在市备案。对国务院及国家有关部门规定须经市审核、审批的事项，采取省、市政府委托或授权等方式予以下放。市级要求保留的审批、审核事项，需报经省政府法制办核准。

在政府权力化和利益地方化的制度设定下，政府的行政权力已成为行政区经济发展最重要的“资源”。行政区等级越高，政府权力积聚越多，地方政府直接进行资源配置及调控市场运行的动力就越强。^[57]“省管县财政”和经济社会管理权向县级政府的下放，无疑将极大地限制市级政府对县级政府的资源汲取，扩大了县级政府控制和支配辖区资源的权限，对于提高县级政府在经济发展中的竞争力，扩大县级政府横向经济、社会事务的合作空间以及提高合作的自主性具有重要意义。