第一节　行政权力与资源控制

一、权力与资源控制

对于权力，加尔布雷斯这样说:“很少有什么词汇像‘权力’一样，几乎不需要考虑它的意义而又如此经常地被人们使用，像它这样存在于人类的所有时代。”^[1]的确，权力的存在是如此普遍和重要，以至于在社会、政治、经济、文化等各个领域都渗透它的影响，每个人都要和“权力”打交道。虽然在日常生活中人们在使用权力概念的时候似乎就其一致性达成了默契，但从学术上来说，众多学者还是从不同的视角和侧重点对权力进行了探讨，并且这些认识存在或多或少的差异。

在马克斯·韦伯看来，“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的地位的概率，不管这种概率所依据的基础是什么。”^[2]这里，韦伯所强调的是权力所具有的强制性，也就是说，权力是一种强制力。一个行动者不管采用何种手段，只要能使自己的意志得以实现，那么这个行动者就是有权力的。彼德·布劳认为，陶奈的定义除了明显地把人们的注意力引向权力关系的不对称性之外，也同样集中于把某个人的意志强加于其他人:“权力可以被定义为一个人(或一群人)按照他所愿意的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照一种他所不愿意的方式被改变的能力。”^[3]他进一步指出，无论是韦伯还是陶奈，他们的权力定义都没有包括交易中通过给予报酬的方式来诱使他人答应自己的愿望的情况^[4]，因而，“权力的定义应该加以扩大，应该写成:它是个人或群体将其意志强加于其他人的能力，尽管有反抗，这些个人或群体也可以通过威慑这样做，威慑的形式是:撤销有规律地被提供的报酬或惩罚，因为事实上前者和后者都构成了一种消极的制裁”。^[5]彼德·布劳的权力概念除了强制又加入了诱导的因素。同样，罗伯特·达尔认为:“对于权力，我的直觉看法是:在A能使B做B本不愿做的事情范围内，A对B拥有权力。”^[6]这种看法也表明了权力的强制性。

与韦伯等人从权力的冲突性质和把权力仅仅看成是行动者的属性不同^[7]，帕森斯从一致性和系统的角度来认识权力，他把权力看成是一种系统资源，“当根据各种义务与集体目标的关系而使期望义务合法化时，在如果遇到顽抗就理所当然会有消极情景制裁去强制执行的地方，权力是一种保证集体组织系统中各单位履行相互约束力的义务的普遍化能力”。^[8]

波朗查斯从阶级的视角出发，认为“权力是一个社会阶级实现其特殊的客观利益的能力”^[9]。

综合以上看法可以看出，有些学者强调权力是主体之间的一种具有强制性和/或诱致性的社会关系，有学者认为权力是行动主体的一种潜在能力，是实现自身利益的工具和手段。韦伯对权力的理解实际上在表明权力是一种个人之间的关系的同时，表明了这种以权力为特征的人与人之间的关系所具有的衍生性，即权力的产生和存在是需要基础的，“不管这种概率所依据的基础是什么”恰恰表明权力基础的广泛性;社会中个人之间的这种强制和支配关系本质上产生于个人对各种物质和精神资源的不对称占有和支配，也就是说，通过控制一定的资源，个人就可能获得一定的权力。丹尼斯·朗认为:“在最一般意义上的权力是把它视为对外部世界产生效果的事件或动原。它的应用十分广泛，适用于一切物质世界……包括其中的人类参与者。作为产生效果的能力，权力可以赋予该动原以意向性，即使在行动中并不显露这种能力。”^[10]这种权力也就是他所说的“行动力”。他认为，“行动权”应该区别于“作为特定社会关系的权力”^[11]，也即“控制权”，“控制权无疑是行动权的特例”^[12]。

可见，与将权力理解为一种社会关系相比，将权力理解为一种能力和工具是对权力的一种更宽泛的理解，它不但蕴含人与人的关系，而且包括人与自然的关系。当资源变得日益稀缺的时候，人对自然资源的占有和支配关系对人与人之间的社会关系具有决定性作用。在讨论资源配置的时候，这种宽泛的理解有时候是非常必要的。罗德里克·马丁这样说:“就最广义而言，权力关系产生于相互依赖，它改变资源占有关系。……在对权力的任何一种解释中，主要的因素都是行动者的目标和为实现这种目标所需要的资源分配。”^[13]“如果不能支配资源，权力就没有任何意义，没有任何价值，权力就不成为权力了。正是因为能够支配资源，权力本身就成为一种稀缺资源。”^[14]有学者认为，从最一般的关系上对权力可以这么定义，“即权力是权力主体对资源的控制力。在这里，资源可以是物，如生产资料、货币、资本、自然资源等;也可以是人，如人力资源;或可以是政治资源，或也可以是经济资源或社会其他资源。这样，权力的大小就是指主体控制资源数量的多少或质量高低。由此可见，权力与所控制的资源成正比关系，即所控制的资源越多，权力越大;反之，则权力越小”。^[15]权力与资源具有不可分割的联系，它是对资源的控制权、支配权和使用权，市场经济条件下权力的表现形式和使用过程必须依赖资源的有效控制、合理支配和高效率使用才能实现。^[16]

无论是将对资源的占有和支配看做是权力本身抑或将之作为权力的基础来说，对资源的控制于权力而言具有极其重要的意义，它是权力能否产生作用力的基本要求，亦是权力运行的关键环节。此种性质对行政权力而言同样如此。(www.daowen.com)

二、作为政府对资源的控制力的行政权力

通常的观点，行政权力是指国家行政机关执行法律，管理国家和社会公共事务的权力。“行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。”^[17]对行政权力这种认识是与立法权力和司法权力相比较的结果，是从行政权力所发挥的功能与作用的角度的理解。不可否认的是，行政机关对全社会公共事务管理能力的发挥必定以对资源的控制为基础。人们总是在行政权力所发挥的功能和作用的角度来使用这一概念，并且很少有人深究行政权力发挥这些功能和作用的前提和基础的个中原因大概在于公共权力的概念已然给予了探讨，而行政权力正是公共权力的一种。

行政权力是权力的一种，更确切地说是公共权力或政治权力的一种。“公共权力是基于公共利益产生，是为满足公共需要而进行资源配置的一种手段”^[18]，“政治权力是以暴力作为后盾、在各阶级之间分配利益和配置资源的强制性手段”^[19]。随着社会政治的发展进步，政治权力的“公共性”在不断增强，尤其是作为管理社会公共事务的行政权力，在整个社会经济发展，满足公共需要、增进公共利益中的作用日益凸显。行政权力由政府机构来掌握，控制和支配资源是政府为了履行职能的需要，也就是说，政府履行职能必须通过行政权力来控制和支配足够数量的资源。行政权力作为政府直接对社会进行管理的基础，客观上它都是一种对各种资源包括对人本身的控制力和支配力。

政府通过行政权力对资源的控制可以分为直接的强制性控制和支配、间接的诱导性控制和支配。政府对资源的直接的强制性控制和支配在权力形式上主要包括财政权、政府对公共企业、事业的直接管理权、征税权、行政处罚权、行政检查权、行政强制权、各种行政审批权等等权力。有人认为，从经济的角度、资源配置的角度看，公共权力运行可以归结为财政问题，但不止于财政问题，财政是以公共权力进行的资源配置，是政府职能的经济体现。^[20]财政权是政府对资源进行直接控制和支配的权力重要表现之一，通过政府的财政收入和支出可以大体判断政府的主要职能。中央和地方的财政收入和支出比例大体反映了中央和地方在公共资源控制和配置中的地位，财政权力的划分通常是根据中央和地方的事权来划分的，科学合理的财权和事权划分是保证各级政府正常运转和对政治、经济、社会公共事务进行有效管理的重要保证。财政权和征税权密切相关，广义上的财政权包括征税权，税收在任何一个国家都是政府财政收入的最重要部分，税收权力的大小直接关系到地方各级政府的财政收入，对一级政府的财力起着决定性的作用。征税权是政府将资源从私人支配直接无偿地、强制性地转为国家控制和支配的权力，其特征就是强制性的单方面转移，因而税收是政府控制和支配资源的最基本形式和最重要的手段，对各层级政府的利益具有决定性的影响。政府对公共企业、事业的直接管理权则是源于国家将财政收入的一部分投资于企事业单位，形成了国有产权，政府对企业中的国有投资部分享有支配和收益权，政府参与企业的重大决策;对国有独资企业和事业单位，政府任命委派具有一定行政级别的重要的管理人员进行直接管理。行政处罚权、行政检查权、行政强制权、行政审批权等权力虽然不是政府对资源的一种强制性的支配权力，却是对资源的命令式的强制控制，它是政府根据相关法律赋予的权力，通过制定行政法规或规章，以行政命令等方式对行政相对人的社会、经济等行为进行直接的干预和强力控制，从而将行政相对人及其行为方式和行为后果等限制在一定的时间、空间范围内或一定的标准之内，主要手段包括计划、许可、禁止、制定标准、审查登记等形式。实际上，通过各种形式对行政相对人的行为的规范和控制，最终影响的将是资源的流动和配置，在一定程度上体现了政府对资源配置的偏好。

诱导性的资源控制和支配主要是采用一些经济性手段，政府利用价格、税收、产权、补贴等经济杠杆对各种资源相关的活动产生间接的激励或限制，以改变资源的流向。例如，政府可以通过税率的降低、税收的减免等优惠政策来吸引各种经济资源流向本地辖区来发展本地经济，通过直接的奖励或者补贴来吸引人才进入本地区域、促进企业节能减排等等。政府诱导性的资源控制其作用途径是通过改变个人或企业行为的成本或收益来改变个人或企业的决策，以引导资源流向。政府通常采取制定、出台各种税收优惠政策和奖励措施、制定产业发展规划、提供信息等方式来诱导个人或企业将资源投入到政府所希望的领域和行业。

如果说政府对资源的直接控制和支配体现了政府利益本身的话，诱导性的资源控制则是政府实现自身利益和辖区利益的重要手段。公共选择理论揭示出，“经济人”假设在政治领域仍然具有其适用性，人的自利本性并不会因为处于政治领域而改变，“当个人由市场中买者或卖者转为政治中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化”^[21]。对于由个人组成的政府而言，也就摆脱不了经济人的特性，“地方政府作为有着自身财政利益的‘经济人’，它必然要追求自身财政利益的最大化”。^[22]为此，地方政府会千方百计诱导资源的流入，控制资源的流出。一方面，除将一部分财政资源用于科教文卫体、社会保障补助支出、外交国防治安支出、道路桥梁建设支出以及政府和事业单位各种办公费用等公共性支出外，地方政府还将相当比例的财政资源用于基本建设、企业挖潜改造、地质勘探、科技三项费用、流动资金、农业支出、林业支出等生产型投资以获得盈利。地方政府固定资产投资总量和所占整个固定资产投资比例从2001年的23414.6亿元、占78.0%跃升至2005年的65984.1亿元、占87.9%，年平均增幅达到29.8%，远远超过同期中央政府8.4%的年平均增幅;2001年，地方政府生产性投资占地方政府投资总量的75.2%，而公共性投资仅是它的1/3。^[23]另一方面，地方政府通过设置关卡、行政审批等强制性手段来阻止外地商品的流入和本地重要资源的流出;通过税收减免、给予奖励和补贴等方式来树立和扶持所谓“支柱产业”，限制外来竞争者的进入，同时吸引外地企业来本地落户。总之，地方政府总是以最有利于自身的方式来控制资源的，即无论是直接的强制性控制还是间接的诱导性控制都是为了追求自身财税利益的最大化。

在我国，经济中心与行政中心的高度一致性是地方政府运用行政权力对资源控制的重要表现。“一般而言，行政中心与经济中心在某种程度上表现出一定的关联性。”^[24]在我国，这种“关联性”则表现为经济中心与行政中心的高度一致性，而与之形成鲜明对比的则是美国各州行政中心与经济中心的高度分离。我国各省的首府通常也是各省的经济中心，“中国的省区，绝大多数都只有一个最大的中心城市，由这个中心城市建立与外部的联系。省区内的其他二级或三级城市或乡镇都按自己的行政级别，一级一级地逐渐与这个城市发生不同程度的联系。省区内的这个最大的中心城市，通常就是这个省区的政治、经济、文化与交通中心”。^[25]省内的二级、三级城市则往往是地级市驻地所在城市。我国地方的经济发展基本上是围绕不同行政级别的行政中心展开和扩散的，“在横向关系上，资源分布密度以行政中心为中心，距离行政中心越近分布越密，距离行政中心越远分布越疏;在纵向关系上，从省到地区再到县乡，行政层级越高，可供支配的资源越多，行政层级越低，可供支配的资源越少”。^[26]由于高层级的行政中心具有较强的资源尤其是优质资源的控制和获取能力，其经济发展往往较快;相反，低层级的行政中心由于控制和获取资源的能力有限，经济发展能力也就相对较弱。也就是说，不同级别的地方政府造就了不同发展水平的行政区域经济。地方政府存在优先发展本级政府驻地所在地的经济的偏好，几乎在每一个行政辖区内，经济开发都是以一定行政级别的行政中心为核心向周围扩散，高层级的行政中心从低层级的行政中心不断汲取财税资源来发展自己直接控制的区域，这种情况在地级市与其管辖的县市(县级市)表现的比较突出，矛盾也比较大。另外，我们也可以看到，行政中心的转移往往会导致经济中心的转移，如安徽的合肥市在确定为省会以后立即成为安徽城市和经济发展的重点，并逐渐超过淮南、芜湖，成为安徽的经济中心。简而言之，经济中心与行政中心的高度一致性是行政权力对资源的控制、支配的前提下，地方政府存在优先发展本级行政中心所在地的偏好的结果。