第四节　体育基础设施建设投融资制度创新

一、制度创新的基本原则

(一)规制原则

包括公开、公平、公正“三公”原则，政府要为体育基础设施投融资市场创造一个公开透明、公平竞争、公正规范的制度环境和市场条件，使投融资市场当事人(即市场主体)能够在相同的“三公”条件及外部环境中参与竞争，促进竞争机制在基础设施投融资市场中发挥积极作用。“三公”原则可具体分解为：公开透明原则。该原则要求所有的有关体育基础设施投融资活动都必须公开进行，包括基础设施投融资需求数量、建设项目规格，服务质量要求、政府财政补贴等；公平竞争原则。公平竞争原则是指有关体育基础设施投融资括动要通过公平竞争选择最优的投融资主体，取得最好的社会经济效果，所有参加竞争的投融资主体机会均等并受到同等待遇，不得有任何歧视行为；所有投融资活动当事人在项目竞标、资金融通等活动中的地位是平等的，任何一方不得向另一方提出不合理的要求，不得将自己的意志强加给对方。公正规范原则。该原则是指在公开、公平原则上所取得的结果的公正和整个操作程序及过程的规范。公正规范原则更主要地体现在评判标准科学合理、操作程序的公正、利害关系人的回避制度等。公正原则是建立在公开透明和公平竞争的基础上的，只有公开和公平，才能有公正的结果。

(二)激励原则

包括民营、民有和民赢“三民”原则。政府要通过制定一系列政策法规，为体育基础设施投融资市场创造一个激励“民营”、保护“民有”、促进“民赢”的制度环境和市场条件。

二、投融资宏观制度体系创新

(一)财政制度创新

目前，政府存在两个主要的收入来源：一是地方财政收入，包括税费、中央财政拨款、国有资产转让收入、国有土地经营权转让收入等：二是负债收入，包括国债转贷、银行贷款、国际金融机构贷款等。从财政收入来源看，在“分灶吃饭”的财政体制条件下，影响政府公共城建投入资金规模的基本要素是中央政府与城市政府事权与财权的划分结构。从负债收入来源看，影响城市政府公共城建投入资金规模的基本要素是能够筹集到的债务规模有多大。同时，在收入一定情况下，城市政府能够将多少比例的收入资金用于城市建设也是影响公共城建投入规模的重要方面。

从上述分析可以看出公共财政投融资制度创新的三个方向。一是与中央政府与城市政府事权与财权的划分结构相关的财政分权体制；二是与城市政府负债相关的债务体制；三是与城建资金占总收入比例相关的财政支出体制。

(二)城市政府债务体制创新；允许发行市政债券，建立透明规范的举债机制

由于发行市政债券是一个新事物，也是系统性很强的工作。要注意把握以下几个原则：一是市场导向原则。以市场为导向发展市政债券市场。不仅国内外资本市场筹集资金，更重要的是运用市场化机制，约束地方政府投资行为，规范地方政府、发债机构及投资项目间的运作关系，提高体育基础设施项目投资的效率。二是安全稳健原则。循序渐进，先试点，后推广。先选择经济发展水平较高，政府管理能力较强的大城市进行试点；以成功的试点城市为龙头，逐步的向其他城市扩展。在发展陕西市政债券市场时，一开始就应建立促使地方政府量力而行的制约制度，使各级政府在发展地方经济中注意加强风险控制。三是法制原则。为了市政债券市场的长久稳定的发展，必须营造良好的法制环境。

(三)金融制度创新

到目前为止，我国的金融改革仍没有根本解决我国现有金融体制低效率的问题。金融改革的滞后，直接影响了中国经济也包括体育事业的发展。而要推动金融改革又必须依靠金融制度创新，在尊重市场的基础上发挥制度的强制性作用，这是深化中国金融改革的必然要求。为了促进更多的资金进入体育基础设施领域并提高资金使用效率，需要宏观金融制度作保证。具体而言：加快国有商业银行改革。应按照建立现代金融企业制度的要求，着力完善国有商业银行公司法人治理结构，深化激励和约束机制改革，切实加强内控和风险管理。进一步完善信贷管理体制，加快建立科学先进的全面风险管理体系。健全独立的内部审计体系，构建规范有效的内部控制机制等。通过改革，使国有商业银行真正成为现代金融企业。加快资本市场发展。发展资本市场是体育基础设施投融资创新的基本平台。大力发展债券市场，鼓励企业发行债券融资，加快市政债券发行试点，取消银行、信用社等参与债券市场的限制；鼓励优质企业在国内资本市场融资；鼓励资本市场投资，鼓励金融机构自主开展金融创新，搞活金融体系微观基础。

加快金融开放步伐。制定金融市场的准入法规、监管法规和退出法规是开放金融领域的必要条件，因此，一是要尽快制定民营资本、外资的准入法规。其内容主要包括：对银行的公司治理机构的要求；对管理人员素质的要求；对银行内部的自律监管制度和风险管理措施的要求；对银行业务范围的规定等。二是要尽快制定民营银行和外资参股银行的监管法规，建立包括中央银行、财政部、银行存款保险公司和一些独立的民营审计公司在内的多元化的金融监管体制。三是要尽快制定民营银行和外资参股银行的破产法规。

加快金融产品创新。加快金融产品创新的关键是放松金融管制。目前我国金融创新产品(工具)的出台，必须经监管部门审批，但实际上很多金融创新产品本身不能通过审批程序出台，产品创新和审批制度二者间存在内在矛盾。因为创新产品是没有经过实践的产品，不可能知道产品是否会发生问题。而要审批就必须有根据，但没有实践就在国外一些成熟市场，金融创新主要强调依照金融基本原理进行，大部分产品创新是金融机构创造出来的，之后如果出现不规范行为，再进行调整和规范。因此，我国的金融产品创新规制同样可以采取这种“摸着石头过河”的策略，通过放松管制来激励创新并在创新中改善和强化规制。

加快金融保障制度创新。建立金融保障制度的目的就是保证金融体系的稳定，保护存款人和投资者的利益。一是要尽快建立和健全银行存款保险制度。没有存款保险制度就没有中小银行、民营银行。为了给中小银行、民营银行的建立开辟道路，就必须尽快建立存款保险制度。二是要加强监管制度建设，形成中央银行宏观监管、同业公会行业自律监管、金融机构的自我约束监管相结合的三级监管体系，并逐步实现由机构性监管制度向功能性金融监管制度过渡。金融监管制度创新的重点在于在鼓励金融组织、金融市场创新的基础上，实行保护性管制和预防性管制，而不是一般性的压制。三是要构建一整套金融法规，形成一些开放性的金融危机处理机制，防范金融风险。

信用制度创新。信用问题彰显的根源在于我国市场经济的深入发展，源于我国建设社会主义市场经济体制的根本要求。完整的信用体系，包括信用法律体系、征信评价体系、信用中介体系三个层次。当前推进信用体系的建设，需要政府、银行、企业、个人共同发挥作用，在全社会达成信用的共识。

第一，加强“信用政府”建设。在现代信用主体结构中，政府是最大的信用主体，市场信用、企业信用、个人信用及整个社会信用都是基于政府信用来推动和发展的。没有“信用政府”就没有“信用社会”。政府信用是社会信用的基础。因此，加强信用体系建设，必须首先以树立政府信用为重点，充分发挥政府信用在社会信用建设中的不可替代的基础作用。为此，政府职能的基本定位要迅速从“权力政府”转变为“责任政府”，以规范、高效的行政服务创建政府信用；要加强行政执法监督，解决好依法行政、诚信行政的问题；要将信用环境的建设列入地方政府政绩考核目标，促使地方政府大力推动和建设金融基础设施，发展和维护全社会的信用平台。

第二，加强信用法规建设。“无规矩不成方圆”，信用建设亦是如此，现代信用社会建设更是如此。我国是一个信用建设的后发国家，现有的社会信用体系规范主要由相关的法律(如《公司法》)和道德准则组成，尚未有专门的信用法规。为了有序推进信用体系建设，有必要借鉴发达国家的成功做法与经验，从我国的实际情况出发，抓紧制定一部统揽我国信用建设全局的信用法，对我国信用机构的设置，信用管理模式，信用行为当事人双方的权利与义务，政府、中央银行、商业银行以及其他主体在信用体系建设中的地位、权利与义务，以及失信行为的法律责任等作出明确的规定，从而为有效推进我国的信用体系建设奠定良好的法制基础。

第三，加快建立信用数据库。信用数据库是建立社会信用体系必备的基础设施。要运用行政手段和经济手段，把分散在政府各部门、银行、工商机构的个人的、企业的信用信息收集起来，成为一个全国性的信用信息公共数据库，在此基础之前，逐渐把信息库里的信息扩大到公检法机关，实现政府、金融机构、企业、个人等信用信息在全国范围内的共享共用，使失信者无处可藏，守信者处处可得到授信。

第四，加强信用中介机构建设。信用中介是社会信用体系的重要组成部分，信用中介包括信用调查公司、信用征集公司、信用评价公司、信用担保公司、信用保理公司，等等，其立业的根本都是独立、公正、客观、平等地以第三者身份为社会各界提供信用产品或服务。既要通过行政手段和经济手段扶持信用中介的建立和发展，又要切实加强对中介机构的管理，强化职业道德规范，对不讲信用，出具虚假评估、审计、验资等报告，扰乱市场秩序的，要依据有关规定予以清理；对触犯法律的，要由有关部门依法追究法律责任。(www.daowen.com)

三、投融资微观制度体系创新

(一)市场准入制度创新

首先需要指出，市场准入规制并非基于行政垄断，而是自然垄断；也并非依据资本的身份进行规制，而是基于社会效率的考虑而对自然垄断性领域中企业数量上的控制。市场准入的问题在于，到底谁更适合为社会提供体育基础设施产品和服务？传统的大一统的自然垄断经营模式将可竞争性环节与自然垄断性环节混同在一起进行经营，抑制了竞争活力，也制约了社会资本进入。体育基础设施要改变政府单一投资的窘迫局面，必然要求探索重组市场结构的新思路，变革产业组织形式。通过业务分解，可以把目前独家经营的垄断性市场结构，变为多家经营的竞争性市场结构，即将自然垄断性业务与竞争性业务分开，在竞争性业务中引入市场竞争机制。

垄断性业务同样可以引入竞争机制，这样可以激励社会资本参与竞争并提高效率，只是不通过服务分解的方式，而是引入特许权竞争制度，特许权竞争制度允许多家企业(无论是国资企业还是民营或者外资企业)对某一垄断业务的经营权进行投标竞争，以获取一定时期和范围内提供垄断性产品或服务的权力。

(二)特许经营权制度创新

特许经营权制度是促进社会资本进入体育基础设施领域的较好形式，它通过特定的程序和方式由城市政府授权符合条件的企业，在一定时间和范围内对某项体育公用事业产品或服务进行经营，既引进了社会资本和先进管理方式，又保留了政府的控制权力。特许经营权制度的创新取向包括：严格把握特许权的授权领域。特许经营权方式具有承包经营的所有特征，但它给予了承包商更多的投资责任和收益分配权。一般而言，特许经营的授权领域应该是可以建立一定程度市场化收费机制(即具备经营性或准经营性)的自然垄断产业领域，因此，如何区分“市场付费”与“政府付费”的问题，不仅关系到特许经营方式的取舍，也关系到体育公用事业民营化改革的成败。但是，并非所有存在市场化收费机制的自然垄断性行业都需要授予特许经营权，自然垄断性和市场化收费机制只是实施特许经营权的充分条件，而非必要条件。严格执行特许经营权的公平竞争制度。参与竞标的应包括已经从事这些行业经营活动的企业和新设立企业，不论所有制形式．不论是国内还是国外，不论是国企还是民企，都应该通过法定的程序公开向社会招标选择投资者和经营者，通过公平竞争择优选择特许经营权授予对象。

(三)投资补偿回报制度创新

非经营性项目和准经营性项目的基本经济属性是无法通

过市场交易收回投资。很显然，这样的项目是纯粹意义上的公共物品或准公共物品，难以通过市场有效率地提供，只能通过政府或政府与民资共同来提供。当需要私人共同参与时，需要设计出来必要的投资补偿回报制度。

对于非经营性项目和准经营性项目，可以合理地想象，

在假设技术条件不变的情况下，对制度安排进行部分调整，可能使它们向经营性项目转化，至少，可以增加其市场价值，提高其可经营性指数。目前，绝大部分准经营性项目和非经营性项目的成本之所以无法完全收回，是由于：一是长期以来，受公共福利思想的影响，准经营性项目产品或服务的收费标准普遍低于成本，收费标准与成本的差距由政府进行补贴。二是非经营性项目在大多数地区属于纯粹的公用福利项目，没有建立起收费制度。

因此，从投融资角度而言，非经营性项目和准经营性项目取得社会资本的关键在于，在合理性原则指导下进行价格改革，实现合理定价。完善收费制度，使项目经营能够达到盈亏平衡。但是，这并不意味着，所有现在具有准经营和非经营性质的项目都可以通过上述改革来实现盈亏平衡，有些社会效益明显的项目在任何时期内，仍然具有公共福利性，如果提高收费标准，反而会减少消费量，降低其社会效益，甚至会对政府形象与城市形象产生负面影响，带来更大的福利损失，从社会福利角度看，价格改革的成本大于收益。

合理定价应坚持以下原则：定价政策的目标应尽可能做到效率与公平的统一。价格形成机制改革或转换必须同时考虑价格形成的一般性和特殊性两个方面。所谓一般性，是指价格形成要讲究科学性、合理性，即保证其价格能够补偿合理的或正常的成本支出，及企业能够获得合理的利润水平。特殊性是指由于公共产品生产和消费具有公益性，价格形成不能完全以盈利为目的，但又必须能够起到节约使用、保护资源和公平负担的作用。价格形成必须实行区别对待，不能一刀切。应根据项目特性实行不同的价格形成原则；根据不同的服务标准或质量，实行不同的价格或收费标准。价格形成应接受科学、合理的约束和监督，首先是把成本管好，为此必须建立对企业的成本约束和监督机制。

(四)价格规制制度创新

价格规制主要针对自然垄断领域中的垄断定价问题，由于自然垄断的存在和追求利润的动机，企业总是倾向于过高定价，导致社会福利的损失，因此，需要进行必要的价格规制。其基本取向包括：

一是坚持合理的定价价值取向。基础设施产品或服务价格的制定，既要考虑产品或服务的市场价值，又要考虑公众承受能力、对公益事业的基本需求和社会效益；既体现经济效益的要求，也满足社会效益的需要。

二是建立合理的价格形成机制。首先，应分离基础设施领域自然垄断业务和非自然垄断业务，在非自然垄断业务领域引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成。

三是建立成本约束机制。成本加成的方法会导致企业产生以成本上升为由要求政府加价的动机，因此必须建立成本约束机制。可根据零售价格指数并参考社会平均职业收入增长率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业生产效率的差异等因素，确定企业生产成本的下降率，只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价。反之，企业就应该降价。

四、投融资制度创新的制度保障

改革越往纵深推进，越需要综合配套。目前，投融资制度创新已从单方面的以放开为主题的市场经济体制改革，向市场经济体制改革、财政体制改革、金融体制改革、国有企业改革、公共治理体制等全面推进。新的难度和风险都在加大，制度创新修正的成本也在加大，制度设计、论证、模拟、试验和再设计等事前程序变得更为重要。因此，应加大对重大问题，如公共产品和服务供给机制、市政债券机制、资产证券化机制、土地打捆模式、垄断规制等的研究力度，在制度创新正式大面积推行前进行周密设计和论证。

政府是制度创新的推动者、组织者和裁判员，政府机构的工作效能直接影响制度创新的力度、深度和成效。没有一个高效能的政府，就不会有丰富多彩、富有成效的制度创新，因此，在包括投融资制度创新的任何一项制度创新过程中，应注意同时推进行政体制改革。从近期看，目标是通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高。从远期看，目标是建设权责明晰、决策科学、廉洁高效、职能到位的公共服务型政府。