第一节　国内外体育基础设施建设投融资模式与制度变迁

一、国外基础设施建设投融资模式与制度变迁

在改革前，苏联和东欧社会主义国家实行的是国家所有、计划管理、政府投入的单一模式。在西方发达国家，尽管实行的是一种国有私有并存的混合体制，但在20世纪70年代，西方发达国家经历了不止一次的大规模国有化过程，特别在基础设施领域，国有化程度较高，政府成为主要的投资者和经营者。英国工党在“二战”后期大选获胜后单独组阁执政，艾德礼政府把国有化作为其基本政策，先后通过了八个国有化法令，涉及银行、能源、交通运输、冶金等多个重要部门，使国有企业在国民经济中的比重上升到20％。

随着经济社会的发展，主要依靠政府投资的模式越来越不适应发展需要。一则政府资金短缺，财政负担过重；二则国有企业普遍存在机构臃肿、效率低下等问题。这些问题的广泛存在促使各国下决心对旧的体制进行改革。20世纪70年代末，许多西方发达国家开始筹划旨在推进私有化和引入市场竞争机制的改革，这种改革在西欧被称为私有化运动。

西欧的私有化运动最早从英国开始。从1979年起，以撤切尔为首相的保守党政府开始私有化改革。其基础设施投资运营体制改革大致可以分为三个阶段。第一阶段(1979—1983)为试验起步阶段，主要内容是出售国有基础设施公司的股票。第二阶段(1984—1988)为深化推行阶段，私有化涉及的部门越来越多，包括很多居于垄断地位的重要基础设施部门。到1988年6月，由国有经济部门转移到私有经济部门的总人数达60万，国有企业占国内生产总值的比重由1979年的10.5％下降到6.5％。第三阶段(1988年之后)为普遍扩展阶段，政府第一次向公众表示，私有化无禁区，决心将私有化推向所有自然垄断部门。英国的私有化改革极大地缓解了政府财政的压力，提高了基础设施经营的效率，取得了很大的成功，而且为经济注入了新的活力，由此掀起了西欧私有化的浪潮。

在经历了上述私有化浪潮之后，私人资本在西欧各国基础设施中所占的比重越来越大，而政府资金的比重越来越小。日本、加拿大、美国等国也都加快了私有化步伐。

在发展中国家，同样的改革也于20世纪80年代逐步推进，尤其是进入90年代，私营部门参与基础设施建设和经营的趋势进一步加强。据统计，1990—1996年流向发展中国家的净资金从1006亿美元增加到2846亿美元。其中私人资金由444亿美元增加到2438亿美元，而官方的发展资金从563亿美元减少到408亿美元(世界银行，1997)。

发展中国家基础设施投融资领域改革，呈现了如下主要特点：

一是私人参与基础设施投资数量不断增长。根据国际金融公司(IFC)(1996)推算，1995年发展中国家的私营基础设施项目投资达350亿美元，而在1988年这一年数据几乎是零。

二是更多的国有资产实行私有化策略。除对航空公司和电信公司实行私有化之外，随着公司改组和特许经营权的运用，带来了更多的基础设施资产的私有化，私营参与向纵深发展。

三是覆盖面有所拓宽但大部分仍相当集中。根据IFC的资料，PPI项目正在越来越多的国家得到运用，然而，其PPI行业仍相当集中。首先，电力和电信是主要面向私人融资的行业；其次，交通运输行业中的私人资金规模也越来越大。各国政府也是出于不同目的推进私人参与基础设施建设。在东亚，主要是为经济增长提供新动力。而在拉丁美洲和东欧，主要是为了筹集资金。

自20世纪70年代末起，无论是在发达国家还是发展中国家，私人参与基础设施建设和运营的规模都在不断扩大，基础设施领域投融资主体也由此逐渐呈现出政府与私人共同发展的多元化局面。不过，在发展中国家，由于经济尤其是私营经济的不发达，政府仍然是城市基础设施的主要投资者。

二、国外基础设施建设投融资渠道的变迁

随着政府单一主体格局的打破，新的市场化投融资渠道逐步建立，同时政府财政融资渠道也得到拓展，其主要特征是建立“谁使用、谁付费”的多元化财政融资渠道。建立与使用者、受益者及其受益程度挂钩的基础设施价值回报机制，是基础设施产业化，市场化的基础，是基础设施由非经营性、自然垄断性走向经营性、竞争性的必然选择。

政府都有一个共同的取向，即都先后设立了与基础设施建设相关联的目的税、财产税和用户使用费。这三类税费构成了基础设施价值回报或建设维护资金来源的主要渠道。此外，上级政府转移支付和地方政府对外举债也是地方政府财政融资的两个补充渠道。上级政府的转移支付是一种纵向的补助模式。转移支付比较适用于有较大外部正效应的跨地区基础设施。通过配套拨款或专项拨款，能够刺激地方政府的投资意愿。并且，转移支付因其公平、透明而受各国青睐。

政府借贷，向外部借款已经成为许多国家地方政府获取基础设施资金的重要手段。也正被越来越多的国家所接受。从资金来源看，外部借款主要源于债券市场、专业性开发银行、市政建设基金和外资等。由于金融体制的不同，各国基础设施建设外部资金的来源、管理和便用也各具特色。在美国，市政债券是基础设施建设最主要的融资手段，而在日本、法国、德国等发达国家，尽管也发行地方债券，但更多的是向专业性信贷机构借款。与发达国家不同的是，发展中国家由于本国资金的短缺，只能转向国外资金求助。从基础设施融资模式发展历程看，信贷与债券分属于更高一层次的融资阶段。

在发展中国家，过去的近20年中，包括来自多边和双边的优惠和非优惠的官方发展资金在不断增加，国际组织也是外资流入的重要途径。1998年世界银行年度报告的资料表明，在1998年财政年度国际复兴开发银行和国际开发协会批准的项目中，用于中国、约旦等15国的城市发展的资金有117.5百万美元。

三、建立专业信贷、专业基金并举的信贷融资渠道

尽管私人部门参与城市基础设施建设已取得了巨大进展，但对于许多国家来说，政府仍需要多样化的融资渠道来筹集资金。在实践中，银行贷款无疑是基础设施建设资金的主要来源之一。但由于基础设施项目公益性强、建设周期长、运营成本高和收益率低，商业银行并不将其作为放贷重点。因此，为了获得专门性更强、期限更长和成本更低的贷款资金，就需要存在能够为基础设施提供专门服务的银行机构或基金，以实现基础设施建设目标。

一是建立基础设施专业开发银行。无论是发达国家还是发展中国家，专业开发银行是筹集基础设施项目资金的一个重要渠道。在发达国家，如欧洲各国，基础设施开发银行的资金来自于合同性储蓄机构和其他长期资金。而在日本，邮政储蓄、邮政储蓄基金和部分养老基金是开发银行资金的主要来源，这些资金由日本开发银行等机构用于资助基础设施的建设。

在发展中国家，基础设施专业开发银行的初始资金一般来源于以下几个途径：中央政府借款、发行特别债券、几个地方政府联合借款。除此之外，还可以从一些国际多边金融组织(如世界银行)中得到资助。当然，中央政府和地方政府的初始资金投入也来源于借款和自源收益两个途径，而很少有从私人部门为基础设施银行筹集初始资金的。可见，发展中国家的专业开发银行带有更多的政府色彩，因而受到与政府有关的各种因素的影响，成了一种准政府投融资机构，与减少对政府预算的依赖和增加利用私人储蓄去资助基础设施的发展趋势不相一致。不过，这种情况正在通过商业化改革得到改善。

二是建立城市基础设施开发基金。在一些发展中国家，还存在市政发展基金。这些基金一般为政府所资助，是在本国资本市场没有得到很好发展之前提供长期资金支持的一种过渡机制。它们实际上是市政借款的中介机构，只是在不同的国家这些机构的形式有所不同。在泰国，政府筹建了泰国担保基金，为私人金融机构给城市和私人经营的基础设施的贷款提供担保，帮助他们从商业贷款人手中取得贷款，并允许他们发行债券来为基础设施融贷，从而为投资人拓宽融资渠道。

三是建立私人基金。除了政府资助的开发基金外，一些国家还存在为基础设施融资的私人基金，这些基金一般是分散型的，即针对某一项目进行一次性融资，因而具有与政府基金不同的性质和特点。

四、建立以债券、股票为基础的证券融资渠道

广泛地利用资本市场为基础设施融资是发达国家的基本做法，尤以美国为盛。如在美国债券市场，市政债券发行和交易非常活跃。通过公司债券市场和股票市场进行融资是各发达国家普遍采用的方式，美国每年新发行的公司债券超过了新股发行的数量。

在发展中国家，债券市场和股票市场尚处于早期发展阶段。不完善的金融体系和拮据的地方财政使得发行市政债券很难实现，但对基础设施融资需求非常大的建设部门或项目，地方政府以出资或联合出资的方式，为需要筹资的建设部门或项目成立专门的城市建设投资公司，专门从事基础设施建设的运营工作。

建立以项目融资、跨国借贷等为基础的国外资金渠道。

吸引外国资本已经成为许多国家地方政府获取城建资金的重要手段，也正被越来越多的国家，尤其是发展中国家所接受。国外资金渠道既可以是国外政府、商业银行、多边金融机构等，又可以是国外企业直接投资。

在投融资主体与渠道变迁的带动下，大量的私营部门参与的市场化投融资方式也应运而生。从总体上着，私营部门参与城市基础设施投资的基本方式有三类：一是所有权(股权)参与；二是经营权参与；三是私营部门通过项目融资、特许经营、融资租赁、资产证券优等投融资方式参与基础设施项目建设。

政府单一融资模式的打破和各种融资渠道的开通，各种性质的资金大量涌入基础设施领域，导致基础设施建设投融资模式多元化，总的结果是私人资本大幅度增长，私人资本的比重不断上升，私营基础设施项目也在不断增多。而这些都与制度变革息息相关。在制度变革方面，国际上的做法大同小异，除了向国内私人资本和国外资本开放基础设施领域外，还采取了许多直接激励措施，主要做法包括以下几大类：

(1)向民营主体发行债券或信贷融资提供政府担保。在美、日等国，普遍建立了政府为基础设施融资主体发行债券或贷款提供担保和贴息的激励机制。

(2)政府通过投资引导、购买服务等方式引导民间投资。政府投资引导既有“筑巢引凤式”的，也有“联合投资型”的。如日本在进行鹿岛开发建设时，日本中央政府和地方政府直接投资4000亿日元种子资金，用于“筑巢引凤”，结果引导私人企业投资1.5万亿日元；而在一些地方机场建设项目中，采取的是中央政府、地方公共财团和民间企业共同投资的形式(建设部课题组，2002)。(www.daowen.com)

还有一种政府购买服务方式。所谓政府购买服务，简言之就是民建民营，政府分期“埋单”。对不宜通过向社会收取服务费回收投资的基础设施项目(非经营性项目)，在政府财力有限的情况下，政府可以通过招标选择私人企业，由私人企业出资建设和运营管理，政府与私人企业签订购买服务合同，明确服务期限、付费标准和付费方式。采取政府购买服务方式，一方面减轻了政府现金支出的压力，另一方面又起到了吸引民间投资主体的作用。

建立和完善财税制度。政府对私人部门和非营利组织的税收政策是影响其发展和基础设施供给规模的重要因素。显然，政府对私人部门供给基础设施给予税收减免等优惠政策，会提高其供给能力，增加激励，可以提高私人供给份额。

建立与使用者、受益者及其受益程度挂钩的价值回报机制，是基础设施由非经营性、自然垄断性走向经营性、竞争性的必然选择。作为政府行为，建立基础设施价值回报机制的核心内容是建立合理的财税制度，即建立与基础设施价值回报相吻合的财政资金回收机制。

建立和完善用户使用费制度。由于较好地体现了公平和效率原则，用户使用费制度被各国普遍认为是一种好的制度而加以推广，也成为与各国基础设施融资密切相关的一项制度。①对一些没有收费机制的项目建立收费机制；②对不够完善的收费制度进行改革。

五、国内基础设施建设投融资模式与制度变迁

回顾三十年的中国经济改革实践，可以发现一个基本脉络，即行政计划经济体制向市场化、民营化经济体制逐步推进。这一改革历程可以理解为逐步放松计划性政府规制的过程。作为中国经济发展的基础性产业之一——基础设施领域也经历了同样的改革历程。

国内基础设施建设投融资渠道及其相关制度变迁过程

(1)拓宽了信贷融资渠道。与政府作为基础设施领域投融资单一主体的模式相适应，改革之前的基础设施投融资渠道基本限于政府财政渠道。尽管国有信贷体系早已建立，但银行信贷只能用于流动资金贷款。1979年，国内银行开始试办少量固定资产贷款，揭开了我国政府财政渠道之外的投融资渠道创新序幕。

信贷渠道的建立并不仅仅限于商业银行。1994年，国家开发银行正式成立，负责发放政策性贷款，其重点之一就是基础设施项目。国家开发银行也因此成为向城建提供贷款的主力军，到2008年，国家开发银行基础设施贷款占国内银行基础设施贷款的三分之一。

(2)建立了证券融资渠道。国内证券市场的建立和发展，是基础设施投融资渠道变迁的第二个重要特征。通过国内资本市场进行融资始于国内股票市场。早在我国股票市场建立之初，基础设施企业就开始通过股票市场融资，之后逐步发展。

与股票融资渠道相比，我国债券融资渠道的拓展相对缓慢。我国利用债券市场为基础设施建设融资主要包括三个方面的内容：一是通过发行专项国债为基础设施建设项目筹集资金；二是通过发行企业债券筹资；三是通过发行可转换债券融资。

(3)开辟了信托融资渠道。2002年以后，许多信托公司都推出以基础设施建设项目为投向目标的信托计划，基础设施领域信托资金规模迅速扩大。

(4)连通了国外融资渠道。1987年，中央同意上海市政府以自贷自还自担保的方式到国际金融市场贷款32亿美元，这是国内第一次尝试通过国际金融市场为基础设施项目融资。之后，世界银行、亚洲银行、外国政府、外国资本市场和国外企业等成为改革开放后的一个重要投融资渠道。

六、国内基础设施建设投融资实践的比较差距与制度障碍比较差距

(一)资金投入总量相对不足

我国的基础设施投资强度远远低于国际水平。首先从总量上看，我国基础设施投入资金长期处于占全社会固定资产投资和GDP的较低的比重水平上，严重影响了我国城市化发展的进程。改革开放后，城市基础设施资金投入的比重，虽然比改革开放以前有很大幅度的提高，但仍然没有达到世界银行在1994年发展报告中推荐的——发展中国家城市基础设施资金投入应占其全部固定资产投资的9％～15％，占GDP的3％～5％的目标的要求。

其次，从城市化进程对城市基础设施的需求来看，到2020年，我国的城镇化水平将由目前的41.7％达到60％。城镇化水平每提高一个百分点，城镇人口将新增1000多万人。这种城镇人口的迅速扩张，必将对城市基础设施的发展提出更高的要求，新增需求与现实差距必将对我国城市各项基础设施建设形成巨大的需求压力。

(二)融资渠道相对狭窄

从纵向比较看，改革开放以前，我国城市基础设施建设由政府包办，不允许其他资金进入，当然也就不存在所谓的社会融资渠道问题。改革开放后，基础设施领域向非政府资金开放，融资渠道逐渐拓宽。但总体而言，我国基础设施融资渠道是十分有限的。从横向比较看，国际上一些最常用的投融资渠道，在我国却不畅通，如市政举债渠道、公司融资渠道等。在经济发达国家，地方政府举债的主渠道是市政债券市场，而我国仍然局限于传统的向外国政府、国际金融组织和国家开发银行等借款。在资本市场发达国家，公司融资的主渠道是债券、股票等资本市场，而在我国，受资本市场欠发达的制约，公司发行债券或上市融资均受到严格限制，这种基本渠道的不畅，是形成我国民营主体、民间资金难以进入基础设施领域的根本原因。

(三)融资方式相对匮乏

当前，我国城市基础设施融资方式存在一种结构性矛盾：从数量上看，我国的融资方式绝对不少，但从适应性看，我国的融资方式相对匮乏。这是因为国外主要的基础设施融资方式，我国目前基本上都有，如债券、BOT、PPP、ABS、ADR等，ABS分的融资方式都有在基础设施领域应用的“足迹”，特别是像ABS、ADR等比较新颖的融资方式也都是首先由基础设施项目试点。

由于我国基础设施融资制度目前尚未形成体系，某些融资方式与我国现行法律法规的许多方面存在冲突。这就导致基础设施项目在融资之前都得花大力气扫清融资障碍，必须争取政府主管部门的特批，实在没办法的时候还要采取变通的办法。这在一定程度上增加了融资成本，更削弱了许多融资方式的可操作性。

制度障碍

虽然改革为社会资本进入基础设施领域拆除了以身份论资格的行业进入壁垒，但是由于基础领域具有一定的公益性、自然垄断性等特征，原有制度惯性和衍生制度仍然在一定时期内阻碍或延缓着社会资本的顺利进入，使得基础设施产业不仅存在其他产业所共有的融资制度障碍(如民间资本所得税的重复收取)，还存在由于产业特性带来的相关制度障碍。

(1)政企合一的经营管理体制障碍

新中国成立以来，我国一直把各项基础设施投资与运营作为公益性事业。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，企业实质上只是政府管理机构的一个附属物，政府对企业的管理是一种完全控制，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。在这种体制下，基础设施企业的主要生产经营活动，包括投资决策和服务收费，由国家计划或主管部门安排，企业没有实质性的生产经营自主权。政府在制定价格时，或者更多地考虑政治和社会目标，较少地按经济学原理办事，损害企业的经济利益；或者过多地庇护生产者的利益，漠视消费者的利益。结果，基础设施产品或服务价格既不能准确反映生产成本，又不能反映社会需求；既不能有效引导社会资本，又不能正确引导消费，同时降低了社会资本对项目的安全性预期。

(2)基础设施企业产权制度障碍

在计划经济时代，就像其他领域一样，基础设施采取了由国家投资、国家经营的国营模式，在企业内部形成了单一的由国有资本完全垄断的产权结构。即使进入改革开放年代，无论是政府官员、企业和公众，还是经济学家，基础设施领域一直被先验性地当做公共品性质的自然垄断性行业。进而，人们认为，既然是公共品，就应该由政府投入，既然是自然垄性和公益性，这些现实情况决定了改革只可能采取分类进行的路径，而不能一概市场化。但是，目前的制度创新并未对改革目标进行明确的分类，导致一些地方的决策者认为，市场化改革取向就是不论项目性质一概市场化，一概引进民营企业。如在一些地方，对公益性较强的风景区、公园进行市场化改革——引入民间资本投资经营。结果，由于民间资本以逐利为目的，或擅自提高服务价格，或擅自建设与环境不相容的项目，既损害了公众利益，损害了政府的公共形象，又破坏了生态环境。因此，市场化改革需要分类别、分情况明确具体的改革目标。

(3)相关法律制度障碍

由于基础设施领域长期由政府独家经营，一直没有制定系统的法律法规。同时，随着市场化的推进，原有的规定也将不再适应。对新出现的问题也没有统一明确的法律规定，在实际操作中，存在无法可依的情况。