第一节　办学体制因素

民办高校的办学体制从根本上来说是我国高等教育改革和发展过程中的一个突破，也应当是民办高校发展的最大特色。也就是说，民办体制应当是民办高校的主要核心竞争力。但民办高校发展到如今，其办学体制为什么还会成为其形成瓶颈的因素呢？这是一个值得深思的问题。

一、产权制度问题

我国民办高校在改革开放中经过二十多年的发展，已经成为中国高等教育领域中的一支重要力量。从自考助学班到独立颁发学历的本专科院校，从白手起家到数以亿计的校产，民办高校的发展历尽了坎坷和沧桑，其中学校的产权问题一直是人们关注和争论的焦点。按存在方式，产权可分为法律确认的法理产权和法律虽未确认但实际存在的事实产权。事实产权经国家行政机关依法律、法规、政策确认，实现法理产权的过程，就是产权明晰的过程。这是民办高校产权制度改革的核心。我国民办高校资产的形成可分为两种类型：一类是实业家投资，用公司化形式运作教育资产，其产权一开始就是明晰的法理产权；另一类是20世纪80年代以来举办者白手起家，或以有限的资金和资源滚动发展形成的事实产权。这类事实产权由于缺乏明确的法律、法规、政策，至今尚未被国家行政机关确认为法理产权。

我国民办高校还处于发展的初级阶段。1996年5月18日，全国民办高等教育委员会在北京钓鱼台国宾馆召开了第二次会员大会，有40多所民办高校参加了这次会议，但到2002年仅六年的时间，当年参加会议的40多所民办高校只剩下40所。诚然，产权不明晰，使得早期民办高校办学者不愿搞积累，办学结余或分光、或吃光、或花光，这也是大批民办高校被淘汰出局的重要因素。与此相反，生存下来的民办高校一个共同的特点是：节衣缩食将办学结余用于学校建设。当1999年大扩招开始、2000年专科院校设置审批权下放到省一级时，搞积累建设的民办高校乘势跃上了新层面，而不注重积累的民办高校自然就会在大扩招的潮流中被淘汰。

产权间题是民办高校发展中的一个深层次问题，是市场经济条件下民办高校发展到一定阶段的应然现象，而产权制度问题则是现代学校制度建设中的最根本、最核心的问题，其建设的水平是一所学校成熟的重要标志。学校能否实现健康持续发展，主要不是取决于举办者和投资者的个人能力，而是适应社会发展的制度能力。这种制度能力就是由产权制度、组织制度和管理制度构成的现代学校制度。而实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是民办高校建立现代学校制度，实现健康持续发展的基础和保障。

未来十五年，在我国高等教育大众化和普及化的进程中，民办高校所扮演的角色和所承担的历史任务将会越来越重。我国目前高校在校生已超过两千万，到2020年在校生数量将达到四千万，如此巨大的教育需求，完全依靠政府的投资是难以达到目标的。可以预言，在未来的十五年内，中国的民办高等教育必然有一个大发展，才能满足广大人民群众对于教育资源的需求，才能支撑起中国未来的建设和发展。现已颁布的《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》均回避了学校产权问题，致使实业家不敢贸然投资教育，办学者又不知晓“法人财产权”对自己及未来发展有何益处。“家族式办学，家长式管理”也是民办高校无奈的选择，这种迷惘、徘徊制约了民办教育的健康发展。因此，尽快对影响民办教育发展的产权问题作出相适宜的政策和制度的安排已势在必行。

二、公平竞争问题

中国民办高校是在完整的公办高等教育体系之外发展起来的。随着《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》的颁布和实施，在法律层面上，政府已经给予公办、民办高校平等的法律地位，但在高等教育发展过程中，公办、民办高校之间存在着竞争，涉及公平竞争的问题。

1.竞争机制的必然性

高等教育的非义务性质，决定了它与义务教育之间存在着根本性差异—竞争性。一定意义上，生存、发展和享受资源的稀缺性是中国公办、民办高校之间竞争的根本原因。从这个角度而言，民办高校的存在和发展壮大有利于在教育市场中营造竞争的环境，有利于培育公办、民办高校在教育市场上的良性竞争规则，有利于中国高校竞争生态的形成和健康的发展。

随着教育改革的不断深化，商品经济的某些原则必然对教育领域或多或少产生直接或间接的影响，从而不可避免地使竞争机制从经济学界进入教育学界。高校引入竞争机制，有其必然性。

20世纪七八十年代以来，国外如英国、美国、澳大利亚、日本等将竞争机制不同程度地引入高等教育领域，还包括苏联及东欧一些国家如匈牙利、波兰、捷克、罗马尼亚等。美国公立学校之间、公立学校和私立学校之间、私立高校之间的竞争程度非常高，这一直是美国私立大学和公立大学之间保持良好运转的动力。正因为如此，使得在质量顶尖的大学中既有公立大学也有私立大学。美国学者亨利·汉斯曼也认为：“在高等教育中最重要的因素不是所有制，而是竞争。”

教育改革引入竞争机制，提高了教育资源配置效率。为此，高校在市场竞争压力下，会努力满足教育消费者的要求，降低办学成本，提高教育质量，更会努力赶超对手，建立竞争优势。竞争体现了不同高校间利益的排斥性，为避免不正当竞争现象的发生，就需要竞争者本着公平的原则，共同遵守相应的竞争规则。

2.高校竞争的基本要素

高校之间的竞争应该包含如下几个基本要素：竞争的主体、竞争的范围、竞争的途径、竞争的层次，以及竞争的表现形式。

竞争主体或者称为竞争者为各种类型的高校。随着高等教育发展和高等教育体制改革的不断深化，高等教育结构的多样化，特别是高校的层次、类型、形式由单一走向多样，高等教育办学主体将日趋多元化，不仅包括传统的非营利性高校，而且还包括营利性高校。高校生存与发展环境变得更加复杂和不确定。可以说，高校生存不可避免地受到了来自其他高校的竞争与挑战。

竞争范围是指竞争参与各方的共同着力点、范围或者领域，如资金、教师、学生、学生就业等。依据竞争对象的不同，竞争领域可分为政府资助和社会关系资源的竞争、师资的竞争、生源的竞争、学生就业竞争等多种不同的类型。

高校间的竞争，往往是通过某种竞争手段表现出来的。按采取的不同途径或手段，可分为办学成本的竞争、学校声誉的竞争以及广告的竞争。

高校间的竞争层次，按高校的类型划分可分为研究型高校的竞争、教学型高校的竞争、高职高专类高校的竞争；也可以分为获得博士学位授予权的高校的竞争、获得硕士学位授予权的高校的竞争、获得学士学位授予权的高校的竞争、专科学校的竞争；也可分为公办高校间竞争、公办高校与民办高校间的竞争、民办高校间的竞争。一般来说，各高校之间虽相互竞争，但是不同层次的高校特别是高校存在差距较大的层次之间基本上不存在竞争，也就是说，较低层次的高校不会与较高层次的高校展开竞争。(www.daowen.com)

高校在相互竞争中，按照竞争结果的划分，存在三种竞争的表现形式：一是两者之间形成良性竞争关系，如果结果是竞争各方获得了共赢，也即健康的竞争关系或既竞争又合作的关系；二是两者之间形成不协调的恶性竞争关系如果是竞争双方两败俱伤，谁都得不到好处，就属于恶性竞争；三是介于良性和恶性竞争之间的中性竞争。

3.公办与民办高校竞争的公平性问题

竞争的公平性的特征是在与不公平竞争的比较中显示出来的。有学者概括出构成竞争的公平性特征的几个要素。其一，公平的竞争都是有规则的。法制必须为社会各领域提供机会的平等。其二，竞争规则必须是所有竞争方，至少是多数竞争方或他们的代表共同商定或认同的，不能偏袒任何一方。规则应“力求公平”。其三，所有的竞争者都必须遵守规则，不能有任何例外。当且仅当规则为全体竞争方认同并遵守的情况下，竞争才是公平的。

中国民办高校经过二十多年的发展，相对于公办高校而言，无论是在办学规模、办学层次、办学质量上，还是在教师质量、生源质量上仍然属于弱势群体。整体上，中国民办高校还不具备与公立高校竞争的实力。一是民办高校获得国家的经济资助较少，办学经费不稳定，且办学经费往往取决于学校的办学规模；二是民办高校的师资力量与学生素质无法与公办高校相竞争；三是相对于公办高校规模而言，民办高校的生源不稳定，规模不经济，学校运作成本较高；四是民办高校在就业渠道与升学前景方面均比不上公办高校。然而，这并不能说，中国公办高校与民办高校之间没有竞争或不能形成竞争。实际上，公办高校与民办高校之间的竞争仍是存在的，民办高校有很强的竞争意识，有灵活的竞争机制，而且随着民办高校自身发展壮大，其竞争的强度和领域也会越来越大。

公办高校与民办高校之间的竞争，应是在教育市场中竞争国家的教育经费，竞争优秀的师资、生源。中国公办高校在办学的过程中出现的一些问题，源自于缺乏竞争性，可以说，缺乏竞争性的教育体系是一种不健康的教育体制。在现实中，竞争往往会遇到市场的不完善性。公办高校具有政府垄断性，而垄断行为往往使公平竞争机制变得不公平，即抑制了竞争。在商业领域里，当一家企业强大到没有竞争对手时，就要人为地树立一个竞争对手，以保证企业创新能力的提升。如允许公办教育垄断行为，很难为教育市场竞争培育足够数量的、多样化的参与主体，市场就不会起到有效配置资源的作用。消除垄断的目的在于促使公办、民办高校之间在一个更平等的基础上相互竞争，打破公办高校对教育市场的垄断，提升民办高校的竞争力。

政府是公共资源的拥有者，掌握着资源的分配权，政府在公办和民办高校的竞争态势下，依法规范自身的行政行为。目前，各地方政府对公办高校似乎都存在着不同程度的“偏爱”，使得公办高校拥有更优厚的发展条件。政府的政策不应使公办高校与民办高校之间业已存在的差距扩大，而应使公办高校与民办高校在资源配置中处于平等和公平竞争的环境。也就是说，政府应界定公办高校和民办高校的竞争领域，为公办高校和民办高校营造一个公平合理的竞争环境，制定二者之间的竞争原则。

三、平等待遇问题

竞争的公平性作为一种理念，也是中国公办、民办高校在发展过程中对政府提出的一种价值诉求。公办高校与民办高校竞争的公平性问题能否得到落实，在于国家对民办高校与公办高校是否能同等对待，说到底也就是民办高校与公办高校的平等待遇问题。《民办教育促进法》规定的“同等的法律地位”，不仅仅指民办学校自身享有与公办学校同等的待遇，还包括民办高校的教职工和受教育者享有与公办学校的教职工和受教育者同等的待遇。这是《民办教育促进法》第四章第二十七条的相关规定。所以归纳起来，平等待遇问题，主要涉及三个问题，一是民办高校的地位待遇，二是民办高校的教师待遇，三是民办高校的学生待遇。

1.民办高校的地位待遇

我国教育部曾在2007年召开“加强民办高校规范管理、引导民办高等教育健康发展座谈会”就明确表示，要进一步明确民办高校的社会主义办学方向和公益性质，进一步落实民办高校同公办高校的同等法律地位。

但如何引导民办教育健康发展，落实民办高校的地位待遇，一直是中国教育界的热点话题。中国民办高校近年来发展迅速，但是在招生、管理、教学等方面也存在不少问题。教育是一个长效事业，不少问题的真正解决需要一个过程，关键是有关政府部门要制定和完善促进民办高等教育发展的配套法规和政策，使矛盾和问题逐步得到消化和消除。政府各有关部门要为民办高校和公办高校的共同发展营造公平、公正的良好环境，财政、税务等部门应尽快制定民办高校的税收优惠政策，依法保障民办学校办学的平等待遇，尽快制定科学明确、切合实际的行政法规，对民办学校存续、变更、终止等各个环节的产权归属作出具体规定。

2.民办高校的教师待遇

教师是决定一所学校教育教学质量的重要的衡量尺度。建设一支高质量、年龄结构合理、稳定的教师队伍，民办学校才能获得可持续发展。学校要办得好，就要有好教师，好教师才会教出好学生，好学生才能带来好的声誉，这是民办学校良性发展的保证。在民办学校中出现的问题是民办学校在办学之初，曾经以高薪挖走了很多公办学校的优质师源，但是现在有很多优秀教师又流回到了公办学校。在一些民办高校中，由于师资力量先天匮乏，为提高学校的知名度，许多民办高校不惜以重金聘请著名的学者和教授，但是大多数只是挂名，出现了严重的虚假繁荣现象。目前大多数民办高校没有自己的全职教授，只是依靠附近的公立大学教授兼职。许多兼职民办学校的教授是为了额外的经济收入，犹如“走穴”，一般数周只上一次课，缺乏责任心，不仅学时不能保证，而且精力无法集中，教学难以认真。

对民办教育师资稳定影响最大的现实因素是教师身份的不统一。受传统计划经济体制的影响，我国公办学校作为公办事业单位，教师享有国家事业单位编制；而民办学校则被规划为民办非企业性质，教师就不能享有国家事业单位的编制。由于民办学校教师与公办学校教师身份上不同，两类学校教师的社会保障被纳入到不同的体系之中，造成民办学校教师最终享受的待遇和公办学校教师有很大的差异，民办学校教师即使缴纳相同数额的社会保险资金，到退休时，其所享受的待遇要大大低于公办学校教师。因此，只要目前这种公办学校教师和民办学校教师之间在社会保障方面的差异继续存在，民办学校生存的重要约束和面临的长期压力依然存在。

全国各地先后出台了诸多对民办教育的扶持政策，但各地落实政策不一，严重制约了民办教育的发展。目前，我国民办学校在学校地位、教师待遇等方面仍然与公办学校存在一定差距，更为突出的是，各地民办学校之间同样存在很大差异。有些地方规定，民办学校教师的基本社会保险参照机关事业单位职工有关规定执行；有些地方民办学校教师的基本社会保险则纳入企业标准办理。按两种不同标准执行的教师退休后收入相差一倍，这自然会影响到民办学校教师队伍的稳定。同时，目前全国许多地方违反《民办教育促进法实施条例》，出台了一些对民办学校，尤其是外地民办学校跨区域招生的限制政策。这些政策限制了民办学校的基本生存空间，侵害了民办学校的招生自主权和学生家长选择教育的权利。

目前，我国各级各类民办学校已超过10万所，民办学校在校学生已达3000万人，这是一个不可忽视的巨大群体。应加强国家民办教育政策的落实，充分发挥其在增强国家教育能力、提供群众多种教育选择、推进教育体制改革和机制创新中的作用。

3.民办高校的学生待遇

《民办教育促进法实施条例》明确规定，民办学校可以自主确定招生的范围、标准和方式，并且指出，县级以上地方人民政府教育行政部门、劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得实行地区封锁。问题的关键就出在地方保护主义。政府的大政方针非常正确，关键是社会上还普遍存在着对民办教育价值缺乏认识，因为思想上的轻视，才有了行动上的歧视。举个例子说，民办学校的这些学生，放寒暑假的时候买学生票享受不到学生票优惠待遇，很多用人单位拒收民办学校的学生，可以说政策上没有这样的规定，就是思想上有歧视民办的意识。要改变现状首先在考公务员的时候禁止对民办学校毕业生的歧视，其次就是以后也给民办学校一定硕士和博士点的授予权。则未来十年的民办教育大有可为。