第二节　自治合作：中国县乡政府间关系的未来发展

以上根据J县的实际，对中国县乡政府间关系的总体分析表明，中国县乡政府间的关系由于受到权力性质、资源分布、党政关系、人格化行政和压力型体制等因素的影响而变动不居，这些因素的发展变化对于基层社会的治理状况有着深刻的影响。因此，要对基层社会的治理状况进行改善，必须综合考虑这些因素，全盘考虑基层政治改革的路径。

本书导论的文献综述中，曾经列举了目前国内关于乡镇政权改革的三种代表性观点，分别是从条块分割的弊端入手主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备（或完全）的农村基层政府；或者从县政府管理的便利出发，主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”；或者从村民自治的发展着手，主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”。这些改革措施的共同特点或缺陷是仅仅将研究视野局限于单一的乡镇政府身上，而对上级县政府在基层社会治理中的影响重视不够。^[20]近年来，一些学者开始将视野逐渐转移到县这一层次，并提出了“强县、废县和虚县”等不同的改革建议，例如张春根主张“缩省、撤市、强县”实行“新郡县制”，减少行政层次，撤销地级市，取消“市管县”体制，形成省—县—乡三级体系，从而改变县级政府“责任重大，权限不够”的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。^[21]而蔡玉峰则主张在扩县的基础上强县，他认为，“按照现有的通讯和交通手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围约为11 304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量理论上应为960个左右，可比现有的县数量减少60%。”^[22]而废县指的是按照现在撤县改市（整县改市）的路子走下去，一直走到“全国一片市”。于鸣超认为，“废县”论从文字上看好像是很激进的，实际上是最保守的，它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实行地方政府四级制度，即用省—地级市—县级市—乡镇来取代宪法规定的省—县市—乡镇。^[23]他主张虚县而不是废县，他认为县制历史悠久，改名或者废名，会徒然增加统计、交流和历史研究的困难，因此，县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级改为虚级。^[24]

无论是针对乡镇政府还是县级政府的单向改革，由于只涉及浅化的行政区划调整，而不是进行深层的治理结构调整，因此，以上提出的改革建议要么过于激进难以实现，要么只能作为一种“头痛医头、脚痛医脚”式的临时建议，无法期望其发挥长远的治理绩效。在这个意义上，我对某个学者的观点深以为然，“中国的基层政治改革，不在于‘建设’与‘改革’之间的区别，也不在于‘强化’或‘撤销’与否，而在于政府之间的权力结构优化、不同层级政府权力性质和职能的根本性转换，在于政府间关系体制是权威式还是民主式的，是支配性还是合作性的，是传统的控制型还是现代治理型的？”^[25]

总而言之，从中国县乡政府间关系出发，针对影响县乡政府间关系发展变化的各种核心因素，中国的基层政治改革的指导思想应该是将县乡政府同时纳入考虑的范围，从整体上来全盘考虑改革方案。在具体的方案设计上则要充分考虑现实操作性，符合“国家”的利益和有利于“国家”对乡村社会的治理。更重要的是，基层政治改革要具备长远的考虑，不应该仅仅停留于技术层面，而是要结合现代治理的需要，沿着现代宪政秩序的方向发展。在推动基层政治发展的过程中，不仅仅要逐步实现县乡行政组织的官僚化和合理化，而且还要构建确立在各种权力配置规则之上的公民与国家之间的现代关系，使县乡行政机构的运作置于宪政约束和公民监督之下，以公民权利的发展为进退。以此摆脱县乡政府之间控制与反控制的无效循环，实现国家基层政权建设的理性化和民主化目标。

从这一指导思想出发，我们可以提出一种尝试性的改革思路，这种改革思路的核心要点是在县乡自治的基础上构建一种政府间的民主合作机制，使国家与乡村社会、县级政府和乡镇政府在乡村社会治理中达成全面、积极和有效的合作，我将这一改革思路称之为“自治合作”，具体说来，这一改革思路的理论基础和实施路径如下。

一、“自治合作”以现代治理理论尤其是地方治理理论为支撑点

“自治合作”以现代治理理论尤其是地方治理理论为支撑点，是治理理论尤其是现代地方治理理论在中国地方政治中的运用。“治理”（Governance）^[26]并不是新造的词汇，早在14世纪末，英格兰国王亨利四世就使用过这个概念，用以表明上帝之法授予国王对国家的统治之权。^[27]因此，在传统的意义上，“governance”与“governing”和“government”等概念含义的区别不大，都表明了君主或国家至上权力的统治、管辖、支配和控制。但是，从20世纪80年代开始，伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的提出，“governance”的内涵发生了巨大的变化。当代“治理”概念及其治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的“统治”（Governing）和“政府控制”（Government）思想和观念相区别，甚至对立起来。^[28]与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制性力量来实现。^[29]“治理”更强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作，“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的、持续的过程”。^[30]而地方治理（Local Governance）则是治理理念在地方政治中的具体运用，与一般的治理相比，地方治理是更为微观具体的治理形态，在治理实践中关注的是地方政府或区域政府之间的权力分配关系。与传统的管理支配思想相比，它更强调地方政府之间（无论是同级政府还是上下级政府）在平等的基础上通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理，强调构建合作网络而非强制的管理机制，在权力运行过程中，与权力向度是多元的，相互的，而不是单一的和自上而下的。^[31]

需要指出的是，运用治理理论来研究中国的治理问题，并以此作为指导来设计具体的改革方案，必须在充分理解其理论精髓的基础上，与中国的现实政治体制和政策环境相联系起来进行。因为治理理论毕竟是以西方国家的政治体制和独特的治理问题为依据发展而来。尽管其中包含许多可以全球适用的一般理念，但毕竟与中国的国情有一定的距离，“运用一个设计理论来评价以另一个不同的设计理论为基础的体制的特质，会导致深刻的误解。运用一个设计理论来改革以另一个不同设计理论为基础的体制，会产生许多不可预料的、代价昂贵的后果。”^[32]中国集中的行政体制和整齐划一的行政区划结构与西方国家错综复杂、交叠嵌套的地方行政区划现实相去甚远，脱离了中国的实际，治理理论和地方治理理论的意义依然是理论上的。

因此，在治理理论和地方治理理论的价值体系内，以中国的独特政治体制和政策环境为依据，“自治合作”主要关注的是在中国现有的行政支配体制下，如何完善县乡政府权力的行使，即县乡政府应该在什么样的范围内正当地行使它们的权力，使之能促进现代治理理念所推崇和追求的价值——确保社会相当的自治、市场的一定自由以及公民的合法权利。因此，“自治合作”非常强调通过县乡政府间的治理和改革来控制权力的行使，强调县乡政府在自治的基础上实现合理的宪政分权，建立新型的民主合作式关系体制。此外，在治理理论的现代权利精神指导下，“自治合作”既强调县乡政府之间的分权与合作，也强调县乡政府与地方社会、市场乃至地方民众之间的合作，强调地方社会、市场和民众相对于县乡政府的自主性，在公民权利发展的基础上构建切实的地方民主体制。

二、推行“自治合作”，要将自治的层面从乡村上移到县，以县为基础，构建地方民主自治体制

在中国现有的基层民主建设中，村民自治已经取得一定的进展。在此基础上，已经有很多学者呼吁将自治的层面延伸到乡镇，实行“乡镇自治”、“乡政自治”^[33]或“乡派镇治”^[34]。但是从J县的个案研究中，可以发现，由于中国县乡政府之间强大的压力型体制或行政支配型体制，很难期望“乡镇自治”等相关改革建议能取得预期的效果。在某种程度上，目前村民自治深入发展所受限制或遭遇困难的现实可以作为实行“乡镇自治”前景的参照。况且，与乡镇自治相比，村民自治是有其深厚的历史基础和完善的法律依据的，其推行效果尚且如此，那么作为国家官制系统或行政官僚体系构成部分的乡镇政权要转为自治，其效果更是可想而知。因此，从中国县乡政府间关系出发，基层民主政治的发展思路可能要进行转换，即改变一般从下自上、从简单到复杂、从村到乡、再到县、再往上的思路，相反，可以考虑一种逆向的思路，即从难到简、从上到下的思路。从这一思路出发，在中国目前的政治体制下，基层民主建设的实验最理想也最现实的应该是从县这一级入手。

为什么“地方民主”应该选择在县级实行？与一般的行政区划调整（强县、废县和虚县）和县级政府机构改革建议相比^[35]，香港中文大学吴国光教授的观点颇有启发意义。吴国光认为，地方民主从县级推行，有四个理由。^[36]就全国政局而言，一县之政治影响其实很小，不必担心失控或出现混乱。而乡镇选举（即使实行）规模太小，不能真正改变国家政治生活的性质；而地或省级选举则规模太大，单就技术层面而言也困难较大，这是选择在县级组织民主政治生活的第一个理由。第二个理由则更具实质性，那就是要着眼于解决中国政治当前所面临的主要问题。吴国光认为，目前中国政治所面临的困境尤其是官员腐败现象在县一级特别突出。因此通过民主政治及其配套措施（比如司法独立和舆论自由等）来抑制在县这一级发生的腐败，已成为当务之急。而且县级官员的腐败对民众的切身福祉有更为直接的负面影响，也比较容易为民众所了解，从而更为直接地对政府的合法性产生负面影响。因此，哪怕仅仅从消除这两点负面效果出发来考虑，发展“县政民主”也应该成为中国政治制度建设的首要任务。而第三个理由则与民主的一般品质相关，吴国光认为，发展“县政民主”，也就是让公民在县一级直接参与政治，具有较好的条件和效果。首先，由于“县政”直接影响本县公民福祉，则公民参与政治的渠道一旦打通，普通公民的参与动力会比较强大。其次，就公民对政治生活、政治领导人的了解而言，也就是与民主政治的质量密切相关的公民信息占有能力而言，“县政民主”的条件不仅比地区、省或全国的政治生活条件要好得多，也比更低的乡镇政治生活条件要好得多。而第四个理由在于“县政民主”与乡镇民主以及省级民主的比较优势，吴国光认为，一方面，乡镇一级的民主政治远远不足以将公民政治生活基本面向民主化，更与全国民主化距离过远；另一方面，一旦实行省级政治生活的民主化，除了其因为地域广大和人口众多所可能引起的技术困难之外，还会引发某种国家认同的危机。既容易导致省级挑战中央的合法性危机，也可能表现为地方挑战“国家”的认同和整合危机。而如果实行“县政民主”，则这种危机就会大大减轻，因为“县”的规模制约了县级民主政权无法挑战中国这样一个巨大国家的全国政权。“县政民主”最可能消解那种对中国民主化会导致“国家解体”的恐惧——不管这种恐惧是想象的还是真实的。

以上这些理由是在中国的政府关系体制下从县开始进行民主建设的重要依据，尽管在整体的压力支配型体制下，“县政民主”也可能受到自上而下行政力量的制约，但是通过适当的区划调整和分权改革，可以将这种影响降低到相当的程度。毕竟，与乡镇和村相比，县拥有相当丰富的资源来抵制自上而下的行政压力，这一点，我们在对J县县政府的机构和职能配置分析中已经有了充分的认识。当然，与吴国光教授的观点不同的是，笔者并不认为乡镇民主和省级民主的价值不如“县政民主”，事实上，乡镇民主更具有紧迫性，而省级民主的意义更为深远，只不过从目前的政治现实考虑，以“县政民主”作为实验的基础和突破口无疑是最合适的。

三、推行“自治合作”，要在“县乡自治”的基础上“解构”和“重置”县乡政府间压力支配型体制，构建民主合作体制

“自治合作”的基本内涵是在“县乡自治”的基础上实现县乡政府的“民主合作”。而本书所指的“县乡自治”分别是“县政自治”和“乡政自治”而非一般意义上的“县自治”和“乡镇自治”。换句话说，“县乡自治”并不是要改变目前的国家结构、更不是要撤销县级政权组织和乡镇政权组织，实行所谓的社区自治。而是在保持现有的国家结构和行政区划体制不变的情况下，将县级政权和乡镇政权建设成为完备的政权组织，在加强宪政约束和公民控制的基础上提高县乡政权组织的行政水平和服务能力。具体说来，其制度设计包括由全县公民直接选举县长、全乡镇公民直接选举乡镇长，确立县长和乡镇长作为本行政区域最高行政官员的职权，建立以公民为主导的制度化、规范化的绩效评估体系，开放地方媒体，实行司法独立。

“县乡自治”的前提是建立有效的民主机制或社会控权机制，只有这样，“县乡自治”才可能走向一种真正的代表性自治，而非异化为“权威性自治”^[37]或“局部地方专制主义”（Petty Local Despostism）^[38]。从县乡政府行政管理权和资源占有权合二为一的行政权力性质和扩展权力和资源的行为模式出发，“县乡自治”还需要在完善分税制、保证足够县乡财政能力的基础上通过放松规制和改进公共部门本身的治理来减少公共部门控制的社会经济资源，削弱地方政府官员的政治企业家（Political Entrepreneur）的地位^[39]，控制县乡政府的“逆向软预算约束”行为^[40]，只有这样才能将县乡政府真正建设成为公共服务型的民主政府。

一旦“县乡自治”得以实现，“解构”县乡压力型政府体制就不再是一件困难的事情。在“县政自治”的基础上推进“乡政自治”也就顺理成章。最关键的问题是要通过“乡政自治”，改变县对乡的人事决定权，只有这样，乡镇政府才有权力和理由拒绝执行县级政府不合理的指令和分派的任务。当然“解构”县乡之间的支配式体制并不是“自治合作”的最终目的，县乡政府还需要在自治的基础上重置合作机制，通过构建民主合作体制来共同治理基层社会的公共事务。

四、实行“自治合作”，关键问题是重新配置县乡政府权力，切实优化县乡政府权力结构

在影响中国县乡政府间关系发展的诸因素中，党的因素是决定性因素。因此，如何改善中国县乡党委的领导，充分发挥县乡党委、县乡政府和县乡人大的各自职能，使县乡政府和县乡人大依法自主性地开展工作，是“自治合作”思路能否顺利推行的关键。

对于如何加强基层党的执政能力建设，目前比较一致的看法是需要转变党委的领导方式，需要重新配置权力结构、优化权力结构。具体到县乡层次，则主张依据宪法和有关法律，进一步具体明确县乡党委、县乡政府和县乡人大权力的合法性限度、范围，将县乡党委的领导纳入法制化、制度化轨道。

在优化县乡权力结构的诸多政策建议中，除了对党政关系一如既往的关注之外，如何在宪法框架内切实提升县乡人大在县乡权力结构中的基础性地位，使其在县乡人事任免、民主决策以及对县乡行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用开始受到越来越多学者的关注，也成为目前现实基层政治制度改革的热点。例如一些学者主张对县乡人大制度本身进行相应的改革，建议设立县乡人大的日常办事机构或常设机构，实行县乡人大代表专任制；^[41]或者建议逐步实行“开放式会议制度”^[42]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。而在现实的权力运行中，我们能够观察到的一个普遍现象是由书记，甚至副书记来兼任人大主任或人大主席。^[43]

无疑，对人大制度本身进行优化改革是必要的，设立常设机构、实行人大代表专任制都是值得推广的。但是人大的改革必须结合其他的配套措施才能发挥作用。人大制度的改革必须建立在完善党的领导基础上，但是由书记或副书记兼任人大主任或人大主席的做法，表面上看似乎提高了人大的权威和地位，但实际上由于书记主要处理具体的公共行政事务，很少过问人大工作，人大作为一级权力机构很难发挥作用，反而会弱化和虚化人大的地位。

坚持党的领导，就必须改革现有的领导体制和领导方式，这一点毋庸置疑。在这方面，中央编译局何增科博士的观点颇具启发意义。他认为，基层政治改革可以先从县一级开始，摸索出经验后再逐步推广。县级政治改革应该借鉴国外市政管理体制经验，同时根据中国实际情况，逐步探索适合社会主义市场经济体制发展需要的县级领导体制。新的领导体制应是逐渐实现县（市^[44]）委常委会和县（市）人大常委会的合二为一，由上级党委提名县人大常委会主任人选并经过人大依法选举当选，由县人大常委会主任兼任县委书记，县人大常委会发挥类似企业董事会或市政理事会的功能进行重大决策、预算审核拨付和任命企业（或市政）经理的职能，县长在它的领导和监督下开展工作。在领导核心和权力中心转向县级人大及其常委会后，党领导的作用将会得到更好的发挥。作为人大常委会主任的县委书记，可以向人大提名推荐自己的优秀党员担任县市长，同时由县市长提名副职和各职能部门首长人选，县级人大及其常委会对提名人选把好考察任命关。这样才能实现“党管干部”与人大任免干部的有机统一。县委书记还可以带领人大对“一府两院”工作进行有力的监督，使它们对县委负责和人大负责合二为一。事关全县大局的重大决策从县委常委会转向县级人大及其常委会后，既可以保证人大的重大事项决定权得到落实，又可以为党外人大代表、委员参与重大决策提供有效途径，促进党与非党人士的合作，保证决策的民主性和科学性。总而言之，党的书记只有从日常行政事务中摆脱出来，主抓人大工作，管好人大代表和“一府两院”组成人员中的党员，才算是真正体现了“党要管党”的原则，这一新的领导体制还可以解决县级政治中党政一把手矛盾和冲突的结构性原因。^[45]

由县人大主任来兼任县委书记的思路是非常有创见的，这一思路若能得到妥善施行，必将有利于县级民主政治的发展和治理水平的提高。而从中国县乡政府间关系出发，由人大领导来兼任党委书记的做法不仅可以在县一级实行，还可以推广应用到乡镇层级，将县乡人大领导兼任党的书记的做法规范化和制度化。这项措施是“自治合作”能否顺利推行的关键，因为由乡镇人大主席兼任乡镇党委书记的做法不仅仅可以同样收到县这一层次的诸多正面效果，而且因为党主要通过人大这一集体性的议事机构来发挥作用，而不是利用强有力的内部科层组织直接管理公共事务，这必将有利于改善党政关系、县乡政府间关系。而且，我国法律规定县乡人大之间的关系是一种指导和协调的关系，而非直接领导的关系，这无疑有助于消解县乡政府之间的压力支配型体制，使县乡政府真正走向一种民主合作体制。当然，需要指出的是，要想使由人大领导来兼任书记的做法真正收到效果，需要诸多配套设施一并进行，否则与书记兼任人大领导的现实做法并没有什么本质的区别，只是换汤不换药而已。具体而言，党首先要转变执政的思路，党主要通过决策的方式而非具体干涉公共事务的方式来实现领导和管理的职能，地方的党政首长要相应转变行政理念，要完善党委分工负责制和党代表常任制。^[46]进行这么多的制度设计无疑是一项颇为巨大的工程，需要更多政治智慧的参与。

当然，“自治合作”只不过是我在对中国县乡政府间关系进行思考的基础上所提出的一种改革思路而已，它与成熟的政策建议还有着相当远的距离。要具体推行，还需要做更多的深化和细化工作，而这一目标只能通过将来的后续研究来完成。

【注释】

[1]［日］松村歧夫：《地方自治》，孙新译，经济日报出版社1989年版，第3页；汤大华：《市政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第53页。

[2]参见王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1997年版。

[3]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第265页。

[4]同上书，第269页。

[5]参见［英］戴维·比瑟姆：《马克斯·韦伯与现代政治理论》，徐鸿宾、徐京辉、康立伟译，浙江人民出版社1989年版，第87页。

[6]同上书，第88页。

[7]对于中国县政府行政权力的性质，周庆智博士有着独到的分析，参见周庆智：《中国县级行政结构及其运作——对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版。他关于县政府行政权力性质的论断还可以推广到乡镇政府甚至中国所有层级的政府。

[8]［美］伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》，《国外政治学》1987年第6期。

[9]［美］伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》，《国外政治学》1987年第6期。

[10]［美］弗兰克·J.古德诺：《政治与行政》，王元、杨百朋译，华夏出版社1987年版，第10页。(www.daowen.com)

[11]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第292页。

[12]关于“行政吸纳政治”的具体论述参见金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，载《中国政治与文化》，（香港）牛津大学出版社（中国）有限公司1997年版。关于对“行政吸纳政治”的评述和拓展参见强世功：《“行政吸纳政治的反思”——香江边上的思考之一》，《读书》2007年第9期；康晓光：《90年代中国大陆政治稳定性研究》，《二十一世纪》（香港）2002年8月号。

[13]周庆智：《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版，第65页。

[14]参见张静：《私人与公共：两种关系的混合变形》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2005年第3期。

[15]Michel Crozier，The Bureaucratic Phenomenon，University of Chicago Press，1964；Michel Crozier，The Stalled Society，New York：The Viking Press，1973；Sharon Kettering，Patrons，Brokers，and Clients in SeventeenthCentury France，New York：Oxford University Press，1986，p.228.

[16]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2007年版，第253—254页。

[17]中国动员体制的特征主要表现在两个方面：一是群众的参与；二是发动运动。参见孙立平、晋军：《动员与参与：第三部门募捐机制个案研究》，浙江人民出版社1999年版。

[18]陶然、刘明兴、章奇：《农民负担、政府管制与财政体制改革》，《经济研究》2003年第4期。

[19]关于国家结构对政府间关系模式的具体影响参见林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第3—13页。

[20]徐勇的“县政、乡派、村治”观点虽然在某种程度上将县政府纳入考虑的范畴，但主要关注点还是在于乡镇政府和村。参见徐勇：《县政乡派、村治：乡村社会治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。

[21]张春根：《县域论》，中国文联出版社2007年版，第62—81页。

[22]蔡玉峰：《调整县乡行政区划，促进行政机关改革》，《管理世界》1999年第4期。

[23]于鸣超：《现代国家制度下的中国县制改革》，《战略与管理》2002年第1期。

[24]于鸣超：《现代国家制度下的中国县制改革》，《战略与管理》2002年第1期。

[25]吴理财：《官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨》，载李昌平、董磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年版，第54页。

[26]我国大多数学者将“governance”翻译为“治理”，将其与统治、控制等词语区别开来，也有学者使用“治道”来解释“governance”。

[27]Patrick Weller，In Search of Governance，in Glyn Davis，and Michael Keating（eds.），The Future of Governance：Policy Choices，St.Leonards，NSW：Allen＆Unwin，2000.

[28]孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第19页。

[29]［美］詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。

[30]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2004年版，第4页。

[31]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2004年版，第4页。

[32]［美］文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第106页。

[33]“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差，但事实上却是两种完全不同的概念，前者是指在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；后者则是取消乡镇政府的国家（政权）属性，将它变成完全的社会自治组织。参见吴理财：《官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨》，载李昌平、董磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年版，第60页。

[34]徐勇：《精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革》，《江西社会科学》2004年第1期。

[35]徐勇：《乡村治理结构改革的走向——强村、精乡、简县》，《战略与管理》2003年第4期；谭同学：《机构精简：县比乡镇更迫切——湖北Y县县乡机构设置与治理成本调查》，载徐勇、吴理财：《走出“生之者寡，食之者众”的困境——县乡村治理体制反思与改革》，西北大学出版社2004年版，第235—245页。

[36]吴国光：《“县政中国”——从分权到民主化的改革》，《当代中国研究》2004年第1期。

[37]张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，上海人民出版社2007年版，第196页。

[38]Vivienne Shue，The Reach of the State Sketches of the Chinese Body Politic，Stanford University Press，1988.

[39]王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》2007年第1期。

[40]周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。

[41]吴理财：《官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨》，载李昌平、董磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社2004年版，第63页。

[42]所谓“开放式会议”制度，是指居民可以自由出席并参与关于切身利益方面的社区性事务的讨论、决策，详细论述参见高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005年版。

[43]在实地调查中，由乡镇党委副书记兼任乡镇人大主席是一种普遍存在的事实，其原因分析参见本书第一章。

[44]此处的市为县级市，下同。

[45]何增科：《目前我国县级政治中存在的问题、成因及解决对策》，载何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕：《基层民主和地方治理创新》，中央编译出版社2004年版，第208—209页。

[46]在这一方面，党代会常任制的做法和建议尤其值得关注。参见余逊达、伍醒：《党代会常任制：椒江的做法与思考》，《浙江学刊》2004年第2期；谭同学：《县乡执政方式转型与农村治理体系重构——四川雨县党代表常任制个案分析》，载徐勇、吴理财：《走出“生之者寡，食之者众”的困境——县乡村治理体制反思与改革》，西北大学出版社2004年版，第246—265页；王学森：《邓小平党代会常任制思想研究》，《党政干部论坛》2004年第9期；孟庆云：《对市县党代表会试行常任制几个深层次问题的思考》，《理论前沿》2003年第6期。