第一节　中国县乡政府间关系的总体分析

根据法国政治学家安德雷·拉焦尔的观点，地方政府的法律地位有三种类型：一是政治分权型。其宪政结构是联邦制，地方政府的权威直接来自宪法，地方政府与中央政府之间的关系是对等的关系，地方政府的财政是自主的，也就是地方政府的收入能确保其行政管辖权所需的费用支出的能力。地方政府相对于中央政府来说是独立的，地方政府领导人由选举产生；二是行政分权型。其宪政结构是单一制的，地方政府权力的法律基础来自中央政府，地方政府从属于中央政府，但并非完全依附中央政府。地方政府在财政上有部分的自主权，但需要中央政府给予适当的财政补贴。地方政府相对于中央拥有一定程度的自主权，但并不完全自治。地方政府的领导人由地方选举产生，但需要中央政府的任命认可；三是行政转让型。地方政府的权力在法律上完全来自中央政府的授权，在政治上地方政府从属于中央政府，地方政府领导人不由地方政府选举，而是由中央政府直接任命，地方政府在财政上也完全依赖于中央政府，是中央政府的派出机构。^[1]

拉焦尔的分析模式曾被不少学者借鉴来分析中国的中央政府与地方政府之间的关系，一种代表性的观点是目前中国的中央政府与地方政府之间的关系属于典型的行政分权型。中国三十多年的改革过程在某种程度上可以看作中央政府向地方政府进行经济分权和行政分权的过程，但是经济和行政分权是有底线的。中央与地方分权要在单一制国家结构的基本框架内，保证中央政府的唯一权威地位的基础上进行，这是中央提高和增强国家能力，防止过分的地方差距，统筹全局，遏止地方保护主义和分裂主义的基础。^[2]

拉焦尔的分析模型不仅可以用来分析中央与地方政府之间的分权关系，而且还可以此作为参照模式，分析中国县乡政府间的总体关系。从法律规定上，作为单一制国家结构下的上下两级政府，中国县乡政府之间的关系应该是一种行政分权型模式。因为，在法律上，乡镇政府的权力来自组织法和人大的授权，在行政地位上乡镇政府要从属于县政府，国家通过分税制和预算法保证乡镇政府在财政上有相当的自主权，乡镇政府的领导人在形式上要通过乡镇人大的选举才具有合法性，这些法律规定无疑跟行政分权型的特点比较吻合。但是，从J县各乡镇政府的实际职权和功能发挥的实际情况来看，中国县乡政府之间的关系既具有行政分权型的某些特点，又好像离行政转让型距离更近：在实际运行过程中，乡镇政府的权力包括管辖权、人事权和财政权。决策权主要来自县级政府的而非人大的授权，乡镇政府领导人有时候并不需要通过人大选举，而是直接由县级政府任命或调动；乡镇政府在财政上越来越依赖于县级政府，越来越像是县级政府的派出机构。

这种法律和现实的分歧说明中国县乡政府间的权力关系具有在不同模式（行政分权型、行政转让型甚至是政治分权型）之间移动的弹性，至于说在具体的实践过程中会偏向于哪一端，则取决于国家意志、官僚机器和社会力量三种因素的互动作用。换句话说，中国县乡政府间关系并非稳定僵化而是会随着各种核心因素的调整而变动不居，对于这些核心因素，需要进行深入的分析和提炼。

一、中国县乡政府的权力性质及其对县乡政府间关系的影响

只要深入观察和分析中国县乡行政结构、过程及其功能，便会发现，县政府和乡镇政府不仅仅是静态的行政制度或行政形式那么简单，它们同时也是具有权力意志的统治形式。马克斯·韦伯认为，任何的政府官僚组织，就其本质来说，都是一种“组织化”的统治形式和工具。从一般统治学的意义上看，统治可以区别为两种最基本的类型：一种是依仗利益状况（特别是依仗垄断地位）的统治；另一种是依仗权威（命令的权力和听从的义务）的统治。^[3]依仗利益状况进行的统治建立在以某种方式保障对财产的占有（或者也依仗于市场的技巧）上，以被统治者的利益需要为基础。而依仗权威的统治是“独立于”特定利益之外的、要求实际的被统治者服从的权力。这是一种基于强制性的命令权力和听从的义务之上的统治，也是我们通常所说的政治学意义上的“统治”概念。韦伯认为，这种统治与权威的命令权力是一致的，而与依赖利益状况，特别是市场所制约的、在形式上处处都建立在利益的自由回旋的基础上的权力则是背道而驰的。^[4]

在一些学者看来，保持国家的统治和市场上依仗利益的统治两者的相对分离是绝对必要的，因为：第一，企业家从事为经济生存的自由奋斗，而官僚则寻求适合其地位的有保障的优裕收入。企业家为在竞争中保持长期存在要依靠垄断的力量并承担风险，要依靠它打通市场实现目标的决断，而国家官僚从事经济活动则凭借无穷无尽的公家财库而绝不承担风险。第二，保持独立的企业家阶级的重要性在于它提供了与国家相抗衡的科层组织^[5]，一旦国家的强制性的权威统治直接取代社会或市场的利益权力，则必然造成“取消工业科层和政府科层之间的紧张并将之纳入一巨大的行政等级中的威胁”，“而到那时，两者将被铸进单一的行政等级之中”^[6]，在这里，国家的强制性的权威统治直接取代社会或市场的利益权力，并以科层政府去满足公众要求，后者则把社会经济资源科层化（或称组织化）作为目标，结果可能造成一个无所不管的科层政府统治。

但是，从J县来看，在中国的县乡政府层次中，两种统治形式的关系恰恰是高度结合而非处于相对分离的状态。换句话说，权威的、强制性的命令权力的统治和依仗利益的、建立在交换基础上的统治在县乡政府层次上合为了一体。两种统治及其权力的分界线不复存在，更准确地说，后者被合并到了前者之中，成为了前者的一部分。县乡政府不仅垄断了权威的命令权力，而且占有了几乎全部重要的基层社会资源，也控制着大部分的社会机会。因此，将强制性命令权和公共资源占有和管理权合二为一是中国县乡政府行政权力的实质内容。^[7]从这一权力性质出发，一方面，县乡政府层级间行政权力的分配就不仅仅是科层组织自上而下的强制性命令权力的分配，而且是一种资源基本配置权或功能性权力的分配。而在“权力支配财富或资源”的逻辑下，强制命令权的大小和权力功能的差别又意味着支配和控制资源的多寡，也意味着获得资源和利益的可能性程度。因此，从资源占有和支配的垄断上维持并扩展自身的行政地位和权力，乃是县乡政府行为的基本特征。所以，在县乡各种关系中，我们可以看到，尽管在总体的权力和资源分配上，县政府及其职能部门的强势地位（科层等级结构和授权地位）使其更方便集中权力资源，乡镇政府的一些权力和资源需要由县级政府来掌管分配，但是，一旦涉及现实的利益，乡镇政府还是会具有扩展权力和利益的冲动，会不断寻求扩充权力和积聚资源的机会。总而言之，扩充权力和积聚资源的本质特征则使得县级政府与乡镇政府不可避免地处于权力冲突和资源抢夺之中，两者已然形成了一种结构性的权力竞争关系。另一方面，更重要的是，对于县乡政府来说，由于无论是管辖权、人事权、财政权还是决策权都可以直接转换现实的资源。因此，追逐权力、扩展资源的行为就不仅仅发生在县乡政府之间，县乡政府会相当便利地将权力的触角伸向基层社会，利用自己掌握的垄断权威来攫取相当有限的基层社会资源，从而导致大量的社会矛盾和冲突。事实上，如果管辖的是市场化程度低下的农村社会和相对不发达的小城镇，政府部门与基层社会之间的资源竞争会更激烈，产生的问题也会更严重，这一点在J县的实践中，能够获得充分的证实。

二、政治因素涉入县乡政府间关系中，并发挥决定性作用

在公共行政学的知识传统中，一直有一种将政治与行政区分开的努力。“行政管理是置身于政治特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”^[8]，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相去甚远”^[9]，“政治是与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”^[10]。可以说，从传统公共行政学开始，到后来的新公共行政学、新公共管理学以及新公共服务理论，对于政府过程或政府行为的研究基本上是按上述对政治与行政的界定或分野来进行的，至于说各个流派的学者在这个问题上有什么不同的看法，那也不过是强调政治与行政的密切关系或政治对行政的决定性影响的程度不一而已。

但是，通过对J县的县乡政府间关系进行观察，可以发现，一个重要的特色是政治因素即党的因素贯彻于政府间关系中，并发挥决定作用。换言之，在基层政治中，表现的不是政治与行政的分离，而是政治与行政的混合，在实践中呈现政治行政化和行政政治化的色彩。政治行政化表现为党委及其党委领导人不仅宏观把握决策方向而且直接管理公共事务，在政策执行过程，党的系统和政府科层形成党政双轨的行政结构—功能体系。^[11]行政政治化则表现为行政机关和行政首长被赋予浓厚的政治色彩，承担及发挥纯技术性、专业性之行政以外的功能，担负繁重的政治任务和职责。对于这种与韦伯的理想官僚制颇为不同的政治现象，有学者称之为“行政吸纳政治”。而有学者则认为“行政吸纳政治”是中国政治体制的特色，这种政治与行政之间的特殊关系是保持中国政治稳定的重要因素。^[12]

政治与行政所表现出来的特殊关系是与中国的权力结构和政治体制密切相关的。1993年《宪法（修正案）》序言中指出：中国各族人民是在共产党的领导下进行各项建设的，《中国共产党党章》认为：党的权力是一种领导权，主要是政治、思想和组织领导。共产党的政治领导地位，是由党在长期的历史发展过程中的作用所决定的，是中国人民的必然选择。党实现对国家政权的领导、对国家政治、思想、组织的领导，是通过党的各级组织对地方政府、权力机关、司法和审判机关的领导而体现出来的。党组织通过对重大问题的决策和主要干部的任命参与地方政府的运行，这样党事实上成为地方政治中的一个主要权力中心。

在县乡政治中，党的一元化领导地位是通过地方党委——县委和乡镇党委对政府的领导和融合来实现的，概括而言，主要有四种途径：一是设立党组。党组是各部门的核心机关，代表党委领导该部门或组织工作。党组的职权主要是传达贯彻党委的指示、决定和决议；讨论研究和决定本部门或本组织的政策规定；研究决定干部任免、奖惩等日常问题；二是通过党的纪律。由于国家机关中的绝大多数成员都是中共党员，因此都需要遵循党的纪律；三是对重要政府成员的推荐，并通过人大中的党组的作用，使党推荐的人选得以在人大获得通过，因而完成法律规定的程序；四是对乡镇党委的直接领导，按照民主集中制原则的基本要求，全党有统一的中央、统一的党章、统一的纪律，个人服从组织，下级服从上级，全党服从党的全国代表大会和中央委员，作为县党委的下级党组织，乡镇党委有服从的义务。

因此，对于县乡政府间关系而言，党委的一元化领导地位及其对政府的高度融合，不仅仅构成了县乡权力结构的基础，而且还成为影响县乡政府间关系性质和走向的核心因素。

首先，由于县委垄断了绝大部分的人事权和决策权，再加上党的科层组织体系的强大动员能力，这无疑为县政权谋夺乡镇权力和资源提供了双层保险，使得乡镇政府的自主性空间更为狭窄。

其次，不同乡镇政府的自主性空间和活动能力的大小在很大程度上就要取决于乡镇党委的级别或者说乡镇党委领导人在党内的位次。如果某个乡镇的党委书记能获得高于一般乡镇的位置（例如进入县委常委，享受副县级待遇），那么这种党内的特权就能够相应地转化为政府的特权。

再次，县乡政府权力关系发生异化。在理论上，政党权力属于一种集团性权力，行政权力属于国家权力，两者在目的、结构和合法性等方面是很不同的^[13]，县乡政府之间的权力无论是管辖权、人事权、财政权和决策权都属于国家公共权力，因此这些权力的分配应该是属于上下级政府之间的公共权力分配，但是党政一体化的现实以及县委相对乡镇党委的高度集权的地位，使得县委成为整个县乡政治中的最终授权来源。因此，县乡政府间的权力关系经常被异化为上下级党组织之间的权力分配关系，在某种程度上，县乡政府之间的公共权力关系已经被割裂。

三、个人关系和公共关系相混合并成为运转县乡政府间关系的润滑剂(www.daowen.com)

在公共行政学尤其是官僚制理论视野中，非人格化行政或者说个人关系与公共关系的分离是现代科层官僚制的基本特征。在一个区别性的认识里，个人关系和公共关系有着严格的界线：首先，个人关系与公共关系的角色和规则是不同的。个人关系中的双方是不同的个体，需要特别对待，而公共关系中的双方是一样的个体，必须按照公共规则一视同仁，它以共识性规则为基础，这些规则是普遍主义的，并不针对具体利益和情况，对不同的个体不实行差异性对待，否则就是歧视；其次，个人关系是独一无二或内外区分的（Exclusionary）。个人关系对具体的交往对象负责，因而根据不同的对象行为会发生变化，而公共关系是全部包含的关系（Inclusionary），公共关系中的角色向公共规则负责，因而不能根据个人好恶发生变化；再次，个人关系重在表达性——感受怎样满足，公共关系重在工具性——事情怎样运转，个人关系的主体是具体的个人，他们是个别化甚至个性化的，每一个人的个性因人而异。而公共关系的主体是经过抽象化的身份，他们的共性是具有个体性，具体是谁已经不重要，因为这些个体被期待具有一系列社会预期的权利义务和责任。^[14]

在理想的官僚制模型中，政府间公共事务处理是以公共关系的存在为基础，也就是说政府官员在公务处理中要以非人格化的面目出现，他必须隐藏自己的个性。之所以如此，是因为非个人性是产生公共角色关系的必要前提。公共关系对于政府间公共事务处理的重要性还在于它产生、支持并稳固着公共事务运行的理念，这些理念约束着公共角色的行为，控制着公共事务运行的规则。比如政府间税收如何分配、干部如何产生、政策如何制定及其执行都是公共事务，如果将它们按照个人规则处理，必然出现多种标准。

但是，从J县的个案来看，在中国县乡政府间关系处理中，恰恰是人格化行政起着相当突出的作用，这直接表现为公私关系的混合。无论是在界定管辖权边界、解决权力冲突、人事晋升，还是财权的分割以及政策的执行和考核等公共事务中都需要人情关系做润滑，并成为影响公共事务运行质量和效率的一个重要因素。

总的来说，在县乡行政过程中，我们不仅能够看到人情关系对于公共关系的腐蚀，同时也能看到公共关系利用个人关系得到伸展和转化，它具有两面性，而不是一面性。从功能效用的逻辑观察，一方面，由于公共事务处理往往借助于个人关系组织并扩展，更由于个人关系扩展的开放性和范围，还由于政府关于使用个人关系解决公共难题的普遍性，以及个人关系用于接近公共事务的媒介作用，它们都在参与制造一种特殊的行动机会结构。公私混合的社会关系，可以使具有不同目标的政府官员，方便地建构自己的行动社会结构：重视提升的干部主要向上建立联系，并以可控制的资源同有影响力的个人交换机会；重视支配权和个人财产的政府官员，则利用手中的公共权力为有求于他、并给之报偿的人办事，这种特殊的方式促进了他们之间以不同资源进行交易的合作。此外，公共关系与个人关系的混合结构，由于突破了现代科层制的僵化和呆板，从而有助于降低公共事务的治理成本，提高公共事务的处理效率，如同社会学者Crozier（克罗泽）所说的：

现代科层制经常存在的问题是无效率和非理性，它解决问题的能力低下，难以变迁，它的集中化、内部等级和僵硬化，妨碍了科层组织和外部世界的沟通，它缺少弹性，和现实世界缺少联系，无法从教训中学习，形成了社会封锁。显然，非个人化和多样化个人之间的巨大障碍使其无法行使功能，阶层紧张变得尖锐，强制性太多，其标准和管理离社会现实太远，但个人关系主义、非正式理解和平行权力关系能够帮助其运转。^[15]

但是，在县乡行政过程中，公私混合结构不可避免会导致大量的弊端和风险。首先，它不得不长期面临着公众的道德指责压力，它使政府体系中的官员很容易从相互尊重及互惠走向互相利用，因为公共资源和个人资源可以互用，也可以互为壁垒。其次，公私混合结构的另一个风险是行政的过度政治化，县乡政府体系中派系大量盛行，以领导人为中心的利益纠结和竞争异常激烈，从而导致官场中大量庇护关系的存在，而这种庇护关系与我们致力于建构的现代公共关系是有着本质区别的。

表6.1　庇护关系与现代公共关系对照表^[16]

续表

四、压力型体制有松动的迹象，但维持与强化因素并存

从J县的行政过程来看，压力型体制仍然不失为分析税费改革以来中国县乡政府间关系的一个重要概念，无论是在人事活动、财政活动还是在政策活动中，都能感觉到县政府对乡镇政府的强大压力和支配能量。

在某种程度上，压力型体制可以看作在现代化和市场化压力下出现的，以“赶超”为目标的传统“动员体制”^[17]的延伸，但是从J县的实地观察来看，县乡压力型体制表现出其他一些重要的特点：第一，县政府对乡镇政府的压力下沉并不是绝对的、无条件的，相反，必须通过物质刺激推进，具有浓厚的经济色彩；第二，在县乡压力型体制下，无论是县政府还是乡镇政府都能合法地彰显自己的独立利益，在追求资源方面积极主动；第三，在责任状中双方的权利和义务都是明确的，责任也较为分明，但是也留下了“讨价还价”的空间。因此，对县乡行政进行深入的分析，可以看到，这种压力支配型体制不是绝对的、无缝隙的。事实上，在实践运作中，乡镇政府除了可以利用个人关系和统计等技术手段来缓解压力之外，还可以凭借基层社会直接管制者的身份来转移和分解压力。

此外，从J县的行政过程中，发现压力型体制出现了某些松动的迹象。首先，在愈益繁重的基层治理任务下，县政府必须通过乡镇政府来进行管制，依赖乡镇权威组织处理各种具体的基层公共事务，依赖乡镇政府完成税收和各种指标任务。为此，县政府也不得不在谋夺权力和资源的同时承认和支持乡镇政府的权威主体地位，它必须给乡镇政府不断建构和重组自我利益的空间，在竞争中保障乡镇政府基本的实力范围。所以可以看到，县政府对乡镇政府权威地位的挑战总是谨慎而踌躇的，它明白，明智的、符合自己利益的做法应当是支持、保全乡镇政府的权威，而不是挑战或取代它们。这样做，能够获得最大限度的政令“畅通”、各自权威的安全以及各自权力地位的保障。基于这种原因，如果不是极大地危及自身的权威和合法性，一般情况下，县政府对乡镇政府的保护常常多于监督和挑战。只要没有引起不可控制的结果，它经常是任由乡镇政府使用自己的方法进行管理。由于利益的一致性，上级政府不但会包容、纵容下级政府的不当行为，甚至还会为了某种利益而“合谋”，共同侵害农民的合法权益。其次，在税费改革、机构改革和人事改革过程中，乡镇政府对于县政府削弱自己权威的做法越来越敏感，对于县政府挑战的抵制行为越来越明显。抵制的办法，要么是抱怨基层工作没法做，要么是撂挑子不干，这种抵制工作还会因为乡镇的经济实力和政治地位的提高、人事自主权的扩大以及政策变通能力的扩张而变得更为有力。事实上，虽然县级政府对乡镇政府具有绝对的支配权力，但是乡镇政府由于具有县级政府无法比拟的信息优势，往往可以凭借这种信息的不对称来扩张权力或不恰当地运用权力。“在中央政策本身具有相当权威性的情况下，基层政府无论是对上级政府，还是对农民，都具有充分理由来扩大管制政策的实施范围和力度，并巧立名目、从中渔利。”^[18]这就不难理解，为什么中央的政策会在基层政府的实际执行中走样。总而言之，新的形势下，压力型体制还是出现了某些松动的迹象。

但是，尽管压力型体制存在松动的理由和迹象，维持这种僵化的政府体制的力量更为强大和稳固。在根本上，压力型体制是中国特有的政治体制的产物，是中国上下级政府间关系的共同特质，换句话说，中央单一制的国家结构以及一体化行政的政治背景基本上已经确定了上下级政府间关系的一般模式。^[19]在县乡层面，作为处于行政等级制度中的两个不同级别的政治单位，它们之间的关系是严格的上下级政府之间的关系，这种等级关系因为国家组织法规的确认而获得了权威的合法性。

而且在新的经济形势下，与“公选”对县级政府人事权的有限分割相比，随着县乡财政体制改革，乡镇政府预算外收入大幅度减少，其运转严重依赖上级政府的转移支付和补助，而其资金支出则因为预算权、审批权等管理权的上交而变得更缺乏自主性。凡此种种，都使得乡镇政府对县政府的依赖程度更深，并成为强化压力型体制的稳定因素。总之，由于占据了等级科层制中的领导地位，再加上制度变革的倾斜性，县政府轻而易举地取得了权力和资源分配的主导权，这为其突破管辖权范围、实现人事控制、主导财权分配和占据决策权提供了现成的先天性资源，从而成为维持和强化县乡压力型体制的稳固制度因素。

从J县的行政过程来看，压力型体制确实在动员和发挥下级政府与官员个人的积极性和创造性方面发挥了一定的作用，尤其是对于基层社会一些较困难的工作如计划生育工作，如果缺少这种自上而下的行政控制机制，很难想象是否能够顺利推行。但是，压力型体制更多体现的是一些负面的东西。在压力型体制下，乡镇政府基本上没有什么自主空间，根本无法对本地区的事务进行统筹规划，而且在上级政府的强大指挥棒下，乡镇政府会做出许多不切实际的浮夸工作。最典型的就是制定大量与客观条件相脱离的指标任务，从而导致国家和社会资源的极大浪费。这使得尽管税费改革之后农民的负担已然大大减少，但是有限的资源却仍然无法配置到基层社会最需要的领域，基层公共产品供给短缺的现象依然广泛存在，因此，在这个意义上，县乡政府与公共服务型政府仍然具有实质性的区别。此外，压力型体制还使得村民自治的效果大打折扣，在很大程度上，乡镇政府与乡村政权之间仍然保持一种行政主控型的支配体制，乡村政权仍然需要为乡镇政府转移大部分的压力和责任。