第四节　保障支持手段和去风险化机制

为确保乡镇政府按要求完成行政任务，县政府有不断地求助制度化手段的内在倾向，因此，总的行政目标设定下来之后，还有一个将目标责任制度化和规范化的过程。这就是目前县乡政策过程中广泛推行的“目标管理责任制”，由于其具有强烈的政治色彩，因此也被称之为“政治责任制”。^[12]

目标管理责任制的所有内涵都体现在目前被县乡政府几乎推广到所有行政事务范围之内的“责任状”或“责任书”的形式当中。责任状亦即行政任务授受关系的制度化，它的原初意义是从计划经济时代借用过来的，上级组织把产值、利润、成本、工资、资金等各项指标体系作为指令计划指标下达到各个下级组织，作为下一级组织必须完成的目标责任。在农村承包责任制获得成功之后，它便被广泛地纳入政府的行政活动，并被作为各级党委和政府管理经济、完成指标和任务的重要手段来运用。但是，与农民的承包责任制不同的是，农民是为自己工作，而行政官员更多的是在为他的上司工作，这就使得责任状的制定和执行带有相当的不确定性。

在行政管理领域，首先采纳这种方法的是任务完成艰巨但可以量化的工作，比如计划生育和财政税收工作。近年来，承包责任制在政治行政领域呈现两大基本趋势：一是使用得越来越频繁，涉及的任务和工作越来越具体、多样。对于乡镇政府来说，除了早已是工作重点和难点的计划生育、经济增长、社会治安、信访、税收财政等工作外，连报纸杂志的发行、学习材料的订购等都采用了承包责任制，且随着上级工作重点的变化不断产生新的适用责任制的领域。二是县委、县政府的规定越来越严格，实施上越来越正规，在奖惩措施上实行“重奖重罚”，也即所谓的“一手乌纱帽，一手高指标”。在县乡所签订的诸多责任状中，既有像民政工作这样类似工作指导之类的普通责任状，^[13]也包括财税、综合治理和计划生育工作这样在乡镇考核中上升到“一票否决”高度的特殊责任状。

J县人口和计划生育工作责任“一票否决”实施办法（摘要）

（一）人口和计划生育工作责任考核的主要对象

责任考核的主要对象是乡镇党委、政府及其三套班子领导成员、市驻我县各双管单位和县直各部委办局及其主要领导、县人口和计划生育局中层以上领导干部、乡镇直单位及其主要领导、乡镇计生办干部职工、各村委会定工干部。

（二）人口和计划生育工作责任追究的主要内容

人口和计划生育工作责任追究视具体责任情况分别给予人口和计划生育工作“诫勉谈话”、“黄牌警告”、“一票否决”处理。

对有下列情况之一的给予“一票否决”：

1.区间内乡镇人口和计划生育工作被“黄牌警告”，在区间年度考核前不完成整改目标任务，不予摘牌的；

2.有以下情况之一的：乡镇人口出生数突破年度指标计划、考核区间符合政策生育率、二孩符合政策生育率、出生统计合格率比上年下降5.1个百分点以上的；政策外多孩率比上年回升2.1个百分点以上或者超过5%以上的，当年长效避孕措施落实率低于40%；

3.在国家、自治区、市人口和计划生育工作调查中有严重问题的；

4.因工作方法不当，引发计划生育恶性事件、群体性事件，造成严重后果的；

5.国家机关、企事业单位（包括二层机构）出现干部职工（含离退休人员）违法生育行为，经县人口和计划生育局核实并提出处理建议后，该单位在三个月内未向有关部门提出处理意见的；

6.相关部门未能在职责范围完成计划生育目标管理责任状主要指标的；

7.有关部门因综合治理出生人口性别比升高问题工作不力，孕情跟踪不到位，出现贩卖人口、溺弃或残害女婴及“两非”案件等，对社会造成不良影响的。

在J县，从1983年开始，计划生育管理的各项措施便不断严格完善，每年县都要向乡镇分配结扎指标，年终则根据执行情况进行考核，决定奖惩。1995年，J县人民政府还通过了《关于贯彻执行〈H省计划生育条例〉的实施办法》，正式用行政规章的形式确定了这种责任制，《办法》的第一章就明确规定：“县、乡级人民政府实行有限目标管理责任制，上级政府对下级政府主要考核自然增长率和出生率，计划生育系统实行有限目标管理责任制，主要考核实现人口控制计划的保证措施指标，包括外孕补救率、上环率、结扎率等，以县统计局人口调查队抽调的数字为准，检验县、乡（镇）政府和计划生育部门有限目标管理的完成。”以下是J县县委、县政府领导与乡镇领导签订的2008年人口和计划生育目标管理责任状的范本。

J县人口和计划生育目标管理责任状

根据《中华人民共和国人口和计划生育法》和《省人口和计划生育条例》的规定，县委、县政府确定责任单位______2008年人口和计划生育工作目标如下：

1.符合政策生育率（%）：100%；

2.统计准确率（%）95%以上；

3.节育措施落实及时到位率（%）94%以上，药具应用率（%）98%以上；

4.村民自治合格率（%）75%以上；

5.综合治理到位率（%）95%以上；

6.流动人口管理到位率（%）95%；

7.社会抚养费征收到位率（%）93.5%；

8.奖励扶助对象准确率（%）100%；

9.本级财政投入按省市要求落实到位；

10.婴儿出生性别比比上年度有明显下降；

11.无因计生违法行政行为引发的恶性案件；

12.其他工作按省、市、县要求落实。

年终，县委、县人民政府对上述责任目标进行考核评估，实行奖惩，评估得分95分以上授予“全县人口和计划生育目标管理优质服务先进单位”称号，由县人民政府奖励2 000元。评估得分在93分以上授予“全区人口和计划生育目标管理先进单位”称号，由区人民政府奖励1 000元。评估得分在85分以下的，实行“一票否决”并实行重点管理。

本责任状一式三份，由县委、县政府主要领导与乡镇党政主要领导签字生效。

中共J县县委书记：____________

J县人民政府县长：____________

责任单位党委书记：___________

责任单位行政领导：___________

二〇〇八年二月　　

从这份责任状的内容来看，至少可以观察到如下几个特点：（1）责任状的制定体现了县政府追求最大限度“理性化”的趋势，在指标的制定上，是从最大限度地表现政绩的高标准要求出发的，至于能否完成则另当别论，形式比内容重要，乃是官僚制的特性；（2）责任状的制定并没有充分考虑甚至排除了地方民众的参与意见，它只是在有关领导之间、上下级之间进行的小范围“共同协商”的结果。因此，在执行过程当中一些不可预见的因素很有可能成为完成责任状无法克服的阻力；（3）从责任状最后的签约人身份来看，体现了典型的人格化行政特征。在这里，公共决策和公共责任被异化为私人决策和个人责任，而且从委托—代理的角度看具有多委托人和多代理人的特征。(www.daowen.com)

从县乡政策过程来看，不可否认，在层层“责任状”的压力下，各级领导者确实能获得某些业绩，这一点在县乡政府的工作总结上不同程度地反映了一些真实情况，这说明承包责任制在政治领域应用有其一定的合理性：“政治承包责任制对工作实绩的强调反映了国家逐渐放弃简单利用意识形态的说教来论证合法性的做法，越来越重视社会物质产品的增长和民众生活水平的提高，并把物质成就的实现作为合法性的根本性证明。政治承包责任制在很大程度上激励了各级官员工作的主动性和积极性，使他们的工作与实际生活的需要有了更加密切的联系，从而在一定范围上扩大了官员的激励来源，使社会和民众的反映能够在对官员的考评中发挥作用，对官员来说，他们要更有效合理地实现自己的政绩也需要了解社会和民众的需要。”^[14]

然而，作为一种外部控制手段，承包责任制的约束力必然是软弱的，它根本无法保证政府公务员会因为责任状的签订而积极主动地去努力开展工作。事实上，由于责任制的目标内容主要是在县委、县政府负责人与其属下乡镇领导之间进行双边或多边讨价还价的基础上形成的，而乡镇政府的一般管理人员并没有参与目标的制定，这样基本上很难调动一般政府成员的自主意识。从管理学上讲，只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情，因此，与承包责任制相伴而生的可能是：执行效率不高且成本增大。此外，从县乡责任制实施的情况上看，还可能存在以下几个问题：一是权力与责任不相当，有多大的权力就该承担多大的责任，从责任状的设计内容上看，乡镇政府经常承担了许多超过自己权力的责任；二是责任制的泛化使得乡镇政府完成任务的激励意识逐渐淡漠；三是县委、县政府在制定责任目标时并没有把环境等无法确定的客观因素特别是不利因素充分加以考虑。

对于承包责任制存在的问题，我们还可以从委托—代理理论的视角作进一步深入讨论。从委托品来看，承包责任制中的发包者（上级）与承包者（下级）只不过是一种虚假的委托—代理关系，因为并不存在实在的委托品，作为委托品的指标任务只是上级的计划或预想。从委托者的身份来看，发包者并不是最终委托者，也就是说它并不是委托品的明确所有者，现行任期制在执行上的不充分也在削弱着委托人与委托品之间的联系，委托人通常很难在任期内任满，离任也就意味着责任的完全消失。此外，委托人的频繁更替造成了委托人对委托品认识上的信息不充分，而责任的有限性也在为委托人行为的短期化、代理人推卸责任提供了制度可能性。更重要的是，从委托者和代理者的授权关系上看，在承包责任制中，委托者并不是充分的授权者，因为这里的权力是公共的，应该来自民意机构。因此，虽然对于指标任务完成的各项行政监督措施不断增加，但是公共监督一直乏力，这也为承包者完成指标任务设置了公共权力行使与公众意志脱节的困境。^[15]

此外，委托人与代理人之间数量的不对称关系也存在着削弱责任约束的可能性。在现有的责任制中，或者是一个委托人对多个委托人，比如县委对各科局、乡镇；或者是多个委托人对一个代理人，比如县直各部门对乡镇。在前一种关系中，约束的成本提高了，并且有可能产生“一刀切”的现象；而在后一种关系中，代理人承担过多的任务责任，难以充分有效地解决所有问题。正如威尔逊所指出的，多委托人导致“委托人给代理人强加了一系列而不是有力的激励机制，其结果是代理人能阻止事情的发生但很难做出任何积极的事情”^[16]。

承包责任制的漏洞使得乡镇政府可以寻找一些手段来规避由于无法实现预定承包指标而导致的风险。

从实地调查来看，乡镇政府规避风险的手段或者说“去风险化”的机制主要包括四种：第一是统计技巧；第二是利用个人关系运作；第三是充分利用互评权力；第四是责任下沉。统计技巧和个人关系被看作压力体制下的“安全阀”，这在前面已经多次提到，这里主要谈谈乡镇政府普遍采用的另外两种手段。

实地调查发现，年末是县乡政府最繁忙的时候，评价部门频繁出入于乡镇与各职能部门，而被评价部门则忙于工作总结和汇报，在这个时候，会议、文件的数量往往大幅度增加。对乡镇政府而言，年终的考核评比工作除了乡镇自评之外，还有一个重要的程序，那就是县职部门与乡镇之间相互打分，最后由县政府来审核打分结果。由于打分高低事关政绩得失问题，因此各乡镇政府与职能部门之间最经常的做法是彼此不伤和气，你给我打高分，我也给你优等的评语，最后是一个皆大欢喜的局面。换言之，乡镇政府与各职能部门之间的利益依赖或需求关系决定了考核必定是形式化的，它不会对乡镇政府带来太大的压力。

工作主要是靠下面的乡镇政府推行，积极性非常重要，因此，总要给一个看得过去的分数的，再说，我们的工作也要请他们来评比，我们的压力不比他们小到哪里去。^[17]

此外，乡镇党委、政府和县委、县政府签订责任状之后，接下来的工作是由乡镇党委、政府对上述责任目标及其量化指标再做进一步细化工作，与村党支部和村民委员会签订责任状，将工作目标落实到村一级。在中国，由于村民自治的推行，村民委员会与乡镇政府之间并没有法定上的行政隶属关系，但由于党的基层组织——村党支部在村的实际领导地位以及村一级的资源基本上由乡镇控制的现实，这一责任状依然具有不容置疑的权威性。例如，计划生育工作一般是落在分管副镇长的头上，而干实事的则是乡镇计划生育办公室工作人员以及村党支部和村委会的干部（计划生育专干）。

XL镇计划生育工作目标责任状

（一）村党支部书记、村民委员会主任要亲自抓，负总责，重视计划生育工作，如果完不成镇党委和镇政府所制定的计划生育任务，将克扣工资和各项补助，性质严重的要撤职。

（二）计划生育率100%，无计划外生育。

（三）落实节育措施，搞好孕情普查。

（四）巩固和发展“三为主”成果，深入开展“婚育新风进万家”活动。

（五）配合计划生育协会工作。

（六）搞好计划生育优质服务，实现两个“转变”。

（七）综合节育率达95%以上。

（八）孕情普查率，重点人，流动人口查访率100%。

（九）抓好各类典型，以点带面，推动计生工作全面开展。

无论是形式还是内容，这一份责任状与县乡政府之间所签订的责任状并无二致，这说明乡镇政府与村级政权之间的关系并不能脱离行政控制的束缚，村级政权仍然是乡镇政府转移压力和责任的现成资源。

总之，从县乡政府关系的视角来看，政治承包制不过是县乡行政命令体制在社会经济环境中的变通，其核心控制机制是与县乡行政等级重叠的。由于最终对乡镇承包结果进行评价的是县有关部门，因此，这样导致的结果是，县级命令直接从根本上决定着乡镇官员的行为方式和行动目标。而作为一级有其自身目标函数和强烈的规避风险意识的政府，乡镇政府必定会采取各种相应的博弈行为，来为自己获得最大限度的生存和发展空间。

【注释】

[1]参见刘能：《等级制和社会网络视野下的乡镇行政：北镇的个案研究》，社会科学文献出版社2008年版，第98页。

[2]资料来源：《CT镇“十一五规划”纲要》。

[3]资料来源：《CT镇2006年镇政府工作要点》。

[4]J县城关镇XW村村民访谈，2007年8月。

[5]资料来源：TC镇党政人大办公室主任访谈资料整理，2007年8月。

[6]J县TC镇党政人大办公室主任访谈，2007年8月。

[7]J县TC镇分管工业副镇长访谈，2007年8月。

[8]周庆智：《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版，第152页。

[9]黄国光等：《面子：中国人的权力游戏》，中国人民大学出版社2003年版，第1页。

[10]J县CT镇镇长访谈，2007年8月。

[11]J县CT镇财政所干部访谈，2007年8月。

[12]参见杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版。

[13]例如J县2008年救灾救济工作目标管理责任书的内容如下：（1）按规定及时核实上报灾情和按时完成上报各种灾情表格（10分），未按规定完成任务扣2—5分；（2）建立灾民救助卡发放制度和认真及时做好灾后重建工作（15分）。未实行灾民救助卡发放制度的扣2分，未及时做好灾后重建工作的视情况扣2—5分；（3）救灾款物专款专用（10分）。未专款专用的每出现一次扣1分，接收上级救灾款后必须在10个工作日内下拨，未按时下拨每次扣1分；（4）积极开展经常性社会捐助活动，全年捐助现金5万元以上（10分），没有开展捐助活动的不记分；没有完成任务的，按比例扣分；超额完成任务的，按比例加分；（5）五保供养必须按县指定标准发放（10分），低于县指定标准每少10%扣1分；（6）敬老院工作人员按10∶1配备，敬老院老人按规定要求入住（10分）。未按要求配备工作人员和入住五保老人，视情1—4分；（7）按指定要求搞好农村特困无房户、危房户改造安居工程（15分），未完成县指定任务的每低10%扣2分，补助资金不到位的扣2分；（8）按要求做好60年代精减退职职工生活救助工作（10分）。出现群体上访的扣2分；（9）农村村级“五保之家”建设（10分）。有“五保之家”建设任务的乡镇，每所入住人员不少于5人，入住面积每人不少于15平方米；有菜地、有猪圈、有公共卫生间；室内配有床、桌、椅子等。10月底竣工，未按时竣工的扣2—5分，每少一项扣0.5分。

[14]杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第153—154页。

[15]杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第162页。

[16]James Q.Wilson，Bureaucracy：What Government Agencies Do and Why They Do It，New York：Basic Books，1989，p.317.

[17]J县人口与计划生育委员会办公室主任访谈，2007年8月。