第三节　总结和考核

总结与考核是一年工作的收尾部分，对每个具体的乡镇政府而言，总结是指对自身完成任务情况的自我评估，如果总结被县政府认可，便成为县政府及其有关职能部门作总结的基础。而考核则是工作完成情况的实地检查，在某种程度上是为了规范下级政府的机会主义和弄虚作假行为。

笔者曾从县政府办公室拿到2006年J县县政府年终总结报告，以下是其综合部分。

J县县政府2006年年终总结报告

2006年，在市委、市政府的正确领导下，全县人民坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，坚持“又稳又快又好发展”的总体要求和“三个三”的总体思路，加压奋进，开拓创新，保持了经济持续发展、各项事业全面进步、人民生活继续改善、社会政治大局稳定的良好局面，为“十一五”计划营造了一个好的开始。

经济发展总量及质量得到新提高。初步测算，全年实现生产总值299 627万元，总量比上年增加了50 042万元，增长12.7%，比上年增幅加快3.2个百分点。按常住人口计算，人均GDP为9 789元，首次突破1 000美元。其中：第一产业增加值69 410万元，比上年增长5.1%；第二产业增加值115 681万元，增长21.2%；第三产业增加值114 536万元，增长10.8%。一、二、三次产业结构比为23.2∶38.6∶38.2，与上年比，第一产业比重下降2.7个百分点，第二产业上升5个百分点，第三产业下降2.3个百分点。二、三产业增加值占生产总值比重为76.8%，比上年增加2.7个百分点。

“三化”进程进一步加快。农业产业化方面：全县龙头企业总产值10 955万元，比上年增长23.01%；龙头企业上缴税金818万元，增长97.63%；龙头企业带动基地总产值20 110万元，增长30.18%，重点突出发展优质烟、养殖小区和生态庄园农场。畜牧水产产值占农林牧渔业产值比重达47.97%。

工业化方面：工业增加值占全县生产总值的比重为33.26%，比上年提高4.38个百分点。特别是铸锻造和煤炭产业增加值占工业增加值的80%以上，县乡规模工业经济效益综合指数为406.94%，比上年增加67.42个百分点。

城镇化方面：全县小城镇6个，城市化水平为28.67%，比上年提高2.55个百分点。

经济发展环境得到有效改善。依法行政积极推进，廉政建设和反腐败工作力度加大，社会治安综合治理进一步强化。职能部门加大对各类违法犯罪行为的打击力度，及时化解影响社会不安定的因素，为经济发展保驾护航。

经济和社会发展中也存在一些困难和问题，如经济总量不大，结构还不优，质量效益不高，大项目特别是大产业项目少，发展后劲还不足，农村居民和城镇居民收入增长较慢，工业化进程不快，招商引资成效不明显，县乡两级财政收支矛盾突出，安全生产和社会治安等方面隐患较多，投资环境仍需改善，就业和再就业矛盾仍较为突出等等。

从这份总结报告来看，其总体特点是：以年初确定的量化目标为标准对全年的行政活动进行总结，总结的结果是取得了很大成就，不足之处则基本上是一笔带过，并作为来年努力的方向。除了县政府的总结报告，我还仔细阅读了各个乡镇的年终总结报告，其间充斥了大量有关“又快有好又稳”、“又上了一个新的台阶”、“全面改善”、“圆满完成任务”等表现业绩的词汇，笔者发现将其总结报告上的指标数字与年初制定的行政目标相比，基本上没有多大的出入，甚至有些是完全吻合，这不能不惊叹这些基层干部的“预测能力”和把握水准。这些统计数字是否存在水分以及存在多大的水分，笔者并没有获得相关的数据，但从相关干部的访谈中，却能体会到造假的必然性。

数字肯定是有水分的，但不这么做不行啦！财税收入、工农业总产值等指标是考核的重点，影响评先评优，乡镇报少了，影响县市；县市报少了，影响省。反正是数字只能一年一年往上涨，管他天灾人祸，管他风调雨顺，数字绝对不能跌。^[10]

而造假一旦成为公认的潜规则，那就获得了持续的组织激励。

做账还不是要看领导的意图，他要升官发财肯定要拿出看得过的数字，再说，每个乡镇都一样，你不造假就只能自己吃亏。^[11]

看来，自我总结具有程式化和形式化的特征是不可避免的，那么来自上级和其他部门的考核又如何呢？2007年12月，J县有关部门根据上级的指示以及新的社会经济形势，重新修订完善了乡镇绩效考核实施细则，以之作为乡镇领导班子及其成员的考核与晋升的标准。从这一细则的有关条文及其附件（见下面的分析）来看，可以发现如下特点：（1）考核内容纷繁复杂。例如，从乡镇领导班子工作目标考核指标来看，考核内容包括经济发展、社会发展、可持续发展、群众生活改善、和谐社会建设五大方面，其中，经济发展包括地方财政收入、招商引资和安全生产三个部分，社会发展包括农村合作医疗保险、教育两个部分，可持续发展包括计划生育和环保两个部分，群众生活包括重点工程、为民办实事两个部分，和谐社会建设包括减轻农民负担、社会综合治理情况、群众性信访事件处理情况三个部分。再例如，从乡镇领导班子自身建设考核内容来看，则包括领导班子和干部队伍建设、党风廉政建设、机关党的建设、机关文明建设和政法综治、政务公开等多方面的内容。（2）考核主体的专门化和多元化。县里专门成立绩效考核领导小组及其办公室作为考核常设机构，以此为核心，几乎每一项考核内容都有相应的考核机构。（3）考核程序的严格化。例如，工作目标考核的基本程序包括：各单位自查自报、县统计局及相关职能部门审核认定有关统计指标、县政府分管领导审定有关统计指标、考核组考核并提出各单位工作目标项目的考核档次、绩效考核领导小组审核考核组考核情况、初步确定各单位工作目标项目的考核档次、县委常委（扩大）会议审定各单位工作目标考核结果。

表5.2　J县乡镇领导班子工作目标考核指标

表5.3　J县乡镇领导班子自身建设考核内容及评分办法

续表(www.daowen.com)

续表

将乡镇领导班子社会公认情况评估作为一个考核标准，但缺乏可操作的规范。考评细则第15条规定了领导班子社会公认情况的评估内容，并规定无记名问卷调查为基本的评估方式。

第十五条　领导班子的社会公认情况，主要评估单位履行职责与转变职能、服务质量与办事效率、工作实绩与社会效果、依法行政与政务公开、公正与廉洁五个方面的情况。

第十九条　领导班子社会公认情况评估，采取无记名问卷调查的方式进行。

但是，有趣的是，社会公认情况的评估主体并不仅限于社会公众或者说是所谓的服务对象。

第十六条　领导班子社会公认情况评估，在上级领导、监督机关、同级部门、下级组织和服务对象中进行。

1.上级领导：县级领导。

2.监督机关：县人大代表、政协委员。

3.同级部门：县直单位领导班子成员和各乡镇党委、政府、人大领导班子成员。

4.下级组织：乡镇部分工作部门和村（居委会）负责人。

5.服务对象：（1）企事业单位负责人；（2）县城、农村居民。

更重要的是服务对象意见所占的分值微乎其微。

第十七条　领导班子社会公认情况评估，基础分总分为100分。其中，上级领导评估占30分，同级部门评估占20分，下级组织评估占30分，服务对象评估占20分。

只在上级领导、同级部门、下级组织中进行评估的，上级领导评估占40分，同级部门评估占30分，下级组织评估占30分；只在上级领导和同级部门中进行评估的，上级领导评估占60分，同级部门评估占40分。

事实上，将公众的评估纳入考核标准与其说是对民意的重视还不如说是对上级有关规定的形式化执行。在具体的评估过程中，作为一个基层民众并没有“可操作”的制度手段来评价乡镇政府的绩效，这与公共领域的不开放和社会力量太弱直接相关。相反，从县级政府所制定的考核标准中，控制和防范社会的意图却极为明显，体现在对社会综合治理和信访工作的重视甚至上升到一票否决的高度。正如有学者所指出的，由于受政治体制惯性的影响，县乡党政官员总是希求能把地方各种利益关系和生活领域置于他们的监护之下。任何基于私人利益的、有组织的压力和要求，一旦公开表达出来，就会被认为是对地方政治秩序的威胁，不管这些权益要求是否合理合法。县乡党政领导习惯于把社会、经济等问题看作政治问题的思维方式，表现在他们的行政活动当中，就是必须干净彻底地把地方民众主张权益的各种要求和意见就地处置或压制下来。

对重要考核目标的强调。例如，在工作目标考核指标中，将经济发展的权重设为40%。在考核细则中明确规定，单位因计划生育或社会治安综合治理工作被一票否决的，单位领导班子不能被评为一等。

考核指标的定量化。考核指标的定量化不仅体现在几乎每项考核目标都有对应的分值，不管其有没有量化必要性。此外，定量化还体现于考核档次的标准确定，例如，优秀：超额完成考核目标值15%以上（含15%）；良好：超额完成考核目标值5%以上（含5%）；合格：完成考核目标值100%以上（含100%）；基本合格：完成考核目标值90%以上（含90%）；不合格：完成考核目标值90%以下。仅凭经验把无法量化的行政事务进行量化，并作为考核的评比分数，这样的考核是相当有问题的，因为对于政府的公共管理目标而言，其追求的是政治、经济、社会、文化等多元的目标且目标常常发生变化，换言之，行政活动的产出多为无形产品，而非商品性的产品，要对这样的目标进行量化不仅相当困难而且没必要，其结果不过是导致执行和考核的形式化罢了。