第二节　政策执行

县乡政府目标制定完毕，就进入政策执行阶段。从县乡政策过程来看，政策执行主要是经由会议、现场办公、文件、下乡检查等形式来推进完成的。

一、会议

会议是政府行政过程中的主要活动之一，“文山会海”一词比较形象地说明了各级政府工作的动态过程：一个是写材料，一个是开会，而写材料经常也是为了在会上向参加会议者传递信息，因此，通常可以观察到的情况是，领导赶着做报告，秘书忙于写材料，行政活动显得忙而不乱。在实地调查中注意到，会议是县乡政府领导非常喜欢运用且乐此不疲的行政手段之一。在县乡行政任务推行中，县有关部门要对乡镇下达指令，进行督导、实施检查、统一协调，而乡镇政府则要向上级汇报，向下面动员落实，这些活动，基本上都要借助会议的形式来完成。会议多的原因还与行政层次多密切相关，县委书记、副书记、县长、副县长、乡镇党委书记、副书记、乡镇长都可以号令一些人来“组织”一个会议，结果是，各层次之间会议不断且交叉进行。

对于县有关部门来说，通常是利用会议来传达上级的精神和指示，并对下面的乡镇提出具体的部署。而就乡镇政府而言，作为政策执行的主体，也往往要通过各种会议形式来贯彻、推进县有关部门布置的目标和任务。根据实地调查所获得的资料，下文将对乡镇政府经常采取的会议形式如：乡镇党委会、乡镇党政联席会议、乡镇党委书记办公会、乡镇人大主席团会议和乡镇长办公会议作一一介绍。

（一）乡镇党委会

党委会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。未进党委的乡镇人大专职主席，以及未设专职主席的乡镇人大负责日常工作的副主席，应列席乡镇党委会议。乡镇党委会一般每月不少于一次，如遇重要情况可随时召开。

党委会议事范围：（1）讨论制定贯彻落实上级党委、政府有关方针政策、指示精神及乡镇党代会决议的措施；（2）讨论决定本乡镇经济社会发展、精神文明建设、民主法制建设等方面的重要问题；（3）研究制定本乡镇党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设的工作措施，讨论决定党员的发展、教育和管理等方面的重要事项；（4）根据干部管理权限，讨论决定干部的推荐、提名、调整、任免和奖惩，以及对干部的教育、培养、监督等事项；（5）讨论决定以乡镇党委名义向上级党组织的请示、报告，以及以乡镇党委名义发出的其他重要文件等事项；（6）讨论决定乡镇人大主席团、人民政府、群团组织等须提交党委会或应由党委会讨论决定的有关事项。

党委会议题一般由书记确定，或由书记委托副书记确定。重要议题由书记办公会议确定。除特殊情况外，不搞临时动议。党委会必须有半数以上的委员到会方能召开，研究干部问题的党委会必须有超过2／3的委员参加方能举行。

（二）乡镇党政联席会议

党政联席会议由乡镇党委、政府领导班子成员及人大正副主席、乡镇长助理参加。会议由书记召集并主持，也可以由书记委托乡镇长召集并主持，乡镇长不是中共党员的，也可由书记委托副书记召集并主持。党政联席会议主要研究、决定乡镇范围内除必须由乡镇党委会决定事项以外的重要事项。党政联席会议必须有半数以上的党委委员及半数以上的应出席会议成员到会方能召开。应出席会议成员因故不能参加会议，应在会前请假，其意见可用书面形式表达。会议主持人可根据工作需要，确定有关人员列席会议。乡镇团委书记是党员的，可以列席乡镇党委会和党政联席会。

遇有重大突发事件和紧急情况，来不及召开党委会或党政联席会议的，书记、副书记、党委委员或副乡镇长可临机处置，事后应及时向党委会或党政联席会议报告。

从调研情况来看，党政联席会议是目前应用最为广泛的会议形式。

（三）乡镇党委书记办公会

书记办公会由书记召集并主持，也可由书记委托副书记召集并主持。除书记、副书记参加会议外，召集人可根据会议内容，确定其他有关领导班子成员列席。书记办公会根据工作需要召开。书记办公会不是一级决策机构，不得决定应由集体讨论决定的重大问题。

书记办公会议事范围：（1）对需要党委会或党政联席会议讨论和决策的问题事先进行酝酿，准备议题；（2）对党委会或党政联席会议决定事项的组织实施进行协调，检查执行情况；（3）交流日常工作，通报有关情况。

近年来，随着乡镇党委的减副，乡镇党委副书记的数量大幅度减少，党委书记办公会也相应衰落。

（四）乡镇人大主席团会议

乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间，一般三个月举行一次会议，必要时可临时举行会议。

乡镇人大主席团会议议事范围：（1）听取乡镇人民政府贯彻执行法律法规和上级及本级人民代表大会决议决定情况，提出意见和建议；（2）讨论组织人大代表对乡镇人民政府和领导人员以及上级机关驻乡镇单位开展评议的有关事项，听取乡镇人民政府及有关办公室工作情况汇报，提出意见和建议；（3）听取乡镇财政预算执行情况汇报，提出意见和建议；（4）听取乡镇人民政府关于代表议案、意见、批评和建议办理情况的汇报，提出意见和建议；（5）讨论决定乡镇人民代表大会筹备工作等有关问题；（6）讨论人大主席团自身建设及其他有关问题。

人大主席团举行会议，必须有主席团成员过半数出席方可举行。会议由主席或其委托的副主席召集和主持。乡镇人民代表大会主席团举行会议时，可以邀请本级人民政府领导人员列席。必要时，也可以邀请本级人大有关代表和本行政区域内的上级人大代表列席。

乡镇人大主席团会议决定问题，以主席团全体成员的过半数通过。

（五）乡镇长办公会议

乡镇长办公会议由乡镇长召集并主持，一般每月召开一次，也可根据工作需要由乡镇长决定随时召开。乡镇长办公会议由乡镇长、副乡镇长、乡镇长助理出席，乡镇人大主席、副主席列席。由于分工交叉，不兼任副乡镇长的乡镇党委委员在乡镇长办公会议研究其所联系或分管的政府工作时，可参加乡镇长办公会议。乡镇有关部门主要负责人根据会议内容列席相关议题的讨论。会议议题一般由乡镇长确定。

乡镇长办公会议议事范围：（1）传达上级党委、政府和乡镇党委、人代会的重要指示、要求和决议，研究贯彻执行的具体办法与措施；（2）根据上级政策规定和乡镇党委的原则意见，研究部署乡镇人民政府的重要工作；（3）通报本级政府重要工作情况；（4）讨论需由乡镇长办公会议决定的其他重要事项。

除了以上这些例行会议之外，还存在大量的非例行性会议形式，包括政治思想工作会议、动员大会、表彰奖励大会、传达上级指示精神大会、情况交流会议、意见征询会议、解决问题会议、先进事迹报告会、理论学习会、经验交流会以及无以计数、无以名之的所谓“碰头会”等，简言之，涉及乡镇政府行政活动范围内的任何事情，都可能成为一个议题，都可以采行会议形式。

在众多非正式会议中，值得关注的是现场办公会，因为这是在县乡政策过程中被乡镇领导广泛使用并且效果比较明显的执行方式。所谓现场办公会是指根据需要而临时召开的一种小型会议，一般是在出现某一急需解决的问题或有总结、推广价值的经验的时候举行，由乡镇党委书记或乡镇长亲临现场，针对存在的问题作出答复。在当前的行政体制下，现场办公会因为能够及时、准确、高效地处理一些棘手问题而受到基层群众的欢迎。

我们村和隔壁村从去年开始修公路，搞了一年多，都没搞好，不是钱的问题，就是出劳动力的问题。上个月一下雨，整个路一塌糊涂，汽车都过不了，正好乡党委书记下乡，他当场就把两个村的支书叫过来，不到一个月，路就修好了。^[4]

究其实质，现场办公会带有深刻的传统“动员模式”和“特权行政”的色彩，因为领导人运用个人权威脱离了行政体制的固有束缚而能在某种程度上弥补体制僵化所带来的不足，更因为现场办公的相对高效而迎合了民众对好政府和好官员的期盼，但是这种行政方式的弊端也不容忽视：首先，现场办公由于缺乏充分的论证而带有较大的随意性和盲目性；其次，现场办公由于将基本的程序和手续简化，在监督不力的情况下，容易导致领导人的专断和独裁；再次，现场办公带有相当的倾斜性，能够得到领导亲临现场解决问题的单位和当事人基本上都会得到某种程度上的照顾，这对于那些得不到照顾的单位和个人而言，无疑是失之公平的。(www.daowen.com)

二、文件

文件是党和政府信息上下传递的重要方式。根据中共中央办公厅于1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》的规定，党务性文件主要包括决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等14种，而按照国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》，国家行政机关的公文种类包括：命令、议案、决定、意见、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要等13种形式。在县乡政策过程中，县委、县政府通过文件的下发作为乡镇行政事务的合法性来源和行动策略的逻辑基础，要求乡镇政府按照文件所表达的意图及时行动起来。而乡镇政府则通过向上发文，借以反映问题和寻求支持，以此作为县委、县政府政策调整的依据。

在县乡政策过程中，乡镇政府主要是处于接收公文的位置，从来文传递的层次上看，除了县委、县政府以及县直单位的直接来文之外，还有大量转发自中央、国务院、省委、省政府以及市委、市政府的文件。

表5.1　TC镇2007年来文统计^[5]

从文件的内容来看，上级来文几乎涉及乡镇行政事务的所有方面，如政治、经济、文化、民政、村治等内容。从县有关部门的所发文件的特点来看，县委来文大多“务虚”，例如《关于表彰全县抗冰救灾先进集体和先进个人的通知》、《关于开展全县干部队伍作风集中整顿的通知》、《关于切实加强和改进城镇社区党的建设工作的实施意见》、《关于大力推进全民科学素质建设的意见》。县政府的来文主要针对具体的行政事务，例如《关于开展乡镇“创业之星”系列宣传活动的实施意见》、《关于印发2007年乡镇安全生产工作要点的通知》、《关于印发J县农村贫困残疾人危房改造实施方案的通知》。县直机关的来文则主要与其管辖的具体事务有关，由于县直机关与乡镇分属同级，因此来文一般采用平等口气的意见和通知文件，例如县教育局《关于进一步规范乡（镇）属学校教代会制度和提高教代会质量的通知》、县民政局《关于组织村民参加农村合作医疗的通知》。对乡镇政府来说，在政策执行过程中还需要利用文件的形式向上级有关部门汇报情况、取得相关的支持。从其从属地位出发，一般采取的公文类型是请示和报告，例如XL镇发给J县县委《关于召开第十五次党代会的请示》、LH乡发给县政府《关于生态示范乡建设情况的报告》、TP乡发给县政府《关于拨付辣椒产业支持资金的请示》。

从公文的功能来看，不仅仅是信息传递和交流的重要方式，而且还是使行政事务规范化、可预见化的手段。但是公文使用过于频繁则难免造成文牍主义和形式主义的弊端，而且，公文也需要成本。在现代通讯条件下，电话、移动手机和网络已经在县乡逐渐普及起来了，利用这些通讯工具，信息的传递应该可以更迅速、更节省地完成。但是，实地调查发现，县乡政府官员在业务的处理上依然还是严重倚赖公文，究其原因，不仅仅在于对新式通讯工具的陌生和不惯，可能还有某种“官僚意识”在作祟。因为电话、网络毕竟没有公文来得正式和庄严，而在公文的传递过程中，无疑还有助于官场权威的保持和增加。

现在基本上每个办公室都买了电脑，而且去年还装了网线，但除了聊天看电影之外，电脑用得最多的就是炒股票，从来没人想过用电子邮件跟上面部门联系，那太不实际了。^[6]

上面布置任务经常会先打电话过来事先沟通，但单靠打电话是不作数的，最后还是要发一份文件过来，这样才显得事情是需要正式办理的，也有助于年后进行工作任务总结。^[7]

对于公文的负作用，有学者曾做过精彩的比喻：如果把政府比作一辆战车，那么文件就当是这辆战车的履带，其重要性不言自明，但现在的问题是，这个“履带”越来越厚重，不仅不能有效地帮助战车爬坡越岭，反而加重了战车的负荷，以至于把战车的能量大大地消耗掉了。^[8]

三、下乡检查

在县乡政策过程中，下乡检查是县政府官员督促乡镇官员执行政策的经常手段。其下乡检查的目的不外乎两点：一是确保乡镇的行政活动不改变预定的方向；二是针对工作新出现的问题，进行调整和改进。

下乡检查的政府官员既包括县委、县政府的领导也包括各职能部门的有关人员，县委、县政府领导去基层检查工作主要目的是为了督促乡镇政府执行预定的方案，或者听取方案执行过程中遇到的问题。对此，乡镇政府既会充分展现高度的积极性，也会不失时机的强调工作困难，对既定任务讨价还价，要求减免工作任务或者提供更多资源。而县政府各职能部门的业务工作检查主要是在自身的职权范围内开展的，通常根据与乡镇政府所签订的责任状所规定的任务指标，来检查落实情况。因此，它们在检查工作时往往要乡镇政府提供具体的数字材料交差。

从下乡检查的目的和内容来看，可谓繁多，既有例行性的计划生育检查、财务检查、卫生检查、生产安全和社会治安综合治理检查等，也有各种临时性的突击检查。

对于乡镇政府来说，并不是所有的检查工作都是有抵制情绪的，那些可以获得项目和资金的调研活动是非常受欢迎的，甚至还会充分利用个人关系邀请上级有关部门来检查。乡镇政府对待不同检查团体的态度直接体现在与上级检查工作有关的经费支出标准上，如果来检查工作的是县委、县政府的主要领导，那么毋庸置疑，迎接检查、吃喝玩乐的标准都会是最高的。

从下乡检查的效果来看，由于乡镇的人事权掌握在县领导手里，县委、县政府检查所起到的督促作用是较为明显的。相比之下，各职能部门的检查给乡镇造成的压力就不会太大，因为前者手中没有人事权，不能给责任人带来提级、提工资等好处，因此，乡镇只要提供给他们所需要的数字就能应付过去。

尽管下乡检查可能对乡镇政府造成相当的压力，但由于县乡政府之间利益的相关性，县级政府对乡镇工作进行督查往往带有例行性和形式性的特点，这突出地表现在三个方面：（1）蜻蜓点水式检查，下乡检查的范围一般只是到乡镇而已，不会到乡镇下面的村。因此，在绝大多数情况下，乡镇干部只需布置会议、汇报工作就够了，如果上级非要去某一项行政任务的现场，那也只要预先布置一下现场，然后再回到汇报会上就可以了；（2）完成任务型检查。在中国，干部的“下乡行政”是有数量标准要求的。特别是某些职能部门（计生局、财政局、民政局）更是要求下乡的天数达到100天以上，对于县里的干部来说，下乡是工作的一部分，是构成一年成绩不可或缺的部分，在干部述职报告中要具体反映出来。因此，下乡检查经常成为“例行公事”；（3）数字式检查。在很多情况下，下乡干部只要从乡镇拿到符合要求的某些数据就算完成下乡任务了，至于这些数据是否如实反映了某项行政事务进展情况并不重要。

在J县实地调查时，笔者曾经多次跟随财政局、民政局等部门官员去下面的乡镇检查。在调研过程中发现，下来检查的部门可谓是络绎不绝，经常是走了一批又来一批，但是绝大多数检查团是来得快去得也快，不少检查团往往在随便拿点资料后就走人。更有甚者，一些政府官员下来纯粹就是为了打秋风，一到吃饭时间，饭馆食堂热闹非凡，而吃完饭以后则是麻将消遣。

总之，检查工作形式化的倾向表明官僚制具有重视工作程序和方法的特征，但是过分地注重形式则往往导致“目标取代现象”（即把行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上）的发生。

四、上下级间的直接沟通

与人事活动一样，在县乡政策过程中，也存在利用个人关系来运作和拓展公共事务的现象。这种现象的特征是：公共关系依靠个人交往得到扩展，而工作关系的配合程度则依赖于个人关系的程度而变化。

在县乡政策过程中，个人关系的运用有其独特的作用，作为一种非正式沟通方式，个人交往常常是通过小团体等非正式组织的线路或者是人们私下之间闲谈的渠道而进行的，这样，在处理“公务”时，政府官员就轻松地跳出了程序或规章的约束。此外，个人关系是个人情感或利害关系的产物，在运用过程中伴随着大量非正式或私下的妥协、让步、通融乃至交易等辅助手段，依赖这些看似个人化的交往手段，政策执行的效率得到提高，而在现行的行政体制下，这些问题的解决只靠规章制度或行政程序有时是很难办得到的。

但是个人关系在政策过程中的运作也容易导致许多弊端：一方面，它导致了官员之间公务合作关系的机会主义和不确定性；另一方面，作为一种不受行政纪律约束的个人互动，难免会出现对正式规章制度的规避行为甚至暗箱操作的交易现象。

实际上，个人关系的广泛运用与中国长期盛行的官僚文化传统有密切关系。“长久以来，强调社会和谐性及人际关系的合理安排一直被认为是中国文化中最显著的特性之一。”^[9]在家事与国事、公务与私务情同一理的意识支配下，把亲情、友情、乡情等私人情感方面的东西都渗入公务活动，处心积虑地将“公事”置于“私交”的基础之上来进行，原则、规定等方面的约束在不断地重复进行的各种私人性质的仪式——宴请、送礼、节庆、祝寿、婚庆、葬礼等当中被淡化、被赋予“人情味”，结果各种“原则交易”便发生了。简言之，从骨子里轻视规则或纪律的这个官场文化造成行政之外的各种“交易”活动相当活跃，与私人关系无涉的公务推行起来便效率低下，给行政活动带来的干扰甚至毁坏作用非常明显。

从实质上说，个人关系运作和公共关系拓展是用个人关系的理念——亲疏或内外——来建造公共关系，由此通行的行为规则不是对等、独立、价值导向和普遍主义，而是远近区分、依赖、利益导向和特殊主义，它与“以事为中心”的现代科层文化恰好相反。这种关系按照远近把政府官员划分为群体，围绕在不同的核心任务周围，根据势力范围大小影响着公共事务的处理，这就是人们常说的不同精英之间形成的派系。

在中国这种关系取向的社会里，个人拥有的社会关系也是一种十分重要的权力，因此，对于县乡官员来说，维持和拓展个人关系是其生活中的一个重要部分。在平常的时候，他们经常用馈赠礼物、互相问候、拜会访问等方式与其关系网的其他人保持联系和良好的人际关系，在工作过程中，宴请、招待成为必不可少的公关手段。

在调研中，某位镇政府的官员曾经向笔者直言，他本人其实不喜欢应酬，既没有酒量，也不擅长麻将，但他必须在工作之外花大量的时间去应酬，之所以如此，除了人情因素之外，还有两个方面的考虑：一是解决麻烦；二是联络感情。

总之，在基层政府，“公事公办”的科层方式根本就没有生存的土壤。事实上，在基层，公权私化的现象不仅为传统所支持，而且可供利用的文化资源也非常丰富，在反复进行的个人关系运作公共事务过程中，这些因素得到运用并获得强化。