第一节　决　　策

县乡政策过程的第一步是决策。从决策的主体来看，县乡决策主要包括县委决策、县政府决策、乡镇党委决策和乡镇政府决策。在这四种决策中，县委全委会的决策无疑最为重要，县政府决策往往是对县委宏观决策精神的落实和细化，而乡镇党委和政府则根据本地的情况据此作出更具操作性的执行方案。

从决策内容来看，县乡决策都属于典型的地方决策。因为，县乡政府只不过是一体化行政组织结构中的两个基本环节，它们有责任和义务贯彻执行中央统一的全国政策，所以，其决策不是独立割裂的，而是要把中央及上级政府的决策与本行政区的社会经济发展结合起来加以贯彻落实。

作为实际最高的决策机构，县委全委会由县委委员和候补委员组成，具体成员包括：县委书记、副书记、纪委书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、统战部长、县委办公室主任、人大主任、政协主席、县长、副县长、县长助理、财政局局长、人事局局长、公安局局长、县共青团书记、妇联主任、各乡镇党委书记。换言之，由县五大班子（县委、政府、人大、政协、武装部）的主要领导和各乡镇一把手组成的全委会构成县行政决策中心（常委会是这个中心的中心），这个中心所形成的决议经人代会批准之后就获得了合法化的形式，成为某一段时期指导县乡政策过程的基本指导政策。而县长在县人代会上所做的政府工作报告中明确的行政任务便是这个决策的最后文本，这是将党的意志和政策转换为国家政策的标准程序，以下是《J县国民经济和社会发展第十一个五年规划（纲要）》，也是构成县政府“五年计划”的蓝本。

J县国民经济和社会发展第十一个五年规划（纲要）

今后五年我县经济社会发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六届五中全会精神，全面落实科学发展观，坚持发展创新主题，强力推进工业化、城镇化、农业产业化，加快调整经济结构，转变经济增长方式，实现经济社会又稳又快又好发展，努力建设经济繁荣、人民富裕、文化进步、环境优美的和谐J县。

奋斗目标是：实现地区生产总值年均增长12.5%，到2010年，经济总量达到53.99亿元，人均生产总值达到15 879元，2008年实现生产总值、人均生产总值比2000年翻番目标；万元生产总值能耗降低20%；财政总收入年均增长13%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长11.35%和7.5%；城镇登记失业率控制在3%以内；人口自然增长率控制在6.2‰以内；城镇化水平达到45%；经济社会发展综合评估进入全市中等水平。

发展思路是：坚持又稳又快又好发展的总体要求，推进发展理念、发展环境、领导发展能力三大创新，突出县城新区、TT工业园、XL现代农业生态示范园“一区两园”经济龙头建设，实施“工业强县、城镇兴县、农业稳县”三大主体战略，把J县建设成为“泛珠三角”制造工业协作配套基地、全省五金工具生产出口基地、区域性商贸物流中心。

具体发展战略是：实施开放带动战略，加快发展外向型经济，构筑开放型经济发展新格局；实施产业升级战略，构筑特色产业发展新优势；实施科教兴县战略，构筑科技、人才支撑新优势；实施民营富县战略，形成民营经济主导经济发展新格局；实施和谐发展战略，建立人与自然和谐共处新机制。

围绕上述目标任务，要突出抓好以下五项重点工作：一是建设社会主义新农村；二是推进新型工业化；三是加快城镇化步伐；四是发展社会事业；五是构建和谐社会。

从县委所确定的这一长期规划，我们大概能观察到一个带有原则性与方向性的“蓝图”，这是五年时间段中县乡政府要努力达到的总行政目标。其具体内容包括地区生产总值、经济总量、人均生产总值、财政总收入、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城镇登记失业率、人口自然增长率、城镇化水平等量化指标，同时，它也指出了这个长期规划的发展战略、发展思路和重点工作。在这一长期规划的基础上，县政府还要制定年度行政规划，作为指导一年工作的具体指南。

J县2006年工作设想（摘要）

主要预期目标是：地区生产总值增长13%，单位GDP能耗降低4.5%；规模工业增加值增长20%；财政总收入增长15%，其中一般预算收入增长13.9%；全社会固定资产投资增长20%；社会消费品零售总额增长12%；实际利用外资增长20%；农民人均纯收入增长8%；计划生育率达93%以上。

1.发展现代农业，改善农村面貌，大力推进社会主义新农村建设

加快调整农业结构，全力推进农业产业化。完成XL现代农业生态示范园建设规划，加快香满楼、金马牧业、神农果蔬加工、绿之缘等龙头企业建设。依托龙头企业，种植“神农叶”优烟3.5万亩，开发优质水果2.5万亩、无公害商品蔬菜8万亩、三味辣椒3万亩，种植优质玉米青饲料10万亩，培育发展20个特色养殖小区。加强农业综合生产能力建设，大力发展农村公共事业。加大财政扶持支持力度，确保新农村建设扎实推进。

2.加快产业升级，发展循环经济，强力推进新型工业化

煤炭行业要加大安全技改投入，对13对不具备安全生产条件的矿井坚决关闭整合。铸锻造企业要坚持走规模化、专业化、精密化发展道路，加强关键技术的引进吸收再创新。冶炼企业要突破环保瓶颈，加强技术改造和环保设施建设，实现良性化、规范化发展。把TT工业园作为聚集铸锻造规模企业、发展高新技术产业的大本营，促进开发提速、品位提升、集群发展。加强财政扶持引导力度，引导企业技术改造、提质扩容。全面放宽非公有制经济市场准入，稳步推进四大国有煤矿改制。大力扶持发展科技型、规模型、深加工型和劳动密集型非公有制企业，实现非公有制经济增加值增长22%以上，税收增长20%以上。

3.立足优势互补，科学规划建设，增强城镇综合承载能力(www.daowen.com)

加强规划建设，提升城镇品位。按照“老城区改造提质、新城区启动建设”的总体要求，加强城区道路建设和改造、城区市政配套和绿化建设，确保实现省级园林式县城创建目标。新城区启动一期开发，完成投资6 000万元。同时，分层次、有重点地发展中心城镇。发展第三产业，繁荣城镇经济。积极发展旅游服务业，大力发展新型服务行业，完善市场服务体系，引导人流、物流、资金流向城镇集聚。

4.突出项目带动，扩大对外开放，着力引进战略投资者

实现年内新上和续建固定资产投资100万元以上项目100个以上，其中500万元以上重点项目40个，过亿元项目5个，完成固定资产投资7亿元，完工投产20个以上，实现项目税收2 500万元。力争年内引进战略投资者3户以上，实际利用外资1 200万美元、内联引资6.5亿元。实现直接出口贸易360万美元。

5.坚持效益优先，强化财力保障，逐步构建公共财政框架

加强财源建设和收入征管，增强财政保障实力。加快“一区两园”入园企业建设，引导扶持中小企业发展，实现烟叶特产税1 240万元、煤炭税费5 000万元、铸锻造行业税收1 680万元，新增项目建设税收1 000万元。加大“两个盘活”力度，盘活国有资产资源1.56亿元。推进财政管理体制改革，提高财政资金使用效益。推进以信用联社产权制度改革为重点的金融体制改革，激发金融服务地方经济发展的活力。坚持科学民主理财，逐步构建公共财政框架。

6.加强民主法制，维护安全稳定，努力构建和谐社会

全面启动“五五”普法，加快依法治县进程。大力抓好安全生产，健全安全生产控制指标体系；推行民情恳谈、信访听证制度，畅通群众利益诉求渠道；开展信访积案清理，依法规范信访秩序；加强社会治安综合治理，建立村庄联保、社会互保、单位内保“三位一体”的城乡治安防控体系。

7.突出以人为本，推动事业进步，促进经济社会可持续发展

推进城乡统筹就业，不断完善社会保障体系，大力发展社会福利、慈善公益和残疾人事业。落实计生奖励扶助等政策，完善“村为主”工作机制，创新流动人口计生管理与服务方式，确保计生工作保持全省一类县水平。落实耕地保护政策，实现耕地总量动态平衡有余，加强矿产资源、矿业市场管理和地质灾害防治。建立环境保护和生态补偿机制，推进采煤沉陷区综合治理，加强城乡环境综合整治及陶家河污染治理，强化征占用林地清理整顿。继续抓好“农村科技建设年”活动，培育科技示范户100户。加强农村义务教育，鼓励发展民办教育、职业教育，提高高中阶段教育普及率。加强社会主义荣辱观教育，广泛开展群众性精神文明创建活动。健全公共卫生应急处理体系、疾病预防控制体系，新建、改造9所乡镇卫生院，增强农村疾病防控能力。加强乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，办好第二届民歌艺术节，做好J县民歌非物质文化遗产申报工作。切实加强民族宗教、外事侨务、房产管理、地方志、残疾人、体育、统计、老龄、人事、人防、气象、档案等各项工作。

8.坚持依法行政，提高行政效能，开创政府工作新局面

建设以人为本、为民谋利的政府。在政府工作中更多体现人文关怀，关注全体成员的公共利益。建设奋发有为、诚信负责的政府。树立正确政绩观，提高政府公信度，干事情件件有落实，做工作项项能兑现。建设高效运作、求真务实的政府。加强公务员队伍建设，完善绩效考核机制，强化行政效能监察，大兴求真务实之风，切实增强工作主动性，减少盲目性，克服片面性。建设依法行政、清正廉洁的政府。依法规范政府行为，加强政风建设，全面落实党风廉政建设责任制。

至此，我们看到的是一个已经相当详细和具体的行政规划，在这一年度工作设想中，不仅有地区生产总值、财政总收入等相对比较宏大的量化指标，还有单位GDP能耗、规模工业增加值、一般预算收入、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、实际利用外资、农民人均纯收入和计划生育率等更为细化、具体的指标，此外，还分别给社会主义新农村建设、产业升级、城镇综合承载能力、对外开放、构建公共财政框架、构建和谐社会、以人为本和依法行政等宏观抽象目标确定了操作性的实施方法。

从决策环节来看，县委和县政府所制定的长远规划和近期目标是市委和市政府所制定的长远规划和近期目标的一个部分，同样，县委和县政府的目标也必然是各乡镇的目标的总和。作为一级政权，在县委、县政府的指导下，各乡镇党委和政府也会依葫芦画瓢地制定长期规划和近期目标，从各乡镇所制定的长远规划和近期目标来看，内容与县并无二致，所不同的是，在目标设定上往往会提出更高的标准。

十一五时期的奋斗目标：实现地区生产总值年均增长15%，到2010年，经济总量达到4亿元，人均生产总值达到20 000元，2008年实现生产总值、人均生产总值比2000年翻番目标；万元生产总值能耗降低30%；财政总收入年均增长20%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均分别增长25%和12%；城镇登记失业率控制在2%以内；人口自然增长率控制在5‰以内；经济社会发展综合评估进入全县前列。^[2]

2006年主要预期目标是：地区生产总值增长15%，单位GDP能耗降低6%；规模工业增加值增长25%；财政总收入增长20%，其中一般预算收入增长18%；全社会固定资产投资增长25%；社会消费品零售总额增长15%；实际利用外资增长30%；农民人均纯收入增长12%；计划生育率达98%以上。^[3]

从政策科学的视角来看，一项行政目标的实现起码要具备名义（合法性）、人力、财力三个支持条件。在前面各章的分析中，我们知道，与上级政府相比，乡镇政府处于管辖权被分割、财政支出捉襟见肘的困境，其行为的合法性常常遭到社会公众置疑的境况。在这种情况下，乡镇政府仍然不管自己的实际能力而会不断地抬高各种指标数字。乡镇政府之所以在行政目标的制定上表现出一种超常规、加速度的目标取向，原因大概如下：（1）指标的确定往往是由乡镇党委书记和乡镇长共同商定的，对他们来说，高目标是与他们的高奖金、晋升前途结合在一起的，拔高指标既可以向上级表明自己对指标任务的重视，也可向民众表达自己的施政水平和能力，以此作为日后晋升之本；（2）乡镇领导确定目标时一般会与其他乡镇进行攀比，他们会意识到，即使自己不抬高数字，其他乡镇也会抬高数字，甘于人后必定会处于被动；（3）在现行的政治游戏规则下，利用统计手段进行数字造假是彼此心照不宣的行为，对此，乡镇领导并不担心完不成指标；（4）在现行的干部制度下，乡镇领导流动频繁且迅速，他们只需要制定目标，而一般不需要为遥远的奋斗目标而负责；（5）事实上，很多乡镇目标的制定还带有县领导的个人意志，也就是说，乡镇政府的膨胀行为是得到县委、县政府默认的，这使得乡镇政府的膨胀行为具有稳定、持续的组织激励和保障。正是如上几个原因，乡镇领导在制定行政目标时基本上不会从自己的行政能力出发。尽管他们可能并不具备将目标转化为现实的能力，但他们依然会被要求从“讲政治、讲大局的高度，千方百计地完成全年工作目标”。例如，2008年1月，J县遭遇了新中国建立50年以来最大的冰灾，出现持续25天的低温、雨雪、冰冻天气，造成4.22万亩农作物绝收，1.8万头牲畜冻死，2 010间房屋损坏，485间倒塌，23万人饮水困难，22.1万亩木林损毁，200多家工矿企业倒棚，36对矿井被淹，全县倒塌、折断电杆5 571根，断线2 200多处，损坏变压器239台，电力、通讯、交通、供水一度中断，直接经济损失达18.68亿元。但是，在冰灾过后的县委动员会议上，县委、县政府领导仍然以2007年底制定的目标为基准对各乡镇施加压力，可想而知，这个不做调整的年度行政目标还有多少实际意义。