第五章　政策过程的程式化与形式化

如前所述，自从乡镇政府被纳入国家官制授权系统之后，县政府的地位发生了变化，基层行政建制由县一级变为乡镇一级，县的地位变成了（地）市和乡镇之间的中间环节。在一体化行政的背景下，县乡政策过程可以看作一个整体，其政策过程是按照两种路径进行的：一是由县委、县政府直接领导乡镇党委和政府的各项中心工作；二是县政府通过自己的工作部门即职能局及其设在乡镇的业务机构进行各方面的业务行政管理和技术服务管理。

从县乡政策过程中县乡政府各自承担的角色来看，县政府包揽了绝大多数的决策，而乡镇政府更多是作为政策执行者的角色出现。尽管作为与基层社会直接接触的一级政权形式，举凡基层社会的一切政治经济事务，都应该在乡镇政府的考虑之列，但是，在决策过程中，乡镇政府极端缺乏自主性，没有最终的决策权。县乡政府的决策地位与它们的法律地位以及人事和财政关系是相吻合的。正如前面各章所描述的，乡镇政府的法定行政权力虽然来源于地方政府组织法，但其实际权力往往取决于县级政府的授权并被严重分割和肢解；乡镇政府的人事基本上完全由县来决定；乡镇的财政要受到县政府的极大制约，其独立行政目标的履行缺乏足够的资源支撑。(www.daowen.com)

从县乡政策过程的运行程序来看，可以简单分为决策、执行和总结评估三个阶段（按照当地政府自己的分法，是宣传发动、组织实施和考核评比三阶段），其政策过程往往以“某年工作安排”为开端，再以“某年工作总结”为结尾，由于其工作的程式化特点和流水性质，有学者曾经用“行政年历”^[1]这一词语来概括。从实地调查来看，通过对县乡政策过程的深入分析，我们观察到的是大量充斥、贯穿于政策过程的机会主义、文牍主义、形式主义和教条主义等官僚主义现象，县乡政策过程表现出形式化的特征。此外，在政策过程中，看似严格的目标管理责任制和乡镇政府的各种去风险化机制，则或隐或现地凸显县乡政府之间的博弈动机。