第四节　财政支出管理与控制

一、财政支出管理模式

（一）“一支笔审批”：财政预算决算和支出审批

乡镇可支配收入，不论是预算内、预算外还是自筹收入，按规定其使用都要经乡镇人民代表大会审议通过，并接受后者的监督。具体形式是，乡镇政府每年都要将财政预算、决算情况向人代会报告，人代会有权审议和决定是否通过。不过虽然有此规定，但是由于乡镇人民代表大会尚未在事实上成为乡镇的最高权力机构（权力的核心在乡镇党委），因此，乡镇人大在财政预算和决算的审议、通过以及财政监督中的作用至少在目前仍很有限。

对于乡镇各项具体的财政支出，一直以来主要实行由乡镇一位主要领导“一支笔审批”的制度，即所有支出，没有该领导的签字，不能从财务管理部分办理，这种做法，是为了防止政出多门而造成财政管理的混乱，但是也容易造成财务管理的僵化和个别领导人在金钱使用上的专断行为。

镇里的一切开支，必须有镇长本人的签名或公章才能作数，确实能堵住乱开发票、乱报账的行为，但是并不代表管钱的他本人就不会乱用钱、乱开支。这几年镇里的公务招待费用居高不下，好处还不是那几个主要领导人占去了。^[27]

（二）财政所的掣肘和多种资金管理模式

在财政资金的使用中，乡镇财政所及政府内部的财务管理机构从资金使用制度、会计管理制度等方面，或多或少地可以起到对乡镇政府的约束作用。相比之下，乡镇财政所对乡镇政府的约束会更强一些，因为它在或大或小的程度上受县财政局的领导，而不是像乡镇政府内部的机构那样，完全由乡镇政府领导。

乡镇财政机关是乡镇财政管理的主管机关，其结构和人员编制，按行政区划、经济发展水平和乡镇级财政收支情况，合理设置和配备，由乡镇政府领导监督，上级主管部门予以管理、指导。^[28]

正因为财政所不容忽视的影响，各乡镇政府都希望能对财政所的管理产生尽可能多的影响。这种状况似乎可以理解为，当财政所的工作真正对乡镇财政运作构成直接影响时，对财政所的控制便成为乡镇政府关心的一个问题，它不会轻易放弃这方面的影响力，并可能通过各种方式和上级政府及财政部门讨价还价，而上级财政部门考虑到乡镇政府的这种实际利益后作出的一种妥协，便是允许它在财政所的一些事务方面有一定的权力。

财政机关工作人员未经县业务主管部门同意，不得任意变动，但是乡镇财政人员的聘用、任免和调动事宜，须由当地政府和县财政机关共同商定。^[29]

可见乡镇政府非常希望能与县政府分享财政所人事权，但是，在实地调查中，财政所负责人则普遍支持将人事权上交县里。

我认为人事权应该收到县财政局，好处肯定是主要的，首先是我们能够保证上缴任务的完成。原来出现过这样的情况：财政所收钱以后，镇领导说，先不忙上缴，钱拿来办厂或修路，财政所很为难。其次是可以控制吃财政饭的人员增加，抵制关系户、减轻财政负担。再次是有利于开展工作，解决内部矛盾，地方政府与财政所的矛盾可以通过上面来解决，我们开展工作才没什么后顾之忧。^[30]

由于财政所的设立和归属，乡镇财政资金的具体管理，就存在着不同的方式。已有的研究发现乡镇财政资金的具体管理不仅在不同的省、市、县之间可能存在差异，有时甚至在同一县的不同乡镇间，管理方式也不尽相同。实地调查发现，在J县所属的各个乡镇由于历史因素和政策因素以及各种人为因素，至少存在三种不同的财政支出管理模式，即财政所完全管理模式、财政所和乡镇政府分管模式和乡镇政府完全管理模式。具体说来，所谓财政所管理模式，指的是乡镇的所有支出无论是预算内还是预算外自筹资金的支出，都必须由乡镇财政所统一管理，统筹安排。J县采取这种财政支出管理模式的主要是经济比较落后，乡镇预算外财政收入比较少。所谓财政所和镇政府分管模式，主要特点是财政所管预算内收入，而乡镇政府管预算外自筹收入。在J县，这种情况一般发生在经济发展程度一般，但有一定预算外自筹收入的乡镇。而乡镇政府完全管理模式指的是无论是上级下拨（或财政上缴返回）的乡镇政府预算内财政收入还是各种自筹收入，都由乡镇政府直接管理（乡镇政府内设专门的财务管理办公室）。在实地调查中，J县只有经济强镇TC镇采取这种管理模式，TC镇之所以采取这种管理模式，有其特殊原因：首先，J县在该镇建立了经济开发区，开发区管理委员会主任兼党工委书记由镇党委书记兼任。1998年开发区升格为省级经济开发区，开发区管委会为副县级，高于一般的乡镇，在项目审批、土地利用、税收等方面享受国家的优惠政策，这些条件使得TC镇政府具有一般乡镇不具有的权能。其次，在TC镇专门成立了一个很有特色的机构，叫“TC镇对外经济发展委员会”，这个委员会由镇政府下属的各个职能部门和驻镇的财税、工商、公安、金融等16个单位组成，委员会主任由镇党委书记担任，因此，其核心是镇党委。作为镇政府的一个常设机构，这一委员会事实上成为TC镇政府克服“条块”矛盾的一个机构，其作用已经超出了对外关系范围。利用其开发区和对外经济发展委员会的优势，TC镇政府很容易就独掌财政收支大权，财政所基本上无法发挥基本的干预作用。

二、“乡财县管乡用”：一种尚未明朗的试点改革

国务院在2002年批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号）中明确提出“要进一步加强对乡镇财政的管理，约束乡镇政府行为”，对“经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要”。在这一政策指导下，从2004年开始在不少省份开始实施“乡财县管乡用”的财政管理方式改革（安徽省成为最早试点的省份），这一乡镇财政管理方式曾引起学术界广泛的关注，但是褒贬不一。

在J县调查过程中，了解到该县从2006年6月1日才开始在几个乡镇试点，因为改革效果并不明朗，所以还没有推广到所有乡镇。根据J县乡（镇）财县管乡（镇）用实施方案和实施细则，其操作规程如下：

1.每年初，县财政局预算股会同县乡镇财政管理局（财政局的二级局）对乡镇预算安排提出指导意见，明确乡镇预算安排的顺序和重点。乡镇政府根据指导意见编制本级预算草案，草案经县财政局预算股会同县乡镇财政管理局审核后，提请乡镇人民代表大会审查批准，审查批准后分别报县财政局预算股和县乡镇财政管理局，再由县乡镇财政管理局录入预算指标管理系统以便执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需经县财政局预算股会同县乡镇财政管理局审核，调整数额较大的，必须向县人民政府报告。审核同意后的调整方案，经乡镇人大审查和批准后分别报县财政局预算股和县乡镇财政管理局，县财政管理局再录入预算指标管理系统。预算股开具的各乡镇追加指标通知单同时送达县乡镇财政管理局和各乡镇财政所。

2.乡镇财政体制分成收入及调度资金由县财政局国库股按月拨付到县乡镇财政管理局县级“结算专户”。年终，先由县乡镇财政管理局和乡镇财政所进行核对，再由各乡镇财政所与国库股核对资金及调度情况。

3.乡镇国、地税收入直接上解县级国库。县乡镇财政管理局总预算会计以国库股提供的收入数据为依据记总账。

4.乡镇煤炭统征分成收入由非税局拨入县乡镇财政管理局在城区金融机构开设的县级“结算专户”。

5.乡镇其他税收收入和非税收入以及其他财政性资金、借款缴入乡镇级“结算专户”，由乡镇财政结算员在每月的5日、20日前将乡镇级“结算专户”中的其他税收收入和非税收入及其其他自己解缴县级“结算专户”。

6.县财政局各业务股室管理的乡镇专项资金，除实行县级专项报账的以外，由国库股或相关股室拨款到县乡镇财政管理局县级“结算专户”（专项资金归口国库股管理后，全部由国库股拨付），再由县乡镇财政管理局按照相关业务股室的要求及时拨付。其中：属于通过乡镇财税信息网络社会化发放的涉农资金，由县乡镇财政管理局直接拨付代理银行。

7.乡镇全额编制人员的工资由县国库股将资金直接拨付县工资统发办公室的工资专户上，县乡镇财政管理局凭县工资统发办各乡镇工资报表记入各乡镇总预算账；乡镇非全额供养人员的工资（包括村干部工资）属于县代发人员的部分由县级“结算专户”直接拨付代理银行打入个人账户，乡镇发放的部分由县级“结算专户”拨付乡镇“结算专户”。

8.乡镇按月作出当月支出计划并向县乡镇财政管理局报送月度用款计划。为确保乡镇日常开支，对乡镇一律实行小额现金限额管理制度。乡镇现金限额确定办法为：乡镇上年可用财力减去全年统发工资支出和全年县乡镇财政管理局代乡镇直接支付部分后剩余部分除以12个月，再乘以乡镇现金限额比例（20%）得出乡镇每月的现金限额款项（乡镇最高限额不得超过10万元）。现金限额款项由县乡镇财政管理局拨付各乡镇“支出专户”。

9.乡镇日常开支，按照乡镇规定程序审批后，可在“支出专户”中支付。“支出专户”现金金额不够时，乡镇将已经乡镇长审批的原始凭证分类汇总，填制《用款申请》（对单笔用款金额超过5 000元和特殊用途的支出应将支出凭证或用途利用报告扫描作为申请拨款的附件），通过远程申请支付和报账系统报县乡镇财政管理局审核，县乡镇财政管理局按规定程序审核后发出支付指令，由乡镇“结算专户”拨付乡镇“支出专户”，弥补限额现金不足。支出审核程序：小额日常开支由乡镇财政局核算股股长审核，单笔较大额开支由乡镇财政局局长审核，单笔大额开支和特殊用途的小额支出由县财政局主管领导审核，特殊用途的大额支出由县财政局局长审核。单笔用款金额在5 000元以下和一次性申请用款在3万元以下（每月不超过2次）的日常开支，由乡镇财政局核算股股长核准；单笔用款金额在5 000元以上、3万元以下和一次性申请用款在3万元以上、8万元以下（每月不超过2次）的日常开支，由乡镇财政局负责人核准；单笔用款金额在3万元以上和一次性申请用款在8万元以上的日常开支，由县财政局主管领导核准；乡镇特殊情况下的开支由县财政局领导核准。每月1—5日各乡镇应将上月的原始凭证装订成册，并填制“乡镇财务支出审核单”，报县乡镇财政管理局复核。对不合规、不合理以及违反审核程序的支出不予核准。

10.乡镇各项大额支出，由乡镇提出申请计划，经县乡镇财政管理局按照预算审核后，交县政府采购中心集中统一办理，采购资金由乡镇财政管理局直接拨付县政府采购中心。

11.县非税收入管理局负责全县乡镇财政票据的监督管理。乡镇使用的所有非税收入票据（包括往来结算收据），由乡镇提出申请，经县非税收入管理局审核，县乡镇财政管理局统一到县非税收入管理局代购，并加盖“J县乡镇管理局票据专用章”后，由乡镇票据专管员到县乡镇财政管理局领购，实行“限量零用，定期缴销”制度。

12.本操作规程于2006年6月1日在LH乡和ZS乡试点实施，待“乡（镇）财县管乡（镇）用”改革全面推开后，则在全县推行。

从试点单位的选择来看，县政府可谓煞费苦心，LH乡和ZS乡的共同特点是经济落后，财政拮据，而且负债累累。从这两个乡一年多的试行状况来看，应该说还是有成效的。首先是确保了工资发放。在改革前，由于乡里财力紧张，工资挪用和举债是财政运作的常态，乡财实行县管后，由于工资统发，支出标准明确，各项支出实行限额审批制度，分清必保支出、必要支出、一般支出、专项支出，区分轻重缓急，按照“保工资、保运转、保重点”的顺序安排支出，优先保障工资发放。到目前为止，这两个乡没有出现拖欠工资的现象。其次，堵塞了管理漏洞，节约了支出。据调查，改革前，这两个乡的财政管理水平是比较低的，收入无预算，支出无标准，票据不合规，财务不透明，乡镇财政资金支出存在很大漏洞，给本来就薄弱的乡财政带来很多的困难。实行“乡财县管”后，乡资金的支出不再由乡镇领导说了算，通过县审计部门和县财政结算中心的共同监督，规范了资金的支出，从而节约了相当的财政资金。再次，有效地杜绝了新增不良债务。以前乡镇举债，县财政部门很难管理，改革之后，乡镇财政总会计和单位会计同时被取消，乡镇会计账由县财政结算中心会计代记，使得乡镇无法擅自举借新债。以ZS乡为例，由于该乡政府的承包食堂相当有特色，为此，经常有上面的部门工作人员借调研的机会下来打秋风，导致该乡的招待费居高不下，乡政府无力承担，只能靠打白条或者通过其他途径借款偿还。改革之后，因为举债无法入账，食堂最终不得不关门，当然其旧债是否清偿就不得而知。

但是，作为一项制度设计，“乡财县管”在ZS乡和LH乡的弊端也暴露了不少。首先是乡政府依赖思想的滋生和蔓延，由于收支缺口由县里兜底，困难有了保障，自然产生依赖上级财政的思想，乡财政增收的积极性降低。其次，乡政府化解债务的积极性降低。改革后，债务对乡领导来说有所解脱，但从另一方面看，则会导致乡旧有债务的难以消解。乡债务是特殊历史背景下形成的，有很多负债是欠私人的钱，乡负债迟早应该通过各种办法得到解决。再次，乡公共产品的供给面临着停滞的局面，“乡财县管”后，LH乡和ZS乡的支出只能用于保工资和保运转，根本没有多余资金用于农村的公共设施建设和公共服务供给。

从县乡财政关系来看，不管县政府改革的初衷如何，“乡财县管”实质上是将财权高度集中于县政府手中，乡镇财务审批权的丧失很可能导致县政府对乡镇相应预算管理权和资金所有权及其使用权力的侵蚀。而权力的扩张和高度集中，往往预示着管理风险的增大，“乡财县管”增大了县政府所管资金规模，增强了财政统筹调控能力，但如何进行有效约束，保证大权在手的县级政府不出问题又是一个大的课题。

这项改革措施的前景令人难以乐观，原因不仅仅在于其可能产生的各种激励和技术困难（例如挫伤乡镇财政增收的积极性、财务运行成本的上升），更重要的是其与财政理论和国家相关法律的抵牾。从财政理论上说，一级政府需要有一级财政去匹配，否则，一级政府的总预算只能徒有虚名。此外，按照国家预算法，一级政府就应该有一级财政，实行“乡财县管”，乡镇就不再是一级财政了，它实际上只是一个报账制的单位，这跟国家的预算法不合（这也是为什么这一改革基本上停留于试点，无法全面推广的深层原因）。因此，“乡财县管”应当说是对现行财政管理体制的一种过渡性变革，从长期角度看，县乡财政管理体制的完善一定是与县乡行政管理体制的变革相一致的。(www.daowen.com)

【注释】

[1]马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版，第119页。

[2]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

[3]资料来源：J县财政局档案室。

[4]资料来源：《J县乡（镇）财政管理体制暂行办法》，J县财政局档案室，1998年。

[5]资料来源：《J县乡（镇）财政管理体制暂行办法》，J县财政局档案室，1998年。

[6]资料来源：《J县乡（镇）财政管理体制暂行办法》，J县财政局档案室，1998年。

[7]资料来源：《J县与TC镇财政体制划转方案》，J县财政局档案室，2000年。

[8]吴理财、李芝兰：《乡镇财政及其改革初探》，《中国农村观察》2003年第4期。

[9]“一票否决”的意思是只要其中一项没有达到预定的目标，就视全年的工作为零，领导人不能评优。

[10]资料来源：2006年J县一般预算收支决算总表，县财政局预算股编制。注：中央补助收入主要包括：消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费转移支付补助、取消农业特产税降低农业税率转移支付、缓解县乡财政困难转移支付补助、增发国债补助、结算补助和其他补助等项目。

[11]J县TC镇镇长访谈，2007年8月。

[12]周庆智：《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版，第189页。

[13]孙潭镇、朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》，《经济研究》1993年第9期。

[14]其计算方式如下：（1）增值税完成体制超额部分实得财力为742 121元。“两税”返还数＝县核定体制“两税”返还基数×［1＋（“两税”增长率＝当年完成数－体制确定数／体制确定数×100%）×0.15系数］，即为632 296×［1＋（7 439 700－843 062／843 060×100%）×0.15］＝1 374 417－632 296＝742 121元。（2）所得税实得财力54 340元（所得税按体制核定20%部分45 283元，递增20%为54 340元）。（注：2005年财政体制核定“两税”返还基数632 296元、2005年财政体制核定所得税返还基数181 132元。）

[15]资料来源：《2006年J县一般预算收支决算总表》，县财政局预算股编制。

[16]某地区转移支付系数＝（该地区农业税等四项收入占其财力比重除以全国平均农业税等四项收入占地方财力比重乘以权重＋该地区人员经费和基本公用经费占其地方财力比重除以全国平均人员经费和基本公用经费占地方财力比重乘以权重）×中央财政负担系数。

[17]《J县2006年税费改革转移支付分配方案》，J县财政局2006年。

[18]资料来源：J县财政局档案室。

[19]孙潭镇、朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》，《经济研究》1993年第9期；林万龙：《政府为什么要推行农村税费制度改革——一个关于政府行为的理论模型及其初步分析》，《中国农村观察》2003年第5期。

[20]樊纲：《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。

[21]孙潭镇、朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》，《经济研究》1993年第9期。

[22]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

[23]周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

[24]马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版，第132页。

[25]资料来源：TC镇分管工业副镇长访谈，2007年8月。

[26]资料来源：TC镇分管工业副镇长访谈，2007年8月。

[27]J县CT镇综合治理办公室干部访谈，2007年8月。

[28]《J县乡（镇）财政管理体制暂行办法》，1998年，J县财政局档案室。

[29]《J县乡（镇）财政管理体制暂行办法》，1998年，J县财政局档案室。

[30]J县CT镇财政所长访谈，2007年8月。