第三节　收入获取和财源建设

从组织理论上讲，对于组织来说，维持生存是第一位的，行政组织更不例外。而且，与其他性质的组织不同，公共行政组织的特点和行为方式是以其对强制力的合法垄断而表现出来的，进一步讲，公共行政组织所独享的权力或执法权贯穿于它的行政活动当中。因此，如果对权力行使者缺乏有效的制约，那么它就会利用行政权力，使用所有可能的方式，包括许多越过法律界线的方式，来获得维持生活或运转的动力资源。^[12]行政组织的这种特征在中国县乡两级政府组织身上表现得尤为明显，因为在中国的各级政府中，这两级政府的财政最为紧张，生存压力最大，但是其掌握的强制资源和动员能力却依然非常强大。县乡政府的这种组织特征是其维持生存的重要手段，同时也是导致基层社会诸问题的根源所在。

根据1985年国家财政部颁发的《乡（镇）财政管理实行方法》，乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。其中，预算内资金包括上级政府划归乡镇财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、畜牧交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入。预算外资金包括上级政府划归乡镇财政的农业税附加、农业教育费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金则是指乡镇政府按国家政策规定筹集的收入，但乡镇政府不得随意摊派。自筹资金主要包括乡镇统筹资金、乡镇企业的利润、行政和事业性收费、集资、捐款以及各种罚没收入等。因为自筹资金由乡镇政府自行支配，不进入国家财政安排，孙潭镇和朱钢称之为制度外财政收入，由该项资金发生的支出称之为制度外财政支出。^[13]

自乡镇财政设立到2002年税费之前，财政收入由预算内、预算外、自筹资金三部分组成的基本结构一直未发生变化，直到1994年实行分税制，使得乡镇预算内外财政收入的来源有了重要变化。2002年税费改革尤其是农业税取消后，无论是乡镇财政收入结构还是具体的收入项目都发生了比较大的变化。首先，乡镇普遍采用一般预算收入和预算外自筹收入作为乡镇财政收入的基本结构。一般预算收入主要包括由增值税、营业税等工商税收构成的本级收入和名目繁多的上级补助收入。其次，预算外和自筹的收入项目发生变化，原先作为预算外收入的各项附加基本取消或纳入预算内，构成原来自筹资金主要部分的乡镇统筹、村提留和农村教育集资则在取消农业税之前并入农业税（与农业税率的提高相伴随），农业税取消之后，造成的缺口由大量的税费改革转移支付填补。新的预算外收入自筹收入项目由乡镇企业的利润、行政和事业性收费、集资、捐款、借债以及各种罚没收入构成。总之，在乡镇收入结构中，本级收入是指经过财政体制划分之后属于本级政府的收入，补助收入则是指上级政府为了弥补本级政府的支出而拨付的各种补助或者转移支付，预算外收入的类型繁多而琐碎，名目并没有统一的规定。

从经验观察来看，在乡镇收入获取过程中，有几个方面尤其值得关注：第一，尽管乡镇政府已然没有硬性收入任务，但是协助收取工商各税仍然是乡镇政府需要完成的考核任务；第二，乡镇政府既具有完成税收任务、通过上级政府考核的动机，也存在将税收直接转化为地方收入的利益机制。在完成税收任务上，乡镇政府有个微妙的均衡点，这是在收入获取过程中乡镇政府与县政府的竞争表现；第三，中央各项名目繁多的转移支付开始成为乡镇政府不可或缺的收入，由于乡镇的具体转移支付水平由县政府所确定，这无疑大大加深了乡镇政府对县政府的倚赖；第四，在财源建设过程中，县乡政府有可能结成利益共同体，并与基层社会之间产生各种利益冲突和矛盾。

一、税收

乡镇的各项税收是由税务部门直接征收的，征收之后，全部上解，并不与乡镇财政发生直接的关系，至于乡镇所能获得的财政收入是按照县乡财政体制所确定的。乡镇每年能获得的一般预算收入（主要来源是税收）主要是由收入基数和支出基数决定的，因此，可以想象，在收入基数和支出基数确定过程中存在的各乡镇与县有关部门之间的讨价还价、锱铢必较行为。以YJ镇为例，2007年实际完成财政总收入为8 647 060元，其中增值税完成100%部分7 439 700元，所得税完成100%部分271 700元，其他收入935 660元。但是镇政府最终从中可获得的收入主要是以2005年财政体制的收入基数5 000 000元，支出基数1 629 857元为基础的。其收入构成部分主要包括一般预算收入3 693 182元，其他预算外收入895 372元。一般预算收入包括：支出基数1 629 857元，2007年累计县财政追加YJ镇新增人员经费、新增工资247 744元和提高公务员津补贴663 960元（合计911 704元），2007年县财政追加YJ镇专项资金155 160元，追加政府目标奖200 000元。此外，由于其财政收入超过了收入基数，按照规定，YJ镇还可以获得一部分超额分成796 461元^[14]，因此，在2007年YJ镇总决算报表中，2007年YJ镇最终可用财力为4 588 554元。

可见，为鼓励乡镇政府重视税收，县政府会尽量将乡镇可支配收入和税收收入相挂钩。因为，尽管乡镇政府并不是直接的创税主体，但其对于培养税源、协税护税还是相当重要的。从税收的征取来说，尽管税务部门在乡镇有派出机构，但是，征税机构取得乡镇政府合作的程度，对于其工作成效，还是有影响的。具体说来，第一，纳税主体数量多、居住分散，征税机构在力量相对薄弱的条件下，常需借助乡镇行政系统及其下属机构的力量，才能有效地开展工作；第二，一些纳税主体（如乡镇办企业，在乡镇的某些交易市场中活动的商户）的活动，是在乡镇政府的控制或管理下的，对它们征税，有时影响到乡镇政府的利益，因此需要乡镇政府的合作。

从经验观察来看，乡镇取得财政收入最大化的激励机制确实存在，然而，即使从财政收入最大化目标出发，乡镇政府也不会尽其所能增加税额。这是因为，在现行的乡镇财政结构下，还存在通过其他方式获得自筹财政收入的可能（参见下面的分析）。在这种情况下，乡镇政府会考虑多征税获得收入和以其他方式获得收入之间的关系。如果两者之间存在矛盾，即税收的增加会减少自筹财政收入，那么就意味着乡镇政府在增加税收获得划拨的财政收入的同时，也付出了减少自筹收入的机会成本。乡镇政府将权衡得失，如果增加税收的边际收入小于边际机会成本，它将停止增税，事实上，乡镇政府总是非常审慎地试图控制税收的边界，以便保障地方经济发展的利益和它的可支配财政收入的利益。普遍的做法是，乡镇政府有时会充分运用手中的税收减免权，将税源留在应税经济主体中或者乡镇政府千方百计通过各种途径为乡镇企业获得税收减免优惠，以使企业不交或少交税，继而通过其他途径，如上交企业利润和管理费、集资、摊派、强制性赞助等，将税源转化为乡镇自筹收入。实地调查发现，这种情况在乡镇企业比较发达的乡镇普遍存在。

表4.2　J县2006年度乡镇预算内外收入总表^[15]　　单位：万元

二、转移支付

取消农业税之后，转移支付补助成为乡镇重要的固定资金来源。根据中央、省、市政策，取消农业税之后乡镇能获得的转移支付资金项目主要包括农村税费改革转移支付资金补助、取消农业特产税、免征农业税转移支付资金补助、政策性增加工资转移支付资金补助和缓解乡镇财政困难转移支付补助。从全国范围来看，与乡统筹和农村教育集资等专门面向农民的收费和集资的取消以及农税税率提高相伴随，2002年财政部出台了《农村税费改革中央对地方政府转移支付暂行办法》，开始发放农村税费改革转移支付资金补助。据统计，2003年共发放了305亿元，与2003年当年全国在改革后的农业税正税总量338亿元相近。2005年全面取消农业税以及各项附加税之后，为缓解县乡财政缺口，取消农业特产税、免征农业税转移支付资金补助、政策性增加工资转移支付资金补助和缓解乡镇财政困难转移支付补助成为中央补助的固定构成部分。

从各项转移支付补助资金设立的初衷来看，其主要目的是为了弥补乡镇一级政府的财政缺口，例如，按照财政部《农村税费改革中央对地方转移支付转移办法》（财预〔2002〕468号文件），税费改革转移支付的补助方向主要包括乡镇支出、村级支出和农村义务教育三项内容，也就是说，全部用于乡村两级的支出。按照中央政府的设想，“并费入税”带来的农业税增加部分、农业税附加部分，再加上税费改革转移支付，这三个部分共同填补由于税费改革造成的乡村两级的财政缺口，具体说来：

某地区转移支付额＝乡镇转移支付＋村级转移支付

＋教育集资转移支付

其中：该地区乡镇转移支付＝（该地区乡村两级办学经费＋该地区计划生育经费＋该地区优抚经费＋该地区乡村道路修建经费＋该地区民兵训练费＋其他统筹支出＋该地区屠宰税减收＋该地区特产税政策性减收－该地区农业税增收）×该地区转移支付系数^[16]

可见，乡镇税费改革转移支付的计算依据实际上就是原来“五项统筹”的内容，而乡镇转移支付是税费改革转移支付中最大的一个部分，这说明中央实际上是根据地方改革前的乡统筹为基础来计算的，例如J县2006年11个乡镇共获得中央农村税费转移支付补助2 441万元，这一数字与税费改革前一年（2002年）的乡镇统筹费和村提留费总数2 344万元相近，至于其资金缺口的产生则富有戏剧性。在税费改革之前，财政部要求各地上报“三提五统”等农民负担的实际数量，而J县政府并不知道这个上报数是为了计算转移支付，反而以为是对农民减负工作的检查，所以当年上报的要少于实际数，而中央对地方转移支付的测算是以这些上报数为主要依据的。据有关学者的调研，这一现象在全国具有相当的普遍性。取消农业税之后，除税费改革转移支付之外，中央直接发放给乡镇的补助还有取消农业特产税、降低农业税率转移支付和缓解县乡财政困难转移支付补助。J县2006年所获得的这两项补助分别是1 441万元和505万元，将其与2004年的农业正税和特产税相比，其总量（2004年J县农业税和特产税的总量为2 000万元左右）相去不远。总而言之，税费改革在解除了农民的各项负担的同时，制度设计通过三个途径基本弥补了因为改革带来的地方财政缺口。按照这个制度设计，中央政府出钱、农民受益，地方政府也大概维持了收支平衡，是一个皆大欢喜的改革。

从各项转移支付的发放方向来看，其接收主体应该主要是乡镇政府，但是，在具体发放过程中，各项补助收入首先是要进入县财政的。因此，各个乡镇最终能得到多少补助收入，就不仅仅取决于因税改而导致的资金缺口数量，而且取决于县财政的综合考虑以及各乡镇领导人的活动能量。一方面，在对转移支付的向下发放中，县级政府并不是简单计算乡镇财政缺口，而是要重新规定支出标准，也就是推翻改革前对乡镇财力缺口的测算，重新制定一套乡镇的财政分配方案。之所以如此：一是因为县乡财政一直是捆绑一起的，县乡之间并没有财政分家的概念；二是因为与税费改革相伴随的全县工资统发和县财政负责全县教育政策的推行，事权的上移必然需要财权的上移；三是尽管各乡镇资金缺口的计算是明确的，但是不同的乡镇最终能获得的额外补助（尤其是缓解县乡财政困难补助资金）则是不确定的。因此，各乡镇所能获得的额外补助往往取决于乡镇领导与县掌握资金分配权官员的私人关系。总之，县政府对转移支付资金的主导分配作用，无疑会大大加强乡镇政府对县政府的倚赖性。(www.daowen.com)

表4.3　XL镇2006年税费改革转移支付分配数目表^[17]　　单位：万元

三、预算外自筹收入

表4.4　J县TC镇2000年财政收入总表^[18]

入中自筹资金占的比例愈高。^[19]

2002年税费改革之前，乡镇财政收入的一个显著特征是自筹资金增长迅速，并成为乡镇财政的重要来源。根据孙潭镇和朱钢、林万龙的个案调查，自筹资金占乡镇财政收入的比例值，最高的达91.6%，最低的也在40%以上，而且，愈是经济发达，尤其是乡镇企业发达的地区，乡镇财政收之所以乡镇财政收入会出现自筹资金快速增长现象，不同学者给出了不同解答，例如樊纲认为分权化、居民对公共产品的需求增加、财政体制转轨是乡镇政府之所以采取某种“非规范”的方式来获取公共收入的三个原因。^[20]孙潭镇和朱钢则认为，自筹资金实际上反映出乡镇财政体制固有的缺陷，是乡镇政府对抗上级政府平调财政收入的一手段。^[21]周飞舟则指出乡镇政府追求自筹资金最大化的深层动机在于国家对自筹资金的管理方式及其对维持乡镇政府运转的特殊功能。^[22]具体说来，与预算外资金不一样，自筹基本采取“谁收取谁使用”的原则，属于“活钱”。自筹资金在完成预算内的收入任务、发放各种补贴，聘用一些“临时”人员、维持乡镇政府的日常运转，满足扩展性支出、提供有限的乡村的公共服务和公共开支方面具有不可替代性。^[23]

总之，对于乡镇财政而言，在税费改革之前，预算外资金远比预算内资金重要得多。在这种形势下，不但财政体制对支出规模的控制失去了意义，而且对财政收入的激励也成了乡镇政府弄虚作假和浮夸风的滥觞。而机构规模日渐臃肿、收入浮夸泛滥成风的后果使得乡镇政府越来越依赖于这些“活钱”，农民负担的增长便难以遏制。所以，税费改革以前，农村政治表现最为激烈的就是农民负担问题。

在税费改革之前，构成自筹收入的主要部分是乡统筹、村提留，农村各项集资和摊派，在税费改革之后，这些跟农民有关的收费基本上被取消，各乡镇政府逐渐将自筹收入的重点转移到非农产业上来。其获得自筹收入的基本方式主要包括从乡镇办的企业中直接得到利润，获取土地转让金和租金，组建市场，收取市场摊位租金。从实地调查来看，在企业利润的分配过程中，县乡政府之间的关系值得重视。

尽管乡镇政府从发展本地区经济的目的出发，可以十分积极地支持私有经济的发展，但出于财政考虑，总是很重视对能够带来经济收益的公有资源的直接控制。依据对资源的所有权获得经济剩余，是乡镇政府获取自筹财政收入的一种重要方式。从J县各乡镇调查的情况来看，其形式主要有三种：第一，从乡镇办的企业中直接得到利润。镇办企业是乡镇政府获取长期稳定的自筹财政收入的一条途径，特别是在80年代和90年代初期，这一特征更加突出。税费改革之后，在乡镇企业比较发达的地区，这些企业上交的利润构成乡镇可支配财政收入的主要部分。按国家规定，企业利润是要上交所得税的，从企业利润中直接提取乡镇财政资金，与通过国家对企业利润征税再划拨给乡镇作为财政收入，存在着两点不同。第一，数额不同。如果乡镇政府直接提取额和国家征税额相同，在税额仅一部分划归乡镇的条件下，划归乡镇的部分必定小于乡镇直接提取的数额；如果乡镇直接提取额和国家征税后划归额相等，则国家从企业利润中征税额必定大于乡镇直接提取额。第二，乡镇财政资金获得的可靠性不同，乡镇政府直接提取，乡镇财政资金的获得是完全可靠的；但依靠国家征税后划拨，则可能因各种原因使这部分财政收入落空。^[24]由于有这种不同，因此，从乡镇财政利益和企业发展利益考虑，乡镇政府通常会倾向于使这些企业尽可能少上缴国家税收，并在需要的时候直接从企业提取利润作为财政收入。

以TC镇为例，作为J县最发达的经济强镇，该镇除了大量的私营企业之外，还有几十家由镇政府直接控制和管理的集体企业。这些企业除了要按照国家税制纳税，还要向乡镇政府交纳各种管理费和利润。因此，对于镇政府来说，如何处理企业利润和国家税收的关系就是一个微妙的问题。在TC镇调查的过程中，在镇政府上班的朋友告诉我，一种通常的运作方式是集体企业在财务运作中采取两个利润项目，一个是“账面利润”，一个是“结算利润”。“账面利润”是面向国家的，它是企业上报税务部门、工商管理部门的财务报表（主要有资金平衡表和利润计算表）上的利润总额，是向国家缴纳所得税的依据。“结算利润”是面向乡镇政府的，乡镇政府通过这个指标来考核企业经营的总体情况，并决定企业职工的收入、企业留成和上缴乡镇财政的款项。这两个利润之间的关系是：结算利润是账面利润与利润调增额之和。利润调增额以及结算利润的确定，是乡镇政府的有关管理机构对企业经营状况进行审计并和企业经营者进行某些协商的结果。

表4.5　TC镇万和铁厂的账面利润和结算利润^[25]　　（单位：百万元）

从表4.5可以看到，该厂的结算利润和账面利润有相当的差距，结算利润基本上是账面利润的两倍以上，但是调增利润并没有成为企业所得税的税基，而是进入了乡镇内部的分配，表4.6的计算利润分配情况清楚地说明了这点。

表4.6　2006年TC镇万和铁厂结算利润分配^[26]　　（单位：百万元）

可见，由于国家征税部门和乡镇政府监测企业营运的目的不完全相同，因此它们各自使用的利润指标的含义存在差异是正常的，这就如同一个企业可以从内部核算的目的出发而使用一套内部价格体系一样。从形式上看，两种利润可以是两种核算规则的表现。不过在制度运作中，这两种规则之间却通过“利润调增”发生了特殊联系。通过这一联系环节，按照国家财务制度规定本应计入“账面利润”但却被隐蔽在账面成本中的利润被“调增”出来，然后“调增利润”并未返回“账面”作为国家税源基础，却作为结算利润和账面利润的差额进入了乡镇内部，以“账面利润”和“结算利润”为基础的两本账制度虽然给乡镇社区的经济发展和乡镇政府带来了某些利益，但是乡镇政府实行这套制度安排是有一定风险的。乡镇领导人可能因为被指责违反企业财务制度和国家税收制度而受到处罚。

但是在实际中，这种情况基本没有出现过，事实上，无论县政府还是税务部门，对于TC镇的做法都是心知肚明但却是默许之的。甚至，乡镇企业两本账中的“账面利润”的安排在某种程度上可以看作乡镇政府和县政府以及征税机构形成一定默契的结果。从县政府来说，对于TC镇这样经济发达的强镇更多的是安抚和激励，而不会作过多计较，只要镇政府能够完成税收任务并每年递增，县有关部门就会给予各种奖励。事实上，TC镇在J县的政治地位也是非常之高的，镇党委书记进入县委常委一直是惯例。从税务部门来说，一般也会尽量避免和镇政府产生过多的摩擦，而且在镇税务机构工作的人员，大多数是TC镇本地人，他们和TC镇有着多方面的联系并且利益相关，因此，他们不能不注意和镇政府保持良好的关系。此外对于税务部门来说，超过定额虽然可以获得更多的征税经费和奖金，但是也可能导致未来基数的进一步提高，这会使工作量增加甚至难度提高，这可能也是其积极性受限制的重要原因。