第二节　财政体制的变与不变

一、税费改革前的县乡财政体制

财政体制是表现政府间财政关系的制度形式，县乡财政体制是关于县乡（镇）政府之间关于财政收入和支出的分配方案，或者说是对县乡政府间财权和事权的划分方法。具体而言，这种体制规定了县乡之间如何分配税收，同时规定分别负担哪些财政支出的类型。^[2]自建立乡镇一级财政以来，与中国财政体制变革相适应，县乡财政体制也曾经多次变化，但是按照什么原则来划分县和乡的收入支出，中央政府并没有统一要求，因此各地的体制都不一样。（中国财政体制经历过三次大的变革，1980年以前，为了与高度集权的计划管理体制相适应，财政体制实行“统收统支”的方式；1980年至1993年实行包干制，地方政府在财政收入方面获得了一定的自主权；1994年则实行分税制，从而进一步界定了中央政府与地方政府的财权和事权。）就县乡财政体制而言，与各地具体情况相适应，其变化并未与整个财政体制变革同步，但是显然也无法避免国家宏观财政体制的影响，这使得县乡财政体制异常复杂。乡镇财政建立以后，基本上采取的是包干制，例如财政部1985年颁布试行的《乡（镇）财政管理试行方法》就规定：“乡（镇）财政的管理体制，可实行以下形式：1.定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定；2.定收定支，收入上交，超收分成（或增长分成），支出不拨，超支不补，结余留用，一年一定；3.定收定支，收支包干，定额上解（或定额补助），一定几年。选用哪种管理形式，由各地根据具体情况确定。除此之外，各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。”1994年分税制改革以来，县乡（镇）财政体制更加多样化，通常是既按税种划分收入，又沿用以前的包干制，从而形成了各种各样的“分税包干制”。

就J县而言，1986年开始正式建立乡镇财政（CG镇和TC镇于同年实行财税分拆，将原来的财税所分为财政所和税务所，到1990年，全县17个乡镇都设立了独立的财政所），在1994年分税制之前县与乡镇之间的财政体制是典型的财政包干制，例如1991年采取的是“收支挂钩，收支包干，超收多得、短收自补、三年一定”的财政体制。财政包干制是对80年代前“统收统支”体制的改进，其具体的操作是这样的：县级财政给乡镇级财政制定一个收入的“基数”，这个基数就是包干数，一定几年不变。乡镇实际收入超过基数的部分按照比例在县乡之间分配，因此有所谓的“超收分成”或者“超收全留”体制。由于大部分乡镇没有自己的国库，所以所有的财政收入都要上缴县级财政的国库，包括基数内和超基数部分。其中基数内的部分并不是全额留给乡镇财政使用，而是要根据另一个基数—支出基数来计算。支出基数是根据乡镇常规性的支出规模确定的，与收入基数一样相对固定几年不变。如果一个乡镇的收入基数大于支出基数，差额部分要留在县级国库，算作乡镇对县级财政的上解，叫作“体制上解”；如果收入基数小于支出基数，则差额部分就是县级财政对该乡镇所发放的补助，这种财政补助有专门的名目，一般叫做“体制补助”。这样，根据县乡镇财政体制，一个乡镇年终所分配得到的财政收入包括基数内的部分，体制补助部分（或减去体制上解部分）以及超收分成部分。另外，乡镇预算内的财力还要加上来自上级政府的其他类型的补助或者转移支付，不同的地区种类有所不同。

总体包干型财政体制的格式举例^[3]

1.基本原则

坚持“镇事镇办”，财权与事权相结合，动力与压力相结合的原则，充分调动镇当家理财，发展经济的积极性、主动性、创造性。

2.基本内容

总体包干、确定收支基数、贡献基数。

3.具体做法

建立一级财权，一级财政，实行总体包干，镇内企业（不包含县级企业）及个体税收划归YJ镇，上级给予的各项税收优惠，均直接进入镇财政所账户。转移支付部分单独核算拨付。YJ镇一般预算支出、政府性基金支出项目全部由镇政府负担。

4.财政结算事项

（1）YJ镇收入基数50万元，支出基数35万元，体制上解25万元，超收分成县镇对半，一定三年，未完成收入基数的，则相应扣减支出基数和返还基数。

（2）其他结算事项，按照当年度省、市、县结算办法办理。

（3）国家计划内分配安排的转业、退伍军人安置、人员调进调出不再增减支出基数。

5.其他事项

中央、省对市财政体制调整或变更，开征或停征的税种、税率等调整所增减的收入，县对乡财政体制也作相应调整。

1994年分税制改革之后、2005年取消农业税之前，在中央和上级政府的政策要求下，J县在财政体制中引入了分税制的元素。“划分税种，收支挂钩，收大于支的乡镇实行定额上缴或递增上缴，收不抵支的乡镇实行定额或递减补贴”^[4]是这一时期总的财政原则，县根据乡镇税源多少和支出状况来决定各个乡镇的收支基数，对收大于支的乡镇要求按一定比例上缴，而对支大于收的乡镇则进行补助。上缴可能是固定比例，也可能是递增比例，补助则一般按比例递减。具体说来，通过将乡镇分为收入上解型和体制补助型，对经济发达程度不同的乡镇区别对待，对于经济较为落后的体制补助型乡镇采取“划分税种，确定收支基数，超收全留，短收自负，自求平衡”^[5]的财政体制，而对于经济发达的体制上解型乡镇则采取“综合财力，划分税种，核定收支，定额上交或补助，超收按比例分成，短收自负，自求平衡”^[6]的财政体制。具体说来，县级政府在确定乡镇收入基数时是按照不同的税种来指定的，收入基数有多个，大部分乡镇一般制定这样几个基数：增值税收基数、所得税基数、其他工商业税收基数、农业税基数，也有些乡镇对每一种税收都制定基数，这使得体制显得非常复杂。但是支出基数总是只有一个，所以体制补助或体制上解的算法就是各种税收基数之和减去支出基数的差额。

将分税制后的县乡（镇）财政体制与之前的包干制进行比较，可以发现，尽管在具体操作上其比纯粹的包干制更为复杂，在确定收入基数时采用了划分税种和按比例留成增税的做法，但是这种财政体制的核心内容仍然是财政收支上实行包干结算。正因如此，分税制下财政体制的实质还是包干制，在本质上与以前并没有什么不同，由于这种财政体制兼具包干的本质和分税的形式，因此被称为“分税包干制”。

分税包干制举例^[7]

1.总体原则

在进行符合市场经济要求的小城镇政府职能转变的基础上，形成精简、高效的运行管理体制。合理划分县、镇财税的分配比例，理顺财税关系，筹建和完善一级国库，建立、健全自上而下以及小城镇之间的转移支付体系，从而保证小城镇的基础建设和长远发展。

2.基本原则

（1）县对TC镇实行分税制财政体制原则。

（2）收入共享，比例分成。

（3）责权统一。在合理划分县与镇收支范围基础上，合理调整县与镇财力分配关系，按照财力与支出责任相统一的原则，确保各级政府有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。鼓励TC镇以发展保增收，以增收求发展，实现县镇共同和谐发展。

3.主要内容

TC镇财政收入范围：

（1）TC镇所办企业产生地方税收及附加；

（2）TC镇范围内的所有个体户、私营企业所产生的税收；

（3）在TC镇范围内（不含原县级企业）的耕地占用税、契税、城建税和土地出让金收入；

（4）与TC镇职能相对应的行政事业性收费、罚没收入及其他财政收入。

TC镇财政支出范围：

（1）TC镇财政支出；

（2）原由县本级负担的TC镇范围内有关支出。

收支基数的确定。

（1）收入基数。按1996年TC镇范围内企业和个体私营经济预测收入确定基数。

（2）支出基数。合理划分县与镇财政支出责任，分级负担，各负其责。在原体制支出基数的基础上，增加因公务员制度改革新增工资及津补贴。

分成比例的确定。收入划分着眼于加快县域经济发展、促进小城镇建设和镇政府职能转变。辖县内与经济发展密切相关、经济调节作用强的主体税种原则上作为县乡共享收入，按比例分享。按核定财政支出基数减核定转移支付资金收入补助再除核定的一般预算收入基数，确定分成比例为45%。

4.财政结算事项

（1）继续保留原体制中增加工资转移支付、一般性转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、政策性专项补助，其数额按中央、省、市下达数或核定数结算。

（2）取消原体制税收返还基数和上划“两税”完成基数。取消原体制中的固定补助、所得税基数返还、定额补助等补助收入事项。

（3）其他补助结算事项，按照当年度省、市、县结算办法办理。(www.daowen.com)

（4）核定一般预算收入分享税收基数2 849 925元。

（5）核定所得税基数（100%部分）271 700元。

（6）核定“两税”基数（100%部分）7 439 700元。

（7）国家计划内分配安排的转业、退伍军人安置、人员调进调出不再增减支出基数。

（8）中央、省对市财政体制调整或变更，开征或停征的税种、税率等调整所增减的收入县对乡财政体制也作相应调整。

5.其他事项

分级管理县与镇财政收支，实行分级管理，健全镇财政职能。原则上同意TC镇单独建立一级金库，并给予全力支持。镇收入实行属地征收、分级入库、分级管理。加强税收征管，严格控制税收级次，拒绝县镇混级。

无论是包干制还是分税包干制，其目的都是鼓励乡镇政府努力开拓税源，积极创收。就其运行状况而言，有如下几个特征：首先，这种包干结算体制属短期合约，最多一定三年，不少地方是一定两年甚至一定一年。作为一种政治承诺制，没有严肃的立法约束，其结果必然是破坏乡镇政府努力发展经济、培养税源的预期，甚至导致掠夺性行为；其次，与第一点相联系，这种财政体制的制定具有较强的随意性或人为性，事实上，即使分配方案已经明确规定，但乡镇财政实际的分配收入更多取决于乡镇负责人的谈判能力，以及他与掌握收入分配权的官员（如分管财政的副县长、财政局局长、预算股长）之间的正式或非正式关系等；最后，这种财政结算体制是与上下级政府之间既存的组织结构、人事制度（参见第一章和第二章）相耦合的，上级政府可以用强制性的手段来督促乡镇政府。这样，势必在体制上进一步削弱下级政府对上级政府的谈判力，以至于上级政府可以凭借自身的政治优势地位和绝对的政治权力随意平调下级的财政资源。

总之，收支包干制使乡镇政府始终处于被动的不平等的地位上，因为实际的游戏规则（包括年初乡镇财政任务的确定、责任书制定、年终的财政如何结算、业绩的评价和奖励等）的制定权掌握在上级政府手中，因而，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提的。其结果必然是优势财政资源被上级政府所垄断，劣势财政资源则分配给下级政府；下级政府超收不可多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变。与此同时，却是财税不断向上集中，各种事务却逐渐向下落实。^[8]

二、税费改革之后的县乡（镇）财政体制

遵循全国的税费改革的基本进程，J县的税费改革开始于2002年，2005年开始免征农业税。取消农业税的当年，县政府根据该县所在省《关于完善省以下财政管理体制的初步方案》的相关要求，对分税制下的县乡（镇）财政体制进行了调整，根据J县财政部门提供的有关文件资料，从2005年到2007年，县对乡镇普遍实行的是“核定转移支付、确定支出基数、定额补助、优化经济环境、协税护税奖励、奖励创收”的财政管理体制，具体内容如下：

1.确定收入基数

除了TC镇、CG镇和YJ镇之外，县政府不再给其他的乡镇制定收入基数，这三个镇的收入基数另行确定。

2.核定转移支付

根据中央、省、市政策，按2004年乡镇财政状况报表数计算到乡镇，如政策性增加工资转移支付资金补助，取消农业特产税、免征农业税转移支付资金补助，农村税费改革转移支付资金补助等，转移支付补助作为乡镇的固定资金来源。

3.确定支出基数

（1）支出范围的划分。

与事权相适应，除乡镇司法所、法庭、林业站、国土所、卫生院、民政优抚、教育和乡镇全额预算单位离退休人员经费以外，其余的支出全部归乡镇级财政管理。具体项目：一是人员经费，包括：中国共产党的机关经费、人大经费、政府机关经费、政协经费、财政、计划生育、文化、广播、水利、农机、经营管理、农技植保、畜牧、农保、城建办等；二是专项经费，包括：社会保障、会议、交通、接待、卫生、安全综治维稳、干部培训、招商引资、协税护税工作、计划生育、社区居委会、村定补干部工资补助及公共事业等费用。乡镇计划生育配套专项经费由乡镇负责安排，按照“收支两条线”的原则，由乡镇纳入综合预算管理。

国家计划内分配安排的转业、退伍军人的增人，按照编委通知由县财政单独追加乡镇经费，人员调进调出增减支出基数，因国家政策性变化而引起转移支付及支出基数的变化则按政策相应调增（减）。

（2）支出基数的确定。

一是人员经费支出基数：根据2004年12月底编委核定编内在职人数按政策规定计算，即：全额单位人员经费的计算包括：基础工资、工龄工资、级别工资、职务工资、津贴（工人奖金）、未纳入工资的津贴、生活补贴、地方补贴、误餐补贴、其他补贴；公用经费500元／人／年；车辆油修费15 000元／乡（镇）办／年；工会经费按基本工资2%计提；其他福利费按基本工资3%计提；防暑费30元／人／年；防寒费20元／人／年；煤气费3元／人／月；独生子女费30元／人／年；住房公积金按基本工资的5%计提；全额行政事业单位公务员每人每年增发工资400元。差额单位人员经费计算包括：基础工资、工龄工资、级别工资、职务工资、津贴（工人奖金）、未纳入工资的津贴，地方补贴、误餐补贴、生活补贴按50%计算。二是全额行政事业单位人员社会保障经费：养老保险金、医疗保险金，分别按基本工资的24%、6%计提安排支出进入基数，并由县财政在年终结算时为人事、社保部门代扣，用于发放乡镇全额行政事业单位离退休人员工资及用于全额行政事业单位在职人员医疗保险费集中部分。三是社区居委会经费按每个居委会每年30 000元安排经费（市、县各负担一半），村定补干部工资及公共事业费用按每村每年补助12 000元的标准安排。

4.定额补贴

在核定转移支付资金补助的基础上，与支出基数相抵，支出大于补助部分由县财政补贴。

5.奖励创收

（1）对乡镇新办企业税收的奖励办法：从2005年1月1日起乡镇通过招商引资、培植财源新注册成立的企业（不含注册资金：乡镇30万元以下的小规模民营企业和通过县政府招商引资新注册的企业；同时原有企业合并、分立、改制、改组、搬迁、转产以及吸收新成员、改变领导或隶属关系、改变企业名称的不能视为新办企业，但对有立项报告并经有关部门批准扩建企业的新增规模视同新办企业对待）新增的地方税收既得部分凭税务完税凭证和税务部门入库缴款通知书报财政部门审定后，实行比例分成。对TC镇按40%；CG镇和YJ镇按50%奖励；XL镇、XJ镇、CT镇按60%奖励；对LT乡、PM乡、TP乡按70%奖励；对LH乡、ZS乡按80%奖励。其所得奖励资金的30%用于偿还财政借款，剩余部分由各乡镇自行调节使用，主要用于弥补经费不足和财源培植。

（2）对乡镇原有老企业新增税收的奖励办法：对原有老企业完成地方税收额达到2004年度收入基数的，不奖不罚；有超收的，则按超收部分的20%给予奖励；没有完成收入基数的按短收部分的50%分担。但因国家税收政策对税种、税率等调整所增减的收入除外。

（3）对优化经济环境、协税护税奖励办法：由于在县域收入范围具有不确定性及职能与乡镇有所不同，因此，乡镇的创收奖励实行定性定量考核，具体为：按照优化环境、招商引资、民营经济、协税护税四项统计计分，分三档奖励。奖励总额控制在20万元内，一等奖20万元；二等奖15万元；三等奖12万元。其奖金用于弥补经费不足。对优化经济发展环境、招商引资、协税护税、发展民营企业经济等工作不力，造成税收流失、企业搬迁、偷税、漏税、抗税现象发生的，在体制补助中扣款2—4万元，并报请有关部门作出相应的处理。对通过招商引资新征土地新办的工业企业和投资在300万元以上的其他项目（房地产项目除外）所产生的税收，参照乡镇奖励创收的办法按70%奖励，其所得奖励资金的30%用于偿还财政借款。

6.实行综合财政预算

乡镇预算内外资金的所有权、使用权、审批权仍归各乡镇所有，县财政不集中、不平调，由乡镇财政所统一管理，乡镇预算内外自求平衡。

7.债权债务关系不变

乡镇债权债务仍由各乡镇享有和承担。

与2005年之前的财政体制相比，新财政体制最大的特色表现在三个方面：第一，除了几个经济较为发达的镇（TC镇、CG镇和YJ镇）之外，县政府一般不再给乡镇政府直接划分收入任务或制定收入基数，改由县政府直接下达任务给税务部门，但强调乡镇政府协税护税的重要性；第二，转移支付管理的正式化和制度化；第三，支出的明确化和具体化。

仔细分析财政包干体制，收入基数的设置是其最大的特点。作为一种可量化的政绩指标，收入基数的设定不仅仅具有经济意义（即完成收入基数获得更大财政收入，完不成收入基数，则会被相应地扣减支出），而且还具有强烈的政治意味。在层层节制的政绩考核指标体系下，与综合治理、计划生育等任务一样，收入基数的完成与否往往被上升到“一票否决”^[9]的高度，收入基数的完成与否直接关系到党政领导人的仕途。因此，在政府间关系中，无论是对上级政府还是下级政府，收入基数都具有超乎寻常的意义。对上级政府来说，通过收入基数的设置和调整，可以强化对下级政府的支配力和控制力，在某种程度上使其依附于自己。而对于下级政府来说，能否完成收入基数是其获取自主性空间大小的关键，这决定了其工作的中心和行为模式。

那么为什么县政府会放弃这一重要的控制手段呢？在访谈中，县财政局局长告诉我，之所以在新的财政体制中没有给绝大多数乡镇政府制定收入基数，是因为税费改革之前，即使经济不发达，但是由乡镇直接征收的农业税和各项预算外自筹收入仍然是一笔可观收入，这一部分收入是绝大多数乡镇财政收入的大头，需要乡镇政府直接征收。而取消“三提五统”和农业税之后，乡镇政府需要直接征收的财力已经微乎其微了，换句话说，既然乡镇政府的自筹收入已不是重点，再给乡镇政府制定收入基数就没什么必要了。至于余下的工商各税，其征收难度远远小于乡镇原有的各项自筹收入，再加上乡镇经济不发达，工商税源非常少，因此征税任务相对也轻，税务机构基本上能应付自如。在这种情况下，乡镇政府的工作任务自然被要求放在协税护税、培植税源上来。

对转移支付的强调说明税费改革之后，县乡收入结构已发生了重大变化（参见本章第三部分），由于税费改革造成的重大资金缺口由中央转移支付填补，中央各项转移支付业已成为县乡最重要的收入，因此，如何具体管理和分配这笔巨大的资金是县财政的重要工作。

表4.1　2006年J县的预算科目表及其决算数^[10]　　单位：万元

以上是J县2006年度一般预算收支决算总表，在这个表格中，本年收入只包括预算内的税收收入和一些行政事业收费和罚没收入。此外，县财政大概还有近7 000多万元的预算外财政专户收入和400多万元的预算内基金收入，但即使将这些所有可用财力加起来，离总支出还有着相当的缺口。因此，对于县财政来说，如果没有这2亿多元的中央补助收入，县政府根本不可能正常运转，说得直接一点，如果从投入产出的角度来看，这个政府早该“破产”了。

与原有财政体制一样，新财政体制也确定了支出基数，但与原有体制只给出大概总数，而不规定具体用途不同，新财政体制对乡镇财政支出范围和支出标准的确定可谓细化到极点，与支出管理的细化相伴随的是关于乡镇财政所管理模式的变化和“乡财县管乡用”方法的试行（详见本章第四部分）。对于乡镇政府来说，支出范围和支出标准的细化不啻在其头上戴上了一个“头箍”。从财政管理的角度来说，独立一级政府财政的主要意义在于政府可以根据自己辖区内的情况安排预算，斟酌轻重缓急而安排支出。在财政管理技巧上，资金的流动和时间上的延迟是生财和用财的关键，乡镇政府通过对自己的财力进行自由调度，可以大大增加资金的运用余地。但是，一旦资金的使用范围和支出标准被严格控制，乡镇政府运用资金和财力的自由度必然被大大压缩，这使得乡镇政府在某种程度上更像是一级“报账单位”而非一级独立财政单位。

尽管新的财政体制出现了这些新的特色，但是在某些方面依然跟原有体制保持一致，例如在县乡（镇）财政体制的变革过程中，县级政府仍然处于主动支配地位，依然保有制定游戏规则的地位。当然，乡镇政府也并不是完全被动的，因为各项税费的最终收取还需乡镇政府的努力配合。虽然分税制改革将税务部门分立出来，但是在农村地区，税务部门并不能独立完成税收的征管，必须依靠乡镇政府的配合。例如，私人关系依然会发挥重要的作用，乡镇所能获得转移支付的比例以及支出基数的确定，或者追加预算的可能性，不仅仅与本乡镇的经济状况和历史传统密切相关，而且要取决于乡镇负责人的谈判能力，以及他与掌握收入分配权的官员之间的正式或非正式关系，这就是在同一个县内各乡镇在体制之外获取额外财政资源不均的深层根源。在这一方面，TC镇的镇长体会颇深，他曾利用其与县长的私人关系成功地调整了关于财政体制中该镇的增税分成比例。

在一开始制定的方案中，TC镇镇内新增企业所产生的地方税收及附加，奖励比例是50%，是所有乡镇分成比例最低的。虽然TC镇经济较为发达，为县财政作贡献是必要的，但留成比例这么低是不利于我们经济发展的，所以我找到县长反复交涉，最终由原来的50%增加到60%。此外，镇内的耕地占用税、契税、城建税和土地出让金享受市级优惠政策，TC镇内的非税收入及争取的其他收入全部归属TC镇，这也算是我在任期间为TC镇作的贡献吧。^[11]