第一节　乡镇财政的建立及其发展

作为国家财政的组成部分，乡镇级财政是在“撤社建乡”的同时建立起来的。1983年中共中央和国务院提出了“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政”的要求，按照这一要求，国家财政部制定了《乡（镇）财政管理试行办法》，并于1985年正式颁布试行。《乡（镇）财政管理试行办法》指出，乡（镇）财政是国家财政的组成部分，做好乡（镇）财政工作是乡（镇）政府的重要职能，乡镇财政的主要职责范围包括：（1）认真贯彻执行党和国家的方针、政策，严格遵守国家税收法令和各项财经制度，遵守财经纪律；（2）负责有关国家预算内收入和支出的组织和管理，负责乡（镇）政府各项预算外资金和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作；（3）协助乡（镇）企业建立和健全各项财务会计制度，研究生财、聚财、用财之道，搞好经营管理；（4）严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算，报经乡（镇）人民代表大会审查，并报上一级政府批准。《试行办法》还对乡镇财政机构的设置问题作出了弹性规定：“乡（镇）财政机构和人员编制，按照乡镇具体情况设置，不要一刀切，有的可在乡（镇）政府下设置财政助理员，有的可设立财政所（组）。”虽然到目前为止，许多乡镇财政所并没有承担起管理乡镇全部财政的职能，但是财政所的建立在一个不十分严格的意义上仍可以看作乡镇财政设立的标志之一。^[1]

客观地说，自乡镇财政设立以来，无论是在推动地方经济的发展还是在农村公共品的供给方面都发挥了相当积极的作用，尤其是中国东南部的一些省份，在强大的财政实力推动下，乡镇业已发展成为最有经济活力和发展潜力的行政区域。但是，伴随20多年乡镇财政建设而来的问题也越来越多，越来越严重。一方面，在财政体制变迁和财源建设过程中，乡镇政府逐渐发展为一级独立的利益主体，这使得其在汲取社会资源的过程中与国家和基层社会都无可避免地产生各种尖锐的冲突；另一方面，在中西部地区，乡镇政府普遍面临着强大的财政压力和政治压力，并被认为是导致农村诸多社会问题的渊薮。

从80年代中期以来，国家关于乡镇财政改革的举措不断，但效果一直不明显。为从根本上治理对农民的各种乱收费问题以切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定，从21世纪初开始，经过并费入税、提高农业税和农业税附加，再到降低农业税直至全面取消农业税，中央税费改革逐步深化。具体说来，其税费改革的历程如下：2000年，中发〔2000〕七号文件《中共中央国务院关于进行农村税费改革的通知》确定了以安徽省为试点单位的农村税费改革方案，基本内容概括为“三个取消，两个调整，一项改革”，即取消乡镇统筹费，包括农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消农民积累工和义务工，调整农业税政策，调整农业特产税政策，改革农村提留征收办法，采用新的农业税附加方式统一收取，这一措施扭转了农村税轻费重、缺少规范的痼疾。2002年，农村税费改革试点单位增至全国20个省（市），2003年开始在全国范围试点，改革内容不断深化，其主要表现是免征某些农业特产税和逐年降低农业税率。例如，中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“深化农村税费改革……完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革，在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。”2004年中共一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》则提出：“逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低一个百分点，同时取消烟叶以外的农业特产税……有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。”同年，温家宝总理在十届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》明确指出：“从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”2004年，国务院确定了以黑龙江、吉林两省作为取消农业税的试点省份，彻底取消农业税开始提上日程。2005年中共一号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出：“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，2005年，在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率，在牧区开展取消牧业税试点。国有农垦企业执行与所在地同等的农业税减免政策，因减免农（牧）业税而减少的地方财政收入，由中央财政安排转移支付给予适当补助，有条件的地方，可自主决定进行农业税免征试点。”在十届全国人大三次会议的《政府工作报告》中，温家宝总理又明确提出：“加快减免农业税步伐。在全国大范围、大幅度减免农业税。592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税……明年将在全国全部免征农业税，原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。”在中央的推动下，到2005年，全国26个省（区、市）宣布提前免征农业税，5个未免征农业税的省份也在该年降低农业税。到2006年，农业税在全国范围全面取消，中国全面进入了“后农业税时代”。(www.daowen.com)

从表面上看，税费改革的主角是中央政府和农民，中央政府付出了巨大的财政资金来补偿因为改革带来的财政缺口，农民则从中受益。但从改革的执行和后果来看，受到最大冲击的是地方政府尤其是县政府和乡镇政府。首先是乡镇政府的职能和角色开始受到普遍质疑。税费改革之后，大量财权和事权上移，乡镇传统的职能不断弱化和虚化，这使得其在某种程度上存在的合法性也受到广泛的质疑。其次，与第一点密切相关的是县政府与乡镇政府之间的关系也发生了深刻的变化，而财政关系的变化无疑最为显著和直接。

本章以下部分，将利用在J县所收集的各种经验材料，对税费改革尤其是农业税取消以来J县的县乡财政体制、乡镇的收入获取和支出管理等主题进行具体分析。从中，我们将看到税费改革是如何影响县乡财政体制、收入结构和支出管理方式的，同时，我们也能看到原有正式和非正式制度又是如何发挥“路径依赖”作用，影响县乡财政关系变化的幅度和深度的。笔者将在分析导致和强化县乡政府相互依赖和相互竞争财政关系的表现和根源的基础上，进一步深入揭示县乡财政关系的实质。