第二节　人事权的集中及其人事活动的非正式运作

等级制的一大特点是晋升的机会和程序，这对那些在基层政府工作的官员来说无疑具有更现实的意义，因为借此，他们可以获得更高的政治地位和更好的生活条件。县乡人事过程的开放性为乡镇干部向上晋升流动提供了机会，但是，由于基层政府行政资源分布的密集性和可提供职位的相对稀缺性，势必导致职位晋升过程中的激烈竞争。在县乡行政等级制中，“党管干部”的制度安排将政治考量贯彻到行政体系内部，乡镇干部的进退有一套正式的制度规范，政绩成为最重要的客观晋升因素。但是，除了政绩等客观因素，乡镇干部晋升可能还要取决于与县乡党政主要领导人的私人关系甚至是利益勾连的紧密程度，因为干部的荐举式的任用权集中在县乡党委，但由于个人权威制度的支撑，它不能避免这项任命权极其有可能仅仅局限在少数实权人物手中。因此，在县乡人事过程中，一个可以观察到的事实是，围绕着县乡党政领导人所建立起来的私人庇护关系和利益派别的异常活跃。

从县委组织部所提供的干部考核档案材料来看，决定干部晋升的客观因素可谓细致而全面，如年龄、学历、性别、政治面貌、民族、政治态度、个人修养、道德品质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和廉洁都在考察的范围，在目前的干部考核制度下，政绩无疑是决定干部晋升最为重要的客观因素。

从某种意义上讲，一旦某个乡镇领导人在年度考核中获得了优等的考语，且在年龄、学历等方面具备了基本的要求，那么其“政治前途”是光明的，往上晋升是可预见的。但是，这些客观因素并不是他或她能够获得晋升或“政治任命”的全部根据。在J县的调查过程中，笔者注意到，乡镇官员谋求晋升往往是通过正式的或非正式的两种方式同时进行的，正式的活动是把自己政绩的取得与党委领导紧密联系起来，不失时机地向党委汇报工作，并主动邀请党委领导对某项职权活动进行干预，以换来党委的重视。非正式方式则是把自己的仕途建立在与党委成员或组织部门领导的个人关系上，尤其是后者，更是占用了他们大量的时间，有一位乡长曾坦言这其中的缘由：

掌握干部晋升大权的部门是县委，但其实，晋升的决定只是两三个人作出的，具体讲，就是县委书记、县长和组织部长，一般说来，书记会议上拍板之后，其他的程序就是一种形式了，在这种情况下，与其为一些难以快速见效的工作浪费时间和精力，还不如多花点时间跟领导联系沟通。^[5]

因此，对于乡镇干部而言，积极与县党政领导人构建亲密的个人关系在某种程度上就比兢兢业业地埋头苦干来得更为实在。在县乡人事过程中，领导者的权威除了取决于个人的资历和能力之外，还获得了常委制和行政首长负责制的支撑。

一、常委分工负责制

在县乡权力结构中，位于权力塔尖的无疑是党委常委（在乡镇是党委委员）几大巨头，而书记则是权力核心，其权威的行使有明确的制度支撑，这就是常委会体制，它是民主集中制原则的制度实现形式之一。

常委会是各级党的委员会中常务委员会的简称，常委会组成人员基本上是固定的。以县为例，一般包括：书记、副书记、县长、常务副县长、纪律检查委员会书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、县委办公室主任、人民武装部政委或部长。以J县为例，目前共有常委13人，分别是：县委书记、县长（第一副书记）、专职副书记、纪委书记、政法委书记、组织部长、宣传部长、常务副县长、分管工业的副县长、公安局局长、县委办公室主任、人武部政委和TC镇党委书记。

现有的制度规定并没有对常委会的权力进行明确界定。只是在《中国共产党地方组织选举工作条例》（1993年3月）第18条中有这样的表述：“（在选举党委委员、候补委员和纪律检查委员会委员时）常务委员会负责组织同级党政机关、群众组织和下一级党政机关中的党员领导干部酝酿推荐，在广泛听取意见的基础上，提出候选人初步人选”；“常务委员会根据情况确定候选人预备人选，报上级党的委员会审批”。显然，这是党内的权力，而常委会在国家管理方面的权力则是从“党的领导”原则衍生出来的，是政治、思想、组织领导的具体化。

常委会运行的原则是集体领导和个人分工负责相结合，然而实际的情况是，集体领导只能是一种期望，而不可能成为一种原则，常委会的集体决策体制沦为“寡头制”^[6]终不可避免。就分工负责而言，由于原来副书记过多，因此普遍存在党政班子之间分工交叉，工作权限和职责相互重叠的弊端（例如有些县市的副书记居然有四五个之多，既有分管党群的副书记、管政法的副书记，也有管工业的副书记、管农业的副书记，从而形成副书记管常委、副书记管副县长的格局）。党的十六届四中全会曾提出，要“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”。为此，全国各地纷纷开展减副运动，经过2006年地方党委领导班子换届和机构改革，县乡党委基本只设一个专职副书记（县长、乡镇长兼第一副书记）。J县还专门制定了《关于落实县委常委分工负责制，完善县委工作运行机制的意见》，作为践行常委分工负责制的指导准则。

关于落实J县县委分工负责制，完善县委工作运行机制的意见

为了贯彻落实党的十七大精神，把县委建设成为担负起J县赶超发展历史重任的坚强领导核心，切实加强党的执政能力建设，领导和推进全县经济社会又好又快发展。根据党的十七大精神和《中国共产党地方党委工作条例》（试行）规定及C市市委〔2007〕4号文件精神，现就落实县委常委分工负责制，完善县委工作运行机制提出如下意见：

一、充分认识落实常委分工负责制，完善县委工作运行机制的重要意义

1.落实常委分工负责制，进一步完善县委工作运行机制，是在新形势、新任务条件下，加强党的建设和领导班子建设的一项重要内容，是更好地贯彻落实民主集中制的迫切需要，是切实提高常委会工作效能的必然要求，是加快推进我县赶超发展的政治保证。

2.落实常委分工负责制，进一步完善县委工作运行机制，有利于加强党的领导，充分发挥党委的领导核心作用；有利于进一步扩大党内民主，提高党委决策的科学化、民主化水平；有利于增强领导班子的整体活力，提高领导水平；有利于责权相统一，充分调动领导班子成员的主观能动性。

二、牢牢把握落实县委常委分工负责制，完善县委工作运行机制的基本原则

1.强化党委领导核心的原则。县委要担负起本地区的全面领导责任，充分发挥在同级组织中的领导核心作用，按照“总揽全局，协调各方”的原则，从政治、思想、组织、作风、制度上加强领导，坚持把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力解决好全局性、战略性、前瞻性的重大问题。

2.坚持依法行政的原则。县委既要保证党对地方政权的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，又要坚决贯彻依法治国的基本方略，使党的各项工作始终处于宪法、法律和人民的监督制约之下。

3.坚持民主执政的原则。要进一步扩大党内民主和社会民主，充分保障和落实党员、群众的知情权、参与权、选择权和监督权；要从推动全局工作出发，凝聚各方力量，协调好党委与人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的关系，充分调动和发挥各方面的积极性，使各方面都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。

4.坚持科学执政的原则。减少决策层次，减少领导职数，强化集体领导，建立起重大决策统一、重要职务交叉、具体职能分开的领导体制，努力实现科学执政。进一步理顺党政之间的关系，在坚持党的全面领导的基础上，切实解决好党政分工重叠的问题，在具体职责分工上，常委除兼任政府领导外，原则上不再分管政府职能部门的工作，但必须围绕经济社会发展大局抓好分管工作。

三、认真落实常委分工负责制，构建分工合理、科学规范的县委工作运行机制

1.认真落实责任制，实行常委分工负责制，副书记和常委在常委会集体领导下各自负责某一方面的工作，对常委会负责。常委会集体决策的每一项工作，原则上由副书记和常委分工负责组织实施。每位常委对职责范围内的事情都要独立负责地抓好，坚持把党委的决议决策贯彻落实到自己分管的工作中去，做到敢于负责，创造性地开展工作，通过争创良好业绩来体现党委决策的成效；在行使职权过程中，如遇重要问题和重大情况而个人又无权决断处理时，应及时向书记报告，并由常委会集体研究决定。决策实施中，要加强监督检查和综合反馈。对决策进行重大调整或变更，应由常委会决定。

2.明确专职副书记的主要职责。其主要职责有两项：一是协助书记处理日常党务工作、干部人事工作；二是分管党的建设和群团工作，联系人大、政协工作。

3.充分发挥全委会和常委会的作用。按照党章的规定，党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作；由它选举产生的常委会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会的职权。因此，要高度重视和发挥好全委会和常委会的作用，适当增加全委会和常委会召开的密度，不断提高议事决策水平，充分发挥集体领导作用。

4.改善县委对经济工作的领导方式。落实常委分工负责制后，县委主要通过如下方式加强对经济工作的领导：一是涉及经济工作的政策性、全局性的问题由全委会、常委会或者常委扩大会议研究决定；二是通过党政交叉任职的常委领导经济工作，直接参与管理具体经济事务；三是切实为经济工作提供思想、组织、人才等方面的保证；四是建立经济工作报告制度，政府半年向同级党委常委会报告一次经济运行情况和重大事宜落实情况，重大问题随时报告。

四、建立健全有关工作机制，为落实常委分工负责制提供支撑和保障

1.决策保障机制

科学界定决策内容。根据县委承担的职责，合理界定常委会集体讨论决定的重大事项，确保所有关系到根本性、全局性、长远性的重大决策、重要工作部署、重大项目安排、大额度资金使用、重要人事编制、重要干部任免和奖惩等问题纳入常委会集体决策范围。

严格常委会决策程序。常委会决策重大问题要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行，一般来说，要经过如下几个程序：

（1）确定议题。常委会会议的议题由常委会成员提出，书记确定，亦可由书记委托副书记确定；有关人大、政府、政协工作以及相关部门的议题，可由相关党组提出，经书记或书记委托副书记确定。

（2）准备材料。会议讨论的文件、材料，由分管领导组织有关部门准备。材料必须规范，一般包括议题本身和相关论证材料，如政策依据、调查报告、说明材料等。根据需要，有关材料一般应提前印发各常委。

（3）会议时间。原则上，常委会每月召开一次，必要时可随时召开，常委会召开的时间、议题，一般应在会议召开两天前通知各常委。

（4）酝酿意见。经审定同意的会议材料，由党委办公室会前送达与会人员。与会人员要酝酿意见，提前做好发言准备。(www.daowen.com)

（5）会议讨论。会议由书记或书记委托的副书记主持。各议题应先由相关负责人作简要说明，与会人员就议题充分发表意见，在其他常委未充分发表意见之前，主持人一般不宜就决策事项率先表态。未到会常委的意见，可用书面形式表达（研究干部人事问题除外）。

（6）逐项表决。会议对议题进行充分讨论后，由主持人归纳讨论情况，提出初步意见，与会常委对议题进行表决或通过。表决或通过后，由主持人根据多数常委的意见宣布正式决定或决议。

（7）形成纪要。党委办公室指定专人负责会议记录，详细记录会议时间、地点、参加人员、主持人、会议的议题，每个常委发言的主要观点和明确意见，表决的方式、结果等内容，会议记录须经会议主持人审阅并签字后存档。除秘密事项之外，原则上都要编写会议纪要，经书记或书记委托的副书记审定后印发各常委，并向有关单位印发常委会决定事项通知。

2.决策落实机制

建立常委会决策督办制度。常委会决定的事项，党委办公室应及时向承办单位发送《常委会议决定事项通知》，重大事项由专职副书记负责督办。日常工作由常委根据职责分工抓好督办和落实，在规定时限内向常委会报告贯彻落实情况，确保常委每项决策都能落到实处。

3.沟通协调机制

（1）建立常委沟通协调制度。在坚持集体领导和个人分工的前提下，进一步改进和完善书记之间的议事沟通制度；加强重大事项决策前的个别酝酿，在常委或副书记个别向书记汇报重大事项时，根据需要吸纳相关副书记参与，酝酿提出初步方案。加强工作的沟通与合作，建立常委向常委会或书记报告工作的制度，常委原则上每月要向常委会和书记报告一次工作，重要事项要做到及时报告。坚持既分工又协作的工作协调运行机制，常委主抓事宜，如果涉及其他常委分管工作的，按照“谁牵头、谁负责”的原则，由主办方负责协调沟通并抓好落实，相关的常委要主动支持、积极配合。

（2）县委要进一步加强与同级人大、政府、政协的联系沟通，完善情况通报制度，使党委的领导作用和人大、政府、政协的职能作用得到充分发挥，形成精诚团结、步调一致、干事创业、共谋发展的良好局面。

4.工作保障机制

（1）加强思想保障。县委成员要认真学习中国特色社会主义理论，坚持解放思想，尽快适应新的领导体制和工作机制，树立全局意识、责任意识，履行好各自的职责，自觉维护政令畅通，确保工作落到实处。

（2）加强制度保障。县委要根据《中国共产党地方党委工作条例（试行）》等有关法规和工作要求，结合地方实际，进一步完善学习制度、民主生活会制度、谈心制度等，健全《常委（党委）会议事规则》、《全委会议事规则》等工作规则，用制度确保党委班子高效运转。

从《意见》所规定的原则和机制来看，似乎常委会各个常委之间的权力并没有多大的分别，常委会决策重大问题要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”^[7]的原则进行，但事实上，书记在其中起着重要作用，因为他担负着党委的活动和处理日常工作的主要责任。按照党章规定，书记和委员不是上下级关系，书记是委员会中平等的一员，但在决策中，个人意见影响力的大小往往也是由职务决定的，其他成员即使对书记的意见有不同看法，也不会在会议上提出，因为一方面他们要维护权威，另一方面他们表达不同意见缺乏有效的制度形式。

从《意见》来看，人事推荐和决定权无疑是常委会一项重要的权力。在实践中，干部任命流程一般是这样的：首先由组织部门提供推荐名单，经过书记和行政首长审查之后，然后交由常委会讨论决定。但事实上，常委会召开之前经常还会有一个非正式的“书记碰头会”，参加“碰头会”的有书记、几个副书记、行政首长和组织部长（乡镇是组织委员）。在2006年之前，由于副书记本身就有好几个，参加“书记碰头会”的成员就占了常委的大半，因此，“书记碰头会”上拿出的人事决议，在常委会上基本上只是走一下形式。近年来，随着副书记数量的大幅度减少，政府副职进常委人数的增加，常委会的作用有所增加。但是由主要负责人提出和确定的人选名单，其他常委多不会提出异议，因为要维护主要领导的权威。此外，由于政府系列的正职干部要经人大选举任命，所以常委会还要协调与人大的关系，实际上是书记与人大主任（乡镇是人大主席）之间的关系。从书记与人大主任的级别来看，两者处于同一个层次，但实际上，人大的核心组织是党组，党组要受党委领导，那么，党委提出候选人而人大不予通过或任命，这种情况发生的可能性实在太小。人大人事权被虚化的另一个原因是人大主任一般不进常委班子，虽然人大主任和政协主席（乡镇是政协联络组长）一般会列席常委会，有人事讨论权，但没有表决权。

客观地说，常委会体制从制度上维护和提高了书记的权威，减少了决策中不必要的争论，有利于决策的效率。在常委会体制支撑下，一个高素质的书记往往能够给当地带来新的工作思路和方法，打破一些旧的束缚和思维模式，这与地方经济起飞的客观要求相符合，并且成为80年代以来各地经济快速发展的重要变量。但是在维护和增进权威的同时，常委会体制也存在着导致权力过于集中，乃至于滥用权威的可能。邓小平早在80年代初就敏锐地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”^[8]随着改革开放的深入进行，权威个体滥用权力的现象也在不断出现，其中既出现了以“人治”推动法治的强人政治，也造就了大量的以权谋私的“三光书记”。虽然造成这种现象的因素有多种，但是就常委会而言，内部缺乏充分的民主和有效的制衡，外部缺乏对常委会决策后果的制度化监督是其中的重要因素。

表3.1　J县近年来历届县长去向（2000—2008）^[9]

二、行政首长负责制

在县乡政治中，县长和乡镇长（以下统称行政首长）也是举足轻重的人物。在现有的制度安排下，书记、行政首长均由上级党政提名任命，行政首长更需经由人大选举才能具有合法化，这就使得行政首长取得了来自上级政府和来自人民代表的支持，相应的，行政首长也就具有了较为独立的地位。但是在中国的地方政治中，行政首长往往是以党委第一副书记的名义出现的，且在上级的人事安排上，书记的资历通常比行政首长高，前者通常是从当地行政首长的职位上提拔起来的，因此，相对来说，书记的影响力更大，是名副其实的第一把手。

在1982年的宪法中，确定中国的行政系统实行首长负责制，因此，行政首长的权威和独立地位不仅仅取决于其在党内的职务，还具有法律和制度化的支持。例如，作为县政府的行政首长，县长的职责包括以下内容：（1）向人大报告工作，内容包括上一年国民经济和社会发展的执行情况；财政预算决算情况；新的国民经济和社会发展计划草案；本县政治、经济、文化、社会建设中要抓的大事等。（2）向上级机关报告工作。主要包括本县的经济、社会发展规划、预算计划及决策情况；经济、社会发展中的重大成就、重要工作经验和发生的重大问题；需要上级政府协助解决的重大困难。（3）承担县内的重大行政决策。其中包括领导制定本县经济和社会发展规划，决定国民经济生产中的各项重要指标、重点项目，经济建设中涉及全局性的重要工作；决定本县政权建设、政府机关建设以及加强法制的有关重要工作；决定发布有关行政命令；决定本县科学、教育文化、卫生、体育等精神文明建设规划及有关的重要工作；决定本县的消费资料分配的总体原则。（4）对政府部门和人民的组织管理。（5）对乡镇的直接领导。^[10]

具体说来，县长以及县人民政府和相关组织机构对乡镇政府的领导主要体现在以下几个方面：（1）指导乡镇长制定本乡镇的经济和社会发展计划，指导乡镇的经济管理工作。（2）听取乡镇长的工作报告，检查他们对于工作计划的具体执行情况。（3）深入乡镇基层，个别指导乡镇长解决棘手问题，帮助乡镇解决建设中的重大问题、困难问题。（4）端正乡镇机关工作作风，对于人民来信来访以及人民反映的重大问题，督促乡镇长妥善处理。（5）采取多种形式，对乡镇长定期进行培训，提高其政治素质和业务素质。（6）组织乡镇工作交流，推广先进经验。（7）指导乡镇精神文明建设以及民族事务、武装、检察等工作。（8）管理、指导乡镇政府进行司法、民政、社会治安等工作。^[11]

可见，作为政府系列中的两级行政首长，县长与乡镇长之间的关系更为直接，县长对乡镇长具有领导、指导、督促和服务作用，是一种全面而具体的领导。县长及其县政府对于乡镇政府各项具体工作的领导，主要是通过各政府部门及其设在各乡镇的办事机构来推动的。

总之，由于对公共行政事务的直接参与以及正式权威制度的支持，与书记一样，行政首长也是县乡政治权力结构中的重要角色。与书记相比，行政首长的财政和审计权力较为独立，在财政上，他的支配力量主要体现在对财政预算的控制上，在审计上，他可以对检查政府现金业务的审计工作进行管理和引导。就人事权而言，由于“党管干部”原则的推行以及作为第一副书记的身份，行政首长的人事动议势必受到书记的制衡，在干部晋升过程中，行政首长更多的是利用党内的权力来实现自己的人事意图。在J县调查过程中，该县县长曾经跟我详谈过他是如何跟书记在人事决策方面保持平衡的。

我跟他（指县委书记）都是外地人，但是他比我要早来J县，而且他是从县长升为书记的，但是，我年纪比他要大好几岁，我在其他地方干副县长、县长也干了七八年了。应该说，我们的工作还算和谐，经常在一起筹划J县的发展。在干部管理这个问题上，我的原则是大方向还是让他做主，但是在选择乡镇长和职能部门负责人的时候，我也不会隐瞒自己的意见，毕竟我的工作需要人来推动，如果我在用人上缺乏魄力，说话不算数，那难保我的乡镇长、科局长就不会跟我顶着干。^[12]

可见，书记与行政首长两大巨头的关系是非常微妙的，两者之间的关系，不仅仅取决于其在行政序列的位置，而且还与他们的能力、性格、资历等个人因素密切相关。在J县调查中，就有人告诉我，上一届的县委与县政府属于“强书记强县长”的双强格局，县长资历老，太过强势，而书记也不服软，两者水火不容，县政府的决定经常被县委所否决，而县委的决策也难以得到政府的有效执行，最终，在权力斗争中以书记调离，县长升为书记为结局。这位新来的县长精通官场规则，他知道哪些位置他能说了算，哪些位置是书记的囊中之物，哪些位置必须经过双方的协商和交易，以之为界线，倒也能与书记保持一个面上的平和。

三、庇护关系

通过对县乡党委书记和行政首长的权力以及他们在县乡人事过程中的作用进行分析，可以得出的结论是：因为乡镇干部的晋升权仅仅局限在少数实权人物手中，因此，除了政绩等客观因素，乡镇干部晋升还取决于与县乡党政主要领导人的私人关系甚至是利益勾连的紧密程度。在县乡人事过程中，一个可以观察到的事实是，围绕着党政领导人所建立起来的私人庇护关系和利益派别的异常活跃。

就庇护关系而言，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中曾经进行过深刻批评，邓小平认为，庇护关系的体现形式是家长制和帮派关系。家长制是在上下级之间形成的庇护关系。他说：“不少地方和党委，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成人身依附的关系”^[13]，而帮派关系则是在具有不同权力的行为者之间形成的相互庇护关系。从存在范围看，家长制存在于单位体制内，而帮派关系不仅在单位内存在，而且具有跨单位性。从形成关系的纽带来看，前者依靠的是单位的资源配置功能；后者依靠的除了传统的地缘、血缘关系外，还有意识形态以及政治利益。虽然家长制和帮派关系有所区别，但是有一点是共同的，即都是围绕某个有权力的行为者形成的。^[14]

从县乡人事过程中所形成的庇护关系来看，其形成往往是与利益派别的纠结联系在一起的，人事过程中的庇护关系带有明显的利益共同体色彩，庇护双方都有明确的利益取向。附庸者希望能够获得更高更好的职位，而保护者的目的则是希望从附庸者那里得到自己需要的物质支持。因此，在促成人事庇护关系形成的因素中，传统的地缘、血缘、同学、战友等因素变成了导引性因素，起作用的是双方利益的契合程度。这样，人事体制，分管、主管体制就成了庇护关系形成的制度化纽带。此外，与其他形式的庇护关系相比，人事过程中的庇护关系还有一个重要特征，那就是存续时间非常短，因为县委书记和县长的流动非常之快（书记和县长的任期一般为5年，但一般很少能任满），在这种情况下，附庸者往往特别注意保护者的调动情况，并且在获得明确信息之后，逐步减少自己对保护者的依附程度，以免做无用之功。

在某种意义上，说乡镇干部的职位晋升无法排除私人庇护关系和利益纠结的干扰因素，那差不多就等于说权力者的个人关系在权位竞争中起着不容置疑的作用。也许，很难弄清楚，在乡镇干部职位晋升问题上，个人关系究竟起了多大作用，以及有多少人是通过“私交”而获得提拔的。但有一点确实明白无误的：有缺陷的干部管理制度以及软弱的监督机制给公权私用和权力私相授受行为留下足够大的恣意空间，这使得手握重权的人让自己的朋友或那些与自己观点相同者出掌权要的事情，根本无法避免。^[15]在J县调研的过程中，笔者曾认识一位很有“想法”的官员，此人在县工会任副主席。在他的从政履历上，曾担任过分管农业的副乡长、镇党委副书记，在2002年的乡镇干部调整过程中，他败下阵来，调到既不受重视又无所事事的县工会。按他的说法是，他一向自任清高，不愿意求人，跟县里的领导没有什么交往，因此，这辈子基本上不可能有东山再起的机会了。

在调研过程中，笔者还注意到一个颇有意思的现象。在一些非正式场合，下级对领导（尤其是党政一把手）往往直呼老板而不是尊称为某某长。这一称呼绝非戏谑，因为称呼者的情状是谄媚的，被称呼者的情状是愉悦的，根本不同于正式场合中的一本正经。笔者认为，正因为是在私密的非正式场合，所以这种称谓更耐人寻味，因为它更真实地体现了政府内部官僚之间的关系。

进一步思考，在称谓的背后其实隐藏的是权力运作过程中官员对自身角色的认知状态。对于上级领导，在中国历代官场，称呼是很不一样的。例如，在封建社会下级一般尊称上级为大人，而自谦为下官或小人。这种称谓体现了彼此之间的等级距离和身份差异。中华人民共和国成立以后，为表示领导者与被领导者之间只有工作分工不同，而无高低贵贱之别，革命战争年代的同志成为官场中流行的称谓，不仅官场，在日常生活中，普通群众之间也是如此相互称呼，一句同志暖心窝，感觉四海之内皆兄弟朋友。改革开放之后，经济发达了，原则上，政府直接干预管理的事务减少了，但当官的价值并未因此变小，反而随着交易范围的拓展变得越来越丰富、越来越金贵。官本位思想在一定程度上重新泛滥起来，并渗透到社会各个领域之中。这时候，对于领导，流行直呼官衔，如某某书记、某某处长、某某局长。总之，只要当了官，不管乌纱帽大小，一律要称呼其乌纱帽的级别，以突出其身份地位。至于同志这一称呼，由于西方话语和流行文化的影响，其包含的特定性意味为更多人所熟悉，因此，在民间，同志开始成为避讳的词语。而在官场之中，除非是在一些特定的正式场合，也很少用同志来相互称呼。

现在，随着市场经济的进一步发展，私营企业和私营企业家经济、政治地位的逐步提升，来自市场领域，体现财产所有权关系的老板概念成为非正式场合对政府领导的新称谓。这其实表现了一部分政府公职人员对其角色认知的扭曲。按照法律或者是政治学和行政学的规范要求，作为国家公务员，共产党领导干部的权力来自公民的委托授权，是通过公民直接或间接选举出来的，抑或是通过正当的组织程序自上而下任命的，但不管怎么样，都只能是公共权力的代理人，而不是最终的所有者。同样，上下级之间尽管在职责、权利方面有着各种各样的区别，但彼此之间应该是在管辖权分割的前提下平等合作的关系。此外，各级公务人员的工资福利皆取之于公共财政，是按行政级别、任务繁简所作的劳动分配，而不是来自领导的私人恩惠。这说明，政府领导的角色与企业老板的角色定位应该是有极大区别的。那么为什么在现实的官场生态中，领导和下属的角色认知会发生扭曲呢，或者说彼此的平等合作关系会蜕变为依附交易关系呢？个中原因应该是：在现行的集中行政管理体制下，在政府机关中，上级领导尤其是党政首长的权力非常之大，在某种程度上甚至达到了垄断的地步。其对权力的垄断占有使得我们的党政首长可以像私营企业的老板那样，在自己的势力范围之内随心所欲地进行权力经营、交易和分配。这种“合法的伤害权”^[16]就如同私营老板的解雇信一样具有强大的威慑力，因此，趋利避害的下属必定会服从各种潜在的规则，在利害权衡中选择最优的行为方式。而向上级表忠心、献谄媚无疑是一种有效的感情投资。在口头上将领导呼为老板，既可表现自己与上级的亲近关系，从而融入上级的圈子，又可优先获得上级分配的各种实惠，何乐而不为？长此以往，下属逐渐深化了上级乃衣食父母的观念，从而将绝大多数精力运用于经营与上级之间的关系，以人身依附为荣，将交易看作理所当然，进而忽视自己需承担的公共责任。而上级也泰然自视为某一机关或部门的主人，将公权力和公共资产使用私有化，模糊公私领域的基本分界线，将下属看作自己的私人雇员，并按自身偏好和利益来培植关系网或肆意侵害不合作者的合法权益，最终必然损害公平的价值，导致贪污腐败、权钱交易等官场丑恶现象的产生。凡此种种，官员的基本道德都无法保证，更遑论做人民的公仆，为人民提供优质的公共服务了。