第一节　县乡人事权的分配

由于中国共产党在权力结构中的核心地位，因此在县级政治中，“党管干部”就不仅仅是作为一项原则而是作为一项具体的制度来运作的。此外，1984年干部管理制度改革，将党委管理的干部权限下放，对党政干部原则上由下管两级改为下管一级，即原属省委管理的改由地（市）委管理，原属地（市）委管理的改由县委管理，这就使得在整个县域内，基本上所有的重要岗位包括乡镇的重要岗位都在县委的管理范围之内。

2002年7月9日，中共中央印发了关于通过《党政领导干部选拔任用工作条例》的通知，该条例是对1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的完善。同年8月，中共J县县委制定了加强干部管理工作的若干意见，从这个具有本地特色的干部管理条例中我们可以感受到县委对全县人事工作的全面控制。

中共J县县委关于加强干部管理工作的若干意见

（一）干部管理的原则

1.选拔任用干部坚持《党政领导干部选拔任用工作条例》中提出的六项任用干部的原则，即：党管干部的原则；任人唯贤、德才兼备的原则；群众公认、注重实绩的原则；公开、平等、竞争、择优的原则；民主集中制的原则；依法办事的原则。

2.坚持机构规格、人员编制、干部职数法定原则，严格按照县委对乡镇和县直机关、事业单位批复的“三定”方案的要求，加强对各单位机构规格、人员编制和干部职数的管理。

3.坚持县委统一领导、县委组织部相对集中的分级管理体制，实行县委下管一级、再向下备案管理一级的办法。

（二）干部管理的权限

4.县委直接管理乡镇党委、人大、政府领导班子成员（其中乡镇党政正职任前报市委组织部备案）及担任其他正副乡（局）级职务的干部；管理县直正局级单位的领导班子成员和副局级单位的正职及担任其他正副局级职务的干部。

5.县人大党组、县政协党组、县纪委、县委办公室、县政府办公室党组、县委宣传部、县委政法委、县委统战部分别协助县委管理本机关及所属单位的担任正副局级职务的干部；县直其他单位党委（党组）分别协助县委管理本单位的局级干部及所属事业单位的局级干部；乡镇党委协助县委管理本乡镇的所有正副乡（局）级职务的干部。

6.县委委托县人大党组、县政协党组、县纪委、县委办公室、县政府办公室党组、县委宣传部、县委政法委、县委统战部管理本机关及所属单位的担任正副科（股）级职务的干部；委托县委组织部管理县直机关、事业单位的党委（党组）成员，管理县委组织部、县委党校、县直机关工委、县委老干部局机关的正副科（股）级干部和工会、共青团、妇联等群团机关的正科（股）级干部及乡镇纪委副书记、政法委书记；委托县直其他各局（社）党委（党组）管理各自内设机构及所属单位的正副科（股）级干部。

7.实行备案管理。向县委任后备案的干部职务主要有：乡镇机关各大办主任、干事、助理、团委书记、妇联主席；乡镇直单位正职；县委委托县人大党组、县政协党组管理的科（股）级干部；县委委托县直部办委管理的科（股）级干部。向县委任前备案的干部职务主要有：县直有关局（社）管理的局级机关正科（股）级职务、事业单位科（股）级领导班子成员。

（三）干部选拔任用的程序

……

（四）其他干部管理工作

13.县委委托县委组织部负责干部队伍的宏观管理工作，总揽全县干部人事工作全局。县委组织部要在贯彻执行党的干部路线和政策，加强对干部的教育、监督，坚持选拔任用干部的标准和条件，坚持干部工作程序和完备手续，严格干部职数和职级的管理，调配党政群机关干部，以及推行干部人事制度改革等方面，认真履行指导、监督、检查、综合、协调的职责。

……

在《意见》之后，还对中共J县县委协管、主管或委托管理的干部职务名称进行了详细列表。

（一）协助C市军分区管理的干部职务

县人武部部长、政委、副部长、县人武部各科科长（正营）

（二）协助C市有关部门管理的干部职务

下列单位的局长（行长、经理、主任）、副局长（副行长、副经理、副主任），党委（党组、党总支、党支部）书记、副书记、纪委书记（纪检组长、纪检员），工会主席，调研员：

县邮政局、县电信局、县供电公司、县烟草专卖局、县地方税务局、县国家税务局、县工商局、县农村信用合作社联合社、县石油公司、县国土资源局、县质量技术监督局、县食品药品监督管理局、移动通信公司J县分公司、农业银行J县支行、人寿保险公司J县支公司、人民保险公司J县支公司。

（三）县委直接管理的干部职务

1.县委办公室主任、副主任，县纪委常委、委员、室主任（县纪委常委任前报C市纪委备案），县委组织部副部长（任后报C市委组织部备案），县委宣传部、县委统战部部长、副部长、纪委书记，县委政法委员会书记、副书记、委员、纪委书记，社会治安综合治理办公室主任、副主任，县委“610”办主任、副主任，县委党校校长、副校长、教育长，县机构编制委员会办公室、县精神文明建设委员会办公室主任、副主任，县委保密机要局、县委老干部局局长、副局长，县台湾事务办公室、信访办公室、县委政策研究室、党史办公室主任、副主任，县委督查室主任，县直机关工委书记、副书记。

2.县人大、县政府、县政协党组书记、副书记、成员，县政府各办（局）主任（局长）、副主任（副局长），县政府各办（局）党委（党组）书记、副书记、纪委书记（纪检组长），工会主席，县政府研究室、地方志办公室主任、副主任，县档案局、民族宗教事务管理局局长、副局长，县“四防”指挥部办公室、县血吸虫病防治领导小组办公室、县政府法制办公室、县人民防空办公室、妇女儿童工作委员会办公室主任、副主任，县公安局交通警察大队大队长、副大队长、政治教导员、副教导员，公路巡逻民警大队、刑事犯罪侦察大队、巡逻警察大队大队长（教导员），县公安局派驻乡镇的派出所所长，县供销合作社联合社主任、副主任、党委书记、副书记、纪委书记、工会主席，县直属事业局局长、副局长、党委书记、副书记、纪委书记、工会主席，县政府驻外办事处、联络处、行政服务中心主任、副主任，县委、县政府接待办公室主任、副主任，县政府政务督办室主任，县机关行政事务管理局局长。

3.县人大办公室、各工作委员会主任、副主任，县政协办公室、各专门委员会主任、副主任，县人民法院副院长、党组书记、副书记、纪检组长、工会主席、执行局局长，县人民检察院副检察长、党组书记、副书记、纪检组长、工会主席、反贪污贿赂局、渎职犯罪侦察局局长。

4.县总工会主席、副主席，经费审理委员会主任，县妇女联合会主席、副主席，共青团J县委书记、副书记，县科学技术协会、县文学艺术联合会主席、副主席，县工商联合会会长、副会长，县残疾人联合会理事会理事长、副理事长，各群团组织党组书记、副书记。

5.乡镇党委书记、副书记、纪委书记、党委委员、乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席、乡镇人民武装部部长、工会主席（乡镇人民武装部部长由县人民武装部任免）、乡镇其他正副乡（局）级职务干部。

6.J县第一高级中学校长、副校长、党总支（支部）书记、副书记、纪检组长（纪检员）、工会主席，县人民医院院长、副院长、党总支书记、副书记、纪检组长、工会主席，县公路局局长、副局长、党总支书记、副书记、纪检组长、工会主席。

7.县直部办委局、县人民法院、县人民检察院、县直正副局级事业单位的正副局级纪检员、组织员、宣传员、侦察员、审判员、检察员、督学、总工程师、总会计师、总经济师及正、副主任科员等。

（四）县委委托县委组织部管理的干部职务

1.县委组织部、县委党校、县直机关工作委员会、县委老干部局、县总工会、县妇联、团县委内设科室科长、主任（部长）。

2.县委党校、县委组织部、县直机关工作委员会、县委老干部局内设科室的副科长（副主任）。

3.乡镇纪委副书记、乡镇政法委书记。(www.daowen.com)

4.县级国家机关各人民团体、县直事业单位党委（党组）成员。

（五）县委委托县纪委管理的干部职务

县纪委机关正副科（股）级职务和派驻纪检组的副组长。

（六）县委委托县人大党组、县政协党组管理的干部职务

县人大党组、县政协党组分别管理本机关内设科室的正副科（股）级干部。

（七）县委委托县委办公室管理的干部职务

县委办公室、县委政策研究室、县信访办、县委保密机要局内设科室的正副科长（主任）。

（八）县委委托县政府办公室党组管理的干部职务

县政府办公室、县政府政策研究室、县法制办、县人防办、县政府政务督办室、县政府驻外联络处、办事处、行政服务中心内设科室的正副科长（主任）。

计划物价局、县档案局、县委县政府接待办（行管局）内设科室科长、主任及下属的事业单位的正科（股）级干部，其他职务由各办、局管理，并报县政府办公室党组任后备案。

（九）县委委托县委宣传部管理的干部职务

县委宣传部内设科室的正副科长、正副主任，县精神文明建设委员会办公室、县文化体育局、县广播电视局、县文联内设科室科长、主任、秘书长，上述各局下属的副局级事业单位的党政副职和科（股）级事业单位的党政正职，其他职务由各局、办、会管理，并报宣传部备案（任后）。

（十）县委委托县委政法委管理的干部职务

县委政法委内设科室正副科长、正副主任，县公安局（县交通警察大队、刑事犯罪侦察大队、公路巡逻警察大队）、县人民法院、县人民检察院、县司法局内设科室的科长、主任，县人民法院各法庭庭长、县人民检察院检察办事处主任、县公安局派驻乡镇的派出所指导员，上述局院下属的副局级单位的党政副职和科（股）级单位的党政正职，其他职务由各局、院管理，并报政法委备案（任后）。

（十一）县委委托县委统战部管理的干部职务

县委统战部（县民族宗教事务管理局、县台湾事务办公室）内设科室的正副科长（主任）。

（十二）县委委托乡镇党委管理的干部职务

乡镇机关办公室正副主任、干事、助理，团委书记、副书记，妇联主席、副主席及相当职务，农村党支部（党总支）书记、副书记、委员，村民委员会主任、副主任、委员（团支部书记、妇女主任、民兵连长）等，乡镇直属单位（垂直管理的除外）的所有领导班子成员及正副科（股）级干部。

（十三）向县委组织部任后备案的干部职务

1.乡镇机关办委主任、干事、助理、团委书记、妇联主席。

2.县委部办委内设科室科（股）级干部。

3.县直群团机关内设科室的副科长（副主任、副部长）。

（十四）报县委组织部任前备案的干部职务

1.县直各局机关的正科（股）级干部（已委托管理的职务除外）。

2.县直事业单位的科（股）级领导班子成员（已委托管理的职务除外）。

（十五）县直各局党委（党组）自行管理本单位和所属事业单位其他科股级以下干部。

也许对县域内的公共职务进行这么详细的列表，会显得繁琐而枯燥，但是我们在感叹一个小县职位数量如此庞大（这并不是本书要关注的问题）的同时，确实能对县委管理干部的权限有一目了然的认识，可以控制这么多的职位，县委人事权的含金量可谓十足。从职位表中，我们可以看到，乡镇的主要官员如乡镇党委书记、副书记、纪委书记、党委委员、乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席、乡镇人民武装部部长、工会主席，以及其他相当于正副乡（科）级的干部都处于县委的直接管理之下，因此，可以说，县委对乡镇主要领导干部的人事活动具有绝对的控制权。

正因为县委对乡镇主要领导干部的进退具有绝对的控制权，因此，尽管依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国的正副乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生，而正副乡镇长的人选则由乡镇人民代表大会主席团或者乡镇人大代表十人以上联合提名^[1]，但是，在实际的人事运作过程中，这一程序往往流于形式。在具体的人事活动中，正副乡镇长的提名人选一般由县委研究决定，通过之后再由县委组织部行文给乡镇党委，后者则建议乡镇人大主席团通过。由于提名人选相对于空缺职位往往是等额对应的，因此，在此过程中的乡镇人大选举程序，事实上已经缺乏任何实质内容，徒具形式罢了。

那么是否说乡镇政府就不具有任何独立的人事权了呢？从上面的职位列表上看，我们发现乡镇政权组织内部的一部分职务如乡镇内设机关的一些负责人如办公室正副主任、干事、助理，团委书记、副书记，妇联主席、副主席及相当职务，乡镇直属单位（垂直管理的除外）的所有领导班子成员采取的是县委委托乡镇党委进行管理的方式。换句话说，乡镇政府对乡镇副科级以下的干部还是具有一定的人事权，这一个层次的干部就是我们所说的股级干部。但是其人事权也必须通过政党的途径，即必须通过乡镇党委来实现的。需要指出的，在中国现有的公务员系列中，并没有股级这一层次，乡镇政府的股长职位属于“非领导职位”，不在县委及其组织部门的干部管理范围之内，唯其如此，乡镇政府负责人才可以直接任命股长职位人选。但在乡镇行政过程中，股长职位并非不重要，实际上，乡镇政府内设机构的负责人以及县直部门派出机构的负责人均是具有明确的职权特征和管辖范围的一级领导，对乡镇行政工作发挥着重要作用。总而言之，乡镇政府对于乡镇副科级以下的干部还是有一定的人事任免权的，尽管这种权力的行使还要受到诸多的限制，但是，毋庸置疑，这种相对独立的人事权，与相对独立的财权一样，是乡镇政府获得相对独立地位的基础。原因很简单：

镇里的一般干部和股级干部基本上还是我和书记说了算的，如果连这么几个位置我们都决定不了，我们这个乡镇党政一把手就当得没任何意义了，人都不听我的，工作怎么还能推行下去呢？^[2]

但是对于设立在乡镇的站所，情况就比较复杂。县公安局下设的派出所、县国土资源局下设的国土资源所、县财政局下设的财政所都属于县直派出机构，在管理模式上采用的是县乡共管的方式，基于这些单位汲取农村资源的重要性，这些单位对于乡镇行政有着非同寻常的重要意义。从行政级别上说，这三个所的负责人（正副所长）都属于股级干部，应该都属于县委委托乡镇党委管理的范围，但由于其中还要涉及与县有关职能部门的关系，因此，人事关系就比较复杂。实地调查发现，那种像TC镇党委书记那样只要推荐自己属意的人选就能顺利通过的情况，其实并不很多，采用县乡共管模式的站所负责人的人选很多都是乡镇和有关县直部门经过协商甚至是通过交易得到的结果。

张×当派出所所长，做事情那是非常有个性，抓嫖抓赌从来不跟乡里打招呼，书记和乡长觉得工作很被动，想找人把他换掉，但是张×的关系也很硬，硬是换不掉，搞了好久，现在的结果是换了两个副所长，他们都是本乡人，跟书记关系非常好，张×现在做事就没那么顺了。^[3]

此外，从《意见》的有关规定来看，除了乡镇里的一般干部之外，农村党支部（党总支）书记、副书记、委员，村民委员会主任、副主任、委员、团支部书记、妇女主任、民兵连长都在乡镇党委和政府的管理之下。这可以解释为什么村民自治搞这么久了，村委会主任选了一届又一届，但是乡村关系仍然维持着一种“行政主控型”^[4]结构的真正原因，当然，对乡镇政府角度而言，控制村干部的人事权无疑是其缓解和转移上面压力的重要手段。

需要指出的是，在理论上，县乡政府应该是一种典型的行政授权关系，换句话说，行政授权是县乡行政组织内部权力分配的特定方式，其内容是，较高层次的行政主体（县政府）授予下级行政主体（乡镇政府）以一定的责任与管理权限，使乡镇政府在县政府的监控下获得某种自主行使的权力，县政府和乡镇政府的授权与被授权行为形成一种动态的权力配置体系。但是，从县委和乡镇党委对县域人事权的独占和分割来看，县乡政府之间的人事关系显然已经被割裂。换句话说，在中国的人事体制下，由于宪法所规定的乡镇政府组成人员均为党委和组织部门遴选任命而不像是在科层组织中那样，由上级政府——县政府通过科层制度来任免，这就使得县乡政府之间的“行政授权”关系已然非常模糊。事实上，县政府对乡镇政府的人事权最终也必须通过党的途径来行使，而且还必须通过权威的制度支持来发挥作用。