第三节　乡镇行政：机构设置和职能配置

一、乡镇政府内设机构和职能配置

J县的乡镇建制一直比较稳定，从新中国建立以来乡镇的总数一直都是11个。1991年之前是2个镇、9个乡，在此之后一直稳定为6个镇、5个乡。根据中编办文件规定的测算方法^[19]，按照乡镇人口、财政收入和面积三项指标5∶3∶2加权测算，除了TC镇为二类乡镇之外，其他10个乡镇均为三类乡镇。现有的乡镇机构设置是在取消农业税的当年即2005年的J县乡镇机构改革中确定下来的，无论是改革思想的确定还是具体方案的设计都是在县委、县政府的直接操作下进行的。根据县委编制办提供的材料以及调研时了解的情况，除了经济强镇TC镇之外，J县各乡镇的内设机构都相差无几，目前各乡镇政府的内设机构主要包括党政人大办公室、综治办、计生办、经济发展办公室和村镇建设办公室，其职能配置情况如下：

（1）党政人大办公室

办理和协调党委、政府职责范围内的各项工作任务。负责党团组织建设、村班子建设、党风廉政建设、纪检监察工作、人大工作和政协工作；做好人事、劳动、宣传、精神文明和国防教育、兵役、民兵工作及妇女儿童工作；负责机关政务、事务、后勤工作。

（2）社会事务综合管理办公室（简称综治办）

管理辖区各项社会事务工作。负责社会稳定与社会治安综合治理工作、安全生产管理工作；负责民政、民族宗教、社救优抚、教育工作、卫生科普、信访等工作。

（3）人口与计划生育管理办公室（简称计生办）

负责辖区内人口计划生育管理工作。负责编制人口计划并组织实施；开展人口与计划生育政策法规宣传教育；负责人口和计划生育统计、药具管理；执行人口计划生育监督检查等工作。

（4）经济发展办公室

负责区域经济发展的各项规划、计划的组织实施。负责本镇财政税收和财源培植建设工作；实施农村产业政策和农、林、水、牧、工、商、各企业发展规划；抓好农村产业结构调整，农业综合开发（扶贫开发）、农田基建、防洪抗旱；管理农村承包合同和农村土地管理、非农业用地审查、宅基地核准等工作。

（5）村镇建设办公室

负责村镇建设规划实施；负责国有土地和村民建房宅基地的选址及审核上报工作；保护和改善生态环境，加强绿化和村镇容貌管理，负责环境卫生管理；负责村镇道路建设管护。

从J县各个乡镇的内设机构设置情况来看，似乎与“机构膨胀”、“部门林立”的一般印象相去甚远，相反，各个乡镇在内设机构的设置上显得非常“节省”，但是，其承担的职能依然非常繁杂。此外，从内设机构的设置上，还能观察到另外一个重要的现象：与县级政权组织中党委、政府、人大等机构相对分化、独立相比，乡镇层级的权力机构（人大）、党委和政府机构呈现高度融合的状态。事实上，这种融合不仅仅体现在机构设置上，而且在具体的权力行使方面，乡镇政权组织也是高度整合的，当然整合的中心是乡镇党委。这可以从以下三个方面获得理解。

第一，“乡镇党政”是描述乡镇权力结构的一个整体概念，在乡镇一级政权，人大、党委和政府的区分意识很不明确。

第二，乡镇领导成员交叉任职不仅普遍存在，而且是被鼓励的行为，因为领导职数多于乡镇行政编制，非兼职无法化解这一矛盾。以CT镇为例，按照三类镇的标准，一共可配备9名领导职数，分别是乡镇党委正副书记、人大主席团正副主席、政府正副乡镇长、政协联络组组长以及纪检、组织、宣传、武装等党委委员，其任职和分工情况如下：

CT镇领导班子任职、分工情况^[20]

镇党委书记，负责全面工作；

镇长兼第一副书记，分管工业、农业和财政；

副书记兼人大主席，分管党组织建设和精神文明建设；

纪委书记兼政协联络组长；

党委委员兼武装部长，分管征兵、民兵；

党委组织委员兼副镇长，分管农业和水利；

副镇长，协助镇长管经济、机关事务；

副镇长兼计生办主任；

党委宣传委员。

第三，在处理几乎所有的乡镇公共事务和问题上，乡镇各个组织都是一致出面的，乡镇组织之间并没有严格的职能分工和角色分化，乡镇党政联席会议成为经常性的决策形式和推动乡镇事务的基本组织方式。

从组织理论的视角来看，党政合一的乡镇组织结构可能是一种较为经济的动员型组织结构。这一组织结构的特征是分工不精细，角色、机构重叠，其组织设计的目的是为了紧急动员资源能力的最大化。从表面上看，满足行政编制的限额要求是形成动员型组织结构的直接原因。而事实上，上级政府自上而下的压力汇集和基层社会层出不穷的突发事件，才是乡镇政权保持动员型组织结构的深层根源。作为国家结构的行政末梢，一方面，在一体化行政下，乡镇政权需要应对绵绵不绝的行政任务和责任，所谓“上面千条线，下面一根针”就是其面临处境的形象描述。另一方面，作为直接与农民打交道的基层政权，乡镇政权经常需要处理各种琐碎、繁杂但却紧迫的基层公共事务，应对这些事务需要耗费大量的人力和物质资源。总之，处于夹缝中的乡镇政权需要某种特殊的组织形式才能应对所面临的各种压力和问题。

每天总是有做不完的事，有些是市里和县里派发安排的，三天两头打电话督促，必须及时完成。有些是镇里和村里的，虽然琐碎、复杂，同样也需要安排人手处理。许多事情关涉到方方面面，单靠某个人或某个部门是不行的，即使是一些经常性的工作，例如计划生育工作，光靠计划生育办公室的几个工作人员根本不可能，必须充分调动各个部门的力量才可以，总之，我觉得做事情不能太过拘泥僵化，要懂得随机应变才行。^[21]

二、设在乡镇的行政执法及经济监督部门

除了以上五个内设机构之外，在乡镇还有一些比较重要的行政执法及其经济监督部门，分别是公安派出所、中心法庭、司法所、地税所、工商所和财政所，其编制和管理模式如下：

（1）设在乡镇的公安派出所使用专项编制，实行县乡共管，以县为主的管理体制；

（2）按区域设置的中心法庭，使用专项编制，实行垂直管理；

（3）保留司法所，司法助理员使用专项编制；

（4）以乡镇和经济区域为单位设置的地税所、工商所，使用行政编制，实行垂直管理；

（5）以乡镇为单位设置的财政所，使用行政编制（另行划拨），实行县乡共管，以县管为主。^[22]

从其业务范围和管辖权限来看，这些经济执法及其监督部门无疑都是关系乡镇经济命脉的核心部门，也是当地人口中所说的有油水、有钱的好单位。正因为这些部门是如此之重要，才会采取县乡共管甚至垂直管理的方式。仔细分析，这些机构又可以分为两大类，一类是属于县直部门在乡镇的下属业务机构，如派出所（公安局）、司法所（司法局）和财政所（财政局），另一类是属于政府行政序列之外的条管单位，如中心法庭（法院）、地税所（地税局）、工商所（工商局），与县直部门不一样，这些条管单位不仅跟乡镇没有隶属关系，甚至跟县级政府也没有直接的隶属关系，因为条管单位的人、财、物等权均受上级主管部门垂直控制。在县级行政层次上，纳入行政编制的条管单位是国税局、地税局、工商行政管理局和质量技术监督局，它们与县政府的关系只是一种非正式的沟通与协作的关系。

从国家的角度来看，一方面条管的目的是为了提升国家汲取能力，并保证其有能力动员充足的资源去实现政治目的；另一方面，随着地方行政事务复杂性和多样性的趋向，中央政府为了克服地方保护主义以及提高行政效率，也需要把某些关系经济与社会发展的、具有司法性质的重要职能部门收归直接管理。^[23]从根本上讲，条管行政是对公共资源占有和支配地位的分配，这种分配以控制权和分享权为内容，并辅之以一系列制度支持，就其实质而言，条管行政是现行行政体制惯用的“集权与分权”方式，体现了不同政治单位之间的管辖权分割。

正因为如此，“条管行政”对县乡政府财政和行政权力的限制作用是非常明显的，在条管单位的牵制下，县乡政府的行政能力和行为方式肯定要受到极大限制。但是对于县乡政府，条管行政的影响还是不一样，因为对于县政府来说，由于其相对完备的组织结构和独立的政权地位，因此尽管受到条管行政的分割，它仍然可以通过动员辖区内的其他资源来满足其生存和发展需要。更重要的是它也可以仿效垂直部门来加强对其设在乡镇派出机构的控制和管理，如对派出所和财政所的控制，以及对各种重要的乡镇事业单位（参见下面的论述）的管理，通过这种方式，来转嫁其压力和限制。(www.daowen.com)

但是对于乡镇政府，在某种程度上，条管行政的影响则是致命的，因为作为最底层的行政组织，在法理上乡镇政府缺乏自上而下分解压力和责任的途径，其管辖区域和掌控资源的有限性限制了寻找其他替代资源的机会，因此，一旦其权力受到条管行政进一步的分割和支解，自主性就会受到很大的约束。在乡镇往往发生这样的事，当乡镇政府召集开会时，条管单位和县直管单位的乡镇组织负责人往往不到场，使得乡镇政府的权威受到很大的影响。此外，由于条管行政将一个区域内有序的经济活动分割开来，乡镇政府在实际政府运作中就发现自己往往陷入尴尬的境地：一方面，它要对本乡镇的经济发展负全责；另一方面，却不具备起码的综合协调职权，难以策应全局，这使得乡镇政府法定职权的发挥受到极大的限制。

那么乡镇政府是否就会心甘情愿地接受这种局面呢？事实上，即使在这种被动的局面下，乡镇政府仍然可以找到发挥自己能量的空间，创造各种机会达到自己的目的。

首先，尽管条管单位的人、财、物由上级部门垂直控制决定，但是，实行县乡共管或垂直管理部门负责人的任免、调配也要征求乡镇意见；乡镇参与工作指挥和对其执法进行监督；乡镇按照党团关系属地管理的原则可以对其进行党团关系管理。从制度设计的角度来看，这些原则性的规定无疑为乡镇政府拓展权力获得了合法性，只要乡镇领导人会“来事”，就能转化为实实在在的权力。

虽然我们的人、财、物都不归乡里管，但是在党的关系上，我们还要受党委的领导，要受到党纪的约束，其他的会议我可以推脱不参加，但是党委要开党员大会我总不能不去吧，而书记和乡长也往往会将党员大会变成工作会议。^[24]

其次，乡镇政府可以在自己管辖权范围内给条管单位制造麻烦，对于条管单位工作人员来说，难免受到乡镇人情网络的约束，在乡镇条管单位上班的基本上都是本地人，对他们来说，跟乡镇领导搞好关系是现实的需要。

对我来说，跟乡里领导搞好关系是第一位的，这需要我花费大量的时间，毕竟都是在一个地方生活，经常打照面，很多事情都需要乡里帮忙解决，如孩子上学问题、生活用电用水问题，我们算跟乡里关系不错的，而有些单位和乡里关系不好的，就经常受到它们的各种刁难。^[25]

而对于县直部门的派出机构派出所和财政所来说，它们与乡镇政府的关系更紧密，也更复杂。对县级政府及其职能部门而言，在目前的情况下，完成税收和维护社会治安工作，在很大程度上需要乡镇政府的协助和支持，换句话说，它们对乡镇政府也有着相当的依赖性，这使得乡镇政府有望分享一部分更实际的权力。

前几年镇里的社会治安状况越来越差，黄赌毒泛滥，还经常发生抢劫枪杀案件，只靠所里的几个警力根本顾不上来，为此，上个月镇政府专门成立了一个联防队，招募了一批转业军人，一个副镇长兼任联防队长，一段严打，现在环境好多了。^[26]

图2.1　条条关系的表现

需要指出的，由于条管单位和县乡共管单位的存在，因此，这里所涉及的就不仅仅是县乡政府之间的关系，而是国家、县、乡三者之间的复杂动态关系，对此，可以用中国学术界普遍使用的条条关系、条块关系、块块关系加以图解。

图2.2　条块关系的表现

图2.3　块块关系的表现

总之，由于条条、条块、块块的划分，在实践中产生了许多无法避免的矛盾。就乡镇政府而言，由于条条关系和条块关系在乡镇组织关系中所占的比例极大，致使乡镇政府的许多工作受到牵制，在实践中，由于涉及现实的利益分配，条块矛盾的解决往往要依赖部门领导个人的素质以及领导人之间的私人关系。

我以前在GF乡财政所当所长时候，与GF乡的党委书记和乡长的私人关系非常好，因此，在业务上双方互相配合得相当不错，财政所业绩良好。而到了CG镇，由于与镇党政领导私人关系一般，结果业务开展也总是遇到多重阻力。^[27]

三、乡镇事业单位

在2005年机构改革之前，与全国其他地方类似，J县乡镇事业单位在设置上更注意与上级机构的对口，而较少从加强和完善农业、农村社会化服务体系方面进行考虑。2005年乡镇机构改革，在县委、县政府的明确规定下，除了中小学校和卫生院外，规定J县各乡镇事业单位统一设置为7个，名称一律为“J县××乡（镇）××站（所）”。此外，建制镇可增设城镇建设管理站，规模较小的乡，则主张少设1—2个事业单位。从实地调查的情况来看，几乎每个镇都设有城镇建设管理站，而每个乡都“齐备地”设有全部法定允许的站所，这些站所的名称和管理模式如下：

（1）农业服务站，由原来的农技站、农村经济管理站、畜牧水产站、农机站合并，人、财、物、事四权由乡镇管理，业务上接受县直业务主管部门的意见；

（2）企业劳动管理站，由企业办、劳动管理站合并。人、财、物、事四权由乡镇管理，业务上接受县直业务主管部门的意见；

（3）水利管理站，人、财、物、事四权由乡镇管理，业务上接受县直业务主管部门的意见；

（4）文化站，人、财、物、事四权由乡镇管理，业务上接受县直业务主管部门的意见；

（5）国土资源管理所，由国土所更名而来。实行县乡共管，以县管理为主；

（6）广播电视站，实行县乡共管，以县管理为主；

（7）计生服务站，和计生办两块牌子一套人马，履行行政管理职能和技术服务职能。

此外，有1个乡，5个镇还设有法律服务所，这些法律服务所现被转为社会中介机构，另外，还设有3个跨乡镇的林业管理站。^[28]

可见，从乡镇事业单位的权力归属和业务管理来看，也存在所谓的“条块分割”现象。实地调查发现，县政府对各个不同站所的态度是不一样的，对于国土资源管理所和广播电视站这些还有一定营利能力和油水的部门，县政府有关职能部门还是会充分表达其关心的，而对于农业服务、企业劳动管理、水利和文化等站所，县政府及其职能部门的管理和控制要宽松得多，基本上很慷慨地把管理权限都交给乡镇政府。与其说这体现了县政府的“大方”，还不如说这是县政府推责任、卸担子的表现，因为，对于政府部门来说，绝大多数设置在乡镇的事业单位不但不能做贡献，而且还是负担和累赘，推给乡镇政府管理既能减轻本级的财政负担，又能兑现国家有关简政放权的政策规定。

要本着有利于农村经济和社会发展，有利于强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能和有利于减轻财政和农民负担的原则，进一步做好简政放权工作，县直部门延伸到乡镇的机构，原则上都交由乡镇管理，把该下放的权力坚决放下去。由财政按定编和原经费拨付人头经费的单位：国土资源管理站、计划生育服务站、广播电视站、学区及中小学院，其余单位的人头经费和所有单位的事业费，由财政核定支出总额，从按照有关文件规定收取的有偿服务费和其他收入中由乡镇财政调剂解决……积极支持和鼓励多种社会力量依法以合资、合作等形式参与举办社会公共事业，逐步实现举办主体和投资主体的多元化；鼓励和支持事业单位按照社会主义市场经济的要求，在国家法律、法规允许的范围内，经县机构编制部门和行业行政管理部门审核批准，实行联合、兼并等多种形式的改革，使之逐步成为自主经营、自我发展、自负盈亏的经营性实体。^[29]

但是，对于县级政府来说，又不能随意将没有盈利能力的站所撤销，因为撤销以后需要大量的资金来买断工作人员的工龄，而这笔庞大的资金县财政是无力支付的。再说，将这些站所撤销，县里的一些职能部门将会失去下乡行政的必要性，或者更直白地说，一些县职能部门将面临失去下乡“歇脚”、“管饭”的中转站。因此，现实的选择是在清理人员的基础上对这些站所进行合并压缩。

事实上，与县事业单位的蓬勃发展相比，乡镇事业单位的境况要糟糕得多，因为乡村的市场非常有限，而且随着乡镇生产资料市场和生活资料市场的发育成长，再加上乡镇交通、通讯事业的一日千里，可供农民和乡镇居民选择的商品和服务已经相当丰富。因此，与其他的市场经营主体相比，乡镇的各个服务站所并没有优越的竞争能力。对于乡镇政府而言，这些站所的存在，不仅不能创收，相反还是严重的负担。因此，像农业服务站和水利站这样汲取资源能力越来越弱的站所将不可避免面临被“边缘化”的境况。对于乡镇政府来说，这些站所的存在，可能其价值只是在形式上满足乡镇政府完备机构建制的需要以及可以随叫随到，作为乡镇政权直接管理和支配的行政组织力量，与其他机构一起共同应对上级的任务和处理繁杂的乡镇公共事务。

四、TC镇的“经济发展委员会”

在J县，TC镇算是一个特例，因为其经济发展水平远远超过了其他的乡镇，因此，一直都是县里的重点扶持对象和对外宣传的典型。在行政级别上，TC镇属于领导高配，镇党委书记和镇长皆高配副处，书记还担任县委常委，因此，与其他乡镇相比，TC镇在县级行政中，相对享有更多的话语权，在为国家和县里贡献较多税收的同时，也在项目审批、土地利用和税收等方面享受更多的优惠政策，这些条件，使得TC镇政府与县政府之间的关系具有一定的特殊性。

在机构设置方面，与其他乡镇相比，TC镇的特殊之处在于专门成立了一个很有特色的机构，叫“TC镇经济发展委员会”，这个委员会由镇政府下属的各个职能部门和驻镇的财税、工商、公安、金融等16个单位组成，委员会主任由镇党委书记担任，该机构主要的、直接的职能是：

在引进外资、发展本地特色经济的过程中，协调镇政府和各驻镇机构——税务、工商、金融、法律等机构之间的关系，以便为厂商在工商管理、税务、融资、供电、供水、通讯、治安、劳动力、劳资关系调整等方面提供良好的服务。^[30]

委员会设有专门的办公室和管理人员，并由镇财政单独列入预算。它的基本工作方式是，每年年初，镇党委和镇政府把当年的主要工作安排、意图向来自各个单位的委员报告，要求他们在工作中协商解决。在实践运作中，由于这一机构多年积累的经验及其领导人的强势和魄力，这一委员会事实上已经成为TC镇政府克服“条块”矛盾的一个机构，其作用已经超出了经济服务的范围。在实践调查中，笔者了解到，经济发展委员会在协调县乡条块关系上作用明显，但是与条管单位的矛盾还是不时凸显。

我们镇跟县里的关系是很好的，我们每年要向县上交很多税，对于派出所和财政所的人事安排，县里一般会问我的意见，这几年派出所长和财政所长的人选都是我推荐的，因此我们合作起来很愉快。^[31]

由于条管单位要受上级垂直管理，因此，跟镇里的矛盾不可避免，利益争夺现象比较严重。我去J县TC镇调查时，镇里的干部曾经跟我谈到两个事例，一个事例是，工商所要对设在该镇的一个新锻造厂收取管理费，经济发展委员会则以保护乡镇企业发展为理由支持锻造厂拖延交费，最后直到锻造厂倒闭，费用还是没交。还有一个事例是，工商所工作人员经常以加强管理、规范市场为借口在镇里的小商品市场巡逻，经济发展委员会则认为这样会打击小商贩的积极性，因此阻挠工商所这样做，诸多矛盾的积累使得工商所和镇里的关系非常紧张。