第二节　县本级行政：机构设置和职能配置

在县级政治中，政权机构的分划已经比较成熟，党委、政府、人大、政协、武装部门都具有一套完备的科层体系。按照J县有关机构自身进行的分类，县政府的行政构架由县政府职能部门、参照公务员法管理的事业单位和政务服务中心所组成。在组织理论的意义上，县政府可以看作是自上而下、按照“效率原理”构建的完备的科层组织，因此，虽然与“理想型”的科层组织有着一些颇为不同的本质规定，但我们仍然可以以此为参照，对县政府的行政结构进行分析。

一、县政府职能部门

截至2006年，中国共有2 860个县级建制，包括856个市辖区、369个县级市、1 463个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区。^[9]我所调查的J县属于1 463个县中的一个普通农业县，按照1993年中央编制办公室制定的分类标准^[10]，该县属于三类县，其政府行政机构设置应当控制在25个、人员编制控制在500人左右，根据县委编制办提供的数据，目前J县人民政府职能机构设置情况如表2.1所示：

表2.1　J县人民政府职能部门设置一览表^[11]

从J县的政府职能部门设置来看，表现为如下几个特点：

1.根据上级业务部门要求进行机构设置和调整是基本的组织原则

与中央和上级政府机构改革相对应，县政府在历次机构改革过程中，一些县政府职能部门或者被撤销，或者重新组建，或者更改名称，而某些县政府职能部门则得以持续保留。例如，成立于1952年的国家计划委员会于1998年更名为国家发展计划委员会，又于2003年将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入，改组为国家发展和改革委员会。与之相对应，县政府在2001年进行机构改革，将计委改名为计划物价局，2005年县政府又进行机构改革，则进一步将计划物价局改组为县发展和改革局，与发展和改革局相类似，商务局、国土资源局、水利局、人口和计划生育局、科技局、劳动和社会保障局都曾经做过较大幅度的调整，且有多次易名的经历。而公安、财政、人事、统计等职能部门相对来说就比较稳定。按照编制办主任的说法：“我们的机构设置一直与上面保持一致，努力建立与中央和C市政府机构框架大体协调又符合实际的县政府组织机构。”其实，与上级保持一致固然是基于一般的政治因素，更现实的原因则在于更方便地获取上级的资源。

对于县政府来说，当然需要与中央和上级政府保持一致，对口设置机构是组织法的基本要求，也是在每次机构改革中需要遵循的基本原则。再说，这也是工作的需要啊，上级部门在资金、项目等方面掌握着很大一部分权力，县政府部门只有保持与上级部门的联系渠道畅通，才不会切断与上级主管部门在经济、财务方面的联系，上级的各种资源才能够源源不断地下拨给县里，这些资源相当重要。^[12]

2.为满足限额的要求，在机构归属上大做文章

如表2.1所示，J县的政府工作部门27个，已然突破三类县编制的最高限额。但编制办的工作人员告诉我，在具体计算政府工作部门时，由于监察局与纪委、人事局与组织部以及文化局与宣传部是合署办公的，因此其机构虽然列入县人民政府工作部门序列，但不计入县人民政府机构个数。此外，县人民政府法制办和环境保护局由政府办公室管理，所以也不能单独计算。如此，县政府实有工作机构只有22个，法制办公室和环境保护局则算作部门管理机构。这种以合署办公为理由少算政府工作部门的方式实在太过牵强，因为据笔者所了解的，监察局、人事局和文化局都有自己独立的办公场所和完整的人员编制，法制办和环境保护局皆为正科级单位，与政府办级别一样，虽然名属政府办公室管理，但独立性相当大。

3.加挂牌子现象非常普遍

笔者在J县调查的过程中还发现，有许多职能局都同时挂几个牌子，例如县发展和改革局加挂物价局牌子、县商务局加挂招商合作局和旅游外事侨务局的牌子、农业局加挂乡镇企业局牌子、文化局加挂新闻出版局和版权局牌子、安全生产监督局加挂安全生产委员会办公室牌子。据相关工作人员介绍，加挂牌子的初衷是为了在不违背编制限额的条件下保留原来的行政编制，这也是本地区其他各县的惯例。因此，在该地区，县政府机构超编的情况基本上不存在，但是限制机构数量并没有同时实现人员精简的目的，相反还导致工作过程中的大量冲突和摩擦，其中权力争夺和利益冲突现象异常普遍。

二、参照公务员法管理的事业单位

在县级行政结构中，除了职能部门之外，还有一些参照公务员法管理、以行政单位对待的事业单位。所谓参照公务员法管理是这些单位被授权履行一定的行政职责，有行政级别，2005年公务员法出台后其人员具备了公务员的身份，管理参照公务员法，因此在县级行政中往往被当作行政单位对待，被看作行政体系的一个部分。但与政府工作部门相比，这些单位本质上是事业单位而非行政单位，因为它们主要履行公共服务和社会管理职能，具有某些专业性或行业特点，使用事业编制，按事业单位法人登记。在J县，根据2001年和2005年的两次机构改革，按其级别和归属单位，这类事业单位主要包括：

县经济技术开发区管理委员会，副处级，由县委、县政府直接管理；

体育局、房产管理局、煤炭局、县供销合作社、广播电视局（广播电视新闻中心），均为正科级，为县政府直属事业单位；

档案局（实行局馆合一）、农业综合开发办公室、机关事务管理局、烟草办、蔬菜办，均为正科级，民族宗教事务局，副科级，以上单位均由县政府办公室管理；(www.daowen.com)

县史志办公室，正科级，由县委办公室管理；

农村经济管理局，正科级，由县农村工作领导小组办公室管理；

非税收入管理办公室，副科级，由财政局管理；

畜牧水产局、农机局，均为正科级，由县农业局管理。

从这些事业单位所具有的行政级别、履行的职能和行政隶属关系，看不出它们与其他行政部门有什么关键的区别。事实上，从县级行政过程来看，这些所谓的事业单位并没有独立于县行政权力之外，而是县行政权力的一种扩张。按行政单位对待但以事业单位进行管理的真实意义是：一来可以避免由于机构过多而导致与国家编制限额的冲突；二来可以减轻县财政负担。更重要的是，由于这些单位不属于行政序列，因而可以“正当地”从事营利活动，或者说，它既能放手使用它具有的那部分行政职能去收各种管理费或事业费，又能直接去经营实体。换言之，由于这些部门已经兼具“差额补贴”和“自收自支”的事业单位性质，这反而给它们提供了可以公开地而且不必承担风险地从事营利活动和自筹资金的机会。在J县现有的各事业单位中，经济技术开发区管理委员会、体育局、房产管理局、煤炭局、县供销合作社、广播电视局（广播电视新闻中心）、烟草办、蔬菜办、畜牧水产局、农机局都充当了相当明显的营利角色，因为这些事业单位的营利性质，县政府“政权经营者”的角色日益突出：与普通经营者不同，政权经营者可以无偿或象征性地有偿使用房产、土地和资金等公共资源。换句话说，对这些公共资源的使用，政权经营者不需要运用市场信誉及其偿还能力而是运用它的“权威”地位来获取。政权地位意味着对“公”的垄断身份，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，还意味着占有财富的“公共”正当性。然而，当“公”的产业投资失败时，则往往由“公共大众”承担损失，政权经营者自己不必承担赔偿的责任，在经济上，它没有风险，只有收益。^[13]从经验观察来看，县政府的政权经营性质已使其与县域内其他经济行动者在资源、资金、机会和市场控制权方面形成了直接的利益竞争乃至冲突关系。

三、形式化的政务服务中心

J县政务服务中心于2005年3月开始筹建，2005年7月1日正式挂牌办公。期间曾多次易名，从最开始的便民服务中心到行政审批服务中心再到现在的政务服务中心。成立政务服务中心的初衷是响应中央建设服务型政府的号召，就其工作范围而言，主要担负全县行政审批和税费统征工作的协调、管理、监督职能。政务服务中心分为中心管理层和窗口单位两部分，管理层为副处建制，内设办公室、督查室、业务室（稽查大队）三个职能室，窗口单位分设于政务大厅。目前进入中心的单位有13个，按其职能，可分为三种：第一种是有行政许可职能的政府部门，例如公安局、司法局、交通局、建设局；第二种是履行服务职能的政府部门，例如民政局、劳动和社会保障局；第三类是以公司要件成立，但是具有某些行政管理职能的行政性公司和社会服务机构，例如电力公司、煤气公司、自来水公司、保险公司、旅游商务服务中心、再就业服务中心、人才中心等。

从县有关部门提供的资料来看，政务服务中心自正式运行以来，似乎取得了相当大的成绩。政务服务中心“一是方便了群众办事。部门集中到政务大厅办公，公开办事程序，公开承诺时限，办事手续由繁变简，办事过程由暗变明，服务态度由差变好，方便了群众办事，提高了办事效率。二是制止了‘四乱’行为。办理各类事项，严格按照规定收费，收费依据和标准都上了墙，群众一目了然，杜绝了‘四乱’行为，减轻了群众负担。三是公平了税费负担。通过公开评审，发放《明白卡》，有效杜绝了‘人情税费’和‘关系税费’，平衡了税费负担。四是增加了财税收入。实行个体私营企业税费统征，税费征缴仅县城就增加了980户，增加税收187万元，增长88%。五是推进了廉政建设。政务服务中心实行‘公平、公正、公开’的办事制度，强化了民主监督，杜绝了‘暗箱操作’，堵住了腐败的源头，减少和避免了以权谋私、索拿卡要等不良现象的发生”^[14]。

但是据笔者在J县的实地观察和对某些工作人员和普通群众的访谈，政务服务中心的运作目前其实面临着严重的困境：首先是地位尴尬，政务服务中心在组织归属上一直模糊不清。

它不能算是县政府职能部门，也不是严格意义上的派出机构，归入事业单位系列好像也不合适。^[15]

在这种情况下，政务服务中心的运行效果往往是依靠县党政领导的重视程度而定的，正如服务中心的主任所指出的：

政务服务中心的运转完全是靠刘书记（原J县县委书记）的一己之力推动建立起来的，刚成立的时候，还是给了不少资源，但刘书记走了后，就比原来差多了，新来的领导根本就不重视。^[16]

其次，内耗严重。从严格意义上讲，政务服务中心并非一个完全独立的组织机构，尽管中心有管理层，但对各窗口单位却难以履行管理、协调、监督、指导的职能，因为中心缺乏对窗口工作人员的人事权和财权，这势必影响政务服务中心的行政统一，造成无谓的扯皮和摩擦。

最后，窗口职能缺失。我觉得这是最关键的一个问题。从授权的角度来看，政务服务中心的成立不仅仅是政府职能部门某些科室办公地点的迁移，而且还意味着对原有政府职能部门权力的切分，这势必遭致相关职能部门或明或暗的抵制，因此，为了保住原有的权力，有的政府职能部门或者拒绝进驻中心，或者不向进驻窗口的工作人员充分授权，以至于出现了“移走80%的职能和20%的人员，而留下20%的职能和80%的人员”的情形。对于某些窗口单位而言，由于缺乏充分授权，服务窗口在很大程度上成了“收发室”、“挂号台”，行政许可事项并不能在中心即时办结，仍然要拿回原政府部门办理，这样反倒额外增加了群众的负担。在J县调查期间，我曾经在政务服务中心待了整整一上午，但我发现除了一些缴费的窗口还算繁忙，大多数窗口都无所事事，某位相熟的朋友告诉我，这不是例外。事实上，在这个县城的不少人看来，这个拥有气派办公大楼和现代化设施（例如电脑触摸屏、电子显示屏和自动取号机）的服务中心，只不过是政府部门的门面罢了。

总而言之，力图尽量压缩的职能部门、不断膨胀的行政性事业单位、形式化的政务服务中心构成了县政府的基本行政架构。虽然在历次的机构改革过程中，一些机构被撤销，一些机构被改名，一些机构被调整，一些机构被组合成新的机构，但是，县政府的行政功能并未出现实质的变化，其机构设置并没有摆脱“计划经济”时代沿留下来的基本框架。尽管经历了近三十年市场取向的经济体制改革的“洗礼”，但县政府这个确立在计划体制之上的行政架构并没有发生实质性的改变，我们所看到的是一个把地方社会的所有公共事务统统包揽下来的全能政府形象。

表2.2　县级行政履行的基本职能和提供的公共产品类型

事实上，在近年来所谓“强县扩权”的改革潮流下，县政府管理的权限还在不断增加之中，其扩充的权力主要包括：第一，决定权。县政府有权决定本县的经济社会发展建设的短、中、长期规划，决定财政开支和预决算，决定开发项目和开发领域，决定一切重大事项。第二，计划修改权。国家下达的指导性计划可以在一定程度上进行修改。如关于企事业的发展规模和发展速度，工业品的产量和质量，农作物的种植和产品产量，第三产业的发展规模与速度，收入的分配与积累，贷款的发放等。第三，外引内联权。制定各种优惠的政策吸引外资、内资前来投资办厂。第四，项目审批权。可以审批在一定数额下的投资项目。审批程序一般为，经济合作部门是外引内联的项目受理机关，在县审批权限内的中外合资、合作和内联企业由县政府或其授权机关审批，在工商局领取营业执照。第五，土地出让权。县政府依法有权将国有土地使用权有偿出让给投资者，出让年限按行业、用途确定，最长可达70年。^[17]总而言之，在市场导向改革的条件下，在推进县域经济发展的同时，作为有着自身独特利益的一级政府，今天的县政府正以“收益最大化”为目的，不断致力于县资本的原始积累，在某种程度上它甚至已发展到了可以形成自身政策偏好的地步。^[18]