第一节　引　　论

在传统的中国乡村社会，存在着两种秩序和力量：一种是官制秩序或国家的力量；另一种是乡土秩序或民间力量。官制系统以皇权为中心，自上而下地形成等级分明的梯形结构（trapezoidstructure），在这一梯形结构中，县级行政是官方授权体系中最基层的正式治理制度，属于直接与民众打交道的基层政权，是国家政权的行政末梢，即所谓的“王权止于县政”。在县级行政之下则是以家族（宗族）为中心聚族而居形成的大大小小的自然村落，每个家族（宗族）和村落是一个天然的“自治体”，这些“自治体”结成“蜂窝状结构”（honeycombstructure）^[1]，其治理权由地方的族长、乡绅和名流所掌握。在某种程度上，这是两个互不干扰的秩序中心或治理结构，以国家为权威中心的官制领域在文化象征性意义上整合基层。但对于基层社会而言，地方权威的治理具有实质性，因为它承担着实际的管辖权力。总之，传统地方治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一，管辖区域实际治理权的分离。^[2]

乡镇政府的设置是和民族国家的建设（Statemaking）这一发展进程相联系的。自清末“新政”到20世纪40年代末，为实现控制基层社会和汲取资源的目的，清政府和民国政府曾试图通过将乡村组织纳入国家政权体系而向传统的乡村社会延伸权力。其间，经过地方自治运动^[3]和“新县制”^[4]等制度的推行，县以下的乡镇政权逐步建立和完善起来。然而，由于20世纪上半叶中国军事政治的动荡以及国际形势的不稳定，再加上以家族（宗族）为代表的乡村社会力量的不断抵制，通过国家政权建设所设立的各种自治组织或乡里组织，基本上仍然操控在乡绅阶层的手中，国家并未实现真正意义上的管辖权控制。^[5]

中国共产党领导人民夺取全国政权后，乡村政权的建设成为国家整体制度设计中的一个重要环节。从大的特征来看，可以将中国农村基层政权的建设分为三个阶段。第一个阶段（1949年至1958年）属于政府机构“管理式”控制模式的发展时期。第二个阶段（1958年至1982年）属于社会生产动员式的社会动员模式时期。第三个阶段（1982年至今）属于第一阶段管理模式的恢复和进一步强化时期。^[6]具体说来，1949年10月1日，中华人民共和国成立，随之全国范围（除个别少数民族区域以外）内，就逐步开始了土地改革和基层政权建设的运动，建立了农会和民兵组织，在部分地区实行县、区、乡三级人民代表大会，对数以万计的乡级组织进行了初步改造。1950年12月，政务院颁布了《乡（行政村）人民政府组织通则》，规定了乡人民政府的规模和职权，在区划上继承了民国时期的行政区划，在乡政府职能上强调了乡级政府组织的基层政权性质。1958年开始在全国广泛推行“政社合一”的人民公社制度，作为一种“工农兵学商相结合”的“基层单位”，实行统一领导、三级管理制度，统一核算、差额上缴、拥有相当的自主管理权。公社制度延续到1979年开始在部分地区逐步被废除，期间逐步开展的改革，被称为“政社分开”和“建乡工作”。1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91 590个乡、镇人民政府。1992年县乡机构改革，对乡镇管理体制进行了初步改革，依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国48 366个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。截至2006年12月31日，我国大陆31个省、自治区、直辖市共有41 040个乡镇建制，其中：区公所10个、镇19 369个、乡14 119个、民族乡1 088个、苏木98个、民族苏木1个、街道6 355个。^[7]

与乡镇行政建制的发展与完善相伴随，乡镇政府的职权也逐渐获得了法律制度的保障，按照我国地方政府组织法第61条规定，乡镇政府的职权范围包括：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。(www.daowen.com)

可见，乡镇政府拥有的法定职权是很广泛的，权力范围几乎覆盖了基层社会的所有方面。

综合起来，乡镇政府的职权可以概括为四个方面：一是执行权，即执行乡镇人大的决议和上级政府的决定、命令；办理上级政府交办的其他事项；二是管理权，即执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；三是制令权，即制定行政措施，发布决定和命令；四是保护权，即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。^[8]

乡镇政府的建设历史及其职权发展说明，乡镇政府已经逐渐发展成为一级完备的基层政府组织，并替代县政府，成为我国基层社会最末一级的正式治理制度。作为国家的一级正式政府组织，它具有法定的管辖权范围。但是乡镇政府的法定管辖权范围能在多大程度上得以实现，还要视其与上级政府组织之间的关系而定。本章接下来的部分，首先要分析的是中国县乡政府之间的组织结构关系，因为，行政机构的设置是权力分配的外在表现形式，通过对县政府和乡镇政府的行政结构进行单独和综合分析，不仅可以比较细致地分析县乡行政组织内部的机构设置和权力配置，而且还可以从组织结构的角度分析县级政府的机构设置是如何影响乡镇政府的机构设置的。更重要的是，通过对县乡政府组织机构设置中交叉重叠现象的分析，可以比较直观地展现县乡政府是如何试图扩展自己的管辖权范围并产生冲突的。