第二节　文献评估和理论框架

一、基础理论的遗产与启迪

对作为官僚机器重要组成部分的县乡政府机构进行研究，首先涉及的是官僚制理论。这方面的文献可谓汗牛充栋，而对本研究产生重要启迪的文献包括：韦伯在《经济与社会》中，从社会分析的角度对官僚制度的一般理论进行了系统阐述。^[27]曼德尔在《权力与货币：马克思主义的官僚理论》中，在对苏联史料分析的基础上，深入探讨了官僚机器在权力与货币之间的徘徊，考察了官僚机器与国家政权合法性再生产的复杂关系。^[28]社会学家克罗齐埃在《科层现象》中以巴黎会计师事务所与联合工业垄断企业为例，从理论上提出了科层组织研究的核心问题即是权力如何运作的问题，进而借助有限理性的观念分析了科层组织体系运作的游戏规则及其导致的“恶性循环”。^[29]布劳和梅耶在《现代社会中的科层制》中，不仅从微观的官僚制运作中对权力运作问题作了细致的探讨，而且对科层制的反功能也进行了精到的分析。^[30]

以上对科层制的研究主要采取的是社会学、政治学和历史学的研究视野，所研究的对象是一般的官僚机构而不是对公共官僚机构的专门研究，而这一任务是由公共行政学来承担的。自1887年公共行政学诞生以来，在一百二十多年的发展历史中，公共行政学术界已经积累了大量的政府（公共官僚机构）研究文献，其中，与公共官僚制相关的研究不胜枚举。需要特别指出的是随着20世纪中期以来公共选择理论和新制度经济学的兴起，经济学范式开始被大量用来研究公共官僚问题，并逐渐形成一个重要研究领域——官僚经济学。这方面的研究主要包括戈登·图洛克（Godon Tullock）的《官僚政治学》（1965）^[31]，安东尼·唐斯（Anthony Downs）的《官僚制内幕》（1967）^[32]，威廉姆·A.尼斯坎南（William A.Niskanen）的《官僚制与代议制政府》（1971）和《官僚制与公共经济学》（1994）^[33]，詹姆斯·Q.威尔逊（James Q.Wilson）的《官僚机构：政府机构的作为及其原因》（1989）^[34]，帕特里克·敦利威（Patrick Dunlevy）的《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》（1991）^[35]。官僚经济学的相关理论模型尤其是它们关于公共官僚机构的效率、公共产品的需求和供给的研究对近年来的公共行政研究产生了很大的影响，而其中从“经济人”假设出发对官僚追求预算最大化和效用最大化的争论和探讨更是成为许多后续研究的理论关注点。这些研究对本研究具有相当重要的启发意义。

此外，科层制，一直也是中国学者研究的核心主题，但是，必须指出的是，现有的绝大多数研究仅仅局限于对一般科层制理论的引介或者进行所谓的结合实际分析，有分量的研究不多。比较杰出的原创性研究主要包括：王亚南在《中国官僚政治研究》（1981）中，运用马克思历史唯物主义基本原理对中国近代之前官僚制度的发生、发展及其影响所作的深刻剖析。^[36]吴思在《潜规则：中国历史中的真实游戏》（2001）与《血酬定律：中国历史中的生存游戏》（2003）中，用生动的语言对中国传统官僚机器的权力运作进行了独到的分析。^[37]从中我们不仅可以了解到建立在宗法、血缘基础上的中国官僚文化与现代官僚理性的区别，而且还可以归纳出不同背景下官僚制的一般权力运行本质。此外，中国现代官僚制研究的一个重要领域是关于中国独特的官僚制形态——单位制度的分析。这方面比较重要的研究包括：路风的《单位：一种特殊的社会组织形态》（1989）、《中国单位体制的起源和形成》（1993），于显洋的《单位意识的社会学分析》（1991），李路路的《中国的单位现象与体制改革》（1993），李汉林的《中国单位现象与城市社区的整合机制》（1993），李猛、周飞舟、李康的《单位：制度化组织的内部机制》（1996）。这些研究对单位组织的形成根源和内部运行机制进行了比较细致而全面的分析，尤其是对单位组织作为一种国家控制和资源分配手段的社会政治性质分析颇具启发性。^[38]近年来，伴随着中国国有企业和事业单位改革进程的推进，原有的单位组织出现了许多新状况，针对这一单位组织呈现的新变化及其未来发展，学者们展开了进一步的研究，并有了新的进展。^[39]总而言之，由于单位制具有非常典型的中国特色且与中国的现实政治密切关联，因此，对于本研究而言，这方面的研究成果无疑更富有借鉴意义。

二、县乡组织结构及其行为研究的路径

对县乡政府间关系的研究必须以对县乡组织的分析为基础。从文献搜集来看，国外对于县的研究相当缺乏，而许（Shue）的《束鹿：一个中国县的政府与经济》（1996）一书值得关注。因为该书的内容不仅涉及县的历史变迁、经济与政治地理、县政府组织的变化、县财政演化等一般性主题，而且还对中国河北省束鹿县在改革开放前后二十年间县政府在发展地方经济上的作用，以及县政府与它的上级或下级的生产和行政管理部门的那种既有矛盾又合作的关系方面进行了考察和研究。^[40]

国内对于县的研究从新中国建立前就开始了，在20世纪30年代“乡村建设派”浪潮中，李景汉的《定县社会概况调查》（1933）是比较早的研究。该书的内容涉及县域政治、经济、社会生活的方方面面，包括县级政府机构以及各种地方团体、县级财政赋税等方面。新中国建立后，随着政治学和社会学研究的恢复，80年代末和90年代初产生了一批县级行政管理的研究成果，如郭和平的《县级管理学》（1988）、陈慎学的《中国县级行政学》（1990）、刘文军的《县级行政学》（1991）、贺成的《县行政管理》（1990）、谢庆奎的《县政府管理》（1994）、刘德厚的《当代中国县政发展》（1998）。这些研究的共同特征是利用传统行政学的一般理论框架，结合中国的正式法规制度，探讨静态层面的县级政治和行政结构，而在实证研究方面相对比较缺乏。

近年来，与县级政治相关的研究逐渐丰富起来，如陆凯阳在其博士论文《当代中国县级政府体制与运行机制研究——兼以湖北省英山县为例》（2001）中，以湖北省英山县为例，对县级政府在国家治理中的机构、职能和政务关系三个体制要素以及决策、执行和监督三种运行机制进行了分析，在此基础上提出了改善县级政府行政效率，促进其职能优化的政策建议。^[41]杨雪冬的《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》（2002）一书，把县作为微观分析单位来考察国家的构建过程。对国家构建过程中的县级政府与地方市场、地方社会之间的关系进行了细致的描述。^[42]周庆智的《中国县级行政结构及运行——对W县的社会学考察》（2004）一书则运用政治社会学的方法来研究县级行政权力分配原则、行政权力结构及运行机制，通过说明县级行政权力的本质内涵来解释县级行政机构权力扩展和垄断收益的原因。^[43]张辉在其博士论文《组织结构、行政权力与利益关系》（2005）中通过对决策的制定、执行、监督、反馈全过程的论述，揭示县级行政决策运行的全貌，通过对制度、结构与人互动的分析，提出当前县级行政决策的运作模式。^[44]王宇波在其博士论文《经济民营化条件下县级政府经济职能转变研究》（2005）中对影响政府职能转变的经济、政治、观念、社会、人员素质等因素进行了较为系统的分析，提出了转轨时期县级政府经济职能转变的目标模式是要建立市场经济体制下的市场化、民营化、法制化的服务型政府模式。^[45]刘中连在其博士论文《当代中国县级政府管理研究》（2006）中，从建立“公共服务型”法治政府的角度对当代中国县级政府管理的宪政背景、决策结构、执行模式、行政监督、存在问题、创新动力和未来发展等主题进行了比较全面的研究。^[46]闫鹏在其博士学位论文《市场经济条件下我国县人民政府行政执行力研究》（2006）中提出了衡量县人民政府行政执行力的五大指标，即既定行政目标、行政任务的实现完成指标，行政对象满意度指标，行政效率指标，行政责任感指标，行政创新和发展指标，并以这些指标为参照来探讨县级人民政府行政执行力提高的途径。^[47]

综上所述，目前关于县级政权组织的文献还是比较充足的，这些研究为我们了解县级政权组织的结构及其运行提供了相当丰富的素材，但是这些研究也有其局限性。总的说来，静态分析的多、动态分析的少；一般叙述的多，深度剖析的少。从研究方法的角度来看，尽管其中也有田野调查的力作，但大多数研究在实证研究方法的使用上还不够彻底，而从研究视野来看，主要集中在县本级行政层级上，很少涉及县与乡镇之间的复杂动态关系。

与县相比，乡镇这一层级相关的研究可谓是异常丰富。从本书研究的目的和对象出发，笔者把相关的文献进行了归类。

（一）乡镇结构及其运行模式的个案研究

这方面比较重要的研究包括：张全在的《镇政府管理：建昌镇调查》（1998），赵辰昕的《乡政府管理：江南乡调查》（1998），马戎主编的《中国乡镇组织调查》（2000），刘豪兴、冯月根的《乡镇社区的当代变迁：苏南七都》（2002），谭同学的《楚镇的站所：乡镇机构生长的政治生态考察》（2006），刘能的《等级制和社会网络视野下的乡镇行政：北镇的个案》（2008），这些研究的共同特点是以某个乡镇为个案，对乡镇的行政结构及其运行机制进行深描。这些研究对于我们了解乡镇政府的结构和运转具有相当重要的意义。

（二）乡镇选举改革研究

这方面比较重要的研究包括：李凡的《创新与发展：乡镇长选举制度改革》（2000），史卫民的《公选与直选：乡镇人大选举制度研究》（2000），黄卫平的《乡镇长选举方式改革：案例研究》（2003），肖唐镖的《乡镇长直选的民意基础——对村民自治的一项效应与后果的分析》（2003），邹树彬、黄卫平和刘建光的《乡镇长选举方式改革中诸种力量的博弈——大鹏镇与步云乡直选改革命运的个案分析》（2004），赵寿星的《关于乡镇选举方式改革的几个问题》（2006）。这些研究的共同特点是从选举具有的应然价值出发对近年来乡镇人大和政府选举的实践进行总结和分析，探索乡镇政治和行政精英的生产方式及其存在的各种问题，但是对于县级政府在乡镇人事过程的核心作用缺少充分的关注。

（三）乡镇财政管理和税费改革研究

这类文献最为集中，比较重要的包括：孙潭镇、朱钢的《我国乡镇制度外财政分析》（1993），樊纲的《论公共收支的新规范——我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》（1995），张元红的《论中国农业税制改革》（1997），祝保平的《农村税费改革试点的进展、难点及思考》（2001），贾康、赵全厚的《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》（2001），谭秋成的《农村税费改革：放弃还是完善》（2001），姜长云的《农村税费改革问题研究》（2001），刘书明的《统一城乡税制与调整分配政策：减轻农民负担新论》（2001），秦晖的《税费改革：历史的经验和现实的选择》（2001），朱钢的《农村税费改革与乡镇财政缺口》（2002），谭秋成的《地方分权与乡镇财政职能》（2002），吴理财的《农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果——以安徽为例》（2002），张军的《乡镇财政制度缺陷与农民负担》（2002），吴理财、李芝兰的《乡镇财政及其改革初探——洪镇调查》（2003），周飞舟、赵阳的《剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究》（2003），李昌平、董磊明的《税费改革背景下的乡镇体制研究》（2004），谭秋成的《当前乡镇财政研究若干问题综述》（2006）。以上这些研究主要考察的是税费改革前后乡镇本级的财政收入和支出等多方面的内容，其中也会涉及县乡财政关系，但论述不够深入和具体。(www.daowen.com)

除了以上这些研究之外，其他比较重要的但很难归类的研究还包括：费孝通的《镇经济比较模式》（1988）、陈瑞莲的《乡镇行政管理》（1994）、王振耀的《乡镇政权与村委会建设》（1996）。此外，沃尔德的《作为工业厂商的地方政府：对中国过渡经济的组织分析》（1996）、张静的《基层政权：乡村制度诸问题》（2000）、曹锦清的《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》（2000）、于建嵘的《岳村政治》（2001）、何增科的《基层民主和地方治理创新》（2004）、周雪光的《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》（2005）等研究虽然并没有直接用乡镇命名，但其中却包含着大量跟乡镇政治、经济和行政有关的论述，其中不少研究成果已经成为本书的重要资料来源。

三、政府间关系理论的前沿和空地

总的说来，以上研究对本书的意义还仅限于产生理论灵感和问题意识，而对本书具有直接借鉴意义并提供一般分析框架的无疑是政府间关系理论。但是政府间关系研究并不是一个简单的板块，而是一个丰富多彩的理论丛林，且本身也处于不断的发展变化之中。

自20世纪60年代以来，随着政府管理实践的发展，政府间管理问题逐渐成为学术界的一个热点问题。美国学者威廉·安德森（William Anderson）首次提出“政府间关系”这一概念，不过，他所关注的政府间关系实质上是政府公职人员之间的人际关系。安德森说：“真正决定政府各部门之间关系的，实际上是打着办公室招牌工作的人们；因此我们有必要明确指出政府间关系这一概念，主要是指人际关系和人的行为……。”^[48]从政府间关系研究的重点来看，20世纪80年代之前，西方学术界对政府间关系的研究主要关注的是中央与地方的关系，对此，国内经济学者沈立人在《地方政府的经济职能与经济行为》（1998）一书中对西方学者一系列研究成果进行了总结和评论。^[49]20世纪80年代以后，与西方国家政府间关系的实践变化相伴随，西方政府间关系有了长足的发展，政府间关系研究的视野更开阔，研究成果趋于系统化和成熟化，对此，厦门大学研究政府间关系的学者进行了较为全面的概括。^[50]

而国内学者对政府间关系的研究，既受西方学者研究的启发，也深深扎根于我国政府间关系发展的现实基础。对于国内政府间关系的研究，南京农业大学的刘祖云博士曾将其概括为：一个核心概念、两条基本路径、三维理论视角和四种研究动向。^[51]笔者受此启发，并以之为参考作为搜集相关资料的路径依据。

所谓“一个核心概念”是指“政府间关系”或“府际关系”。对于这一概念的内涵，国内学者基本上取得了共识。例如林尚立教授认为，从狭义的角度分析，“政府间关系主要体现为中央政府与地方政府以及地方政府之间的行政关系。”^[52]“政府间关系有动静之分，静态的关系主要体现为政府间的法律关系和制度关系；动态的关系则体现为具体的政策关系、人际关系和行政调控关系。”^[53]“从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间关系由三重关系构成，分别是权力关系、财政关系与公共行政关系。”^[54]谢庆奎教授则认为，“府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系，它包括：利益关系、权力关系、财政关系与公共行政关系，其中，利益关系决定着其他三种关系。”^[55]

“两条研究路径”是指“综合研究”或“单向研究”。在对政府间关系进行综合研究的理论成果中，以林尚立教授的《国内政府间关系》与谢庆奎教授的专题论文《中国政府的府际关系研究》为代表。政府间关系单向研究，则分为“政府间横向关系研究”与“政府间纵向关系研究”两种思路，前者的代表性成果是陈瑞莲教授的区域公共管理研究系列成果^[56]和张紧跟博士的《当代中国地方政府间横向关系协调研究》^[57]。后者的代表性成果是张志红博士的《当代中国政府间纵向关系研究》。^[58]

“三维理论视角”是指政治学、财政学与法学的三个理论切入点。从现有的研究成果来看，主要是政治学和行政学者进行政府间关系的研究，并取得了比较集中的理论成果。此外，财政学的研究成果也颇为丰富，既包括一般的政府间财政关系研究^[59]，也包括中国地方政府间财政关系的专门研究^[60]，还包括政府间财政关系的比较研究^[61]。法学视角的研究成果则为数不多，且主题较为专业化，例如何渊认为，“宪法中‘地方政府间关系条款’的缺失以及宪法学忽视地方政府间关系的研究现状使得依法行政原则难以维系。”^[62]学者刘海波则提出了“中央与地方政府间关系的司法调节”的命题，“司法可能在调整中央与地方关系上起到建设性的作用。”^[63]

至于刘祖云博士所概括的“四种研究动向”^[64]，笔者认为对本研究最有启发和借鉴意义的是将“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间关系的研究中。该研究动向从“利益博弈”的角度对政府间的纵向关系和横向关系进行分析，其研究方法新颖，分析有力。而刘祖云博士以“博弈论”作为工具对政府间的“十字型关系”进行分析，并提出“十字型博弈”的解释框架^[65]，分析视角相当独特且对本书的研究具有很大的启发。

从搜集的材料来看，目前专门研究中国县乡政府间关系的文献还比较缺乏，已有的研究要么主题过于狭窄，要么使用资料比较陈旧。其中对本研究有重要影响的主要包括：蒋丽蕴利用调查资料，结合宪法和地方组织法，对中国县组织和乡镇组织之间的法律关系和组织结构关系进行了分析，其关注点在于税费改革之前广泛存在的条块分割现象^[66]，与之相类似的是曹锦清，他在《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》一书中对乡镇一级区划内的条块分割现象进行了比较深刻的描述^[67]。此外，朱光磊利用政府过程理论，对中国县—乡政府过程进行了分析^[68]。在对县乡政府各种具体关系的分析中，财政关系方面的文献相对比较集中，但是这些文献基本上是分析县乡财政困难的原因及其相应的解决对策，或者是对财政体制尤其是分税制在县乡的运转进行论述^[69]，而缺乏对县乡财政关系的动态分析，特别是税费改革以来所发生的变化很少受到关注。需要指出的是，近年来，“压力型体制”开始成为分析地方政治运转以及县乡政府间关系的一个重要概念，荣敬本和杨雪冬对“压力型体制”的内涵、产生的原因以及积极和消极作用进行了系统的研究，并将其应用到县乡政治过程分析中。^[70]此外，杨雪冬还利用委托—代理理论对政治承包责任制必然导致软约束和高成本的根源进行了深刻的剖析。^[71]在“压力型体制”这一概念的基础上，吴理财从政府间治理与改革的角度对政府间的关系进行了抽象，认为所有纵向政府间的管理体制基本上都是一种支配型体制，而为了维持政府间的支配与服从关系，政府间的权力关系必然发生异化或庸俗化，成为一种不正常的“庇护—附庸”关系（PatronClient Relation）。^[72]

总的来说，当前关于政府间关系的研究已经取得了相当的成果，许多理论的应用已经相当成熟，而且大量的前沿理论如区域公共管理理论、治理理论、委托—代理理论和博弈论得到广泛应用。这些研究成果为本书的研究奠定了基本的理论框架，成为分析中国县乡政府间关系的重要理论来源。但是从已有的研究成果来看，政府间关系研究还存在着许多值得深入挖掘的地方。目前的研究成果主要关注的是中央与地方政府之间的关系或者是区域地方政府之间的关系，很少有学者对县乡政府间关系进行专门系统的研究。而且在有限的县乡政府间关系研究中，要么具体论述被淹没于一般的政府间关系研究或者纵向政府间关系研究中，要么在主题的论述上过于零散，缺乏县乡政府间关系的整体分析，要么对税费改革以来基层社会最新出现的问题和迹象缺乏关注，所选用的材料过于陈旧。而且从研究的路径和方法上来看，县乡政府间关系研究体现出宏观分析色彩重、理论过于抽象、缺乏实证和个案深描的特点。

基于以上研究现状，本项研究的侧重点是：以一般政府间关系理论为基础，利用个案研究方法，着眼于近年来中国县乡政府改革的实践，从经验材料出发来分析中国县乡政府间的组织结构关系、人事关系、财政关系和政策关系，从而对中国县乡政府间关系进行总体分析，进而提出相关改革思路。

在研究过程中，将会涉及以下诸问题：（1）县政府对乡镇政府的领导作用是如何具体体现出来的，乡镇政府相对于县级行政的“自主性”或者说权力范围有多大；（2）县乡人事过程是如何展开的，乡镇行政精英的生产和流动有什么样的特点；（3）县级财政与乡镇财政的关系如何，税费改革对中国县乡政府间关系的影响何在；（4）中国县级政策过程是如何开始又是如何结束的；（5）县政府和乡镇政府是如何利用国家代理人的合法性权威来从事扩展其所属的地方官僚机构、权力及其利益的活动的，或者说国家政策中有利于县政府和乡镇政府扩张权力的部分是如何转变成后者“为我所用”的结果的；（6）县政府和乡镇政府的密切联系和相互支持是如何形成对基层社会强大的控制能力的。

综上所述，本书的主要研究目的是利用经验材料对中国县乡政府间关系进行深描，在个案研究的基础上尝试推断出影响中国县乡政府间关系的稳定、恒常因素，揭示中国县乡政府间关系存在的问题，以此作为提出相应改革思路的基础。此外，对于本书的写作思路，有几个方面需要进行说明。首先，在本项研究中，所研究的政府指的是狭义的政府即县乡行政组织。因此本书研究的县乡政府间关系是一种行政关系而不包括立法关系和司法关系。^[73]但是将研究范围局限于行政组织并不意味着忽略县和乡镇其他权力机构（如党委和人大尤其是党委）在政府行政过程中发挥的重要作用。只不过，从基层社会政治现实上考虑，本研究首先把县政府和乡镇政府“假设”为有一定自主性的行政组织，将它们看作是有自身独立目标函数的政治单位，然后再分析对县乡政府间组织结构、财政、人事和政策关系产生各种实质性影响的政治因素。这些政治性因素既包括决定性的因素（如党委的权力）也包括只为县乡政府的行动提供一个代表民意的合法性的“宪政”努力（如人大的工作）。这样的处理方式，是因为必须把县乡政府“假定”为两个“政府组织”（核心是行政权力），然后，才能够把本书要讨论的县乡行政范畴“明确”下来，不然，就无法确定本书是在讨论党（政治的）还是在讨论政府（行政的）。

其次，从一般政府关系的内容来说，县乡政府间关系既可以分为静态的法律和制度关系，动态的政策关系、人际关系和行政调控关系^[74]，也可以细化为权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、司法关系^[75]，但实质上，县乡政府间关系的核心还是权力关系和利益关系。而权力和利益又是密不可分的，因为抽象的权力本身无法表现自己，它要通过控制资源显现出来。因此，在本研究中，对于中国县乡政府间关系的总体分析遵循的是权力或资源的逻辑，以此作为理解中国县乡政府间关系的经纬线。而之所以将组织结构、人事、财政和政策关系而非其他关系作为具体的关系来展开中国县乡政府间关系研究，不仅仅是因为受篇幅所限制，更重要的是因为在这些关系中最集中地体现了权力和利益关系的实质，这些关系代表了县乡政府间关系的核心。而且最近几年的基层政府改革也主要在这些领域发生，以此为切入口，可以观察到中国县乡政府间关系的最新进展。

再次，在本研究中，并没有刻意将乡与镇单独分开，本书中的县乡政府关系其实包括了县乡政府关系和县镇政府关系。将乡和镇纳入同一个分析框架分析，并不仅仅是为了简化的目的，而是基于现实的需要。有学者认为目前的县改市、乡改镇没有考虑其产业结构和财政结构基础，因此是不成功的，正确的做法是将不符合产业标准的镇重新恢复为乡，将县镇制恢复为县乡制。^[76]对于这一建议，我深以为然。事实上，与东南沿海的城镇不一样，中西部省份的大多数镇远远没有达到从事工商业的人口占50%以上、财政收入的70%以上来自非农产业这一设镇标准。严格说来，许多镇仍然是以农业为基础的，在产业标准上与乡的性质并没有什么差别，事实上，调查发现，由于地理位置和资源禀赋等因素的影响，有些乡与镇的经济状况并没有多大的差别。因此，如果说各个乡镇政府在与县政府之间的关系上呈现各种各样的差别，其原因往往需要从建制差别之外寻找。