第一节　研究问题和分析视角

自20世纪80年代初乡镇政府重建以来^[1]，与农民负担、基层社会冲突、腐败、财政困难、基层政府机构膨胀和行政能力低下等问题相联系的基层社会治理开始成为中国社会科学界的一个重要研究主题。围绕着乡村社会所出现的各种问题，中国政府曾进行了多项改革，其中比较重要且多次进行的是乡镇政府机构改革和人员调整，即对乡镇行政机构进行撤、合、并、转和对人员进行精简。从改革的效果来看，乡镇政府不但没有达到机构和人员精简的目的，而且还造成了行政能力不同程度的衰退。此外，与乡镇政府机构改革和人员裁减密切相关的还有一些其他的制度创新举措，如分税制改革、乡镇企业市场化和事业单位社会化。但是这些制度实验推行起来也多半走样变形，表现在：旨在增强国家税收汲取能力和遏制地方保护主义的分税制却把乡镇政府从发展地方经济引向增加以集资、收费、摊派、罚没为内容的预算外收入和体制外收入方面，以及税收征集过程中不加节制的免费搭便车行为；“政企分开”的结果是乡镇企业民营化过程中的大规模腐败；“政事分开”的努力却是乡镇“差额补贴”和“自筹自支”的站、所的膨胀和敛财活动的异常活跃。

近年来，随着村民自治制度的进一步发展^[2]以及农村税费改革的深化，基层社会面临着新的矛盾和冲突。

以村民自治为例，村民自治制度赋予了村委会一种全新的内容和规范，在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”^[3]。就乡镇政府与村委会的关系而言，国家法律明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”^[4]。因此，单从结构上来说，基层社会已然形成一种所谓的“乡政村治”的政治格局：乡镇政府成为国家政权在乡村社会的行政“末梢”，乡村关系在一定程度上反映的是国家与乡村社会的关系，而非政治系统内的上下级行政关系。但是，由于“乡政”的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，这使得“乡政”与“村治”之间仍然处于一种体制性紧张乃至冲突状态。^[5]“由于乡镇政权是国家在农村的基层政权，因而这种紧张关系最直接表现为乡政和村治的脱节，即当村治已经发生重大变革时，乡政没有发生相应变革，其后果是日益扩张且不受制约的行政力量不断压缩农民和自治组织的活动空间，农民自主权受到侵害，自治组织日益行政化，国家治理乡村的成本不断增加，呈现强干预与高成本的特点。”^[6]

自2000年以来，农村税费改革经由试点、推广并不断深化，及至2006年农业税全面取消，中国进入了所谓的“后税费时代”甚至是“后农业税时代”^[7]。从表面上看，农村税费改革似乎是为了减轻农民负担，约束乡镇政府的掠夺之手，实质上却是为了挽救“国家”在乡村社会的治理性危机，或者说是国家合法性在乡村社会重建的一种尝试和努力。^[8]从税费改革推行的效果来看，确实在某种程度上大大减轻了农民的负担，缓解了乡镇政权与基层社会之间的尖锐冲突。但是，由于中央转移支付资金不足以弥补乡镇政府因取消各项集资收费而导致的财政缺口，这使得许多乡镇政府（主要是中西部地区的乡镇政府）出现了前所未有的财政危机。^[9]在财政压力下，一方面，乡镇政府在公共物品的供给上奉行“不作为”的作风^[10]，甚至在一些涉农事务上以“软指标硬指标化”^[11]敷衍了事。尤其是在教育、医疗卫生等职能上交，乡村道路、水利等基础公共物品供给下移给乡村社区之后，乡镇政府的服务职能受到严重的削弱。但是，乡镇政府在公共服务能力削弱的同时“发展经济”的劲头却没有任何式微的迹象。相反，乡镇政府的经营动机甚至比税费改革之前表现得更强烈，只不过其重点发生了改变。即从早期的扶持乡镇企业发展、农村产业结构调整转移到招商引资上来。乡镇政府在税费改革之后行为模式上呈现的新特点说明，“取消农民负担后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性，向上级争取资源是乡镇政府和民众的共同目标，向上级争取资源的理由是为本乡人民服务。取消农民负担后，汲取型体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府”^[12]的判断至少是值得怀疑的。

对于因税费改革和村民自治所引起的各种新问题，应该说中国高层政府是有深刻认识的，并已经在采取各种相关的纠偏措施。例如，为保证避免农民负担反弹，保持税费改革的成果，避免因基层政府财政困难而重新伸出掠夺之手，最终走出积重难返的“黄宗羲定律”^[13]怪圈，一方面，财政改革正在逐步完善中，在分税制的基本框架下，中央逐步加大对中西部地区的财政转移支付，弥补因税费改革所导致的巨大财政缺口。此外，重新划分各级政府的财权和事权，明确各级政府的权利、义务和责任，将许多原来需要由乡镇政府承担的公共事务交由县级政府承担，以减轻乡镇政府的财政压力。另一方面，为减轻财政负担，县乡机构改革力度也在逐步加大，人事编制控制愈益严格。而为了消解乡政与村治之间的矛盾，在中央政府的推动下，乡镇政府治理结构的改革也开始启动，与财政改革、机构改革、人员裁减相伴随，政府治理的深层次问题——官员任命方式也开始进入政府改革的议程。农村选举模式开始向上转移扩展到乡镇一级政府，乡镇官员的任命引入更多的民主成分。在四川省（以步云乡为代表）、深圳市（以大鹏镇为代表）、湖北省（以杨集镇为代表）、广西壮族自治区（以恭城镇为代表）和贵州省（以清镇为代表）等地的某些乡镇，竞争性选举开始成为竞争性选拔之外重要的政治精英生产方式。^[14]

不可否认，以上这些措施，在一定程度上缓解了乡镇政府所面临的治理性危机和合法性危机，但是从目前的经验观察来看，所取得的成效还是非常有限的。事实上，某些措施（如乡镇领导人选举）已逐渐式微，有些措施（例如转移支付）已经扭曲变形，并产生了预料不到的后果，与原有的制度设计初衷相去甚远。那么为什么这些“制度创新”措施无法取得预期的效果呢？对此，比较浅化和一般的解释是制度没有得到认真执行，或因执行起来潜在成本高得不可行，或因“上有政策，下有对策”的变通处理的结果等原因。(www.daowen.com)

而更深入的研究则要涉及对乡镇政权性质和行为模式的分析。近年来，对中国乡镇政权的社会性和政治性及其行为模式的分析日渐增多。这些研究从不同角度对不同时期中国乡镇政权的本质特征和角色行为进行了深入的探讨。其基本关注点是乡镇政权的“自主性”程度及其导致的各种政治和社会后果。在这一研究视野下，税费改革之前农村诸问题的根源主要在于乡镇政权最大化汲取资源和扩张权力的本质，乡镇政权被赋予的地方公共资源管理者和经营者的权力性质被认为是驱使其集聚权力和扩展权力的深层根源。^[15]乡镇政权“利用其占有的独特地位和优势条件，日益成为远离国家利益和社会利益，脱离行政监督和社会监督，相对独立但内聚紧密的资源垄断集团”^[16]或“赢利型国家经纪人”^[17]。作为“谋利型政权经营者”^[18]，乡镇政权不断与地方社会利益相分离，其社会政治后果是，“一方面是基层权威道德的、管辖的合法性下降，以其为中心的基层社会整合变得越来越困难；另一方面是其离间社会和国家权威政治关系的作用越来越明显，这样一种结构使国家经常面临不可跨越的治理矛盾。”^[19]而税费改革之后乡村社会出现各种新问题的根源则在于乡镇政府开始从原有的汲取型向“悬浮型”^[20]政权转化，乡镇政权的行为体现出越来越多的“政权依附者”^[21]的特色，这使得其对于乡村社会的治理能力和水平变得越来越虚弱，在一定程度上甚至成为某种可有可无的一级政权。

无疑，对乡镇政权性质和行为模式的分析是我们解读基层社会问题的重要切入点。作为与基层社会接触最为紧密的国家官僚机器，乡镇政权的性质和行为模式在某种程度上决定着基层社会治理的绩效水平。而且，乡镇政权处于国家与社会的交界点，以其为研究对象可以较方便地从权力的边缘地带考察权力的运作。正如福柯所说：“应当在权力运作的末梢，在一种权力与另一种权力交界的地方，只有在这里，我们才能真正了解权力是如何实现的。”^[22]

但是，这一研究视野也存在着重要缺陷，由于在方法论上，主要采取的是一种“国家与社会”的分析框架，因此，在理论分析上要么简单地将乡镇政权视为国家（机器）的一个部分，要么从所谓的“乡村自治”的历史传统来推断乡镇“应有的”民间属性，以此来规划未来的乡镇政府改革前途。在政策建议上提出或加强乡镇政府“国家化”程度或将乡镇政府“去国家化”的改革路径，往往容易忽视更上级政府对基层社会问题应当具有的责任，因此作为改革建议失之偏颇。例如一种具有广泛影响的观点认为应该虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”，实行“县政、乡派、村治”；^[23]又如某些学者认为“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，它是新的历史时期治理农村的最好的政治模式，主张“加强乡政，完善村治”，通过加强乡镇政府的建设，将其建设为一级完备（或）完全的农村政府组织；^[24]再如某些学者甚至主张在村民自治的基础上，撤销乡镇政府，实行“乡镇自治”或“乡（镇）民主自治”，从而将国家的基层政权单位进一步收缩到县一级。^[25]

具体考察这些政策建议，似乎在逻辑上都具有合理性，都具有理论支撑。但是它们的关注点都集中在乡镇政府的存废问题上，而未从中国的政治背景出发整体考虑更现实的治理机制。因此，即使某种改革建议得到真正的落实，我们也不能期望就一定能改善目前的基层社会治理状况。事实上，对于中国的基层治理问题，如果仅仅局限于对乡镇政权的单一分析是无法获得充分的解答的。乡镇政权从来不是也不应该是基层社会问题的唯一承担者，我们也不应该期望通过简单的乡镇机构改革就能一劳永逸地解决纷繁复杂的基层社会问题。对于乡村社会问题的分析，我们必须采取一种更为全面和整体的分析视角。近年来，越来越多的学者逐渐意识到，乡村社会问题的研究必须超越乡镇政权的单一视野，需要在乡镇政权之外，尤其是中国上下级政府间关系体制中的县乡政府间关系体制上寻找答案。“政府间的关系体制，在一定意义上而言，正是许多政府问题的关键所在。”^[26]从这一分析视角出发可以发现，无论是较早时期广受关注的农民负担和基层社会冲突等问题，还是税费改革和村民自治过程中所呈现的新的矛盾和冲突，固然与乡镇行政本身的缺陷即乡镇政府非正当性行政能力过强或过弱，缺乏有效的监督和制约以及缺乏强有力的执行力有关，但更根本的原因在于中国的政府间关系体制尤其是中国的县乡政府间关系体制。由此观之，乡镇机构改革、职能转变之类的制度实验的流产，在很大程度上是因为大多数改革措施仅仅局限于乡镇政府的单向调整，而忽视了乡镇制度变迁过程中县级政府和更上级政府的主导性，忽视了对中国政府间关系体制尤其是县乡政府间关系体制的整体设计和全盘改革。因此，中国农村社会的诸问题，只有跳出乡镇政府的狭隘视野，从中国的政府间关系体制尤其是县乡政府间关系体制入手才能获得真实的理解。那种仅仅从乡镇政府的单一视角来探讨基层社会各种结构性问题的方式，是非常片面的。事实上，如果县乡政府间关系体制不发生根本性的转变，县与乡镇之间依然“维持一种人们熟知的关系”，那么对于在此思路下已经或即将出台的各种改革措施的未来发展，我们都无法抱持充分乐观的态度。

综上所述，我们需要改变审视基层治理问题的研究视角，在研究当前中国基层社会的诸多社会问题时，正确的研究取向是将县级政府和乡镇政府同时纳入分析的视野，在政府间关系尤其是县乡政府间关系的基本框架中来解释和解决各种困境、危机和挑战。在进行基层政府治理中的机构改革和管理创新研究时，从县乡政府间关系的角度来寻找中国基层政府“善政”和“善治”的解谜之道。