专题四 我国海洋开发、海洋管理与海岛发展中的若干问题探讨
第一节 简论加强我国围海造田的科学管理(1)
一、围海造田的利弊分析
围海造田就是在海滩或浅海上建筑围堤隔离外部海水，并抽干围堤内的水使之成为陆地的工程，又称围涂。它为农业、工业、交通、外贸等的发展提供了场所。历史上我国就是一个围海大国，有着悠久的围海造地历史。新中国成立后，我国人多地少的矛盾更为突出，如广东、福建、浙江等省，现有人均占有耕地面积仅为0.4亩左右，而大规模的经济建设又占用了不少土地，令土地紧张的局面更为严峻。因此，我国开始了有组织的围海造地活动。改革开放以来，中国围海造田活动呈现出速度快，面积大，范围广的发展态势。进入21世纪，我国沿海11个省、市、自治区纷纷展开了新一轮的围海热潮，加快了围海造地的步伐。
围海造地经济社会效益明显，它拓展了陆地面积特别是黄金海岸的面积，有力促进了海岸带的社会经济发展，缓解了发达地区的土地短缺矛盾，所以围海造田成为人地矛盾突出的海岛国家和沿海地区解决经济发展用地的重要选择。但另一方面，围海造田对生态环境造成的影响也不容忽视。因为海岸带是海陆相互作用的复杂地带，这里既不同于纯粹的陆地，又不同于纯粹的海洋。海洋动力条件、生态环境的变化，会影响到海岸线及沿岸陆地；沿岸的人工建筑、岸线的变动、海岸生态条件变化等，也会引起海洋环境的变化。(2)
首先，围海造地工程对海洋生态环境造成了严重破坏。兴建围海工程，会导致有关海域的地形、地貌和水文等自然条件的改变，从而影响动物的栖息环境和植被演替。围海造地加剧了海洋环境污染，使重要渔业资源以及海岸自然景观遭到破坏。(3)由于围海造地政策的鼓励，规模不断扩大的围海造地活动使我国近岸湿地面积锐减，生态系统严重退化，许多重要的经济鱼、虾、蟹、贝等海洋生物的产卵、育苗场随之消失；湿地作为鸟类栖息地的功能也被削弱，生物多样性水平大为下降。围海造地还会使我国气候发生不利变化。经考证，沿海湿地的消失，可以加重内陆的旱情。因为陆地上的水分通过大气环流得以与海洋交换，如果陆地上湿地减少，云就很难形成，降水就会逐渐减少。围海造田增加的是陆地，但消失的是有重要生态功能的近海湿地。围海造地还使海洋环境污染加剧，大规模的围填海工程直接造成大量的工业垃圾，从而加剧了海洋污染。大规模的围填海工程也使海岸水动力系统和环境容量发生急剧变化，从而大大减弱了海洋的环境承载能力，减少了海洋环境容量。近年来厦门西港海域赤潮频发，即与此有关。2000—2002年，厦门周边的厦门西港和同安湾海域就发生了8次赤潮，造成了巨大的经济损失。(4)
其次，围海造地造成了其与海洋产业之间的矛盾。因为随着海洋经济的不断发展，各行业对围海造地的需求逐渐增大，资源供需矛盾日渐突出，各海洋产业之间的矛盾也不断激化。围海造地与养殖业之间的矛盾表现为：围海造地占用了养殖业的发展空间，改变了水动力条件，对养殖环境造成负面影响。港口建设和工业区建设实施后，因废弃物的排放，影响养殖业的水环境和地质环境。围海造地，也限制和挤占了盐业的发展空间，港口建设和工业区建设实施后，因废弃物的排放，将造成附近海域水质标准下降，影响盐业的取水环境。围海造地与旅游业之间的矛盾，表现为围海造地使旅游岸线资源日趋短缺，对旅游海滩资源品质造成负面影响。
二、我国政府对围海造田的管理现状及不足
在我国，自20世纪90年代以来，随着海域开发密度、强度的加大，沿海地区用海矛盾的日益突出，国家海洋局已开展了卓有成效的海域使用管理工作。21世纪以来，围海造地管理成为海域管理的重中之重。2006年，中国首次制定了全国性的围填海规划，在局部开展规划试点，将近岸海域划分为禁止围填区、限制围填区、适度围填区、围填供给区等4种功能区域，并制定沿海各地的围填海总量控制指标，规定围填海工程必须举行听证会。2008年，国家海洋局提出加强海洋功能区划对投资项目的统筹和引导，保证重大工程项目的用海需求，强化专项用海规划及其项目管理，严格控制海域使用论证和评审的时间，提高海域使用审批工作效率的政策措施，特别提出对越权审批、拆分审批使用海域的，要严肃追究相关人员的责任，确保了海域使用管理工作的严谨性和高效率。2009年，国家海洋局又提出要按照国家宏观政策要求，实行有保有压、宽严相济的围填海管理政策，引导、调控地方固定资产投资和产业布局。建立围填海年度计划管理制度，对年度围填海规模实行指令性计划管理。完善围填海审批制度，加强围填海项目事前、事中、事后的全过程监管。同时，以省为单位开展围填海专项检查。
但总体来看，与世界上先进的沿海国家相比，我国围填海的管理还不够到位，管理手段还不完善，管理效果还不尽如人意。如何建立科学合理的围海造地管理模式，完善我国的围海造地管理体系，已成为摆在各级海域管理部门面前的紧迫任务。当前我国围海造地管理中存在着如下问题。
（一）没有一部针对围海造地管理的专门法律
我国的围海造地管理主要是根据《海域使用管理法》进行的，该法对海域使用的申请与审批、海域使用权、海域使用金等都作了相应规定。但由于围海造地涉及多个领域，因而还受《土地管理法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海上交通安全法》等多个法律的制约。尽管在《海域使用管理法》立法过程中，立法部门曾对海域使用法律制度与相关法律的协调问题进行过研究，并提出了一些解决方案，但实施效果并不十分理想，相关法律之间的冲突现象仍然存在。
（二）缺乏统一的协调管理，导致行业用海矛盾普遍存在
由于我国涉海部门众多，海洋行政管理形成了以部门行政管理为主要特点的分散管理体制，导致我国在围海造地行政管制中存在着一系列问题：有些管理机构职能交叉，出现“有利事件争相管理，安全责任问题管理空缺”的现象；地方规划大多由各部门自行制定，与国家规划之间出现断层。由于围海造地项目与地方利益挂钩，有些地方政府从本地区利益和眼前利益出发来衡量和采取措施，往往容易导致围海造地项目边干边审批或报批时采取化整为零的手法躲避中央的监管。在我国海洋管理体系还不完善的情况下，如此种种问题，在一定程度上导致了我国围海造地管理效能低下。
此外，在对待围海造地问题上，中央政府和地方政府之间也存在着矛盾。中央政府代表国家的整体利益和社会的普遍利益，而地方政府代表局部利益，其执行政策的出发点是谋求本地区的最大利益。由于两者在长期和短期、全局和部分利益方面存在分歧，客观上形成了中央政府利益与地方政府利益关系的博弈格局。
（三）中央和地方在行使海域管理权时存在矛盾
当前我国的海域实行中央统一管理和地方分级管理相结合的模式，即海域所有权主要由国务院代表行使，部分授权地方政府行使。国家法律规定我国的海域归国家所有，但海域使用的监督管理主要由地方政府实施，由于中央和地方在利益追求上的不同，地方政府为追求自己的利益，往往不顾国家法律的约束，导致很多填海工程都是先斩后奏，或者采用化整为零、越权审批等手法，严重损害了国家的权益。
（四）海域使用论证把关不严，质量不高
以往我国的海域使用论证的操作模式基本采用“海域使用方提供论证报告，专家组评审论证报告，海洋主管部门审批”这一套程序。看起来，我国对围海造地项目的审批比较规范、科学，国家海洋局也提出了严格的海域使用论证和评审标准，并提出了对越权审批、拆分审批使用海域的行为要严格追究法律责任。但我国的海域使用论证仍存在很大漏洞，主要体现在以下两个环节：一是论证单位对论证工作的不负责任，评审专家也往往采取不负认真的态度。于是以下情况就大量出现了：不少论证单位由于接受了委托方不菲的酬金，导致委托方要求什么结果，受委托方就提供什么结论，使论证结果缺乏科学性和准确性，导致专家评审这一关形同虚设。二是国家围海造地的管理存在重审批轻管理的现象。尽管针对我国的围海造地发展态势，近几年国家加强了对海域使用管理的审批工作，但实际把围海造地管理的重点放在了前期的审批流程上，而忽略了后期的管理，海洋行政主管部门对海域使用情况缺乏必要的跟踪管理，导致少批多用或改变填海用途等现象普遍存在。
三、国际上发达国家对围海造地管理的成功经验
在国际上，沿海国家早已对科学用海进行了严格规划。在世界上，围海造地最成功的国家是荷兰。该国围海造地已有几百年的历史，有四分之一的国土是从大海里“夺”过来的，但也出现了众多围海造地后遗症：海岸被侵袭，物种减少，自然景观不复存在。因此，荷兰政府决定将部分围海造出来的土地恢复成原来的湿地。1990年，荷兰农业部制定了《自然政策计划》，提出用30年时间保护受围海造田的影响而急剧减少的动植物，建立起南北长达250公里的生态系统地带。与此同时，严格控制围海造田的规模和数量。
荷兰围海管理的特点主要表现在以下几个方面：（1）全国的海洋管理权集中在国家层面，由国家机关统一协调、管理有关海洋开发和利用的政策、措施和法律之间的冲突。（2）其法律体系由国际、国家和地方的公约、法律和法规共同组成，并形成了相互配套衔接的法律系统，通过相互协调共同解决环境和发展的矛盾问题。（3）目前，荷兰全国已经建立了综合湿地计划、海岸保护规划、海洋保护区规划、水资源综合利用规划和三洲开发计划等。另外，荷兰还建立了围海造地后评估技术体系，对于有效规范围海造地管理，为以后的涉海工程建设提供经验和借鉴。
日本是一个岛国，陆地面积很少，地价昂贵。东京繁华地带的地价，是英国平均地价的65倍，是美国平均地价的100倍，寸土寸金，所以不得不向海洋要地。日本围海造地的历史与规模在世界上都位于前列，但由于大量的围海造地改变了海湾面积和自然条件，对海洋自然环境和渔业生产都产生了重大影响。为了减少这些不利影响，日本对围海造地设立了非常严格的审批流程和审查制度。日本政府早在1921年就制订了《公有水面埋立法》，该法是日本围海造地管理的主要法律。为了适应海域开发和施工技术的不断提高，日本政府每隔几年就要对该法进行修订。《公有水面埋立法》建立了围填海的许可、费用征收和填海后的所有权归属等管理制度，规定任何公有水面填埋活动都必须获得都道府县知事的许可。都道府县知事只有在确认填埋工程符合下列事项后，才能签发许可证。第一，项目申请人必须对项目进行环境影响评价并完成利益相关者之间的协调后，才能向都道府县知事提出申请；第二，都道府县知事对申请材料进行形式审查。审查通过后，通过公示征求公众意见，接着再征求项目所在村、街基层管理部门、海上保安署、环境保全局、地方公共团体和其他相关机构的意见，并对意见做出评价；做出关于利益相关者处理、填海范围与面积、公共空间保证、围填海收费、施工与使用年限等的许可决定，向国土交通省提出许可认可申请；第三，国土交通省对许可认可申请进行审查，向都道府县知事出具认可意见。如果填海面积在50公顷以上，国土交通省在出具认可意见前，需要征求环境省的意见。都道府县知事根据认可意见向申请人发放填海许可证。
为加强对围填海的管理，韩国设有《公有水面管理法》和《公共水面填埋法》，对围海造田实行严格控制，力求将公共水面与国土的整体利用协调一致。该法规定任何单位围填公共水面都必须做出规划，经有关部门许可后才能围填。韩国1991年制定了第一次公共水面围填规划（10年），2000年3月开始受理社会团体新一轮围填埋申请，并委托承包单位进行了调查及评价。2001年7月公示了第二次公共水面10年围填规划。第二次公共水面围填规划是在综合评价第一次公共水面围填规划的基础上，吸收国内外对公共水面围填经验的基础上制定的。
四、大力加强我国对围海造田的科学管理
首先，加强我国的围填海管理，有必要学习国外的管理经验，制定适合我国国情的《围填海管理法》或《海岸带管理法》。目前我国还没有管理围海造地的专门法律，对围海造地的相关规定主要是作为《海域使用管理法》的一部分，并在《海洋环境保护法》中对海岸和海洋工程建设项目、对海洋环境的污染损害进行了相关规定。如前所述，韩国早在20世纪60年代就颁布了《公有水面管理法》和《公共水面填埋法》，并建立了许可制度、费用征收制度等相关制度。世界上不少国家也早就有了类似的法律，且起到了很好的效果，有效保护了海岸设施和海岸带资源。鉴于我国《海域使用管理法》对围海造地管理的局限性，且配套法律规定也不尽完善，因而有必要针对围海造地制定一部专门的法律。该法不仅要对围海造地的申请、审批程序以及相关后期监督制度进行详细规定，而且要解决相关行业法律之间的协调问题。
其次，要建立有效的海洋协调机构或组织。在这里，笔者认为可以参考日本政府的做法，在国家层面设立海洋决策与协调机构。由于我国还没有真正实行海洋综合管理体制，因此，在完善集中型海洋管理体制之前，有必要成立一个专门负责海洋事务的咨询和协调工作的机构，由国务院直属，名称可以叫“国家海洋管理委员会”。该委员会应由与海洋有关的部门领导和专家共同组成，负责协调、审议各部委、各省市制定的有关海域使用的政策、指令和法律，以及发生的种种纠纷，维护国家的海洋权益。
再次，要完善中央和地方之间海洋管理的职权界限。我国的海域实行中央统一管理和地方分级管理相结合的模式，即海域所有权主要由国务院代表行使，部分授权地方政府行使。因此，我国在分级管理中，应明确中央与地方对围海造地管理权的划分，对于地方能管的事项尽量下放给地方，地方负责不了的事项应由国家统一管理。
另外，要对海域使用论证进行严格审查，完善海域使用论证操作模式和建立围海造地监测制度，加强对围海造地活动的管理。
鉴于以往我国的海域使用论证质量不高，因此，我国应对现有的法律、法规进行修改完善，制定明确的论证监督和惩罚措施。对于违反法律、法规情节严重的论证单位、论证人员、评审人员，要严格追究责任。建议国家海洋管理局制定切实可行的围海造地论证制度，由拟围海部门出钱，海洋管理部门组织专家进行论证。论证时要有当地民众代表参加，以保证当地群众的切身利益。另外，在我国还需针对目前我国重审批轻管理的现象，建立围海造地监测制度，对地方的围海造地行为进行严格监测。
要借鉴日本的围海造地方式和类型。虽然我国以往也提出对围填海方式进行相应的评价，但重视程度还不够。而我国目前大多数围海造地工程仍然以采用自岸线向外延伸、平推的方式居多，这种粗放的围填海方式降低了我国海岸资源的利用效率。今后，要提倡采用人工岛方式进行围海造地，这既有利于保护近岸海域资源，增加岸线资源的利用效率，降低对海洋环境的损害，又达到了围海造地的目的。(5)
最后，在我国还需建立和完善围海造地管理政策制定中的公众参与机制。大规模围填海涉及广泛的群众利益，公众参与就成为加强围填海管理的重要手段和必要措施。只有公民参与到海洋管理的整个过程中，才能真正贯彻海洋管理的民主化原则，政府也才能制定出科学、合理、公正的海洋公共政策，以切实实现围海造田管理的有效性。为此，要大力普及和加强海洋国土意识；加强制度建设，为公民参与围海造田管理提供制度保障和法律支持，保证公众参与的规范性和有效性，加强公众参与在围海造田管理和决策中的地位；要大力宣传国家的海洋政策，努力提高公众的参与意识。政府部门应通过宣传，使公众对国家海洋政策有必要的了解，掌握与自己的生存环境有直接或间接利益的政策动态，使广大居民从根本上树立起维护海洋权益、保护海洋环境和依法开发利用海洋资源的强烈意识，并将这种意识变成广大民众保护海洋环境的自觉行动。
综上所述，当前我国围海造田活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势。围海造地的经济效益明显，围垦已经成为我国沿海地区拓展土地、空间，缓解人地矛盾的一种重要选择，成为工农业用地的重要来源。但围海造田对生态环境造成的影响却是灾难性的。围海造地工程对海洋环境、海洋生态、海洋资源的破坏是不可恢复性的，同时围海造地也造成了其他海洋产业之间的矛盾，对我国气候也产生了不利影响。当前，我国围填造田的管理还不够到位，管理效果还不尽如人意。加强我国的围填海管理，有必要学习国外的管理经验，制定适合我国国情的《围填海管理法》；要建立一个有效的海洋咨询、协调机构；要完善中央和地方之间有关海洋管理的职权界限；要对海域使用论证进行严格审查，完善海域使用论证操作模式；要建立和完善围海造地管理中的公众参与机制。
第二节 海洋生态环境治理中的府际协调：以长三角地区为例
府际协调模式是政府间以开放、合作、信任的胸怀，共同参与区域间公共事务。这就需要抛弃传统地方主义的影响，向新区域主义转变，营造开放的、互信的、合作的新型关系。这种组织关系有利于地方政府相互尊重，互惠互利。但现实情况往往事与愿违，各行政主体因各自利益的不同而在资源争夺、政绩考核中产生冲突，从而损耗了行政资源并降低了服务公众的水平，阻滞了国家和社会的发展。
海洋是生命的摇篮、资源的宝库，是人类赖以生存发展的蓝色家园。目前，中国近海整体的海洋生态环境状况，特别是长三角地区面临着严峻的态势：海水质量恶化、海水富营养化日趋严重、滨海湿地减少、海洋生物多样性指数下降、海洋环境灾害频发，海洋生态环境的“跨界污染”已经成为制约长三角地区社会经济发展的“瓶颈”。近年来，尽管长三角地区两省一市地方政府加大了行政投入，倾力治理海洋生态环境问题，然而收效甚微。除长三角地区海洋生态环境自身的环境净化能力有限外，更为重要的一个原因是整体海洋区域在习惯上被行政划分为多个闭合状海域地方政府。后者为了追求本行政辖区内经济利益的最大化，往往只关注本地区的GDP数据的增长，纷纷抢占或者破坏海域资源，甚至采取恶性的地方保护主义策略，却相互逃避对海洋生态环境治理成本的支付。由此，长三角地区政府在海洋污染防治工作中普遍出现条块分割、各为其利、各自为战的局面。笔者认为，长三角地区近海海洋生态环境问题有着高度的渗透性和不可分割性，因此我们需要从府际治理的视角对长三角地区海洋生态环境治理中的政府间协调机制进行探讨。
一、长三角地区海域海洋生态环境的现状
长三角地区是中国目前经济总量最大、经济实力最强的综合经济区。但是，长三角地区两省一市（上海市、浙江省、江苏省）在开发海洋、创造巨额财富的同时，也导致了长三角海域海洋生态环境的急剧恶化。
（一）近岸海域水质明显恶化
在我国四大海区（渤海、黄海、东海和南海）中，以东海海区受污染的面积最大，近海80%的海域水质为四类和超四类海水。我国海水水质标准从优到次依次分一、二、三、四类，四类为最差（见表4‐1）。
表4‐1 2006—2010年东海海区未达到清洁海域水质标准的面积（平方公里）
数据来源：国家海洋局。
江浙沪两省一市近岸海域严重污染区域已扩展至距岸120～200千米，尤以上海市和浙江省近岸海域受污染的程度最高，且又集中体现在长江口、杭州湾海域和宁波近岸。主要污染物是活性磷酸盐、无机氮和石油类。上海市中度污染和严重污染的海域主要出现在长江口，且其沿岸主要排污口附近海域污染亦十分严重；浙江省受到长江径流的影响，近岸海域污染范围亦较大，中度污染和严重污染的海域面积达2.3万平方千米，主要集中在杭州湾、甬江口和瓯江口等近岸海域。
（二）海水富营养化日趋严重
近30年来，随着长三角地区农业经济、工业化及城市化的快速发展，农药、化肥施用量和工业排污量也快速增加，流域污染物排海量剧增，使得邻近海域海水富营养化日趋严重（见表4‐2）。
表4‐2 2006—2009年东海区（两省一市）超标排放入海排污口统计
据国家海洋局东海分局从2006年到2010年上海市、浙江省、江苏省三省市的《海洋环境质量公报》显示，长三角地区两个生态监控区苏北浅滩、长江口生态监控区和杭州湾生态监控区生态系统健康状况为不健康。
在沿海各省市中，代表海水污染程度的两项主要指标无机氮和活性磷酸盐平均含量，上海、浙江、江苏均位列全国临海省市的前三名。长江口及毗邻海域入海污染物来自长江入境、长江流域江苏段、浙江省6地市、上海市和海域污染源。其中，长江入境物质是入海量的主要来源，其高锰酸盐指数、总氮、总磷通量是总入海量的66.5%、70%和65%，江苏、浙江及上海三地对高锰酸盐指数、总氮、总磷入海量总的“贡献”率为32.9%、26.6%和28.4%。表4‐3列出了2006—2010年长三角地区部分河流排放入海的污染物数量。
表4‐3 2006—2010年长三角地区部分河流排放入海的污染物量
（三）沿海湿地资源正在逐渐消失
长三角地区社会经济发达，人口分布集中，土地资源严重不足，河口和海湾滩涂是这一地区造地的主要来源。而盲目、大范围地围海造地，忽视了自然生态和环境效益，不仅破坏了多种海洋性鸟类的栖息场所，也使许多重要的经济鱼、虾、蟹和贝类的生息、繁衍场所消失，而且还大大降低了滩涂湿地调节气候、储水分洪、抵御风暴潮、净化地表径流及护岸保田的能力。同时，也改变了海岸地貌和海区的水动力条件，加速了航道、港口和港湾的淤积，使漫长曲折的海岸线变得平直单调。目前，据国家海洋局东海分局的统计资料显示：长三角地区滨海湿地正以每年2万多公顷的速度减少，潮间带湿地已累积丧失57%，生态系统全面衰退。东海沿岸湿地生态服务功能已下降50%。
（四）赤潮灾害频发
长三角地区海域一直是我国赤潮最频发的区域。国家海洋局东海分局科技处处长翁光明说，从国家海洋局东海分局近几年的统计数据看，我国赤潮60%～70%的发生率和面积都集中在长三角地区海域，其中70%集中在舟山群岛、杭州湾、长江口口门外等海域，尤以杭州湾最为严重，富营养化指数为34.2，而平均指数为7.2；长江口、舟山海区明显低于杭州湾，指数分别为7.0、3.4。海域富营养化程度较高，是赤潮频频发生的物质基础。可以说，目前，长江口、杭州湾及附近海域，已成为我国近岸海域污染最严重的地区了。
表4‐4 2006—2010年东海海域发生赤潮灾害情况
二、构建长三角地区海域生态环境治理府际协调机制的可行性
长江口、杭州湾海域生态环境恶化已造成包括生物多样性下降、近海渔业资源衰退、海洋生物质量下降、赤潮灾害频发等严重后果。长三角沿海地区大约有上千万人口从事海洋捕捞、海水养殖和水产品加工及相关行业，他们的生活若面临险境，将严重影响当地的社会安定和生产发展。因此，实施长三角地区海域海洋生态环境治理府际协调机制已刻不容缓，否则，海洋生态环境势必会成为该区域社会经济发展的“瓶颈”，严重影响人们的生活水平和区域经济的可持续发展。
（一）区域经济一体化诱使长三角地区府际治理机制的确立
经济全球化和生态化趋势在进一步加强。自从我国加入世贸组织，在全面参与国际化竞争的过程中，海洋生态环境和经济活动的相互影响日渐加深。区域经济一体化是中国21世纪经济发展的必然趋势。目前，中国已经形成长三角、环渤海湾、泛珠三角三大经济合作区域。(6)由于国家日益把海洋生态安全视为国家安全的基本战略，并且鉴于长三角地区各省市经济条件差异明显，优劣各异，由此在经济一体化的过程中延伸出了许多区域内的海洋生态环境公共问题和公共事务，跨区域的海洋生态环境治理越来越呈现出“你中有我，我中有你”的相互依赖态势。(7)或者说，任何一个省或地区都已经不大可能脱离一个区域共同体而封闭发展。只有加强区域内各省市政府间的合作，才能逐步消减行政区域之间的行政分割壁垒，实现海洋生态环境中经济利益上的互惠共荣，从而提升整体海洋区域内的生态环境效益。
（二）海域污染一体化促使长三角地区府际治理机制的强化
步入21世纪以来，随着长三角地区工业化、城市化进程的加速推进，目前该区域已经发展成为我国重要的区域经济发展中心之一。但是，与此同时，长三角地区附近的近海海域也成为沿海省市政府发展经济的公共“污水盆”，长三角地区海洋生态环境问题已呈现一体化趋势。(8)例如，近些年多次发生在杭州湾附近的赤潮事件就与此关联紧密。赤潮事件不仅引发海洋水质的污染，致使大量鱼类死亡甚至濒临灭绝，还造成鱼价大幅度波动，深深刺痛了长三角地区沿岸各利益攸关方的神经。这在客观上要求治理长三角地区海洋生态环境问题必须走一体化合作之路。而长三角区域一体化，最终的目标就是要打破行政壁垒，强化区域内各行政主体建立联动性治理机制，促使市场要素在各行政区域间自由流动。
（三）海域公共治理一体化带动长三角地区府际治理机制的拓展
从自然区域的角度看，海域是一种整体性极强的区域，其内部的各自然要素和社会经济往来极为密切。海域这种内在特性，决定了海域的整体可持续发展与“行政区经济”发展之间始终存在不可调和的矛盾。特别是随着海域附近的行政区域经济发展差距各异，海域内各种公共性问题变得更加纷繁复杂起来，诸如海洋水资源分配、海洋环境与生态保护、海岛限制开发与生态补偿等等。因此，依靠传统的单边“行政区行政”思路，已经无法得到有效治理。这就要求打破行政区划的刚性界限，实现区域一体化协调治理。近几十年来，长三角地区海域区域省市正在执行国家关于“沪苏浙‘长三角’海洋生态环境保护与建设合作协议”、“长三角海洋生态建设工程行动计划”、“长江口及毗邻海域碧海行动计划”等海域合作治理项目，以实现近海海域生态环境的可持续发展。
三、目前长三角地区海域海洋生态环境治理府际协调的缺陷
频频发生在长三角地区海域的“跨界污染”和现行的行政分割体制之间的不协调，已经成为导致长三角地区海洋生态环境质量总体恶化的一个主要因素。面对近海生态环境不断恶化的趋势，长三角地区也意识到合作治海的必要性。然而，几年下来，长三角地区合作治海并没有取得实质性的进展，近海生态环境持续恶化。由于长三角地区各方没有展示出足够的诚意，合作治海也被当地老百姓戏称为一个诱人的“香饽饽”。目前，长三角地区在海洋生态环境治理中的缺陷可以归纳为几个方面：
（一）部分地方政府跨海域合作治理观念严重滞后
长三角地区在取得傲人的经济成就的同时，也是全国首屈一指的污染“大户”。据统计，长三角地区仅占全国面积的1%，其污染物排放量却占全国总排放量的20%。国家海洋局第二海洋研究所研究员许建平说，许多沿江、沿河的地方领导总以为“江河流量大，污染点没啥”，所以总是把一些用水量或排污量大的工业企业规划建设在沿海、沿河地带，结果导致近年来海域综合性污染日趋严重。虽然近些年来，长三角地区两省一市的高层领导就长三角地区海洋生态环境治理等问题频频互访，达成了一些共识。但由于长三角地区部分地方政府基于错误的地方保护主义观念，导致了跨海域合作治理举步维艰。一是地区思维严重。一些地方政府依然存在封闭式发展思维，一些行政领导乐于做“土皇帝”，不愿意外界干预本行政区内经济社会发展。二是诚信匮乏。地方政府间开展的跨海域合作治理必然需要建立在地方政府的诚信基础之上。但是，部分地方政府却面临着严重的信用危机，一个普遍性的问题是“新官不理旧事”、“一届政府一朝政策”，有的行政领导甚至把政策朝令夕改，这些都直接阻碍了跨海域合作治理海洋生态环境的顺利进行。
（二）府际海洋生态协调治理的财政投入不足
府际海洋生态协调治理的财政投入不足，使府际海域治理陷入“行政区经济边界”这个怪圈。行政区经济边界是地方政府对于本区域行政区划下的边界地区限制财政投入的非合作化倾向。我们可以用“污染博弈”现象来解释行政区经济模式。“污染博弈”是博弈论中的一个经典模型，它反映了多元行政主体之间的矛盾，是行政结构中普遍存在不合作现象的最好、最通俗的例证。在污染博弈中，机会主义怀着侥幸获取利益的动机，结果就是“个体对自身利益的追求将损害整体的利益”。“困境”主要体现在主体的理性导致双方得到的可能比实际得到的少。从单方的角度考虑，背叛是最好的选择，但双方背叛会导致不堪期望的结果。在长三角区域海洋生态环境治理中，也存在着这样一种博弈的情况。长三角地区各省市中有很强的属地经济观念，海洋生态污染往往具有很强的流通性，很难用行政边界来划分。因此，长三角地区边界海域往往被视为行政区划的“经济边界”，各地政府往往采取刚性约束的方式减少财政投入，导致长三角地区部分海域被逐渐边缘化，海洋生态环境由于资金的不足，而无法得到彻底有效的治理。
（三）跨海域府际协调治理机制不完善
跨海域协调治理机制不完善是长三角地区海域环境污染特别是跨界治理失灵的根本原因。中国是单一制的国家，政府间关系模式以条块为基础，政府在条块基础上各司其职。这种行政体制弊端在于，各地方政府之间缺乏有效的沟通和信息交流，资源缺乏有效而系统的整合与利用，环境污染跨区域转移，结果造成资源的大量消耗和生态环境的日益恶化，出现“上游排污，下游叫苦，这边治理，那边污染”的现象。例如2005年6月，江苏排出的污水侵入浙江嘉兴，造成嘉兴水产养殖遭受损失。江浙交界处常因水污染等问题争得不可开交，虽屡经中央协调和媒体报道，却收效甚微。
而现行的海洋环境行政管理机制又只好为本地方海洋环境负责，这是产生地方政府对于跨界海洋环境污染抱着“各扫门前雪”的制度性根源，显然这种心理是无助于跨界海洋环境问题的解决。正如美国环保协会中国项目办公室负责人张建宇博士所说的，“许多政府仍然以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行”。同时，在短期经济利益的刺激下，地方政府为追求GDP增长，采取先污染后治理的做法。环境污染源的地方政府很少会主动要求排污企业整改乃至关停。当各行政区域政府相互没有隶属关系时，就会从自身利益考虑，使政府与治污单位之间在某种程度上的谋和就具有现实可能性。于是，地方政府千方百计保护自己的致污单位，出现“资本挟持环境治理”的现象。例如2004年6月，沪、苏、浙三地发出《长江三角洲区域环境合作倡议书》，但由于对区域合作机制的界定过于空泛，缺乏一个统一的合作框架和制度措施，针对每个具体环境问题一一协商的做法导致开展合作的协调成本比较高。
（四）跨海域生态环境合作法律保护不健全
目前，虽然国家已经制定了《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《水污染防治法》等法律法规，为长三角地区海洋生态环境保护提供了一定的法律保障，但是还缺少处理跨区域环境治理的相关法律法规。例如，《海洋环境保护法》为了兼顾各海域的情况，有“骨骼立法”、“弹性立法”的性质，法律条文规定得很概括，有许多空白内容需要其他法律文件加以补充。例如上文所说的，只规定了实施重点海域区域性海洋环境保护规划和保护好重点海域的海洋环境可以通过建立海洋环境保护区域合作组织来实现，但是对于海洋环境保护区域合作组织的法律地位、自身职能、如何建立都没有法律依据可以遵循。再例如，2000年实施的《海洋环境保护法》中的第8条规定，跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。但是此规定只是原则性的，缺乏可操作性。总体上看，我国地方政府在处理跨区域海洋生态环境问题时基本上无具体的法律或法规可依，因此常常使区域环境治理要么相互推诿，要么争议不断。此外，没有相应的跨区域事务处理与监督机制，致使在跨区域海洋环境事务处理时，地方政府无从依据，无法进行处理，当然也没有监督之可能。
针对地方政府在实际治理过程中也与法律法规不合拍。如根据《中华人民共和国海洋保护法》规定，环境保护行政主管部门在批准海洋或海岸工程设置入海排污口之前，必须征求海洋管理部门的意见，但在实际工作中往往有所脱节。如2001年被国家计委正式批准的国家级“浙江化学原料药出口基地”的建设，在整个报批过程中，并没有征求海洋部门的意见。
四、构建海洋生态环境治理府际协调机制的对策建议
在坚持发展海洋经济的过程中，长三角地区地方政府必须始终秉持可持续发展的理念，利用生态学管理的理念与方法，坚持“河海陆统筹、一体化管理”，制定海洋生态系统化管理规划，分区分类对我国长三角地区海域生态环境实施有效管理。
（一）树立“竞合”的府际治理理念
众所周知，海洋生态环境自身具有特殊性和复杂性的特征，长三角地区的海洋生态环境是一个整体，如果三地（上海市、浙江省、江苏省）不联动治理，单靠哪一家根本就不可能彻底解决长三角地区海洋生态环境日趋恶化的问题。
理念是行动的先导，要有效地进行跨区域的海洋生态环境治理，尤其要保证海洋生态环境治理的动态平衡。首先要进行理念创新，去除“各扫自家门前雪，休管他人瓦上霜”的旧有治理理念，以“竞合”理念代替竞争思想。在传统行政区行政的府际治理模式下，海域经济利益问题实为海域间环境污染得不到有效解决的一个关键问题。所以，目前重要的是通过改变地区独善其身的想法，树立起自己的利益是建立在他人利益基础之上、自己的环境状况与他人的环境状况“唇齿相关”的意识。在互利互信基础上，倡导竞争加合作的模式，以实现区域整体的环境利益。两省一市地方政府要树立“多方参与、开放共享、联合攻关、互动创新”的理念，摈弃传统的“内向型行政”，主动融入海域共同治理体系之中，坚持海域公共利益价值取向，以合作协调的态度来解决问题，实现海域公共治理最优化，彻底打破传统行政治理模式。
从长三角地区联合治海的历史来看，其实可说是早有渊源。在2001年的首届苏浙沪三省市经济发展座谈会上，就已经明确了要在长三角地区海域生态环境治理方面加强合作，开展东海近海洋生态环境保护研究。2002年下半年，三省联合治海进入实质性操作阶段，由国家海洋局东海分局牵头、苏浙沪三方海洋行政主管部门及国家海洋局第二海洋研究所参与，2002年10月召开首次研讨会，就长三角地区海洋生态环境保护合作事宜进行商榷、研讨。此后，三地又多次组织了研讨会，并于2005年11月签订了《沪苏浙“长三角”海洋生态环境保护与建设合作协议》，成立了长三角海洋生态环境建设工程行动计划领导小组，设立相应的办公室，指导实施海洋环境保护与建设，组织编写《长三角海洋生态环境建设工程行动计划（规划）》。同时，协议还明确了要建立海洋生态环境保护与建设信息共享机制，加强赤潮灾害防治合作，建立近岸海域重大海洋环境污损应急机制和平台等。2006年，三地一边在制订“行动计划”，一边已经就海洋环境监测、防灾减灾工作等展开合作。在“长三角海洋生态建设工程行动计划”这样一个新的平台上，很多问题协调起来更加顺.、解决起来也更加方便，更有利于保护整个海洋生态环境。据了解，浙江、上海和江苏将各出资30多亿元用于该行动计划，而如果上报国家立项通过的话，国家也将分担其中的部分资金。江苏省海洋与渔业局有关人士表示，这是一个系统工程，既需要三地政府各部门的横向配合，也需要国家主管部门的纵向协调，整个计划涉及海洋与渔业、水利、交通、旅游等众多部门，整个治海时间预计将超过20年。
（二）建立多元化的府际网络治理模式
随着社会领域和经济领域自身组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的中心治理机制已经发生改变，治理机制的重心开始朝着多中心的网络治理转移。多元化的府际网络治理模式打破了传统的层级制的行政模式和自上而下的政策执行模式，强调海域治理主体之间通过交换而达到协调、信任与合作。这种治理模式，不仅仅包括同级行政政府间的合作互动，更加包含不同层级政府之间、政府与民间组织、政府与企业间的合作互动，以多元化的权力运作代替自上而下的单一行政权力运作，以公私合作治理代替公权力的单一运作。这种交错重叠的网络治理模式可以大大降低政府大笔的财政支出，提高海洋生态治理综合化效益。
1．巩固政府作为“管理者”角色的延续
在网络治理结构中，合理界定和定位政府在海洋环境治理中的角色是非常重要的。多元化网络治理模式，一方面，否定政府在社会管理中的唯一权力核心的地位，强调海洋生态治理中心的多元化；另一方面，也强调了政府的重要地位，强调在海洋生态的管理网络中，政府是各参与主体中“同辈中的长者”，主要承担建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任，是网络线路的管理者、组织者，在网络治理中扮演管理者的角色。
2．促成企业作为“治理者”角色的转变
在多元化的府际治理模式建立和政府大力转变职能的大背景下，企业的主体地位得到了进一步体现，也激发了企业参与环保的积极性。我国《海洋环境保护法》明确规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理”。作为污染制造者，企业是政府管制的对象；作为环境保护者，企业又是政府依靠的力量。企业作为海洋环境管理的主体之一，它可以通过合同外包、特许经营等“公私合作”的方式，直接参与海洋环境保护工程项目的生产和服务；可以通过自身的技术改造，改变企业的污染行为，直接成为海洋环境的保护者；可以通过举行环境公益活动，承担起一定的社会责任，为公众的海洋环境保护活动提供资金和人力等方面的支持。
3．接受公众作为舆论“监督者”角色的形成
积极引导公众舆论监督。这对最初阶段非常重要，舆论监督可以促使合作各方履行区域海洋生态环境责任，以维持合作关系。海洋生态环境治理总存在外部性，强化监督的一方不仅使自己受益，而且可以使其他合作者也受益；而如果其他合作者破坏合作规则，会使遵守规则的一方的努力结果大打折扣。在这种情况下，合作规则能否贯彻执行非常重要，合作能否维持下去，一方面依赖各方的信誉，另一方面要加强监督。对于监督机制尚不健全的初级阶段，公众舆论监督显得非常重要。
（三）提升府际入海流域的治理方式
基于长三角地区跨海域治理过程中，江河携带污染物入海和陆源入海排污口排污仍是影响长三角地区近岸海域生态环境质量的主要原因。我们可以从外国城市治理河流的具体措施中总结一些经验和方法，结合我国现行的行政治理机制，来弥补长三角地区两省一市的地方政府在治理入海流域过程中存在的不科学的治理方式（见表4‐5）。
表4‐5 国际城市河流治理方式情况
把握区域海洋生态环境治理的关键问题是如何合作才能达到治理入海流域的最佳效果。通过借鉴国际入海流域环境治理的经验、以经济为依托，在现有的海洋生态环境保护合作基础上逐步扩大范围、层层深入，是长三角区域环境合作的基本路径。因此对所有排海的路源排污口和污染物实施统一监督管理，在重点海域实施海域环境目标控制、陆源排污入海总量控制、海域容量总量控制和海洋产业排污总量控制，协调海陆污染物排放总量控制，把实现海洋生态环境目标与区域经济建设结合起来，将海洋环境污染控制与陆源污染治理并重，从而控制污染物入海的有序和适度，科学有效地充分利用海洋自净能力这个天然环境资源，为长三角地区现阶段的社会经济发展，特别是沿海经济发展提供污水排海出路。
（四）创新府际海洋生态环境管理手段
通过对长三角地区近海海域采用总体规划调控、水文环境监测、海洋工程监管、入海源头控制、联合执法监察等手段，强化跟踪监管机制，切实有效提高长三角地区近海海域的海洋生态环境监测监管工作绩效。
一是强化总体规划调控。以资源环境容量调控跨界海域开发强度，强化海洋功能区划和海岛保护利用规划管理，进一步规范涉海项目的规划、审批、建设、监管和评估，优化沿海产业空间布局，逐步建立起海洋生态环境保护、倒闭产业发展方式转变的刚性机制。二是完善水文监测体系。例如浙江省目前已对钱塘江、甬江等六大主要入海河流实行流域水质全程监测，对全省34个入海排污口实施监测（对其中12个重点入海排污口实施了特征污染物监测及临近海域生态环境监测）。“十二五”期间，要进一步加快海洋生态环境监测体系建设，扩大监控范围，提高监测能力，逐步实现主要入海河口和各类省级以上海洋保护区的监测全覆盖，努力做到“海域生态环境质量状况与演变趋势、主要海洋污染源的状况和潜在的海洋生态环境风险”三个“清楚”。三是加强府际信息交流。例如在2002年，浙江的嘉兴与江苏的苏州就建立了边界水污染防治制度和水环境信息通报机制，有效地缓解了两个城市之间的区域污染矛盾。四是强化联合执法监管。例如浙江省继续开展“海盾”、“碧海”等专项联合执法行动，重点监控海洋采砂、倾废、修造船和围填海等涉海项目，依法严处破坏海洋资源、环境的各种违法行为。五是建立经济补偿和惩戒机制。为了达到这一目的，两省一市地方需成立一个共同的跨地区部门的统一协调机构（最好由中央牵头成立，以便树立权威和保持公正）。同时，在此基础上建立海域生态环境的补偿和惩戒机制如经济补偿机制、经济赔偿机制、经济处罚机制、经济激励机制等，使控制陆源污染物排放总量的工作责任真正落到实处。
（五）健全府际海洋环境管理法律法规
任何行政主体都不是孤立的，各级政府处于动态变化中，在不同的角色中谋求发展空间，政府间秩序的构建是权力关系的权衡定位。法政框架下的政府间平等对话是必要的，法律上必须限定行政主体的责任与使命，此举将推动政府间合作治理的良性互动。
一是国家层面的法律规范。国家立法首先应打破行政区划的束缚，对已经成型或基本成型的区域（如长三角地区）给予法律上的确认，对区域海洋环境事务的权利范围、职责、运作机制等予以规范，只有在法律地位上明确海洋行政管理部门监督管理海洋环境保护的职能，才能收到事半功倍的成效。例如，我国《海洋环境保护法》第7条第2款规定：“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。二是要促进各区域之间的海洋环境协同治理，消除地区性壁垒，为跨地区的合作行为提供法律依据。长三角地区府际可根据实际情况，尽快落实《沪苏浙长三角近海海洋生态环境保护与建设合作协议》，并通过各地方人大的一致确认，上升到地方法的高度，进一步发挥上海、江苏、浙江两省一市海洋主管部门的优势，完善区域海洋环境管理的合作机制，为推进长三角经济区近海海域生态环境的保护而作出贡献。
第三节 以科学发展观为指导，大力加强海岸带管理(9)
海岸带是指陆地与海洋的交界地带，即由海洋向陆地的过渡地带，是海岸线向陆、海两侧扩展一定宽度的地带型区域。海岸带拥有十分丰富的自然资源，如海涂资源、港口资源、盐业资源、渔业资源、石油资源、旅游资源和矿砂资源等，具有多方面的开发和利用价值；海岸带的地理位置优越、交通便利，海陆资源丰富，是各国最宝贵的国土区，被称为“黄金宝带”。在我国，占国土面积14%的沿海地区承载着全国41%的人口，就有力地说明了这一点。另一方面，由于海岸带的区位优势和资源的多样化，吸引了不同部门、不同产业、不同群体在此进行多头开发，这就不可避免导致了资源开发利用的无序。因此，综合管理与科学开发利用海岸带资源，做到既能保护资源与环境又能获得最大的社会经济效益就显得十分重要。
一、我国海岸带管理中存在的问题
当前，我国海岸带综合环境面临严峻的形势。
首先，海洋污染严重，海岸带生态环境遭受破坏加剧。海洋污染主要发生在靠近大陆的海湾，由于密集的人口和工业，大量的废水和固体废弃物倾入海水，造成了日益严重的海洋污染。据《2007年中国海洋环境质量公报》披露，2007年，我国近海海域污染总体形势依然严峻。全海域未达到清洁海域水质标准的面积约14．5万平方公里，87%的入海排污口超标排放污染物，约53%的排污口邻近海域生态环境质量处于差和极差状态，排污口临近海域生物质量低劣，底栖经济贝类几近绝迹。
大量的污染物入海，首当其冲遭受损害的是海岸带。海洋污染破坏了自然景观，使一些优美的滨海风景区失去了利用价值，使海洋旅游业遭受严重损失。海洋污染使海水水质严重下降，失去了原有的功能价值，破坏了海岸生态系统，使得部分岸段成为海上荒漠。同时，海洋污染已危及到人类本身的生命健康。
其次，海岸带的过度开发也带来了严重的环境问题。这主要包括潜在污染严重的大量重化工项目在沿海地区的大量上马，给海岸带带来了重大环境危机。捕捞、养殖、采挖生物和非生物资源方面的过度，不计后果的海岸工程建设，围海造田的无序，也造成了严重的海岸环境问题。
一个时期以来，由于海上交通便利，易于原料和产品运输，石化企业往往争相在沿海布局，而目前正值国际重化工业向我国转移的高峰时期，其转移的地区正是投资环境良好、基础设施完备，尤其是港口条件优越的沿海港口城市。为把握这一机遇，加之重工业的产值要远高于一般轻工业，沿海各省市，特别是具有深水港口条件的省市都在采取措施吸引这些大项目，争相把发展重化工产业作为地方经济的重要增长点，一些存在重大环境争议的工程、项目也在众目睽睽之下纷纷上马。正是这些在发展经济的名义下大干快上的企业，没有同步重视并解决好环保问题，在带来经济高速发展的同时，也给海洋生态环境带来重创甚至是毁灭。海洋污染和海岸带的过度开发，不但导致了海洋灾害的频频发生，同时也给海洋经济的可持续发展带来了严重困难。
二、我国海岸带管理问题原因分析
首先，造成上述问题的主要原因是我国较长一段时期内海岸带管理体系不顺.，管理难以到位。海岸带管理是海洋综合管理的重要组成部分。世界各国在海洋开发早期，一般实行分部门、分行业进行管理的体制。而随着人类对海洋开发能力、规模和内容的增强与扩大，上述管理体制越来越难以适应海洋开发实践的需求，越来越多的沿海国家开始认识到需要对海岸带实行综合规划和管理。目前，我国对海岸带资源的管理基本上是传统的分工、分类管理，是根据自然资源属性及其开发产业，按行业部门进行计划管理。而实践表明，这种分散多头管理的状况，远远不能适应当前的海岸带开发形势。
其次，造成我国海岸带环境恶化的原因还在于各级地方政府在发展海洋经济的过程中，受不正确的政绩观的影响，没有树立起科学发展观和海洋经济可持续发展的理念，因而在指导海洋经济发展的过程中，在GDP增长的冲动下，根本顾不上考虑海岸带的环境保护问题。
再次，我国海岸带自然环境遭受的上述破坏，也与沿海地区不少居民缺乏海洋知识，缺乏保护海洋和海岸带环境的意识有关。改革开放以来，我国的海洋开发步伐加快，海洋经济发展迅速，但作为海洋环境保护的必要条件——海洋知识，特别是海洋环境保护知识的宣传与普及却远远没有同步进行，致使不少渔民以及其他居民习惯于把海洋看作是天然的排污场所，毫无顾忌地向近海排污，而沿海不少企业也将大量工业废水直接倾倒入海。各地的环保局虽然也有禁止排污的条例与检查措施，但由于种种原因，这些措施还不到位，各地甚至不乏以罚代管的情况。
三、加强我国海岸带管理的有效途径
针对我国当前海岸带严峻的环境状况，加强海岸带管理，促进海洋经济的可持续发展，已成为需要我国各级政府认真解决的重要课题。必须看到，实现海洋经济的可持续发展，必须大力构建沿海地区陆海和谐的社会与自然环境。
（一）调整海岸带行政管理体制，建立海岸带管理的综合协调机构
海岸带管理涉及众多行业、诸多部门的利益诉求，而我国涉及海岸带管理的部门较多，这就带来了管理上的困难和矛盾。海岸带管理在实质上要求管理者将其作为一个特定的区域和独立的系统，制定专门的法规，成立统一的管理机构，以进行有效的管理。为此，笔者认为有必要在国家和省一级层面建立“海岸带管理委员会”，该委员会的主要任务可定为协调各行业主管部门的关系，指导、监督海岸带各主管部门的工作。海岸带管理委员会由海洋、交通、国土、水利、农业、盐业、渔业、环保等部门主要负责人参加，海岸带管理委员会可由政府一名分管领导挂帅，以此实现对海岸带开发和环境保护的有效管理。
（二）认真落实科学发展观，将海岸带开发限制在合理的限度之内
如前所述，造成目前海岸带地区生态环境恶化的主要原因是对海岸带的过度开发，这包括工业企业在海岸带的无限制扩张，围海造地的无序进行，浅海和滩涂养殖和开发的无度。解决这一问题，需要我们的各级政府在大力发展地方经济时，首先认真、切实落实科学发展观，既创造良好政绩，又十分关注海岸带的环境保护。因为环境的好坏事关经济发展的质量，事关百姓的安危和人类生存发展的基础。事物的发展都要有“度”，用海行为也要有度。需知，一定海域、一定海岸线承受的开发力度是有限的，人类在海洋开发中，一定要循海洋自身之理，守海洋所能容纳之度，即按照海洋自身的容纳能力、承受能力来决定人类的用海活动。临海和沿江地区政府领导人应大力加强环保意识，要从根本上摒弃片面追求国内生产总值增长率的错误做法，下决心根治海岸带环境污染。
（三）严格控制高污染企业在沿海地区的扩张，对沿海地区新建项目和海岸开发项目进行严格的环境影响评估
鉴于沿海地区工业林立对海岸带已带来的严重环境危害，当务之急是要严格控制高污染企业尤其是重化工企业在沿海地区的扩张。中央有关部门和各地政府要对沿海新上项目进行严格的环境质量评估。应该说，在过去的一段时间内，沿海新上工业项目包括围海造地工程也都是经过了环境影响评估的，但由于评估方法不科学或程序不严密，评估的效果并不好，许多经过了评估上马的项目仍然给海岸带带来了严重的污染。这就产生了一个环境影响评估的科学性问题。对此，我们认为，为了实现决策的科学性，就要强化评估论证的科学性、民主性。涉海项目进行可行性论证时，不应该由项目方出钱，委托一些与项目本身无利害关系的研究院所、高校的专家单独进行，而应该把与项目有直接、间接利益关系的单位和居民代表都纳入论证参加人员中。因为由项目方出钱，邀请第三者作论证，委托方的意志很容易影响论证的公正性、可信性、科学性。在这里，可行的方法是国家单独设立环境评估论证基金，由项目方出钱，由政府出面组织业内专家和各方代表参加论证，并规定好参加论证专家应负的责任，以此提高环境评估的公正性和科学性，提高高污染企业在滨海落户的门槛。而对于一些滨海新区而言，更要进行科学的规划布局，其整体设计要遵循综合利用海洋、发展循环经济、促进绿色GDP发展的理念，切实实现有毒有害的零排放和无害化。
（四）加强海岸带管理要与新渔农村建设结合起来
世代居住在海岸带地区的渔民，是实现海岸带保护的重要力量，但有时也可能是海洋环境的破坏者。从某种程度上说，我国海岸带的过度与无序开发，与沿海地区渔业资源大幅减少、渔民失海失地后又没有很好的转产技能而大量投入近海养殖业和其他海洋开发业有着密切的关系。根据我们在浙江沿海地区的调查，海岸带管理的缺位与渔村经济落后、渔民文化素质低有着直接关系。首先，由于渔村经济发展水平低，渔民文化水平普遍不高，渔民卫生习惯也普遍较差，他们所认识的海洋也只是捕鱼、养殖的场所，而海洋保护的观念却十分薄弱。其次，由于渔民祖祖辈辈以捕鱼为生，从事其他生产活动的技能十分有限，所以转产转业从事诸如休闲渔业、从事海洋旅游业的意识和能力都较差，而上述产业的发展恰恰需要具备良好的海岸带环境，而在海洋旅游产业发展较好的地区，海岸环境普遍受到很好的保护，而当地居民的环保意识也普遍较高。
我国在大力加强海岸带综合管理的同时，必须加大新渔农村建设的力度，要努力提高渔民的文化程度，加大对失海渔民的培训力度，让他们尽早实现转产转业，不断增加非农收入。要通过发展休闲渔业，发展海洋旅游业，让渔民进一步从传统渔业甚至传统近海养殖业解放出来，实现转产转业，从而实现近海海域养殖业的有序发展。渔农村建设好了，渔民富裕了，农民的文明程度提高了，渔民的海洋观念、海洋保护意识就会逐步提高，就会成为海洋环境保护的积极者，成为海岸带管理的主动参加者，才会自觉地维护好海岸带环境。
第四节 我国海洋生态补偿制度之不足与完善
我国是一个海洋渔业大国，有着丰富的海洋水产资源，渔业水域辽阔。我国海洋渔业经过五十多年发展，取得了令人瞩目的成绩，但是在我国海洋渔业经济不断壮大发展的同时，也存在着一些制约和影响海洋渔业经济进一步发展的严重问题。由于海洋污染、过度捕捞、围海造田等许多人为因素，海洋环境已经遭到严重破坏，许多海洋生物资源正在面临着数量逐渐减少甚至濒临灭绝的局面，近海渔业资源已严重衰退。保护海洋生态环境、保护海洋生物资源已经成为目前海洋实现可持续发展的关键性问题之一。在维持海洋生态系统良性循环、保障海洋经济可持续发展的实践中，现行有关海洋生态补偿的法律存在诸多不足，未能有效遏制海洋生态系统退化的趋势，海洋生态问题日益严重。为此，需要建立针对保护海洋生态系统的海洋生态补偿制度。遵循海洋生态规律建立的海洋生态补偿制度应从海洋生态系统整体性、平衡性、开放性的研究出发，恢复退化海洋生态系统，维持海洋生态系统稳定平衡。
一、海洋生态补偿制度的概述
（一）海洋生态补偿的含义
关于海洋生态补偿的含义，目前学界并没有达成统一的认识。
1．海洋生态补偿的生态学含义
生态学中的海洋生态补偿是指海洋生态系统的自补偿或内补偿，即海洋生态系统由于外界活动而引起的其系统内部紊乱、失衡或对其系统造成的干扰等进行自我调节、自我恢复，使海洋生态系统重新达到平衡状态。这种补偿是不需要人的外部参与就可以实现的。
2．海洋生态补偿的环境法含义
对于海洋生态补偿的环境法含义主要有两种观点：第一种观点认为，海洋生态补偿是以促进海洋环境保护和资源开发协调发展、实现海洋可持续开发利用为目的，运用政府和市场手段激励海洋环境保护行为，调节海洋环境资源利益相关者之间利益关系的公共制度。(10)第二种观点认为，所谓海洋生态补偿，即指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源的过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为，而不是一味地向海洋索取经济利益。(11)这两个概念界定更侧重于海洋生态补偿是调整人与人之间的关系，忽视了人与海洋本身的关系，即人与物的关系，这不利于海洋生态补偿框架的完整构建，也不利于全面有效地保护海洋生态。
海洋生态补偿是指人们在开发、利用、保护、管理、改善海洋等一系列活动中，为了维护海洋生态平衡，对海洋生态进行补偿和对海洋生态保护作出贡献者以及因海洋保护和利用而利益受到损失者给予资金、技术、实物上的补偿。海洋生态补偿的目的在于达到人与海洋和谐共处、经济与海洋可持续发展。
（二）生态补偿的类型
目前，我国生态补偿由于分类标准、角度的不同，存在着多种不同的分类方式，导致生态补偿的类型也是多种多样。其类型主要有以下几种。
1．政府生态补偿和市场生态补偿
根据生态补偿主体的不同，生态补偿可以分为政府生态补偿和市场生态补偿两类。前者是指以政府为主体，主要采取管制、补贴、税收利率优惠、转移支付的手段进行的补偿活动，它是一种命令控制式的生态补偿。后者主体可以是市场交易中的任何人，可以是造成生态破坏的企业，可以是环境污染的受害者，也可以是政府（在市场补偿中，政府的地位与其他交易者相同）。
2．对物的生态补偿和对人的生态补偿
根据生态补偿的对象不同，生态补偿可以分为对物的生态补偿和对人的生态补偿。对物的补偿中的“物”是指被人类活动所破坏的生态系统，这种补偿通常比较直接，如对森林中野生动植物采取人工繁殖、物种引进等方式恢复野生动植物的多样性。对人的补偿是指对为生态保护和生态建设作出贡献者的补偿以及由于维护生态平衡而利益受到损失者的补偿，如对退耕还林者的补偿。
3．森林生态补偿、流域生态补偿、矿产资源生态补偿、海洋生态补偿等
根据生态要素的服务功能的不同，生态补偿可以分为：森林生态补偿、流域生态补偿、矿产资源生态补偿、海洋生态补偿等。目前我国研究较多的主要有以下几种类型：（1）森林生态补偿。我国在森林层面的生态补偿主要以生态效益补偿为主，并且森林生态补偿是我国最早进行实践的生态补偿类型，框架结构已经相对完备，包括对森林生态环境本身的补偿、对个人或区域保护森林生态环境的行为进行的补偿，对具有重要生态价值的区域或对象的保护性投入。（2）流域生态补偿。这是以流域水生态系统为研究对象的生态补偿类型，流域水生态系统是指特定流域范围内与水资源相关的生态与环境要素。（3）矿产资源生态补偿。矿产资源生态补偿主要以矿产资源的开发对生态造成损害与生态保护之间的关系及矿区生态环境修复为研究对象的生态补偿类型。（4）海洋生态补偿属于目前我国研究较少的类型之一。
4．抑损性生态补偿和增益性生态补偿
根据生态补偿在维护生态平衡活动中所起作用的不同，生态补偿可分为抑损性生态补偿和增益性生态补偿。前者主要表现为征收生态效益补偿费，其作用是为了防止生态资源的过度利用，具有事前性的特点。后者主要表现为对建设、保护生态资源的主体给予补偿，其作用是为了保障生态有效恢复，具有事后救济性。
生态补偿除以上几种主要分类之外，还存在着其他类型，如按照补偿方式的不同，生态补偿可以分为：实物补偿、技术补偿、资金补偿、智力补偿等。
我们在这里研究的对象是以生态要素为标准进行分类的一种生态补偿的类型，因此，海洋生态补偿既有一般意义上的生态补偿的共性，又有其本身的特性。
（三）我国海洋生态补偿制度的含义
生态补偿制度是生态补偿的法定化，是明确生态补偿目的、补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准的法律、法规、规章的总称。(12)据此，海洋生态补偿制度是指海洋生态补偿的法定化，是明确海洋生态补偿目的、补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准的法律规范的总称。海洋生态补偿的合理性、制度性、长期性、稳定性均需要法律来保障，其补偿主体、补偿范围、补偿方式、补偿标准均需要法律来明确。本文所要进行的是对上升为法律制度层面的我国海洋生态补偿的研究，其内容主要包括：海洋生态补偿的主体、海洋生态补偿的对象、海洋生态补偿的方式和海洋生态补偿的标准等。
二、完善我国海洋生态补偿制度的必要性和可行性
（一）完善我国海洋生态补偿制度的必要性
全球海洋总面积大约为3．36亿平方公里，约占地球总面积的71%，海水约占地球总水量的97.2%。(13)海洋对于地球上的生命、对于人类都具有极重要的意义。浩瀚的海洋被誉为“生命的摇篮、地球的肺脏、风雨的故乡、气候的调节器、交通的要道、神奇的宝库”，人类应该珍惜、爱护海洋。完善我国海洋生态补偿制度的必要性主要体现在以下几个方面。
1．保护海洋生物资源的需要
我国海洋资源十分丰富，被誉为富饶的“蓝色国土”。我国海洋生物物种多达20278种，约占世界海洋生物物种的25%以上。(14)但是，由于各种原因，早在19世纪中叶就出现了海洋生物资源衰竭的现象，主要表现在：一些海洋生物灭绝，海洋生物多样性减少；多数优质鱼类已经形不成渔汛；渔获个体越来越小。从20世纪70年代至80年代，在渤海的渔业生物资源中，高营养层次种类的生物减少了19．3%。(15)现实证明，海洋并不是一个取之不尽、用之不竭的资源宝库，重视海洋生物资源的保护很有必要。我国海洋生物资源面临着巨大的威胁，已经有许多海洋生物成为濒危珍稀物种，而海洋生态补偿制度，能够为海洋生物资源的保护提供良好的法律保护基础。作为维护海洋生态平衡的有效有段之一，海洋生态补偿通过维持海洋生态结构和功能的平衡从而达到海洋生态平衡，因此海洋生态补偿制度也将会是保护海洋生物资源的有效手段之一。
2．维护海洋生态系统服务功能的需要
海洋生态系统服务功能多种多样，如果人类对海洋生态系统服务功能不适当地利用，将会使海洋生态服务功能遭到破坏甚至丧失，这将造成自然灾害的发生、海洋环境恶化等后果。而这些严重的后果不仅会造成代内的不公平，而且会形成代际的不公平。海洋自然灾害的发生并不一定是短期过程的结果，或许经过几年甚至几十年才可能发生，这便产生了代际不公平的问题。海洋生态补偿可以通过对海洋生态本身的补偿，对海洋生态系统服务功能的破坏进行必要的弥补，从而减轻不利后果的发生。因此，海洋生态补偿对于维护海洋生态服务功能具有积极的弥补作用。
3．减轻人类活动对海洋生态的不利影响
（1）减轻海洋污染对海洋生态的不利影响。海洋污染对海洋本身具有很大的危害性。在我国，海洋污染已经有较为完备的海洋污染防治法律体系，但是造成海洋污染过程中产生的对海洋生态本身的破坏，是不被包含在海洋污染防治法律之中的，而是一种进行生态补偿的请求。海洋生态补偿在减轻海洋污染造成的不良后果方面是能够弥补海洋污染防治法调整的不足的，并且其目的是使海洋生态保持平衡，能够减轻人类活动对海洋生态的不利影响。
（2）减轻过度开发利用海洋资源对海洋生态的不利影响。近年来，我国近海资源开发利用过度。由于海洋渔业捕捞活动大多集中于我国近岸海域，强大的捕捞能力与有限的作业渔场、薄弱的资源基础之间的矛盾日益突出，由于掠夺式的捕捞生产，使主要经济鱼类品种逐渐衰退，海洋生态平衡被打破，给海洋生态恢复带来了很大的难度，海洋捕捞业也同样面临着前所未有的困境。我国针对这种状况，也采取了一些相应的、有效的海洋生态补偿措施，如伏季休渔、增殖放流等等，这些措施使滥捕酷捕的趋势得到了一定的遏制，我国海洋鱼类种类和数量得到了一定的改善。
4．实现海洋可持续发展的需要
所谓海洋可持续发展，是指以可持续的方式利用海洋资源，既要保证当代人的需求，也要照顾到子孙后代的利益。在海洋经济快速发展的同时，应该做到科学合理地利用海洋资源，通过加强海洋环境保护、改善海洋生态环境，来维护海洋生态系统的良性循环，实现海洋的可持续发展。海洋可持续发展意味着维护、合理提高海洋生态系统的结构基础，意味着对海洋生态和环境质量给予更多的关注与考虑。这要求人类对海洋的开发利用必须有“度”，这个“度”就是海洋本身的再生和永续的能力，只有在这个“度”的范围内，才能使人与海洋和谐相处，经济与海洋共同发展，但是一旦超出了这个“度”，必然造成海洋生态的失衡，不仅人类不能充分利用海洋、从海洋中受益，而海洋也遭到了破坏，难以恢复到原来与人和谐发展的良好状态。海洋生态补偿是通过一定的补偿方式和措施来保持这个“度”的正常。海洋生态补偿通过对生态系统投入一定的财力、物力、人力等，使海洋生态得到恢复和重建，即当代人对海洋生态进行补偿，以满足后代人对海洋生态的需要；海洋生态补偿通过补偿受害人的损失和贡献者的付出，实现海洋生态的代内公平，从而最终实现海洋的可持续发展。
（二）完善我国海洋生态补偿制度的可行性
1．有关理论研究提供了相应的理论基础
生态补偿制度是环境法制度之一，因此海洋生态补偿制度也应属于环境法的制度之一。许多环境法学著作都将生态补偿制度列为环境法基本制度之一，通过设立专门章节，对生态补偿制度的有关内容加以详细阐述。因为环境法学是具有综合性、交叉性的学科，所以作为环境法的一项基本制度的海洋生态补偿制度也具有多学科的综合性和交又性的特点。海洋生态补偿制度的主要问题之一是补偿的理论基础或理论依据，这决定海洋生态补偿能否被社会所认可，关系到海洋生态补偿能否实施。
（1）海洋生态系统可恢复性原理
海洋生态系统在一定的时期内形成相对稳定的动态平衡，但是来自自然和人为两个方面的干扰，使海洋生态系统发生变化并导致生态失衡，其中人为干扰是引起海洋生态系统失衡的主要原因。然而，由于生态演替的作用，海洋生态系统也可以从自然干扰和人为干扰所产生的失衡状态中得到恢复，使海洋生态系统的结构和功能得以逐步协调。在人类的参与下，海洋生态系统不仅可以加速恢复，而且还可以改建和重建。(16)受损海洋生态系统的恢复和重建有两个途径：一是较为消极的方法，即消除对海洋生态系统造成损失的外部干扰因素，使海洋生态系统自然恢复。二是较为积极的方法，即依靠人为的帮助来恢复海洋生态系统的平衡。海洋生态补偿就是根据海洋生态系统的可恢复性原理，充分利用现代科学技术和生态系统的自然规律，通过自然和人工的内外因素共同的作用来恢复海洋生态系统的平衡。因此，海洋生态系统的可恢复性原理，为我国建立海洋生态补偿制度提供了有利的理论依据，在实施海洋生态补偿时必须要遵循海洋生态规律。
（2）我国海洋生态补偿制度的环境法理论基础：调整论
海洋生态补偿制度的补偿方式、补偿对象等内容的确定都依赖于调整论。如海洋生态补偿制度的补偿方式就是根据人与人的关系和人与物的关系，分为对人的补偿和对物的补偿。在不同生态要素的生态补偿制度中，海洋生态补偿体现的人与物（海洋生态本身）的关系最为直接和明了，许多海洋生态补偿方式也都表明了海洋生态补偿可以直接补偿给海洋生态本身，而不是间接地对海洋进行补偿。另外，海洋生态补偿也同样体现了人与人的关系，对因设立海洋自然保护区而利益受到损失的人的补偿，就是人类对海洋生态的间接补偿，主要体现了人与人的关系而间接地体现了人与物的关系。而调整论的出现，使人与人的关系和人与物的关系都成为环境法所调整的社会关系，这一理论创新，对海洋生态补偿制度的完善起到很大的帮助作用，使海洋生态补偿制度的补偿对象更加清晰，使海洋生态补偿制度的补偿方式有了科学的划分依据，更重要的是使海洋生态补偿制度的具体实施有了可操作性的依据。
2．现行海洋生态补偿立法提供了一定的立法基础
要对我国海洋生态补偿的立法现状进行阐述，就必须对我国海洋生态法体系有所了解，因为我国海洋生态补偿制度属于我国海洋生态法体系，只有将其置于海洋法体系中，才能更清楚地认识到完善我国海洋生态补偿制度的有效方法，也才能使我国海洋生态补偿制度更有利于整个海洋生态法体系的不断完善和发展，两者是相辅相成的。
海洋生态法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因利用、保护、改善海洋环境和资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的有机系统。(17)海洋生态法体系是按照一定逻辑规则构成的法律规范体系，这既是保证海洋法律制度运作秩序的条件，又是避免法律冲突的条件。
这些法律法规的制定和实施，使我国海洋生态保护基本上有法可依，对我国海洋生态保护作出了有益的探索，但是作为保护海洋生态有效措施之一的海洋生态补偿制度却鲜见于各种法律法规中。到目前为止，对海洋生态补偿制度的规定，仍然是分散在个别的法律法规中，并且规定的也是针对海洋生态补偿的个别内容，整个海洋生态补偿制度体系相对涣散，框架结构也很不完善，因此从整个海洋生态保护法体系来看，我国的海洋生态补偿制度还需要进一步完善。但是同时我们也要看到，关于海洋生态补偿法律法规、政策性文件的规定在现实中仍然起到了规范海洋生态补偿的积极作用，使我国海洋生态补偿制度不断完善、发展、健全，具备了一定的立法基础和法律依据。
3．海洋生态补偿的实践与探索提供了一定的实践经验
目前我国在生态环境的保护、恢复与建设工作中，针对海洋生态补偿，在沿海部分省市已经展开了积极的探索性的实践和尝试。我国海洋生态补偿在沿海各地区的实践与探索表明，海洋生态补偿已经引起沿海各地区的广泛关注与重视，并且开始通过制定相关的法规等付诸实践，这些实践对维护海洋生态平衡、促进海洋可持续发展等方面起到了举足轻重的作用，也得到了社会各界的广泛好评。但是我们也必须注意到，这些实践仍然存在不足之处，如没有较为全面的、明确的法规进行规制，难免在实行中出现差错，并且许多实践仅仅是针对海洋生态补偿内容的某一要素，全面进行海洋生态补偿的实践在沿海各地区尚未出现，仍然需要进一步通过把实践行为法律化、制度化来完善海洋生态补偿制度。尽管如此，目前我国沿海各地区有关海洋生态补偿的实践与探索仍然为我国海洋生态补偿制度的进一步完善与发展提供了宝贵的实践经验并奠定了基础。
三、我国海洋生态补偿制度中存在的不足
在我国，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海域使用管理法》等法律都涉及了海洋生态保护问题，《渔业资源增殖保护费用征收使用办法》、《渤海生物资源养护规定》等部门规章都多少体现了我国海洋生态补偿制度的有关内容，但这些法律法规所规定的内容远远不能适应海洋生态环境保护的需要。目前，我国海洋生态补偿制度不同程度地存在某些不足。
（一）我国海洋生态补偿制度的法律结构存在缺陷
虽然从法律体系来看，我国海洋保护从宪法到其他规范性文件共分为八个层次，体系相对完备，但是海洋生态补偿在这个体系中，无论从规范性文件的数量还是对其规定的深度和广度上来讲都是很不完备的，并且有关涉及海洋生态补偿的各个法律法规之间也缺乏内在的协调性与统一性，(18)这不仅不利于海洋生态补偿制度的不断完善和健全，而且无法很好地适应当前海洋生态保护和可持续发展的需要。海洋生态补偿制度的法律结构不平衡之处主要表现在以下几个方面。
1．缺乏海洋生态补偿的综合性法规
综合性的海洋生态补偿法是从海洋生态补偿的全局出发，对合理利用、开发、保护和改善海洋生态过程中产生的补偿问题，如补偿主体、对象、途径、标准等作出规定的法规。我国没有一部综合性的关于海洋环境保护与海洋资源保护的法规，而是将之分成了两个部分——海洋环境保护和海洋资源保护，在这种情况下，海洋生态补偿的有关规定也只能零散地见于各个不同的海洋环境保护和海洋资源保护的相关法规中。由于海洋生态补偿制度针对的是整个海洋生态而不是仅就某一海洋环境因素或某个海洋资源进行的补偿，因此这种分散式的海洋生态补偿规定不利于海洋生态补偿制度的完善，更不利于海洋生态补偿制度充分发挥其在保护海洋生态、维护海洋生态平衡中的作用。关于海洋生态补偿的综合性法规应当在海洋生态法体系中占有一席之地，把海洋生态作为一个有机的统一整体予以保护而不能割裂开来。
2．海洋生态补偿单行法律之间缺乏整体性、协调性
海洋生态补偿的内容丰富，涵盖了海洋环境、海洋资源和相关利益人，这些内容的规定都需要彼此具有整体性和协调性。
（1）各单行法相互之间缺乏整体性
由于我国目前还没有综合性的海洋生态补偿法律，海洋生态问题只能由各单行法律来调整，使得各单行法律相互之间缺乏整体性。由于一些单行法律并不是从海洋生态补偿的角度出发，虽然涉及有关海洋生态补偿的某些方面，但仅仅是以某些特定的海洋生物资源为调整对象而进行的立法，并且彼此之间因为制定部门不同，调整对象不同、立法目的不同等原因的存在，导致对海洋生态补偿的规定交叉、重叠的现象出现，彼此之间缺乏协调性、统一性、整体性。所以，尽管在海洋法体系中存在为数不少的涉及海洋生态补偿制度的法律法规，但是海洋生态补偿制度仍然没有形成一个系统性、协调性的规定。可见，单行的涉及海洋生态补偿的法律很难把海洋生态补偿作为一个整体进行统筹规划和考虑，各有关海洋生态补偿的单行法律之间也缺乏协调，有关海洋生态补偿的规定不够明确而且严重不足，没有得到应有的关注。
（2）各单行法相互之间缺乏协调性
由于涉及海洋生态补偿的法律法规“法出多门”，导致海洋生态补偿的行政管理存在交叉和空白，缺乏协调性。由于海洋生态的复杂性和不同类型海洋生态的特殊性，关于海洋生态保护的法律法规往往由不同的政府部门负责起草或制定，按照这种模式制定的涉及海洋生态补偿的法律法规往往具有一定的具体性，但其缺点在于由于是由不同的部门起草或制定，必然导致负责的行政管理部门不同。除此之外，海事局、海关等行政机关在涉及海洋生态补偿管理时都有一定的行政职权。这必然导致关于海洋生态补偿的管理涉及多个行政部门。由于相关职能部门过多，法律规定又过于笼统以及相关法律对各部门之间的分工相对复杂，海洋生态补偿尚不够明确，这在一定程度上造成某些海洋生态补偿大家都来管，而另一些海洋生态补偿往往出现无部门管理的现象。
3．缺乏有关海洋生态补偿的下位法支撑
法律是对其规范的某些事项作出原则性的规定，因此法律需要有下位法对之作出具体的规定，以确保其能够实际执行。然而目前由于有些海洋生态补偿的单行法缺乏下位法的支撑，出现了有明确的法律依据却难以落实到实践的困境。我国目前海洋生态补偿由于下位法的缺位，导致了有些问题存在“有法可依，无法可行”的情形，从而制约了海洋生态补偿制度的发展，无法发挥其应有的作用。
（二）我国海洋生态补偿制度内容不完善
尽管我国有关涉及海洋生态补偿的规定只是零散地分布在各个海洋资源保护或者海洋环境保护的不同法律文件中，但是不能否认，我国有关法律对海洋生态补偿制度的部分内容已经作出了相关的规定。从我国海洋生态补偿制度的内容来看，我国海洋生态补偿制度的内容仍然零散并且很不完善，主要表现在以下几个方面：
1．我国海洋生态补偿制度主体不明确
关于我国海洋生态制度补偿的主体除了在理论上分歧较大、至今仍无法统一之外，在实践中也存在补偿主体不明确的情况。目前，“国家”不论作为受偿主体还是作为补偿主体，在海洋生态补偿的主体体系中都占有绝对的地位，而对其他主体的规定却很少。我国涉及海洋生态补偿的法律没有对民间团体和愿意为海洋生态保护与建设作出贡献的单位、个人等社会各界赋予补偿主体地位。海洋生态补偿主体不明确不利于调动全民参加维护海洋生态的积极性。因此，不论是在补偿义务主体还是在补偿权利主体方面，都存在某些不完善之处，需要不断地进行健全与发展。
2．我国海洋生态补偿方式存在不足
海洋生态补偿的方式是指实现海洋生态补偿的具体形式和手段，解决的是如何补偿的问题。目前我国在海洋生态补偿的实践中已经形成了多样化的补偿方式，归纳起来主要有以下四种：第一种为资金补偿。资金补偿是最常见的补偿方式，具有直接、高效、实用的特点。第二种为实物补偿。这种补偿是为了解决受补偿对象的生产资料和生活资料问题而实施的一种补偿方式。补偿者给予被补偿者一定的实物，这有利于改善被补偿者的生活状况，增强其生产能力。第三种为政策补偿。这种补偿是中央和各地方沿海政府通过制定各项优先权和优惠待遇的政策，以促进海洋生态补偿的顺利进行。第四种为智力补偿。这种补偿是对被补偿者进行免费的智力服务。但是以上四种传统的海洋生态补偿方式主要是根据陆地生态补偿特征设计的，由于海洋毕竟与陆地有很大的差别，全盘将其适用于海洋生态补偿无法实现因地制宜地进行补偿，不能实现具体问题具体分析。海洋生态补偿的方式必须结合海洋开发活动的具体形式、海洋生态补偿对象及海洋生态补偿主体的特点等有选择地加以适用和有创新地进行补充与完善。然而现实中，以上四种海洋生态补偿方式并不能满足复杂的海洋生态补偿的需要，其存在的缺陷主要表现在以下方面。
（1）仅重视资金补偿而忽视了其他三种补偿方式作用的发挥
从以上四种海洋生态补偿方式的内部看，主要是以资金补偿为主，其他补偿方式为辅，并且这种资金补偿的典型方式是以中央和地方的财政支付为主要形式，主要依靠政府财政资金进行补偿。而我国现在仍为发展中国家，经济水平并不高，需要政府财政投入和支持的项目还很多，这决定了政府不可能也没有如此强大的财力对海洋生态补偿进行大量的资金投入。而其他补偿方式在整个海洋生态补偿的方式体系中则处于相对弱势地位，不能全面充分地发挥其对海洋生态的补偿作用。
（2）四种补偿方式各自发挥作用，没有发挥其综合作用
从以上四种海洋生态补偿方式的整体上看，不论是资金补偿、实物补偿、政策补偿还是智力补偿，主要强调的是经济性的补偿。而对于海洋而言，除了经济补偿以外，大部分的补偿是对海洋环境的补偿和对海洋资源的补偿。(19)这种单一的经济补偿方式不仅不能调动起一切有利的方式对海洋生态进行补偿，更不能从根本上解决海洋生态补偿的问题。单一的经济性补偿很有可能导致获得资金补偿的受偿人将该部分资金用于生活所需的消费，而无法真正地将其利用到海洋生态补偿中去，对海洋生态补偿可能起不到任何作用。
（3）海洋生态补偿方式尚未以立法方式予以确定
我国海洋生态补偿方式除了上述缺陷外，还存在着目前的立法没有予以明确确定的缺陷。由于这个缺陷，导致我国海洋生态补偿达不到理想的效果，因此急需建立和完善我国海洋生态补偿法。
总之，目前海洋生态补偿最大的不足、最需要解决的问题就是补偿方式问题。因此我国海洋生态补偿的方式也要克服目前不完善的状况，建立起符合海洋生态特征的、多种多样的、具有可行性和针对性的补偿方式，使我国海洋生态补偿不断完善和发展。
3．我国海洋生态补偿制度缺乏明确的补偿标准
海洋生态补偿制度的补偿标准是实现海洋生态补偿的前提，关系到补偿者的承受能力和海洋生态补偿制度的实施效果，解决的是补多少的问题，是海洋生态补偿制度的关键环节之一。目前我国海洋生态补偿制度的标准呈现出了对海洋生态本身补偿的标准较为具体，对利益相关人补偿缺乏明确补偿标准的局面。这是由于我国海洋立法更偏重于海洋资源保护方面，因此我国法律法规对海洋资源补偿标准的规定也比对利益相关人的补偿标准的规定更全面、更具体。一些法律法规只是笼统地作出了对人“给予奖励”或“给予补偿”的规定，却没有对补偿标准的问题作出具体和明确的规定。我们应该认识到，目前我国有关法律法规虽然已经存在关于海洋生态补偿的相关规定，但是却忽视了补偿标准的问题，使得海洋生态补偿最终因为没有可以依据的标准而不能进入到具体操作和实施的阶段中去。
（三）我国海洋生态补偿制度缺乏多渠道的资金来源
海洋生态补偿资金来源的多元化和.通是实现海洋生态补偿的一项重要的基础性工作，是海洋生态补偿实现的经济性保障，目前，我国海洋生态补偿资金方面缺乏的问题主要体现在以下几个方面。
1．财政拨款不足以保障我国海洋生态补偿的实现
财政拨款分为中央财政拨款和地方财政拨款两种。涉及全民享用的生态功能的补偿，理应由国家财政支付。国家财政拨款是生态补偿资金的主要来源，应以国家和地方立法形式明确其具体项目。涉及地方居民享用的生态功能的补偿由地方政府进行。但是各地方由于财政状况的不同以及地方政府对生态补偿的重视程度不一，各地财政拨款也存在很大差异。我国海洋生态补偿的资金来源主要渠道同样也是中央和地方的财政拨款，但由于受国力影响，财政拨款用于海洋生态补偿的金额远远不足以实现海洋生态补偿，难以达到理想的补偿效果。
2．通过环境税费筹集资金的渠道不健全
环境税费就是国家为了保护环境，筹集环境资源保护资金，按照法定标准对排污者、资源开发利用者征收的税或者费的总称。当前环境税费包括排污费、自然资源费、环境税。
排污费是国家环境保护机关根据“污染者付费”的原则，对向环境中排放污染物或超标排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。自然资源费是政府部门为了保护、更新、恢复和有效利用自然资源，在提供自然资源这一公共物品过程中，有选择地向资源开发利用人收取的费用。但是我国向有关利益人收取的自然资源费的数量对于恢复被破坏的生态所需要的费用来说相对较少，无法满足海洋生态补偿的需要，也无法实现海洋生态补偿的顺利实施。环境税又称生态税，是指为了保护生态环境，筹集生态环境保护资金而对特定的行为人开征的一系列税收的总称。目前，无论是在我国环境法律中，还是在我国税法中，都没有“环境税”这一名词，同时“环境税”也还没有成为我国税法体系中的一个税种或者一类税。在我国海洋生态保护中没有环境税制度，海洋环境税制度的空白无疑不利于有效筹集海洋生态补偿资金，也不利于海洋生态保护行为的调节。我国环境税费的征收一直是以征费为主，以征税为辅的体制，对污染物以征收排污费为主，同时对自然资源的开发者、利用者收取补偿费等费用。目前我国海洋环境税费只存在某些收费的规定，缺乏征收生态税的相关立法规定，这表现出了重费轻税的现象，不仅不利于生态补偿资金的筹集，而且也影响到了海洋生态补偿作用的发挥。
3．市场交易筹集资金的渠道不发达
相对于水、森林等生态要素通过市场交易筹集资金相比，我国还没有形成海洋生态资本的市场补偿，如没有海洋排污权交易的具体规定，也没有类似于体育彩票、福利彩票的生态补偿彩票等，没有建立起多方位进行资金筹集的渠道。我国海洋生态补偿制度资金主要是通过政府拨款与环境费的征收来实现的，并没有充分利用社会各界的力量，也没有充分发挥市场交易获得海洋生态补偿资金的方式。因此，目前我国海洋生态补偿缺乏多渠道的资金来源，无法有效地保障海洋生态补偿的顺利进行与发展。
目前我国的海洋生态补偿制度在法律结构、内容及资金来源渠道等方面都存在不同程度的不足之处，如果我国的海洋生态补偿制度要得到稳健的完善与发展，就必须对其存在的不足之处进行补充与完善，以使我国的海洋生态得到更好的保护并促进海洋的可持续发展。
四、完善我国海洋生态补偿制度的对策思考
我国的海洋生态补偿制度已经取得一定的成就，但在一些方面还存在不足，还需要加大力度，尤其是完善我国海洋生态补偿的法律。
（一）完善我国海洋生态补偿的法律
运用法律手段保护资源与生态环境最有效、作用最大，这已为国内外的自然资源保护实践所证明。在任何时间和地点，法律都具有一个最为显著的普遍特征，这就是它的存在意味着特定种类的人类行为不再是任意的，而是在某种意义上具有强制性。我国海洋生态补偿作为环境法的一项制度，同样应当具有法律的强制性与规范性。因此，首先应当确立海洋生态补偿制度的法律地位，从立法上为其运行提供有力的支撑。
1．确立适当的海洋生态补偿制度的立法模式
立法模式的选择是完善海洋生态补偿制度立法的前提条件，只有在合适的立法模式框架之下，海洋生态补偿制度的各项立法活动才能顺利地展开，各种立法性文件也才能彼此协调、避免冲突，共同促进海洋生态补偿的稳健发展。目前我国学界关于生态补偿的立法模式的主要观点是生态补偿基本法与单行法并举的模式，即由基本法《生态补偿法》对生态补偿不作全面、详细的规制，而只重点规定生态补偿的基础性和程序性内容。但这种“生态补偿基本法—生态补偿单行法”的立法模式并不适合我国目前关于海洋生态补偿的立法现状及海洋生态的特点。由于生态补偿的复杂性及各生态要素的特殊性，由一部《生态补偿法》对全部生态要素、特定领域生态补偿的补偿对象、补偿方式、补偿标准、经费来源等作出全面的规定是很难实现的。海洋生态也有自己的特点，需要有适合其生态特点的生态补偿方式、补偿标准等，只有这样才能做到因地制宜、因事制宜，不搞一刀切。由于缺乏针对性与具体性，不仅会在立法过程中，同样也会在操作过程中出现不可避免的问题。如美国、法国、日本等比较成功地实施环境服务付费的国家，并没有专门的生态补偿法出台，而是通过各个不同生态要素保护法来实现生态补偿。关于我国海洋生态补偿的立法模式应作如下的选择：修改《环境保护法》。贯彻到具体的部门和不同的生态要素中，再因地制宜地规定更具体、更详细的、可操作性较强的实施办法和细则。因此，我国海洋生态补偿的立法模式应当是以修改环境保护基本法为前提的“环境保护基本法—海洋生态补偿单行法规”的模式。这种立法模式不仅能节约立法资源，并且也能有效促进实施海洋生态补偿的不断完善与实施。
2．出台关于海洋生态补偿的综合性法规
以环境保护基本法中关于生态补偿制度原则性的规定为依据，结合海洋生态的特殊性，制定具有可操作性、具体性的单行海洋生态补偿法规，对海洋生态补偿制度的内容等作出较为详细的规定。制定海洋生态补偿的综合性法规主要基于以下方面的考虑：首先，应以海洋生态不同于陆地生态的特点为出发点，对海洋生态补偿特有的补偿对象、补偿方式、补偿标准等作出规定，用以指导其他下位法中关于涉及海洋生态补偿活动的规定。其次，由于我国海洋生态补偿的对象不仅包括人，还包括海洋环境和海洋资源，范围显得比较广泛，我国目前尚无完整意义上的海洋生态法，因此海洋生态补偿也就缺乏一个综合性的法规，从这一角度考虑，也需要一部较为全面的、综合的关于海洋生态补偿的法规来进行统领，从而使目前较为零散的有关海洋生态补偿的规定能够系统化、规范化。
3．完善海洋生态补偿制度的下位法
海洋生态补偿制度除了应该有综合性、指导性的上位法外，还需要有下位法与之相配套。对特殊的海洋生态作出更详尽、更有针对性、更有可操作性的立法规范，使海洋生态补偿制度具备专门的下位法，使海洋生态补偿制度更好地发挥其应有的作用。我国的海洋生态补偿制度应建立在“环境保护基本法—海洋生态补偿单行法规”的模式之下，在《环境保护法》的统领下，完善有关海洋生态补偿的下位法，使各有关法律法规之间协调一致，海洋生态补偿的法律体系相对完备，从而最大限度地发挥其整体的作用，共同为我国海洋生态补偿的发展保驾护航。
（二）完善我国海洋生态补偿制度
海洋生态补偿制度的内容包括海洋生态补偿的原则、补偿的主体、补偿方式、补偿对象、补偿标准等。目前我国海洋生态补偿的主体、补偿方式、补偿标准等方面还存在着不同程度的不足之处，亟待完善。
1．我国海洋生态补偿主体的完善
结合海洋的公共物品属性及海洋所有权国家所有的性质，海洋生态补偿制度的主体是指海洋生态补偿权利的享有者和义务的承担者，解决的是谁补偿谁的问题，包括补偿权利主体和补偿义务主体两类。因为补偿权利主体和补偿义务主体是被补偿与补偿的关系，因此补偿权利主体又称为受偿主体，补偿义务主体又称为补偿主体。其中，受偿主体可分为因海洋开发、利用、保护等利益受到损失者，对维护海洋生态作出贡献者和海洋生态本身三种。但是由于海洋生态不可能也无法直接主动请求补偿和接受补偿，所以国家成为海洋生态的代理人或代表人，代表海洋生态享有补偿的权利，即成为海洋生态补偿的受偿主体之一。补偿主体可以分为海洋生态破坏者，因海洋开发、利用、保护等受益者，国家和社会各界四种。补偿主体中的“国家”是以海洋资源所有者的身份出现的，与受偿主体中的国家是有区别的，从法律关系理论分析国家具有双重的角色，即作为“资源经济价值的所有人主体”和作为“资源生态服务功能的行政管理主体”。这表明作为受偿主体的“国家”是以海洋的代理人或代表人的身份作为或不作为，而作为补偿主体的“国家”是以“海洋资源经济价值的所有人的”身份作为或不作为的，两者的出发点不同，权利来源也不同。另外，由于海洋生态的服务功能对于全人类的生存与发展来说都具有举足轻重的作用，海洋生态补偿的受益人无疑还应当包括社会各界，既然从中受益，则应承担补偿的义务，因此，社会各界应当成为海洋生态补偿的主体之一。由于我国海洋生态补偿制度的主体包括补偿主体和受偿主体两部分，因此要实现我国海洋生态补偿制度的主体多元化就必须同时考虑补偿主体的多元化和受偿主体的多元化。因此，建议如下。
（1）我国海洋生态补偿制度的补偿主体四元化
我国海洋生态补偿制度的补偿主体应当包括海洋生态破坏者，因海洋开发、利用、保护等受益者，国家和社会各界四种。这也是公众参与海洋生态补偿的充分表现。环境保护取得成功经验的国家，为改善环境质量、调节环境问题引起的各种社会矛盾，巧妙地利用公众在环境保护方面特有的积极性，在法律上不仅规定了公民在环境保护方面广泛的权利和义务，而且为公众参与环境保护提供了各种途径和方式，在公众参与方面加大力度。没有公众参与的环境保护事业不可能是成功的事业，将公众的力量运用到我国海洋生态补偿中去，无疑将会有益于促进其完善与发展。并且，我国目前有关立法已经表现出将社会各界纳入到补偿主体范围的趋势。
（2）我国海洋生态补偿制度的受偿主体三元化
我国海洋生态补偿制度的受偿主体应当包括国家、因海洋生态保护而利益受损者及对维护海洋生态作出贡献者。我国海洋生态补偿的受偿主体除了目前法律明确规定的作为海洋代表人身份的国家之外，还应当明确因海洋生态保护利益受损者和对维护海洋生态作出贡献者的受偿地位。在我国，法律规定海洋属于国家所有，因此国家是理所当然的受偿者，但是由于我国法律没有对渔业权作出明确的规定，导致实际上应当享有渔业权的利益相关者在利益受到损害时无法获得补偿。因此，在明确渔业权的基础之上，应当将受偿者的范围作出具体的规定。
2．我国海洋生态补偿方式的完善
我国海洋生态补偿方式的完善主要从补偿方式多元化及补偿方式法律化两个方面予以考虑。海洋生态补偿对象表现出多样化的特点，既包括对人的补偿，又包括对海洋生态环境的补偿和海洋资源的补偿。为了实现我国海洋生态补偿方式的多元化，需要从经济补偿、生境补偿和资源补偿三种补偿方式加以改进和完善。
（1）经济补偿
经济补偿包括资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等，这几种补偿方式作为传统的补偿方式，主要强调的是经济补偿，即运用经济补偿的刺激方式，将各种资金、实物等，通过给予补偿对象（这里主要是指人）来实现的。建议应从以下几个方面对海洋生态经济补偿予以完善：其一，发挥政府在海洋生态补偿中的主导地位。目前世界各国政府在各种生态要素补偿中仍然起着重要的主导作用。在我国海洋生态补偿中，也应当重视政府的作用，政府是推动和实施我国海洋生态补偿的主要力量，要不断提高政府对海洋生态补偿的效率。其二，充分发挥市场在海洋生态补偿中的作用。由于国家财政制度在实践中存在诸如资金使用效率低下、目的性不强等缺点，迫切需要在政府的引导下实现生态补偿保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿，这不仅可以减轻政府的财政压力，甚至可以为海洋生态补偿提供补偿资金，会远远大于政府所提供的补偿金。但是发挥市场在海洋生态补偿中的作用，不等于自由放任，由于其会产生信息不对称、交易成本过高等问题，而必须加强国家的管理。政府要起到指导和监督的作用，为海洋生态补偿提供良好的法制环境和政策支持，如制定较为完善的海洋倾倒费、海洋排污费评估办法，指导倾倒权、排污权的交易，充分保障利益相关主体之间的自主权。其三，资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿等多种经济补偿方式相结合。由于不同的经济补偿方式具有各自不同的优点和缺点，因此在实现海洋生态补偿过程中，各种补偿方式要相互结合、相互补充，共同发挥海洋生态经济补偿的积极作用。
（2）生境补偿
海洋生态生境补偿就是对海洋环境和海洋生态功能的补偿，在海洋生态补偿中占有很大的比重。目前海洋生态生境补偿主要包括建设人工鱼礁和建立海洋自然保护区两种方式。
（3）资源补偿
海洋生态资源补偿是属于海洋生态补偿特有的补偿方式之一，与其他生态要素补偿，如森林生态补偿等的补偿方式相比具有显著的不同，是只能适用于海洋生态补偿并能实现海洋生态补偿最有效的补偿方式之一。由于海洋环境污染日益加剧、捕捞强度不断增强，我国海洋渔业资源也受到了影响，数量、种类不断减少，资源补偿就是为了缓解海洋资源不断减少的生态压力，通过人为的外在方式增加海洋资源量、恢复遭到破坏的海洋生态，维持海洋生态系统平衡。资源补偿在我国已经有了十几年的实践经验，并且取得了良好的效果，目前资源补偿主要有增殖放流和伏季休渔两种方式。
另外，由于我国海洋生态补偿方式并没有通过立法予以确认，因此，为了使海洋生态补偿方式具有明确性、可行性、强制性，我们还应通过立法将其予以法律化，以保障我国海洋生态补偿的顺利实现。
3．我国海洋生态补偿标准的完善
海洋生态补偿标准的计算和确定是目前海洋生态补偿制度中的一大难点。因为这里涉及对海洋生态功能的计量问题。目前生态功能是难以计量的，也无法实现通过计量得到一个精确的补偿标准。即使是在国内较为完善的森林生态补偿，其补偿标准问题也没有办法得到完全的解决。海洋生态补偿为不充分补偿或有限性补偿，因为海洋生态功能的价值量不仅数额巨大，而且就人们对海洋生态功能目前认识和利用的程度来看，在技术上也存在很大的难度。确定海洋生态补偿标准是一项复杂的自然社会系统工程，制定科学合理的标准，既要顾及海洋生态要素，又要重视当前经济和社会发展水平。目前缺乏明确可计量的环境标准是海洋生态补偿制度设计中的一个严重缺陷，但我们也不能因噎废食，应从现有的技术水平和人们对海洋生态的需求出发来确定海洋生态补偿的标准。
目前无论是在补偿的数额上，还是在补偿的地域上，在一定的时期内都无法实现完全的、充分的海洋生态补偿。因此在使海洋生态补偿标准法制化的过程中，应当遵循以下几项原则。
（1）不同的海洋生态补偿对象应适用不同的补偿标准，即因事制宜的原则
由于海洋生态补偿的对象包括人和海洋生态本身两种，而人与海洋生态本身是性质完全不同的两种事物，因此要贯彻不同的补偿标准，只有这样才能满足不同补偿对象的不同特点及需求。如对人的补偿除了考虑生态功能本身外，重点要考虑受偿者自身生活、经济等要素；而对海洋生态本身的补偿，首要考虑的是海洋生态功能，其次应当考虑补偿者的承受能力，因为一般对海洋生态功能补偿的数额巨大，补偿者无法在其力所能及的范围内实现充分的补偿，若要强制其补偿势必会导致其破产。
（2）要制定符合不同地区、不同经济、生活水平及生态保护情况的海洋生态补偿标准，即因地制宜的原则
海洋生态补偿标准应该在海洋生态功能价值、地区的经济发展水平及对海洋生态功能的需求之间寻找平衡点，因为生态服务功能的发展阶段是由经济社会发展和人们生活水平所处的阶段决定的。在特定的经济社会发展水平和人们的生活水平条件下，人们对不同的海洋生态服务功能的需求程度也是不一样的。同时，在不同地理环境区域，生态服务功能的重要性也有差异。
（3）重视补偿双方对补偿标准及其确定的补偿数额的协商原则
在建立海洋生态补偿标准的过程中，理想的情况是根据海洋生态服务价值评估或者是海洋生态破坏损失评估建立海洋生态补偿标准，但是这往往会招致补偿方的质疑和反对，而且补偿方有时也会给出不截然不同的估算。在这种情况下，海洋生态补偿问题的本质就是接受补偿的意愿和支付补偿的意愿之间的协商平衡问题。因此，采用双方“讨价还价”的形式达成“协议补偿”要比完全根据理论价值估算确定补偿标准更具有可行性和可操作性。
（三）扩大我国海洋生态补偿资金来源的渠道
1．加大财政支付的力度
在海洋生态补偿的资金来源中，不论在国外还是在国内，财政支付是最主要的渠道，但是因为国家财政收入的不同，发达国家财政支付数额较多，我国可以通过调整现行财政支付的支出结构、增设与生态补偿有直接关联的专项、增设经济欠发达地区定向专项、对定向专项的申报条件中附设海洋生态补偿的有关内容。中央财政与地方财政相互配合，共同支持海洋生态补偿的发展，充分发挥政府财政对海洋生态补偿的激励和引导作用。
2．完善海洋环境税费制度
环境税费制度包括排污收费、环境税、自然资源费三种。这些税费制度为海洋生态保护提供必要的资金来源，有利于在排污收费与海洋生态治理之间形成一种良性循环，更好地促进海洋污染治理。
（1）环境补偿税与自然资源费的概念
环境补偿税属于生态税的一种类型，它是向开发和利用生态环境的生产者和消费者征收的用于补偿或恢复生态的费用。自然资源补偿费是为了恢复自然资源的更新能力，保护生态平衡，而由自然资源行政主管部门向自然资源开发利用者征收的费用。
（2）海洋生态补偿制度中生态税与自然资源费的优劣比较
虽然目前市场经济较发达的国家通常采取收税的形式，发展中国家和经济转型的国家一般采取收费的形式，但大多数国家既收税又收费。在我国的海洋生态补偿制度中，应当做具体问题具体分析，根据我国海洋生态补偿的实际情况制定能促进其完善与发展的税费制度。自然资源费在海洋生态补偿制度中的优势主要表现在：首先，目前我国渔业资源费执行机关为渔业行政主管部门（即渔政部门），其具备海上执法的条件，有专门的执法船舶和专业的执法人员。其次，存在与收取资源费相配套的其他保障措施。渔业资源费与捕捞许可证、渔船燃油补贴相挂钩，即只有缴纳渔业资源费的船舶，渔政部门才给其发放捕捞许可证，只有取得捕捞许可证的船舶才有资格领取渔船燃油补贴，这一系列的程序都可以有效地促使渔民自觉缴纳渔业资源费，并且目前我国的渔业资源费的执行情况普遍良好。再次，渔业资源费是专款专用的，必须用于海洋生态保护。
（3）完善我国海洋生态补偿税费制度的建议
一是开征生态税。其实质是社会生产（消费）单位或个人由于得益于生态环境的改善，而向国家交付的环境成本。国家则运用它改善生态环境，为社会提供更好的生态环境服务。这是一种比较规范而又有相对稳定的资金来源的补偿形式。生态税不是万能的，只有将之适用于合适的补偿对象中才能发挥其作用，即在海洋生态补偿中，其只是用于有固定场所的单位、企业、个人等，如向因需在海岸建造某工程的公司征收生态税，国家将其缴纳的税款用于海洋生态的保护。二是完善海洋资源费制度。环境补偿税作为我国海洋资源补偿资金来源的渠道并不完全适合，因此，要充分实现税费的有机结合。三是实现生态税与海洋资源费并行。即对同一海洋生态补偿主体既可以征收海洋生态税又可同时征收海洋资源费。由于两者的性质、征收部门等方面存在着不同，为了使海洋生态补偿更顺利地进行，应当对适合同时征收环境税与自然资源费的补偿主体实行税费并行征收，既对之征收环境税同时又对之征收自然资源费。
3．培育和发展海洋生态补偿市场交易机制
通过市场交易活动来实现海洋生态补偿资金的筹集，市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境。培育和发展海洋生态补偿市场交易机制，在具体的海洋生态补偿制度中，应从以下几个方面进行。
（1）建立海洋环境资源产权交易机制
建议分两个步骤进行：一是完善海洋环境资源产权制度。海洋环境资源产权不仅指所有权，还包括收益、使用、占有权能的分配，对于像海洋这种不可能排斥他人使用、消费且排他费用很高的生态环境资源，应当由国家统一所有并组织利用，这样才能避免资源浪费与滥用。政府可以出面以海洋生态系统的自净能力确定某一地区国家可能允许的海洋资源开采、使用、污染、破坏的程度及标准，对有关环境资源产权的权能分解（如渔业权、海域使用权、排污权、倾倒权等），并将分解的环境资源产权通过某种途径在市场主体间进行初始分配。二是建立产权主体间相互有偿交易的环境产权市场，即让以上确定的环境资源产权具有可转让性。可转让的权利会产生一个市场价值，竞争会使人们为取得这种权利的出价达到最高，同时获取这种权利的高成本必然会促使获得该权利的人有效地使用权利、保护权利，避免对该项资源的垄断产权导致的不计外部成本的低效率运用。以海洋排污权交易和捕捞权为例，它能让排污者、捕捞者、生态保护主义者、政府有一个公平竞争的市场。环保组织如果希望降低污染水平、减少捕捞渔业资源的数量，可以进入市场购买海洋排污权、捕捞权并储存起来，以减少该区域的污染排放总量、捕捞渔业资源的数量。政府可根据当地的海洋生态环境质量状况选择在市场上购进或抛出海洋排污权、捕捞权，以控制海洋排污权和捕捞权的价格，调节海洋污染排放总量、海洋渔业资源的数量。
（2）发展海洋环保产业
随着计划经济向市场经济的转变，追求最大的经济效益成为经营活动的强大驱动力。海洋环境资源产权市场的完善，使得海洋环保产业变得有利可图。专门成立的海洋污染防治，或海洋生态环境保护公司、企业，可以满足向海洋排污的企业降低污染治理成本的需要，因为与在海洋排污权市场上交易相比，交由那些专业性、技术性及其规模效益优势的环保公司对海洋污染进行治理，成本会更低廉，而且预付治理费用的方式，可以在海洋排污企业破产之后由环保公司继续处理其遗留的海洋环境污染、生态破坏问题，防止有人破坏、无人补偿的情况出现。
（3）建立类似于体育彩票、福利彩票的生态补偿彩票，多方位进行资金筹措
政府应当对来自该类型的海洋生态补偿资金进行严格的限定：只能用于政府为海洋生态保护的相关环保事业。(www.daowen.com)
总体来说，海洋生态补偿资金来源渠道多种多样，当前较为流行的主要是财政支付、税费制度及市场交易机制。当然，没有一种资金来源的渠道可以单独满足海洋生态补偿全部资金的需要，必须发挥多种资金来源渠道的优势，综合进行资金的筹集。
第五节 舟山海洋人力资源的管理与储备研究
21世纪是海洋的世纪。海洋人力资源管理是海洋事业的重要组成部分，如何加强海洋人力资源的开发一直是海岛舟山的核心战略话题。因为人是资源领域最活跃、最具潜力的资源，只有加强海洋人力资源的开发与管理，把人力资源视为第一资源，从“人才强国”的战略高度来抓人才队伍建设，科学合理地管理和利用人力资源，才是推动舟山海洋事业发展的关键，舟山市的海洋事业才能在国内外激烈的市场竞争中占有一席之地。如何适应21世纪新的海洋事业发展的需要，如何建立适应21世纪海洋事业发展的人才队伍，如何发展有中国特色的海洋人力资源管理和储备，已是一个摆在舟山市面前的很严峻的问题。
一、舟山市海洋人力资源战略管理和储备的现状
舟山市政府历来高度重视海洋事业的发展，重视海洋人力资源管理与储备。中央曾对舟山提出“要从战略的高度来认识海洋，增强全民的海洋观念”。但就目前舟山市的海洋人才资源的现状来说，舟山市海洋理科人才偏多，工科人才不足，海洋经济、海洋法律、海洋文化人才甚少，而海洋企业经营管理方面，有国际影响的企业家更是奇缺。就海洋开发而言，人力支撑条件相对薄弱，使舟山海洋开发基本上处在传统海洋开发水平上。特别是，近几年随着舟山渔农村城镇化进程和“小岛迁，大岛建”步伐的加快，舟山市渔农村人口和劳动力继续减少。这在一定程度上影响了舟山市海洋人力资源管理和储备体制的进一步优化和完善。当前舟山海洋科技发展和相应人才工作中存在的主要现状问题突出表现在以下三个方面。
（一）经费现状
与浙江省沿海和山东、广东、上海等沿海先进地区相比，舟山市科技经费不足，已不能适应拥有众多研究院所的海洋大市科技研发和创新能力发展的需要。根据省有关部门最近组织对温州、台州、舟山、嵊泗、洞头、平阳、三门、岱山、普陀、象山、龙湾、玉环、温岭、上虞、萧山、慈溪、瓯海等全省17个沿海市县（区）2005—2007年科技三项经费的调研，结果表明舟山市在三项科技经费投入上相对较少。其中，有10个市县区2007年科技三项经费在400万元以上，近600万元以上的有7个市县区；2005—2006年舟山市财政收入在调查的17个市县（区）中位于第4—5位；而三年中直接用于科研的市本级科技三项经费支出（由市科技局掌握）为第10、11和12位，占国内生产总值比例分别为第16、15、14位（2005—2006年），占财政收入比例分别为第15、16位（2005—2006年），占财政支出为第11位（2006年），占人口比例为第15位（2007年）。科技投入少，原来相对落后的丽水市近年来也后来居上，其科技三项经费2005年为300万元，2006年为700万元，2007年达1000万元，并对省级重大项目和市级招标项目分别投入50万元以上的科技投入强度，予以支持。(20)目前，对舟山市海洋产业有重大影响的科技创新与超前性攻关项目需要市本级组织向省内外招标、技术横向合作攻关，而科研经费投入少，对这些工作开展和高级人才吸引留用已造成了较大影响，并成为舟山市海洋进一步深入开发的重要制约因素之一。
（二）人才现状
舟山市目前有省级海洋高校和省级海洋水产研究所各1所，国家级认证实验室3个，省级海洋高新技术园区1个，国家级科技兴海示范基地和省级科技兴海示范基地各1个，市级海洋研究院校6个，但与浙江省沿海地区和山东、广东、上海等省市相比，舟山市存在海洋技术储备和人才总量不足，海洋科技力量分散、合力不强，科技教育资源有待进一步整合等问题。统计表明，全市现有高级职称的专业技术人才1491人，只占人才总数的2.4%。而且，分布不平衡结构性矛盾仍比较突出。从行业看，舟山市专业人才主要集中在教育与卫生等事业单位，占人才总量的29.8%；企业专业技术人才只占人才总量的26.9%，已直接影响到舟山市企业的发展；而渔农村等基层单位人才就更少，只占人才总量的7.4%。(21)从舟山市经济发展对人才需求分析，现有人才专业构成与实际需求矛盾突出，结构不合理。集聚人才资源能力比较薄弱，从外地引进人才，往往难以留住。人才资源开发机制亟待加强和完善。激励机制乏力，尤其是鼓励人才特别是鼓励高层次人才来舟山创业的政策还不够优惠。海洋科技人才断层严重，人才的培养目标与需求不尽一致，海洋科技人才引进不力，流失严重，全市的海洋高级技术人才及复合型的管理人才严重缺乏，急需的海洋生物、精细化工、计算机等专业人才也相对较短缺，特别是海洋科技人才拥有量及所占比例低，缺乏生产第一线的科技人员；广大养民的养殖技术又普遍较低，大多还凭经验和传统技术进行养殖，尤其是因形势所需而被迫转产的大量渔民，更是缺少养殖技术，这在相当程度上严重困扰着舟山市传统海洋优势产业的结构调整和升级。
二、舟山市进行海洋人力资源管理和储备的动因
（一）整体素质不高，内部管理水平偏低
现有的舟山市海洋人力资源依然存在着高层次人才太少，复合型人才紧缺等问题，海洋科技人员的数量和整体水平还不能适应海洋事业发展的要求，海洋人才流失触目惊心。20世纪80年代至今，在舟山44.12万人的渔农村劳动力资源中，海洋产业职工（或劳力）中的专业技术人员比例却不足1%，这远远落后于世界海洋中等发达国家的水平。海洋从业人员中文盲率仍占15.3%，平均文化程度只相当于受过6年的小学教育。(22)
（二）人员老龄化趋势突出，后备力量薄弱
舟山市部分海洋科研机构中，离退休人员与在职人员比例严重失调。舟山市现今的海洋科技骨干年龄结构呈“两头高、中间低”分布的现实是“文革”的遗留问题。由于在海洋科技人员的政策上存在着诸多问题（包括培养、使用、职称、待遇等），极不利于年轻一代海洋科技人员的成长。据统计，目前舟山市承担国家重点课题的课题负责人高峰区年龄在52～62岁，占课题负责人总数的一半以上。(23)与此同时，中青年骨干不稳定，流动过频也是大问题。随着今后几年离退休高峰期的到来，如不尽快采取有效的措施吸收人才，扩充海洋科技队伍，出现人才严重断层现象是不可避免的。这种变化趋势显然与21世纪海洋的持续发展是极不相称的。
（三）经费投入偏低，培训力度不够
鉴于经费问题，舟山市许多海洋部门对人力资源的投入只是象征性的，开发上偏重于短期技能培训，缺乏长远目光，也不主动地去了解发展需求，学习和培训缺乏系统性和连续性。有些部门虽建立了培训机制，但是仍不够重视，没有固定的培训场所和时间，使培训仅限于一种短期行为。对人才注重拥有，而不注重开发利用，舟山市海洋人力资源多处于“原生状态”，其潜能也得不到挖掘和发展。
（四）激励机制不完善
目前的海洋人力资源管理中，舟山市所制定的激励机制不活在一定程度上阻碍了个体潜能的发挥。主要表现在以下几个方面：（1）利益分配上的平均主义尚存。现行分配制度无法体现人才价格市场化，按知识要素分配还未能成为按劳分配的重要内容。工资分配仍然采用与身份挂钩的“论资排辈”法。按生产要素分配原则受到很大阻力，不能真正拉开分配档次。（2）重奖政策难以落实。各地出台了不少对人才实施重奖的办法，但实际工作中，一方面存在重奖奖金难以落实的问题，另一方面，地方部门政策执行缺乏连续性，而舟山市政府的重奖行为又局限于极少数人，激励效果不明显。
三、盘活舟山市海洋人力资源战略构架的建议
立足于“盘活”海洋科技人力资本运行机理的探讨，舟山市政府应当继续深化和加强以下战略。
（一）完善海洋人力资源的培训机构体系
积极营造尊重知识、尊重人才的良好社会氛围，努力造就数量更多、层次更高、结构合理的人才保障体系。切实帮助企业与省内外大专院校、科研院所联合建设博士生研究生实习基地、示范基地、转化基地等，推进全市海洋科技合作的不断发展。要充分发挥浙江海洋学院等海洋科研院所的作用，以发展海洋经济为重点，努力培养和造就一批海洋专业人才队伍。在继续强化和完善原有的省重点实验室的基础上，加强现有的既有自主知识产权的科技创新“源头”、又能适应社会服务的海洋科技研究开发机构建设。拥有科研设施较齐全、先进和一批学术水平高的科技人员。加强海洋高科技人才培养，积极引进接受博士后、博士、硕士等高级人才到重点实验室工作等。
（二）加大海洋人力资源方面的经费投入
要加大对海洋科技和高新技术及其产业化的支持，提高政府投入的比例，积极鼓励产学研联合项目，并给予相应的政策支持。各级区政府要确保财政科技三项经费的投入增长幅度高于地方财政增长幅度。争取设立市海洋高新技术发展专项资金，专门用于海洋高新技术创新与产业化关键技术攻关。对海洋重大高新技术项目，市政府增加专项资金，实行国内公开招标，落实列入国家高新技术、重大科技攻关项目的配套资金，加大海洋高新技术和科技兴海的工作力度，进一步巩固舟山市科技兴海在全省的领先地位。
（三）树立海洋人力资源的价值观念
应当全面、正确地树立海洋科技人力资源的价值观念，建立健全海洋科技人才成长的培育机制，构建起海洋科技人力资源开发在可持续利用海洋资源，实现知识经济高效运行中的首要地位。打破地区、单位界限，通过兼职、咨询、技术入股等多种形式，积极吸纳外来高层次人才和智力成果；要实行以“公开、公平、公正”为核心的用人形式，改革专业技术人员职务评聘办法。要通过科技项目课题招标承包、竞争上岗等形式，建立起公平竞争、优胜劣汰的用人机制。努力创新海岛地区人才引进、培养、配置和使用的政策机制。积极组织用人单位赴内地高等院校招聘引进人才，大力借用引进国内外专家智力来海岛工作，重点做好博士后流动工作站的建立，做好有关科研院所、高等院校专家学者来舟山市机关、县区的挂职和重点企业的技术项目引进以及担任顾问等引才引智工作。要合理配置好现有人才。积极培育人才市场体系，充分运用市场手段，在不断打破身份界限的基础上，加大人才社会所有的工作力度。加大对海洋经济人才工作的投入，人才资金主要用于人才引进、培训、住房补贴等。
（四）优化海洋人力资源环境
构造海洋经济人才主要集聚地已摆上了舟山市各级党委、政府的主要议事日程。早在2000年7月，市委市政府出台了《关于实施新世纪海洋人才工程的若干意见》，并开通了人才引进的“绿色通道”，突破户籍管理围墙，推出了具有本科以上学历或中级以上职称的各类人才，可先落户后落实工作，财政投入力度明显加大，每年安排100万元用于高层次人才引进以及奖励有重大贡献人才；引进博士、硕士可自由选择单位和工作，并发给2～5万元的安家补助费。以引进高层次人才智力、培养紧缺专业人才为重点，高层次人才智力引进取得了较大的成效。(24)但是，这种激励和保障力度与周边地区相比还有很大差距，与舟山要打造“海洋人才高地”的战略目标还不匹配。因此，还要进一步优化海洋人力资源环境，加大对海洋人力资源的激励和保障，帮助解决或改善海洋人才在工作和生活过程中面临的问题，以此来吸引海洋人才、留住海洋人才、集聚海洋人才。
第六节 关于加强我国海洋安全与海洋权益保护的思考
人类社会的发展让海洋再一次走近我们。我国是个海洋大国，拥有38万平方千米的领海面积、管辖的海域近300万平方千米。(25)在这个范围内，按照《联合国海洋法公约》的规定，我们享有相应的主权、包括资源开发与利用、海洋科学研究、海洋环境保护、大陆架矿物质的开采与保护等多种权益。然而在纷繁复杂的国际关系中，争端频起，没有安全的海洋环境就无法保障海洋权益，因此，加强海洋安全建设，是十分艰巨而紧迫的重要任务。
一、海洋安全直接关系到国家的安全
海洋资源是人类的未来，海洋不仅是人类营养、食物的重要来源，还是人类发展的重要原料和能源供应地，对人类地球可以起到自然的调节作用，当陆地的资源被开发使用得越来越多，消耗殆尽之时，海洋自然成为了人类未来的希望。如今海洋每年为人类提供1.2亿吨以上的食品，专家认为，海洋理论上可为人类提供的食物超过陆地的1000倍，可养活300亿以上的人口。
海洋安全是国家安全的重要组成部分。按《联合国海洋法公约》，我国有38万平千米的领海，属于完全主权海域，还有总面积达300万平方千米的管辖海域。这些都属于我国的海洋国土。与我国960万平方千米的陆地国土一样，都是神圣不可侵犯的。因此海洋安全属于我国国家安全的一部分，是中国和平发展的重要保障。
中国所辖海域的能源和资源蕴藏丰富，钓鱼岛周围海域的石油储量约30～70亿吨。南海海域也是石油宝库，在其16万平方公里海域中，石油储量有55.2亿吨。天然气资源量14万亿立方米，南海储量达12万亿立方米。滨海砂矿资源储量31亿吨。中国沿海还蕴藏有丰富的可再生清洁型能源，总储量达6.3亿千瓦，仅潮汐能就达1.1亿千瓦。另外，中国的对外贸易和石油进口主要依赖海运，每天通过马六甲海峡的船只近60%是中国船只，经该海峡运送的石油数量约占到中国石油进口总量的70%以上。我国有海洋生物2万多种，海洋鱼类3000多种，经济鱼类300多种，年捕获量达600多万吨。2007年我国海洋生产总值已达24929万亿元，占国内生产总值10.11%，成为国民经济新的增长点。正因如此，海洋经济成为中国经济的重要组成部分，只有保证海洋大门的.通无阻，才能保证我国主权不被侵犯，保证我国的经济稳定发展。海洋安全是保障沿海地区安全的前提条件，是中国海洋经济持续发展的必要条件，是维护海洋资源权利的重要条件，海洋安全已成为我国国家安全的重心所在。
二、我国面临的海洋局势
我国有1.8万千米海岸线，按《联合国海洋法公约》的有关规定，我国拥有主权和管辖权的海域面积有300万平方千米，由渤海、黄海、东海、南海组成。这之中除渤海外，其他三大海区都与邻国存在争议。军事威胁、主权的侵犯、资源掠夺、环境污染、海盗及自然灾害等使我国面临的海洋局势极其严峻。
第一，与我国在海权问题上有争议的国家出现联合倾向。美印等大国的干预也使得我国海洋安全形势更加复杂化；美国与日、韩、菲等国举行海上联合军事演习；日本宣传中国“威胁”论，强化在周边地区的军事力量，美日实施岛链封锁。在黄海北部，我国与朝鲜的领海、专属经济区和大陆架的划界存在争议；在黄海南部，与韩国存在海洋划界争议；在东海，与日本韩国之间专属经济区和大陆架划界争议；在南海与菲律宾、文莱、马来西亚和印度尼西亚之间的专属经济区、大陆架以及与越南的领海专属经济区和大陆架的海域划分，都存有争议。
第二，海上海盗及恐怖活动日益猖獗。2002年和2005年，巴厘岛两次爆炸造成了严重后果，导致人员伤亡、房屋损坏、社会动乱，成为海上安全的巨大潜在威胁。海盗也是海上安全的一大隐患，如马六甲海峡连接着太平洋和印度洋，全长600海里，每年有62000艘货轮经过那里，其中载运的石油绝大多数运往中国、日本和韩国。由于其的重要地位，这里也成为海盗活动的多发地。1984—2005年，全球3700多起海盗事件中有500多起发生在这个地区。特别是1997年亚洲金融危机发生后，这一地区的海盗事件急剧上升，成为海洋安全的重大的威胁因素。
第三，海洋环境安全形势十分严峻。据国家海洋局发布《2007年中国海洋环境公报》报道，2007年我国共发生风暴潮、海浪、海冰、赤潮和海啸等海洋灾害163次，造成直接经济损失88.37亿元，死亡（含失踪）161人。2007年，我国海洋灾害较往年偏轻（1989—2006年的年平均经济损失为124亿元，死亡失踪人数339人）。我国近岸海域污染形势依然严峻。另外，海上交通安全问题、海洋信息安全问题、非传统安全问题如海上走私、贩毒等，台风、海啸、重大海上船舶、飞机事故等非传统安全威胁日益突出。
三、加强海洋安全防护能力，有效维护海洋权益
（一）继续完善相关立法
被誉为“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》，于1992年12月制订，1994年11月生效，这部国际海洋法典对各种海域的划分、国家在各种不同的海域的权利和义务，以及有关国际海洋法的其他主要内容作了全面的规定。《公约》生效以来，全世界的海洋事业迅猛发展，因以争夺海洋资源和保卫海洋安全为核心的国际海洋权益斗争日益加剧，各国也纷纷制订、调整海洋法律与政策，并改革海洋管理体制，迎接《公约》带来的新的机遇和挑战。近年来，加拿大、澳大利亚和美国相继制订新的海洋法律或政策。我们的邻国日本和韩国也不甘示弱。《公约》生效不久，日本就不失时机地制定和修改了《专属经济区和大陆架法》、《关于对专属经济区渔业进行管辖权法》、《关于养护及管理海洋生物资源法》、《领海及毗连区法》、《关于核废料污染法》、《水产资源保护法》、《防止海洋污染和损害法》和《海上保安厅法》。2007年，日本又出台了《海洋基本法》。1996年8月，韩国将水产厅、海运港湾厅、海洋警察厅以及科技、环境、建设、交通等十个政府部门中涉及海洋工作的部门合并，成立了海洋水产部，对海洋实行高度集中统一的管理，并于1999年颁布了《韩国沿岸管理法》等法律，以便应对《公约》生效后的新形势，加强海洋管理，维护海洋权益。新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国的海洋事业得到了迅速发展，国家海洋权益得到了逐步振兴。自20世纪90年代以来，我国加快了海洋立法，特别是涉及国家海洋权益的海洋立法。1992年全国人大常委会通过了《中华人民共和国领海及毗连区法》，1998年通过了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。我国于1996年加入《联合国海洋法公约》后，在争取和维护国家海洋权益方面面临着前所未有的机遇和挑战，面对新的形势，应进一步加快立法进程，尽快出台《海洋安全保护法》与《海洋管理基本法》，完善海洋安全保护与资源开发使用的法律体系，为我国的海洋安全保护与资源的开发与使用提供法律依据。
（二）加强海军建设提高我国海防能力
我国是个海洋大国，但还不是海洋强国，要成为海洋强国，离不开强大的海洋军事力量的保障。冷战结束后，国际局势发生了很大变化，我国的国防战略也应作出相应的调整，重点发展海空联防，把海防重心转向远岸的岛屿主权及海域权益保护。因此应加大海上军事力量的投入，实现海空军的现代化，利用高科技缩小空间距离，有效保护我国远海岛屿的主权及资源开发与经济发展。针对周边的海洋军事环境，我们应该尽快建造航空母舰，拉长军事作战半径，还要培养高素质人才，以适应多样化军事任务的需要，这样才能更好地维护我国的海洋权益。
（三）建立独立的综合管理部门
与其他国家相比，我国的海洋意识相当淡薄，相对于内陆的经济发展和建设来说，海洋的重要地位也没有受到足够的重视。忽视了海洋，失去了海洋意识，在国际上就会成为弱者。尽管我国从20世纪80年代起，海洋综合管理就已初见端倪，在90年代进一步强调统筹与综合，但直到今天仍未形成有效的综合管理体制。我国的海军主要负责保卫国家安全，抵御海上入侵，维护国家领土和主权完整的重大使命。海武警、港监、渔政、海监安全，负责海上交通安全管理、渔政管理、环境保护和监测监视等，职权分散在海洋、水产、交通、公安等多个部门。建议应该组建国家海洋事务管理局，独立地行使海洋开发与海洋安全维护等方面的综合管理职能，提高海洋安全与管理的效率。
（四）建立海上安全的应急机制
近些年来，以自然灾害、经济安全、海盗、海上恐怖主义、海上贩卖人口及毒品、走私等为代表的突发性的非传统安全事故频发，给国家和人民的生命和财产带来了极大的威胁。传统的安全威胁是长期的、战略性的，而非传统安全威胁则是突发性的、随时的，在短期内，它的危害可能会超过传统的安全威胁，所以应对此给予更多的重视。应建立以信息系统为依托，实现110、119、122、120信息资源共享，形成公安、消防、医疗、交通、边防、民政等部门联合的应急救助网络。建立包括以监测预报、应急救助、组织网络结构、应急措施为内容的海上安全应急机制，以便能快速及时地处理海上安全事故，将损失降到最低。
（五）加强国际合作，建立国际范围内的海洋安全组织体系
海洋安全威胁已扩展为对全人类的威胁，它的危害和影响已不仅局限在事发地。因此，需要全世界反威胁的力量一致地应对。应建立专门的独立的国际海洋安全组织体系，加强国与国、地区与地区间的合作与联合，对突发的各类海洋安全事故作出快速的反应，有效地扼制海盗、海洋恐怖事件的发生，还应最大限度地开展海啸、台风等自然灾害的救助与合作。目前对于海上安全的国际合作，已受到各沿岸国的重视，东盟国家推出了“空中之眼”联合巡逻措施。于1971年成立的以新加坡、新西兰、澳大利亚、英国及美国为核心成员的“五国联防组织”，2004年也已重新启动。东盟同中国签署了《南海各方行为宣言》。美国与澳大利亚、日本、韩国、泰国和菲律宾建立了军事联盟关系，还签署了“澳新美条约”、建立了“美日澳三边战略对话”联盟网络等。此外还有论坛性质的海上安全合作机制，如东盟地区论坛海上安全小组，亚太安全合作理事会等。2004年11月，亚洲16国在东京缔结了《亚洲反海盗协定》，这是面向亚洲的涉及海上安全问题的第一个政府间协定。2006年11月，在新加坡正式建立了“反海盗信息共享中心”，这是依据《亚洲反海盗协定》建立的信息中心，它标志着亚洲反海盗合作机制全面启动，并已得到国际组织承认，具有国际法意义上的约束力。我国也应积极参与各种国际或地区间的合作，只有参与才能成为规则的制定者，才能更好地维护我国的海洋权益。
（六）实现海防管理的信息化
高科技的迅速发展为海洋管理信息化提供了技术支持，海域的辽阔和海水的特性决定了管理与防卫是十分困难的，传统的管理手段效果是有限的，所以要对我国海域实行有效管理和防卫就只有依靠高科技才能实现。在传统的管理基础上，利用科学化、系统化、可视化的科学手段构建多技术集成系统，以此处理突发性安全事故，实现事故预防、应急处理。以地理信息系统集成作为基础平台，完成对信息的输入、存储、查询、运算、分析，通过对数据及其地理空间位置进行处理，研究各种空间实体的相互关系，再利用三维可视化系统将结果由不可视变成可视，使管理系统准确快速地做出决策，并及时地处理各类安全事故，维护海洋安全。(26)
（七）继续探索和平手段解决争端
2008年6月18日，我国外交部发言人宣布，中日双方通过平等协商，就东海问题达成原则共识，搁置争议、共同开发东海。这是通过对话与合作有效化解在东海问题上存在的分歧与争议的一次重要实践。中日东海油气田之争源于中日专属经济区界线的划分之争。我国与日本之间的东海海域宽度在很多地方都不足400海里，按照《联合国海洋法公约》的规定，专属经济区是从基线算起200海里的宽度。这样就使得中日之间存在一些交叉地段，对于这些地区的管辖，日本提出按中间线划分的原则，而我国坚持大陆架自然延伸原则，这样使得两国在此的争议延续很多年而不得解决。但是，从当前的国际形势和未来的发展趋势看，应继续探索和平手段解决海洋争端的机制，以此促进和谐海洋、和谐世界的建设。
海洋安全关系到国家的安全，维系着国家未来的生存和发展利益，没有海上安全就没有国家安全。“谁控制了海洋，谁就控制了世界”(27)。因此，应提高国民的海洋意识，加大国家海洋安全保护的投入，建立独立的综合的海洋安全管理机构，采用信息技术，建立强大的现代化的海洋安全保护体系，有效地保护我国的海洋权益。
第七节 全球治理时代中的海洋危机及其对策分析
随着陆地人口、资源和环境压力的增大，海洋已成为人类赖以生存和发展的新空间。一些有识之士指出，人类社会的21世纪是“海洋的世纪”。未来人类社会的生存发展和文明进步的出路在于海洋，已成为国际的共识。但是，随着人类开发海洋的深入，海洋对人类社会的影响越来越大，世界各个国家对于海洋的关注越来越多，纷纷把战略发展的重点越来越多地放在海洋上面。由此引发的以海洋环境问题、海洋经济问题、海洋利益冲突、海洋安全问题等为表现形式的海洋危机问题越来越多，加之一些非人为的自然因素对海洋的影响，可以说海洋危机在世界范围内广泛存在。从另外一个方面看，海洋的特殊性使得海洋危机不仅仅是某一个国家或地区的事情，它需要多方共同努力去解决。在全球化和经济一体化的今天，这一点变得尤为明显。因此加强对新时期海洋危机的研究是十分必要和迫切的。
一、何谓海洋危机
在阐述海洋危机的概念之前，首先必须理解什么是危机，什么是公共危机。《韦氏大词典》把危机表示为“crisis”，它是指事件处于一个不稳定且至关重要的时刻和状态。在《现代汉语词典》里，危机是指“危险的祸根”，或“严重困难的关头”。从字面分析，危机由“危”和“机”两个汉字组成，即“危险与机遇”的统一体，这表现了危机内在的辩证关系。目前国内关于危机的定义有许多，具有代表性的是清华大学薛澜等人在其所著的《危机管理》一书中借鉴外国学者对危机所作的各种界定，从组织管理学的角度，对“危机”概念进行了如下定义：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速作出决策反应等不利情境的汇聚。”(28)可以说，危机就是转机与恶化的分水岭。
最初人们对危机的关注和研究主要集中在个人危机和组织危机尤其是企业危机上面，到18—19世纪，危机的概念逐渐被引入到政治领域。20世纪60年代到20世纪80年代，西方危机管理的研究出现第一次高潮，研究领域从政治领域向经济、社会领域扩展，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展。20世纪90年代以来，随着公共管理理论的发展和危机频发时代的到来，公共危机管理成为一门独立学科。一般认为，公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态，它是一种严重威胁一定范围公众的根本利益、基本价值、社会的公共秩序和基本结构的情境状态。公共危机因其发生的领域，不同可以分为政治危机、经济危机、文化危机和环境危机等。随着时代的发展，海洋和人类的生活越来越密切，因此，在海洋领域发生的危机是一种公共危机。
根据以上关于危机和公共危机的内涵，海洋危机的概念可以表述为：由于自然因素或人类活动引起的，发生在海洋领域内并对海洋权益、海洋产业、海洋环境、海洋安全以及相关人员的生命财产安全带来严重威胁的公共危机。
二、全球治理时代海洋危机的特点
随着全球化的到来，全球性的人类困境问题使得传统民族国家政府行为的局限性日益突出。如何解决人类社会面临的共同问题？这是需要世界各国去认真思考和探索的。在此背景下，全球性治理的理论和实践由此兴起。
（一）全球治理时代的来临
在20世纪90年代初期，全球治理理论的创始人詹姆斯·罗西瑙（James N．Rosenau）最初提出了全球治理的概念，他认为全球治理指的是一种没有政府的治理途径，是“在一些行动范围中的管理机制（regulatory mechanism），尽管它们未被授予正式的权威，但是它们却发挥着有效的功能”(29)。他提出的全球治理是没有统治的治理的概念，是一种非国家中心的治理状态。换言之，全球治理，指在没有强力中央权威干预的情况下，通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，维持正常的国际政治经济秩序。它强调行为者的多元化和多样性，行为方式是以参与、谈判和协调为主体，解决的问题与全球秩序存在着紧密的联系。因此，从某种意义上来说全球治理也就是国际社会中的治理。
之后，全球治理作为一种理论，被世界银行、联合国以及各国学者广泛重视和研究，很快就成为全球性的话语体系；作为一种实践，全球治理也在各国各方面得到越来越多的体现，成为越来越多的政府和政府间国际组织，以及众多的具有建设性的非政府组织的普遍实践。不可否认，全球治理的实践虽然带有探索的性质，但是已经在世界范围内展开，全球治理的时代已经来临。
（二）全球治理时代海洋危机的特点
全球治理是随着全球化的广度和深度不断扩大而提出的，作为一种重塑全球秩序和人类生活的有利尝试，理所当然应该包括占地球面积70.8%的海洋在内。并且，随着人类进入20世纪，特别是21世纪以来，人类开发海洋的升温和提速，海洋危机中人为因素的比例逐渐扩大，海洋权益、海洋产业、海洋环境以及海洋安全等问题越来越突出，由此引发的海洋危机在全球治理时代呈现出新的特点。
首先，海洋危机涉及的利益主体越来越多。全球海洋是相互连通的一个整体。海洋的联通性使其成为全人类所共有的唯一海洋。与陆地不同，世界各大洋之间彼此联通，强化了“海洋问题无国界”这一内容。在全球治理时代，保护海洋环境，防止海洋自然灾害，开发、分配和管理公海的资源都是国际问题，与各海洋国家的利益有直接关系。而对于海洋危机而言，一个海域发生危机，往往会扩散到周边，甚至有的后期效应还会波及全球。因此，海洋危机必须引起人类的高度重视。况且，世界上大多数国家都是沿海国家，在距离海岸200千米以内的沿海地区大约集中了世界1/2以上的人口。随着人类越来越多地把目光投向海洋，当一个地方出现海洋危机时，往往会引起周围其他地区的关注，以使自己免于危机带来的负面影响的波及。例如，1991年第一次海湾战争期间，约1100万桶原油泄漏，造成了对海湾沿岸众多国家的海洋生态的破坏，直至2003年，仅沙特阿拉伯800多千米海岸，仍有约800万立方米的油污尚未消除，整个海湾生态恢复目前仍未见明显效果。
其次，国际社会对于海洋危机引发的问题越来越重视。从印度洋海啸事件到索马里海盗劫持过往船只；从俄罗斯海军“库尔斯克”号核潜艇沉没在巴伦支海到南极冰山大面积消融；从地中海沿岸油轮泄漏到国家间关于沿海岛屿的争夺，可以说，海洋危机处处存在，而且造成的影响越来越大，引起的关注程度越来越深。在试图探讨“如何把世界——一个全球化的世界——当作一个集体的存在来共同治理”的今天，可以说，每一场海洋危机的解决都是国际社会齐心协力共同努力的结果。2004年12月26日，当印度洋发生特大地震引起了巨大海啸的时候，面对突如其来的海洋灾难，国际社会开展了史无前例的紧急人道主义救援行动，从纽约的联合国到偏僻的乡村，从灾难现场到远隔万里的社会角落，表现了空前的团结和人道主义精神。无论是联合国高官还是退休政要，无论是政府机构还是民间组织，都纷纷投入到了救灾过程中。国际社会对这次海洋灾难的救助达到了史无前例的程度。在解决其他危机过程中，亦是如此。
再者，引发海洋危机的人为因素越来越多。全球治理理论的学者认为，当今世界是一个“分合”的世界，即当代世界政治变迁的动因包含着分散化和一体化并存的趋势，这种现象正对传统国际社会的公共权威及其赖以存在的基础进行着解构。但是在解构的同时，并没有建构起新的适应国际社会的公共权威体系。虽然全球治理理论对建立在主权国家的国内法基础上的法治理论提出了挑战，但是，在目前阶段，民族国家在全球治理中仍占据中心位置。有国家存在，就会存在利益的争夺。当人对利益的贪婪本性不能受到有效遏制的时候，变产生了“涸泽而渔”、“焚林而猎”的悲剧。因此，“海洋时代”的到来也导致了人为海洋危机的增多。人为的海洋危机主要指人类在涉海活动中，出于主客观原因而导致的危机，如海上战争、海洋权益的争夺、海上石油的泄漏和海洋渔业资源的过度捕捞、海洋环境污染等。这些问题导致的海洋危机是人类社会在20世纪之前很少见到的。人类进入20世纪，特别是进入21世纪以来，由于人类活动导致的海洋危机呈急剧增长的态势，并且这一趋势还在继续恶化。
最后，海洋危机解决的难度比较大。在全球治理时代，治理的主体不仅仅包含国家、国际组织，还包括跨国公司、国际商业机构以及民间社会团体。国家被嵌入一个由各种组织、协议、机构、制度安排交织构成的政治网络中，变成诸多权威形式中的一种。因此，面对海洋危机时，对于许多利益主体而言，到底哪个在危机的解决过程中居于主导地位就很难分得清楚了。国际社会和各国的通力合作本身就需要高昂的协调成本和漫长的交易程序，同时一些利益得失的考量和“搭便车”行为都会成为这种合作的阻力，这也就出现了“集体行动的困境”问题。此外，海洋对于人类社会来说，仍然有着许多未解之谜，人类对海洋的认识还只是冰山一角。人类要有效预防和控制海洋危机必须对作为危机载体的海洋有充分的了解，但目前认识的局限和信息的缺乏，使人们对海洋危机，就的防治难度就会相应增大。
三、全球治理时代海洋危机的对策分析
（一）建立以联合国为中心，多种组织与主权国家和地区参与的海洋危机解决机构
早在2000年，全球治理理论的学者就提出了“新复合多边主义”的观点，其主张以联合国及其相关制度为中心，拓宽多种国际机制与跨国合作政策的网络，共同解决人类面对的挑战。虽然将“联合国发展成为‘世界政府’的模式显然是不切实际的，地球上不可能出现一个类似国内政府的世界政府”，但是“它在国际事务中迄今所扮演的核心角色将在今后长期保持下去”。(30)联合国作为“解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”的人类最大的国际组织，必然关注“海洋与人类”这个大课题。对于海洋危机来说，其预防和解决是一项系统工程，需要多部门的协调与配合才能得到有效地解决。由于海洋的互通性，海洋危机，特别是涉及众多利益主体的跨国性海洋危机的解决，需要建立一个以联合国为主导的，由国际海事组织、气象组织等国际组织和主权国家、地区参与的国际海洋危机解决结构。在目前情况下，要充分整合联合国现有的框架下的海洋管理和协调机构，提升其地位，真正赋予其责任，提高其权威性，使之履行其职能，以便有效地保护人类的共同财产。
（二）加强以《联合国海洋法公约》等国际海洋法律法规为基础的有关海洋的国际立法
有关学者指出，全球治理指在全球范围内的各个领域，各种公共、私人机构以及个人，通过制定与实施具有约束力的国际规制，以解决全球性的公共问题，实现增进全球共同的公共利益为目标。(31)因此，海洋危机的发生，无论是以环境污染的形式出现，还是以海洋权益争夺的形式出现，以及是以危害海洋安全的形式出现，往往会将政府、非政府组织、私人机构以及个人牵扯进去。因此，解决这些利益主体的纷争就必然需要超脱于他们之上的法律和约束，即国际规制和国际立法。因此，面对“21世纪是海洋世纪”的呼声，面对海洋开发的急剧升温，健全以《联合国海洋法公约》等国际海洋法律法规为基础的有关海洋的国际立法已经刻不容缓。
（三）加强海洋科学研究和国际合作
如前所述，人类对于海洋的认识还处于起步阶段。据了解，有90%以上的海洋生物还没有被没有正式命名，海洋中还有大量的未解之谜，这些为解决海洋危机带来了困难和障碍。并且，海洋中的生态环境、地理环境都比陆地复杂许多。因此，为了解决海洋危机带来的影响，各个国家有必要积极开展海洋科学研究，加强国际合作，积极进行海洋综合评估。全球化进程中，“各国的政府系统势必从封闭走向开放，以配合这个全球性开放、非单一力量可以控制的新系统的运作”(32)，要在一定范围内，加强海洋科研成果的共享，以便为海洋治理提供指南。
（四）强化海洋危机教育，培养海洋管理人才
在人口膨胀、资源短缺和污染问题日益突出的今天，海洋开发受到沿海各国的高度重视，海洋经济日益成为世界各国国民经济的重要组成部分，海洋经济对沿海国家和地区经济的贡献将越来越大。为了保护和充分利用人类未来生产和生活的来源，世界各国必须树立海洋危机意识，在教育中普及海洋科学知识。此外，各个涉海国家，还应该加大对海洋管理人才的培养，建立一支装备精良、行动高效的救援队伍，随时应对海洋危机的出现。
（五）世界各国要承担起自己的责任，为解决海洋危机尽到自己的义务
虽然全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序、更可靠的解决办法，但是，民族国家仍是国际关系的实践中其他主体所不能取代的。因此，在全球治理时代，各国还要承担起自己的责任。首先，各个国家要确立“治海先治陆”的思想。海洋危机的出现，固然有自然因素的存在，但是社会和人类自身的因素也不可小视。海洋危机往往是因为陆地上的问题引起的。因此，各个国家要严格把危机的“陆源”控制住。其次，各国要采取立法、行政、司法、经济等手段，要站在维护人类共同利益的高度，采用恰当的方式方法，和平解决海洋权益争端和冲突，科学发展海洋产业，认真保护海洋环境，共同维护海洋安全。总之，各国要合理地开发海洋，科学地利用海洋，使海洋能够长期地、可持续地为人类服务。
第八节 论海岛渔农村土地利用：以舟山为例
土地利用，从广义上讲是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行长期性或周期性的经营管理和治理改造；从狭义上分析，是指人类通过一定的活动，利用土地的属性来满足自身需要的过程。(33)我国各地农村的发展状况千差万别，由此应该因地制宜创新农村建设的模式。土地作为农民最基本的生产资料，是农民生存和致富的重要载体，在新农村建设过程中，合理利用和保护土地资源，已经成为了新农村建设的关键。(34)
受地理位置和自然环境条件限制，大多数海岛土地资源有限。然而，在国家“十二五”规划中，国家提出了发展海洋经济的战略举措。这种形式背景下，海岛地区不可避免地出现经济发展与土地资源利用方面的矛盾。如何集约利用土地和优化配置土地资源，使土地利用的综合效益最大化，从而实现土地资源和经济的可持续发展，成了当前亟须面对的问题。在世界范围内，海岛渔农村土地利用规划一直都是众人瞩目的焦点。20世纪以来，人地矛盾日益成为国内外众多学者关注的话题，有效解决海岛土地利用成为发展海洋经济的前提性问题。我们以浙江省海岛城市舟山为例，来探讨海岛渔农村土地利用的现状。
一、舟山海岛渔农村土地利用现状及特点
舟山位于祖国海岸线中轴处，由1300多个岛屿组成，海岛土地利用问题一直是舟山开发海洋的关键节点。国家“十二五”规划提出，建设“舟山群岛新区”，有效、合理地开发海洋土地、充分利用海岛土地资源，成为新区建设的重要课题。
（一）初步搭建土地利用规划、布局与框架
海岛渔农村的建设和发展是今后社会和谐与稳定发展的关键，而土地利用规划是指导农村土地利用的直接调控手段。(35)在土地利用规划的编制工作中，结合新农村建设的任务，相应地将发展进程与区域落实在土地上，既注重在时间与空间上的安排，同时还应探索相关的土地管理制度，以辅助土地利用规划实施与新农村建设。(36)舟山的土地整体规划考虑舟山市的资源特点及社会经济发展目标，规划期内土地利用呈现“一体两翼”的整体框架，构建海洋经济跨越式发展的港—城互动体系。
“一体两翼”是指：由连岛工程连接的金塘岛—舟山本岛—朱家尖岛为舟山市经济社会发展主体区域；由岱山和嵊泗诸岛构成北翼，作为南接本岛、北通上海的舟山北部发展翼；由定海南部诸岛及普陀六横、桃花、虾峙等岛屿构成南翼，作为北接本岛、西通宁波的舟山南部发展翼。
舟山海岛渔农村耕地布局极具规律性，市政府、市国土资源局等相关部门也作了一定规划。规划期内作为城镇重点拓展区域的临城、老塘山、普陀区北部片区一带的耕地将逐步为建设所占用，现状所布局的基本农田也逐步调出。
编制了渔业用地规划。渔业作为我国国民经济的重要产业，渔业用地作为我国土地利用的重要组成部分，编制渔业土地利用规划具有重大的现实意义。(37)舟山的渔业用地规划，围绕“网、鱼、蟹、虾、贝、加”六大渔业优势产业的技术攻关及产业化，加大科技兴海工作力度，已经找到一条资源消耗小、科技含量高、人力资源得到充分发挥的可持续发展道路。
未来耕地补充规划。未来耕地补充主要通过农居点、盐田、废弃工矿的复垦以及滩涂围垦和荒草地开发加以补充。重点为规划期内迁移的小岛及交通、生活条件较差的农村居民点。耕地补充区域主要集中在舟山本岛、金塘岛、六横岛、岱山岛、衢山岛等大岛。
科学的土地利用规划编制理念、合理的规划实施评价判断标准与评价模型以及3S等先进技术的使用，可使我国的土地利用规划达到信息化管理的水平。(38)规划期末，耕地与基本农田主要布局于舟山本岛、六横岛、朱家尖、金塘岛、岱山岛等面积较大岛屿的低平沿海地带和丘陵之间。
（二）岛屿数量众多，开发难度大
舟山群岛岛屿众多，占浙江省岛屿总面积的25.9%，为我国第四大岛，但大岛屿数量有限，主要包括六横、桃花、朱家尖、金塘、岱山等岛，小岛屿占绝对优势。由于周围岩岸至海拔40到50米以下，坡陡20到30米，又受海蚀或暴雨侵蚀多呈岩秃，40到50米以上丘坡面土体稍厚；丘陵顶部土层极薄多为石质土，小岛的粗骨土几乎占海岛土壤的50%左右。植被因大风或土壤条件所限，以草被为主。多数小岛淡水严重不足，人类生存条件差，又限于交通条件，目前还难以开发利用。
大岛土地结构类型作为海岛土地资源利用的集中反映，地貌结构较复杂。舟山群岛由大大小小的岛屿组成，岱山、金塘等大岛丘陵面积在64.4%～66.8%，高丘在0.3%～1%，平原在1.17%～18%。由此对应形成较复杂的种植业和多层次的土地利用结构，以泥涂沉积为主，其次为粘涂，尚有小面积砂涂、砾石涂，还受较大潮汐的影响。我国海岛渔农村土地开发历史较矩，整个舟山地区，除岱山、朱家尖等岛已围涂开发，大部分尚未开发，潜力很大。
（三）耕地资源垦殖率高，农业结构不合理
舟山渔农村农业开发历史较长，平原一直以来都是海岛农渔业生产的重要基地，土地集约经营水平相对较高。由于人口又密集于大岛，人均耕地面积占有量则较少。在长期偏重粮食种植的政策下，只抓粮食生产使海岛资源优势得不到充分发挥，农业产值结构严重不协调，种植业也成了海岛农业经济的主体，耕地中经济作物比重过小，园地开发未得到充分重视。
自近年国家出台土地整理的政策以来，舟山市对一些废弃的农村宅基地和居住环境差的农村居民点，开展了一系列的综合整治和农地设施建设。(39)蔬菜基地和果园地的发展，渔业生产中的养殖业发展很快，使舟山海岛农业经济中渔业经济比重逐年上升。有人岛屿的丘陵地利用较好，以种植黑松、木麻黄、柏木等经济果木为主，效益可观。但舟山海岛渔农村的坡地开垦现象十分严重，超负荷开发现象已严重影响到海岛土地资源的质量。岛屿之间林地发展不平衡，差异较大，舟山本岛有林地占丘陵的63.4%，而岱山岛则不尽乐观，限于多大风和地貌等制约，只能以防护林为主，但防护林种多以防风强矮小树种为主，用途少，开发价值低。众小岛由于土层薄，粗骨土面积大，自然条件较恶劣，发展林业生产限制因素较多。
（四）土地开发利用程度低，大量山地、海洋资源尚未充分利用
舟山地处海岛，土地资源的条件和构成与大陆地区差别很大。2005年，舟山市土地总面积140232.97公顷，其中农用地89170.16公顷，占土地总面积的63.59%；建设用地24071.23公顷，占土地总面积的17.17%；未利用地面积26991.58公顷，占总土地面积的19.24%，其中水域面积769.46公顷、滩涂面积12308.09公顷、自然保留地13914.02公顷。12308.09公顷的滩涂面积，占总土地面积的8.78%；全市可围垦的总面积为19889.52公顷，其中新增土地面积12879.35公顷，围垦潜力较大，在实行事先环境影响评价下，可以大力实施围垦滩涂垦造农地。在电、水等辅助资源供给之外，面临新中国成立以来最严厉的土地控制制度，大规模的滩涂围垦、废弃盐田和养殖塘的再利用。据水利围垦部门提供的资料，在“十一五”期间，舟山市又有近7000公顷的海涂被围垦。后备耕地资源中，水、土、光、热条件较好适宜开发的土地面积小，主要通过围海造田和低丘缓坡开发补充耕地，后备资源十分紧缺，积极实施万亩耕地计划，增加土地后备资源，以实现土地占补平衡。
滩涂资源在舟山海岛渔农村土地资源中所占比例不大，但开发经济价值高，前景广阔。滩涂对虾养殖产值较高，大岛的高滩涂资源目前已被利用。海岛的浅海养殖业条件优越，近年发展也很快，主要有对虾、海带、紫菜、贻贝、蛭子等品种养殖，但目前不仅浅海养殖面积利用率低，养殖品种单一，产量也不高，经济鱼类养殖比例太小，总体水平仍然较低。总而言之，不论滩涂还是浅海养殖，投入少，科技含量不高，缺乏养殖产品加工，导致效益稳定性差，综合性规模效益低。
从发展趋势上看，海岛盐业具备一定潜力，盐田作为近年来发展较快的产业，由于沿海海水淡化，盐业生产的重心转向海岛，这里远离大陆，海水矿化度高，干燥度高，极利于晒盐，尤其是淡水资源紧缺的岛屿，开发盐业具有绝对的优势和潜力，很有可能成为全省的产盐基地。进一步提高技术设备，发展盐化工业，提高单产和经济效益是今后发展的方向。
二、舟山海岛渔农村土地利用存在的问题
（一）土地资源有限导致供需矛盾尖锐
舟山市渔农村土地可利用资源极其有限，人均土地占有资源更为稀缺。舟山市人均土地面积和人均耕地面积仅为浙江省人均水平的71.4%和74.4%，人多地少，用地情况十分紧张。舟山市许多农田系历史上围海造地而来，基本农田有很多是分布在沿海岸边，可用耕地逐渐减少、土地供需矛盾突出。临港工业的发展，建设需要占用的地块在土地利用总体规划中规定不能占用，基本农田保护比例与大陆保持一致，对于海洋经济发展的制约作用明显。随着海岛城镇化、工业、港口等建设用地逐年增长，城乡建设的主要区域又与耕地集中区域一致，适合开发为耕地的后备资源薄弱，未来建设用地资源将主要依靠滩涂围垦造地，导致土地供需矛盾更为突出，农业与非农业建设用地争夺日趋严重。再加上近年来城镇化快速发展，城镇土地的利用方式也正处于由粗放外延向集约内涵转化的过渡时期，直接导致海岛渔农村土地集约利用水平低下，土地利用结构不合理，功能布局紊乱，利用效率低下，供需矛盾日趋尖锐。
（二）经济后发性与土地政策变化的错位
舟山市经济发展相对落后于长江三角洲其他地区，然而近年来舟山市经济发展速度却处于长三角地区的领先地位，经济的后发性由此也带来了新的土地资源开发利用矛盾。在20世纪90年代末期，国家对建设用地的规模控制不严，但由于自身经济发展速度较慢，上级分配的建设用地尚使用不完。近年来，随着经济的增速，舟山市建设用地需求量大幅度增加，范围扩大至各个渔农村，开始土地征用，房屋征用，导致拆迁户泛滥，在国家严格保护耕地的政策背景下，进一步激化了海岛渔农村土地，供需的矛盾。
（三）土地过度开发导致耕地面积减少且碎片化
由于舟山市人多地少，因而与其他地区相比，舟山市土地开发较为充分，其集约化利用程度也处于中上水平，各项指标均处在浙江各地市的前列。20世纪90年代中期以后，舟山市建设用地面积扩张十分迅速，此外，农业结构调整和生态退耕还林也使大量的耕地变成林地和园地，使得舟山地区海岛渔农村的森林覆盖率显著提高。为实现耕地的动态平衡，市政府主要通过土地开发整理的途径实现平衡。
农地分散化、碎片化严重，缺乏规模效应。由于农地的农业收益比较低，农民兼业经营，有的农民为了怕麻烦，干脆让耕地抛荒。目前，分散、低效、粗放的以家庭联产承包为基础的农业生产经营模式严重制约着农业现代化、产业化、规模化、品牌化发展，也直接导致了耕地抛荒率居高不下。
（四）海岛地区土地开发利用的局限性
群岛环境导致海岛陆域面积分散、狭小，渔农村可利用地少，开发成本高。区内较大的岛屿有较高山峰、丘岗，分层次构成典型的高丘、低丘、平原、滩涂（潮间带）以及海域地貌的环状结构。丘陵面积在渔农村土地面积中所占的比重较大，导致可开发利用的土地更加有限，并在一定程度上增大了土地开发利用的难度。
地表淡水资源缺乏、制约了农地的开发利用。舟山群岛没有大的河流，仅有岛屿分散造成地面径流差异大，河流小，山低源短，降雨径流大部分排泄入海，截流条件差；且岛上缺乏建造大中型水库的条件。由于地表蓄水时间短，岛上缺乏大型蓄水工程，地表水资源十分缺乏，制约了城镇和工农用地的开发利用。
舟山市渔农村农用地比重大大低于全省平均水平，此外，海岛渔农村未利用土地也明显高于浙江省平均水平。造成这一状况的原因主要包括非农土地开发日益活跃，建设用地迅速增加以及特殊的地理环境，如群岛环境导致渔农村居民点分散，盐田、独立工矿及交通运输用地对土地需求较大等等。此外，舟山市渔农村未利用土地比重比较大的原因是由于沿海滩涂、海涂面积分布较广，开发难度较大。
三、完善我国海岛渔农村土地利用的政策建议
随着世界经济向沿海地区集中，海岛越来越成为重要的经济发展载体。尤其是在低碳化的发展背景下，海岛的开发利用被认为是重要的战略资源，舟山群岛被确认为国家级海洋综合开发试验区这一事实，体现了国家对海岛开发的重视。但海岛渔农村在开发的过程中，普遍面临土地供需矛盾突出、生态环境受损、发展不可持续等问题。由此可见，合理利用土地资源，通过土地利用结构的优化配置，综合考虑经济发展、社会和谐、生态良好等目标，是解决此类问题，实现区域可持续发展的重要手段。应该说，海岛渔农村土地利用的未来是充满生机，充满希望的。
（一）明确今后土地利用的方向即“一个前提”、“五个有利于”
探析国内外土地规划发展历程，较为完善的土地利用规划体系是苏联的土地利用规划。我们可以清晰地看到，苏联在大规模开展土地利用规划的实践中，初期的工作重点是调整土地关系，后来逐步转移到生产本身。(40)笔者认为，这些经验值得借鉴，在今后相当长时间内，海岛渔农村土地利用要坚持“一个前提”和“五个有利于”。
“一个前提”是服务于海岛区域经济发展。舟山市人多地少、淡水资源短缺、陆地生态系统脆弱，渔农村农业发展存在着明显的劣势。另一方面，依海而存，也必将依海而兴，舟山群岛刚刚被确立为新区及国家级海洋综合开发试验区，其海洋优势正随着社会经济发展水平的提高、消费观的变化而不断显现。因此，以舟山为代表的海岛渔农村土地开发利用模式与大陆存在显著差异。这类海岛渔农村土地开发利用要转变对农用地的认识，农用地存在的意义与大陆有很大差别，农业可以在耕地减少甚至没有耕地的情况下存在，而林地主要应该以生态功能为主。也就是说，海洋的开发和利用应当成为海岛渔农村土地利用的主要方向。
“五个有利于”为：一是有利于粮食安全，粮食供给如果虚弱又紧迫，那么问题就会更复杂；二是有利于巩固和完善农村基本经济制度和村民自治制度；三是有利于农业机械化和劳动力转移，海岛渔农村在农渔业开发的基础上，还可以开发其他领域，包括生态园；四是有利于农民共同富裕和全面建设小康社会；五是有利于增强中国转型发展的韧性，努力开发海岛特色农渔业。
（二）借鉴国外经验，完善海岛渔农村土地储备
欧洲的土地储备基本都以政府为主导，土地储备制度也需要配套的制度来完善，并对土地进行了差别化管理，建立了合理的补偿机制。虽然国情不同，但是欧洲国家对管理的相关经验，对建立和完善我国土地储备制度具有一定的借鉴价值和启示。
国外土地储备的经验表明，建立土地储备体系有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现土地资源的可持续利用，有利于政府对土地市场的宏观调控，促进城市经济发展，转变土地的供应机制，确保政府对土地市场的调控。
（三）土地利用结构优化，规划调整
海岛地区水资源是制约区域经济可持续发展的重要瓶颈，因此在提高水资源综合利用水平的基础上，增加水利设施用地；滩涂和荒山多，增加土地开发投入，提高土地利用率；周边海洋资源丰富，大力发展“海上工业”、“海上农业”，向大海要地。
围绕“大岛建、小岛迁”的基本政策，推动农村居民点向城镇集中，工业向园区集中，促进资源综合利用，提高土地集约利用水平。与此同时，顺应布局调整需求，减少农村居民点用地，将建设用地和独立工矿用地转移到城镇。
土地利用开发的战略、规划、重大决策的涉及范围和影响力极大，任何失误都可能对社会经济的发展和生态环境产生严重的影响。(41)经济的可持续发展必须建立在生态环境平衡的基础上，保护生态环境势在必行。对未利用地的开发，要在不破坏生态环境的基础上适度开发。如滩涂资源是近海湿地的重要组成部分，生态价值高，可通过旅游开发，打造生态观光园，做到开发和保护并举。
（四）做好土地开发，注重环境保护
开发土地的用途应根据土地适应性和农业生产的需要合理确定，并最大限度发挥土地效益。凡海岛渔农村闲置土地、未利用地或被破坏的土地，按项目规划设计，开发整理复垦成园地，并经项目验收，认定具备耕作条件的，视作补充耕地，在土地变更调查时按可调整园地统计。在非农建设必须占用土地时，除按照法律规定办理农用地转用审批外，仍须按照耕地占补平衡要求实行一比一。
严格控制海岛渔农村未利用土地的开发。规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩，都应依法办理审批手续；生态退耕地区，要加大平坝区、川地等基本农田的土地整理力度，对具备修建梯田条件的缓坡耕地进行“坡改梯”改造；水资源不足、土地风蚀沙化严重的地区，要坚持“以水定地”，以农田整理为重点，努力完善防护林网，增加节水设施，提高土地产出效益，保护生态环境。
注意环境保护。随着工业化和城市化的发展，海岛渔农村农用化学物质的过量使用，以及畜禽类粪便和生活垃圾的不适当堆放等，大量的“三废”物质通过大气、水和固体废弃物的形式进入土壤。同时随着农业生产技术的发展，人为地施用化肥和农药以及污水灌溉等，使土壤污染不仅对农作物及农田生态环境造成危害，污染物通过食物链最终进入人体，还会危害人体健康。同时，大量的污染物带入农田，这些污染物质除了对农作物造成急性危害外，其中的重金属等一旦进入土壤，就很难被移走，由此可能造成长期性环境污染。因此，保护农田土壤，使之免受污染是当前保护农村生态环境、加强生态建设的重要任务之一。
（五）完善海岛渔农村土地保护，防治结合
坚持以建设促保护、以责任促保护、以法制促保护、以奖励促保护、以质量促保护，才能从真正意义上做好耕地保护工作。
土地保护不仅应重“量”，更应重“质”。政府及相关部门要加大海岛渔农村土壤资源保护与退化防治投入，做好耕地质量监控，同时也要完善渔农村田间水利、机耕道路等基础设施，加快中低产田改造，提高耕地质量。对于耕地的不合理占用，应该强化耕地占用税的征收力度。对于渔农村内已办理农转用手续的耕地，不能按时开工的，应征收土地闲置费，并及时组织耕作。获得土地承包经营权而连续两年荒芜耕地的，依法收回耕地。在海岛渔农村范围内，各类建设占用耕地应进行多方案对比，优先选择占用耕地数量少的方案。若碰到的确需要占用耕地的建设行为，必须实行先补后占，且补充耕地的数量、质量等均不得低于被占耕地。
（六）开展土地集约利用，严格控制用地需求
海岛发展的全过程是一个产业结构转换和主导产业部门置换的过程，也是资源和包含土地要素的时空配置及其结构形成、调换和转换的过程。目前，许多海岛提出的土地置换等工程都是为了满足海岛渔农村的发展需求，把占地大、效益低的产业从海岛渔农村中心区迁移出去，为适宜在海岛渔农村发展的产业作规划，腾出空间。为此，开展海岛渔农村土地集约利用应做好以下几方面工作。
第一，对利用率低的土地开发项目，应提高供地价格门槛；对土地投资强度高的项目，在法律允许范围内，可给予地价政策方面的优惠。渔农村土地利用应以农业和渔业为主，同时在此基础上可以发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地的市场化配置比例。大力推行土地使用权公开交易制度，工业、商业、旅游、娱乐和经营性房地产开发等经营性项目用地，必须以公开招标、拍卖、挂牌出让方式供应，未采取招标、拍卖或挂牌方式出让的，其出让合同一律无效。
第二，海岛渔农村居民点整理要与“新农村建设”相结合，相配套，在有条件的区域加快村庄拆并整理建设，在提升渔农村居民的生活质量，在改善渔农村居民生活条件的同时实现土地资源集约利用。
第三，当前土地利用总体规划实施评价的指标体系的构建多处于研究探索阶段，相关的理论与方法体系还不完善，对其进行研究有助于推动土地利用总体规划实施评价发展。(42)应尽快建立海岛渔农村建设用地集约利用指标评价体系，对建设用地的布局、结构、土地使用强度、使用效率等方面进行分析研究，评价其对土地集约利用的影响及其程度，再结合土地的经济效益、生态效益和社会效益，对建设用地集约利用程度作综合评价。
第四，用地需求量的控制首先要从各类规划做起，规划的节约是最大的节约。渔农村土地规划要严格执行国家关于各类规划用地的标准，积极开展节地技术、措施的研究，减少不必要的用地需求，尤其是建设用地，压缩有弹性的用地需求。
土地集约与集约用地问题已成为全社会普遍关注的热点。而海岛渔农村地域土地的节约与集约利用将是一个全新的具有探索性的重大课题。舟山市作为典型的海岛城市，其土地节约与集约利用必须借鉴国内外其他地域的成功经验和有效做法，但更应该在充分考虑其独特的海岛自然环境和开发条件下，提出具有针对性和适应地方发展态势与任务的有效途径。以舟山群岛渔农村土地利用为基准放眼看全国，我们可以看到，大规模的海岛渔农村用地规划求同存异，我们在进行海岛渔农村土地利用研究的过程中要抓住其共性，并在此基础上具体问题具体分析。对于海岛地区土地的节约与集约利用的研究还有待继续深入，还应该制定更完善的措施，有效利用海岛渔农村土地，并进行合理规划。
第九节 舟山市渔农村社区管理机制
社区概念多种多样，西方国家对社区的定义非常灵活。西方思想史上，德国社会学家滕尼斯认为社区是基于自然意志，如情感、习惯、记忆，以及基于血缘、地缘和心态而形成的一种社会有机体，包括家庭、邻里、村落和城镇。(43)从概念的内涵来看，西方学者所讨论的社区更主要的是利益共同体，强调社区建立在某个共同点之上，如阶层、职业、爱好、社会需求等。而在我国，由于实际情况不同，社区的形成方式也不同，我们可认为社区是由一定数量居民组成的，具有内在互动关系与文化维系力的地域性生活共同体，地域、人口、组织结构和文化是社区的基本构成要素。因此，我们可以简单地将“农村社区”定义为：聚居在自然村或中心自然村带分散小村落范围内的人们所组合成的社会生活共同体。
但是，渔农村社区跟农村社区又有所不同，结合国内外对农村社区的定义，参考学术界对渔农村社区的研究，可将渔农村社区定义为：是以渔农村为基础，以整合资源、改善设施、发展经济、实践民主、提高社区群众的物质文化生活水平为根本，促进渔农村和谐健康发展的一个基层组织。
一、舟山市创建新型渔农村社区的背景
近年来，舟山市渔农村深入实施“暖人心、促发展”工程，破解了“三渔”、“三农”难题，使得广大渔农民群众安居乐业。(44)随着“暖促”工程的实施，渔农村居民生产生活条件有了明显改善。但是随着渔农村经济的发展和改革的深化，传统计划经济时期遗留下来的渔农村管理体制和服务体制，已不能适应舟山市渔农村的进一步发展。为了推进渔农村的发展和稳定，中共舟山市委、市政府决定对渔农村管理体制进行创新，建立新型渔农村社区。创建新型渔农村社区是舟山社会发展到一定阶段的历史产物，是推动舟山经济快速发展的需要。
（一）建设新型渔农村社区是统筹城乡发展、加快城乡一体化的需要
尽管这些年来舟山市各级党委、政府高度重视渔农村工作，渔农村群众生产生活条件有了一定改善，收入有了比较明显的增长，但与城市居民相比，由于在社保、医保、公共服务等方面差距较大，城乡差距在一定时期内还难以根本扭转。在渔农村建立社区，引入城市社区的管理模式，从创新基层组织架构入手，有利于城乡整体统一筹划，并通过服务方式、管理模式的转变来推动渔农民群众向社区居民的转变。
（二）建设新型渔农村社区是完善自治功能、明晰管理服务职能的需要
在原有的管理体制下，村委会承担了大量的劳动就业、养老保障、扶贫帮困、社会治安、文明创建等政府职能部门的工作职责，事实上成为部门、乡镇（街道）的派出机构，在一定程度上制约和影响了村委会自治功能的发挥。在渔农村建立新社区，引入城市社区服务模式，把原村委会一部分服务功能进行剥离，把部分乡镇（街道）的服务功能下放到社区这一层面，在社区中推行警务进社区、文化进社区、卫生进社区、法律进社区等活动，加强警务室、图书室、文体中心、老年活动室等公共设施的建设，使社区服务功能和村委会自治功能得到进一步明确和强化。
（三）建设新型渔农村社区是促进资源共享、提高管理服务水平的需要
在原有的体制下，渔农村小而全，小而散，重复投入、重复建设多，在一定程度上在对资源的利用上造成了浪费；大部分行政村小而散，各种基层党建工作资源和行政资源无法统筹规划和集中建设，得不到共享；部分行政村因为规模较小，工作力量和资源相对薄弱，不能有效地满足当地群众日益增长的各种需求。在一个或一个以上的行政村，通过单建、并建、联建等形式建立社区，打破原有的行政村区划格局，有利于提高渔农村公共设施的共享水平。
二、舟山市新型渔农村社区创建现状
2005年1月，为进一步统筹城乡协调发展，使基层党建工作资源和行政资源在城乡之间均衡分布，使渔农村居民同步共享经济社会的发展成果，舟山市委引入了城市社区管理服务模式，在渔农村着手探索社区化管理服务。截至2009年底，共通过单村建、联村建、撤村建等方式，在原414个行政村的基础上，建立了191个渔农村社区。(45)
（一）新型渔农村社区建设基本思路
渔农村社区建设，就是在渔农村以一个或数个村为单位建立新型社区管理服务机构，引进城区管理服务模式，统筹城乡基础设施规划、建设，发挥村级集体资产在提高群众生产、生活水平等方面的作用，开展文明家庭创建活动，逐步建立社会保障体系，把改革发展成果与渔农民得实惠相结合，把渔农民得实惠与遵纪守法和创建文明城市活动相结合，从而建设经济繁荣、环境优美、生活富裕、民主文明、社会平安的渔农村社区。
（二）新型渔农村社区建设基本模式
舟山市在充分了解民情、尊重民意的基础上，合理确定社区区域，允许多种模式并存。在实施中，新型社区的建立模式主要有：一是单村建社区，是指在一个行政村的区域范围内建立一个社区，在区域内仅存在一个村级组织。二是撤并村建社区，是指将两个或两个以上地域相近的行政村进行撤并，并在这些区域范围内建立一个社区，在区域内仅存在一个村级组织。三是联村建社区，是指在两个或两个以上行政村的区域范围内建立一个社区，并且在该区域内仍然存在两个或两个以上的村组织和村经济合作社。(46)渔农村社区的构建，为“网格化管理、组团式服务”工作的开展和在地理区域内划分网格提供了便利。
（三）新型渔农村社区内部管理权限划分
在渔农村社区设立社区党组织和社区管委会。社区党组织根据所辖党员人数和工作需要，分别设立党委、党总支和党支部，社区党组织在当地乡镇（街道）的领导下，起领导核心作用。社区管委会在社区党组织的领导下，对本社区区域履行统一的管理服务职能。社区管委会的职能原则上参照城市社区的职能，主要从公共服务、民间调解、治安维护、帮困扶贫、民意表达、监督协调等方面履行职能，下设社会保障、社会事务、治保与调解委员会（警务室）等机构。
明确社区与行政村的关系。对一社区一村的，社区党组织和村党组织合二为一，社区党组织即村党组织，实行两块牌子一套班子；对一社区多村的，社区党组织设立党委或党总支，领导村党支部开展工作，在此基础上，根据当地渔农村经济社会和组织形态发展的实际，建立特色支部和行业支部，如五匠支部、渔业支部、个协支部等。社区管理委员会与村民委员会、村经济合作社职能各有侧重。社区管委会参照城区管理服务模式，负责该居住区域的公共事务和公益事业，与生产、经营活动相脱离。村民委员会主要负责本村的基础设施建设，提高村级集体收入，对村民社会保障的投入等公益事业。村经济合作社主要负责村集体资产经营、管理、收益和分配，尊重和支持村民委员会和社区管理委员会的工作。(47)
（四）新型渔农村社区管理新探索
随着舟山市新型渔农村社区建设的逐步推进与完善，一个打破传统的基层管理服务的新模式也在实践中不断地成长、完善，这就是舟山市党委、政府不拘泥于形式，打破传统，因地制宜地探索出的“网格化管理、组团式服务”的新型管理服务模式。网格化管理壮大了渔农村社区工作力量，强化了基层渔农村社区工作基础，有效整合了渔农村社区的资源，推动社区服务水平登上新台阶。其主要内容包括以下两个方面：
网格化管理，就是将全市43个乡镇（街道）划分为2464个管理服务网格，形成了覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区、责任网格五级服务管理体系。将传统的联系包干责任制度与现代信息网络技术结合起来，拓展电子政务功能，建立起公共服务与管理的新型信息化平台。整合“条块”公共服务资源，实现网格化治理与现有行政管理的无缝对接。(48)
组团式服务，就是在基层党组织的统一领导下，以乡镇（街道）干部、社区工作者、民警、教师、医生和志愿者为网格服务团队成员，以家庭为最基本的服务单位，建立起基层社会管理服务新体系。以强化公共服务为突破点，全面及时回应群众要求，实行点对点、面对面服务。及时全面掌握社会稳定动态信息，强化了社会稳定分析预警，使大批群众反映的问题及时解决在源头，防止矛盾激化，避免矛盾积压。
三、舟山市新型渔农村社区建设中存在的问题
目前，舟山市渔农村社区建设收到了较好的成果，受到了人民群众的欢迎。它不仅大大地改善了渔农民的生活质量，而且提高了渔农民的生活水平。但是，作为一项新兴的管理体制，其在政策目标的贯彻落实过程中存在着很多的问题，这些问题必将制约着舟山市渔农村社区建设的进程。具体表现为：
（一）新型渔农村社区建设缺乏法律定位
在全国贯彻实行新农村建设的过程中，新型渔农村社区作为一种全新的基层组织，在法律上是没有依据的。而村委会是有法律地位的，村委会在机构的组建过程中有《村民委员会组织法》作为法律保障。(49)新型渔农村社区事实上是承接原来由村委会承接的政府行政性事务和村委会无能力办理的渔农村公共事务，这样的功能定位是不明确的，造成了在实际的操作过程中会有很多的问题。社区的部分工作难以进行合理的分工，而且在处理相关渔农村的公共事务时无法根据相关的法律规定进行公正合理的处理。
（二）部分渔农村社区管理人员素质相对不高
这些年，舟山市在渔农村基层干部队伍建设方面取得了一定成效，但与渔农村群众的需求相比仍有一定的差距：部分社区干部年龄、文化结构不合理现象还比较严重；部分社区干部思想保守、观念陈旧，缺乏干事创业的热情；部分社区干部是由原来的村干部提升上来的，在思想上未做好角色的转化，仍然只重视自己所在村的利益；另外，城乡基层干部报酬存在着较大的差异，基层干部待遇无法做到同工同酬，这在一定程度上挫伤基层干部特别是渔农村基层干部的工作积极性。(50)
（三）农村、渔农村社区以及经济合作社三者之间职能划分不清
在渔农村社区体制建设中的一块重要内容就是农村、渔农村社区以及经济合作社之间的关系。舟山市从开始渔农村社区改制以来，这一问题一直严重影响着社区工作的进一步开展。
在由自然村改制到社区的过程中，因为各种内部因素和外部因素，渔农村改制并未达到预期的目标。在“一村一社区一经济合作社”模式中，社区、村与村经济合作社之间的矛盾并不突出，而在“一村一社区多个经济合作社”或“一社区多村多经济合作社”的模式中，就不同程度地存在着“不协调”、“难管理”等问题。(51)社区内各村经济合作社各管各的，社区难以统筹安排有关公共事务和公益事业，乡镇政府布置的工作既要到社区，又要到村、村经济合作社。这样的一种管理模式严重影响了社区工作的效率，同时在管理上也出现了职责不明，权责不分的现象。这样的问题给社区的可持续建设带来了阻碍，导致在一些问题的解决上既浪费了人力、也浪费了财力和物力，最终制约了社区统筹发展和社区的规划建设。
（四）渔农村社区公共产品供给机制有待健全
在新型渔农村社区的建设过程中，公共产品的供给不仅仅是社区工作的一大重要内容，也是发展社区服务的一条主线。在当前渔农村社区建设过程中，因为资金不足，管理机制落后，导致了公共产品供给无法满足群众的要求。
其一，一些渔农村社区基础设施和公共服务设施等硬件建设落后。特别是在空巢老人、留守妇女、留守儿童较多的社区，由于公共服务的缺失，导致了社区居民办事不便、生活不便、就医不便。这部分社区就迫切需要加强渔农村社区服务建设，从而满足渔农村社区居民的生产生活需求。(52)
其二，一些渔农村社区文化娱乐生活简单枯燥，思想道德建设滑坡、社会风气不正，缺少和睦、友善、互助、向上的氛围，凝聚力、安全感、归属感差，迫切需要加强农村社区思想文化建设，增强社区意识、维护社区稳定。
其三，由于渔农村社区保障制度尚未完善，渔农民群众就业难、就医难等问题比较突出。尽管这几年舟山市对渔农村低保家庭做到“应保尽保”，同时开展暖促工程，但仍有不少因病致贫、因子女就学致贫、因灾致贫而处于低保边缘的群众，生活处境比较艰难。
（五）渔农村社区财务账目不清，财政压力大
在渔农村改制为渔农村社区的过程中，需要打破原村建制模式。改制后，原建制村的土地、债权、债务、资产、制度等都需要重新清理和登记，但是在清理和登记的过程中，由于各方利益要求不同，特别是对相关的集体经济项目的重新分配中，利益分配不均，存在着一些矛盾，导致了新的社区在财务问题上无法理清，为新渔农村社区的建设埋下了障碍。
同时，渔农村改制增加了乡镇财政的压力。在渔农村社区建立之前，各级村委会干部的工资待遇根据相关规定是由本村的经济合作社支出的，但是，渔农村社区组建之后，乡镇政府不仅要负担这一部分的支出，同时社区干部的工资与福利也需乡镇的财政负担，这进一步加重了乡镇的财政压力，进而制约了乡镇的长足发展。(53)
四、舟山市新型渔农村社区建设机制探索
舟山市于2005年起全面推开渔农村新社区建设工作，四年多的实践证明，舟山市建立渔农村新社区既符合科学发展观的要求，也符合舟山市渔农村社会经济的发展趋势，更符合基层群众的愿望。但是，由于渔农村社区建设是在没有模式可套用、没有经验可借鉴的情况下探索前进的，在开创有舟山市渔农村自身特色的社区建设工作过程中，仍然不可避免地出现了一些问题。面对在改制过程中遗留下来的这一系列的问题，我们可从以下几个方面采取措施，对存在的问题进行妥善处理。
（一）建立新型渔农村社区的法律机制
由于渔农村社区建设的法律权限的缺失，使其在工作的开展过程中面临艰巨的问题，因此，为解决在撤并过程存在的一些问题，我们应用政策和法律形式对渔农村的功能定位予以肯定。适时修改《村民委员会组织法》，为渔农村社区的管理提供法律保障。同时，通过建立健全渔农村社区管理机制，从而让新农村社区建设有章可循，使渔社区管理民主、有序。
（二）完善各组织之间的工作机制
为了明确各组织之间的职能关系，妥善处理各组织之间的关系，我们可从以下几点着手解决。
其一，建立委托关系。对于村委会办不了又办不好的事务，可以通过办理委托手续，委托社区办理，赋予其合法性，可以避免社区超越法律权限，与《村委会组织法》相背离。这样的措施有利于使社区与村委会成为分工合作的有机整体，从而增强渔农村发展的动力，不断满足渔农民提高物质、文化、健康水平的现实需要，让改革发展的成果真正惠及广大渔农民。
其二，妥善处理社区与村委的关系。要把社区建设作为渔农村引进城市化管理机制和模式的一项重大工程。社区管理委员会要在当地乡镇党委、政府的领导下，对新社区的基础设施建设进行统筹规划，对区域性事务、公益性工作进行管理与服务，除法定要由村委会名义办理的事务，其他事务均要纳入渔农村新社区的管理领域。
其三，加快撤村并社区步伐，逐步实现“一村一社区”。认真总结推广一村一社区的成功经验，充分发挥一村一社区的优势。要积极创造各种条件，从合理利用人力、物力、财力资源的角度，引导联村社区向一村一社区发展，并在政策允许的范围内给予联村社区在短期内撤并成一村社区更大的政策优惠，从而理顺当前数村一社区的突出矛盾。(54)
（三）加强社区干部的选拔与培养机制
社区干部作为渔农村社区的领导者，其素质直接关系到渔农村社区的发展。作为一名优秀的社区干部，要能够凝聚人心，全心全意带领社区群众共同发展经济，建设社区，实现社区的全方位发展。因此，提高社区干部的素质是渔农村社区建设中不可忽视的一项重要任务。
其一，多渠道、多层次选调社区干部。既可以从优秀高校毕业生中挑选，也可以从各部门、乡镇（街道）下派，重点选调那些政治素质好、工作能力强、熟悉和热爱渔农村工作的优秀人才充实社区工作队伍，不断改善社区干部队伍结构，使社区干部的整体素质得到提高。
其二，积极实施素质培训。组织社区干部系统地学习党的路线、方针和政策，系统地学习公共管理学、经济学和现代渔农业科技的基础知识，从而提高社区干部执行政策的能力、加快发展的能力、服务群众的能力、化解矛盾的能力。(55)
（四）完善渔农村社区公共产品供给机制
对于渔农民而言，最重要的事情莫过于实实在在的实惠和看得见摸得着的建设了。在新型渔农村社区建设的过程中，渔农村社区干部应努力改变原有的管理模式，注重公共服务，更多地为群众提供生活、居住、社会发展的服务、指导和帮助。
一是要通过进一步推进暖促工程。加强渔农村公共信息平台的建设，为渔农民提供政策宣传信息发布、农产品市场信息等服务；加强渔农村公共法律服务，推进基层司法所建设，向渔农民提供普法教育和法律援助。
二是要建立多层次的渔农村社区的保障体系。继续推行新型农村基本养老保险制度，不断扩大参保覆盖面；完善农村最低生活保障制度，建立“低保”标准自然增长机制；完善农村医疗救助制度，解决农村困难群体治病难问题。(56)
三是要加强渔农村社区文化建设。积极开展健康科学有益的娱乐活动，在大力加强物质文明建设的同时，也丰富渔农村居民的精神文化需求；积极引进现代城市文明，开展精神文明建设，逐步缩小城乡居民之间的生活差距。
四是要完善渔农村社区基础设施建设。加大渔农村社区内的公益性基础设施建设，美化、绿化、净化村庄，实现村湾布局优化、水电道路通达、庭院道旁绿化、信息传递通.、村容村貌整洁的农村社区新格局。
（五）建立覆盖渔农村社区的公共财政新机制
妥善处理村级集体资产，充分发挥其积极作用。渔农村社区严格按照《浙江省村经济合作社条例》规定，为社区运转提供必要的工作经费，合理安排公共事务和公益事业所需的资金，从而弥补财政资金供应不足的问题，确保社区更好地发挥作用，为新型渔农村社区建设提供强大的组织保障。
其一，新型渔农村社区范围内，各种经济合作组织要在社区干部的指导、协调、监督下，自我管理、自主经营、独立运作、自负盈亏建立社区后，村帐由社区托管。
其二，集体资产的处理方案必须经过多数群众的同意，方可实施。因为村级集体资产是由全体村民共同创造的，因此要妥善处理，做到取之于民，用之于民。
其三，可根据各地实际，在确保集体资产不流失、不被挪用情况下，积极探索村级集体资产股份合作制改造。进一步制定完善经济合作社章程及集体资产和财务管理工作的规章制度，依章办事，切实维护广大渔农民的合法权益。
综上所述，建立渔农村新社区是舟山市全面落实科学发展观，统筹城乡协调发展，构建海岛和谐社会，推进城乡一体化管理的重大举措。从目前来看，渔农村社区建设还属于探索阶段，构建舟山市渔农村新型社区任重而道远。建立渔农村新社区仅是第一步，今后社区建设和发展中还将面临更多的现实矛盾，只要我们以维护和促进广大群众的利益为工作出发点，就会得到广大群众的支持和拥护，渔农村新社区的明天一定也会更美好。
【注释】
(1)本文原载《中国行政管理》2011年第9期，题为《简论加强我国围海造田的科学管理》，作者为于淑文、李百齐。
(2)郭伟、朱大奎：《深圳围海造地对海洋环境影响的分析》，《南京大学学报（自然科学版）》2005年第3期。
(3)陈宝红、杨圣云等：《以生态系统管理为工具开展海岸带综合管理》，《台湾海峡》2005年第1期。
(4)刘伟、刘百桥：《我国围填海现状、问题及调控对策》，《广州环境科学》2008年第2期。
(5)杨辉：《海域使用论证存在的问题及对策研究》，《海洋开发与管理》2007年第6期。
(6)黄一涛：《基于府际治理的长三角流域环境有效治理研究》，《中共杭州市委党校学报》2008年第1期。
(7)杨爱平：《论区域一体化下的区域间政府合作》，《公共管理学报》2009年第3期。
(8)黄胜平、王胜：《长三角一体化与太湖水治理一体化》，《江南大学学报》2008年第4期。
(9)本文原载《中国行政管理》2008年第12期，题为《以科学发展观为指导，大力加强海岸带管理》，作者为于淑文、李百齐。
(10)肖剑鸣：《比较环境法》，中国检察出版社2001年版。
(11)王曦：《国际环境法》，法律出版社2005年版。
(12)汪劲：《中国环境法原理》，北京大学出版社2006年版。
(13)蔡守秋：《环境资源法学》，湖南大学出版社2005年版。
(14)韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版。
(15)周坷：《生态环境法论》，法律出版社2001年版。
(16)吕忠梅：《环境法原理》，复旦大学出版社2007年版。
(17)明苏力：《中国环境法的新视角》，中国检察出版社2003年版。
(18)中国生态补偿机制与政策研究课题组：《中国生态补偿机制与政策研究》，科学出版社2007年版。
(19)竺效：《生态损害的社会化填补法理研》．中国政法大学出版社2007年版。
(20)数据来源：舟山市科技局。
(21)数据来源：舟山市科技局。
(22)数据来源：舟山市统计局。
(23)数据来源：舟山市科技局。
(24)数据来源：舟山市人才办。
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