第三节　以科学发展观为指导，大力加强海岸带管理⁽⁹⁾

海岸带是指陆地与海洋的交界地带，即由海洋向陆地的过渡地带，是海岸线向陆、海两侧扩展一定宽度的地带型区域。海岸带拥有十分丰富的自然资源，如海涂资源、港口资源、盐业资源、渔业资源、石油资源、旅游资源和矿砂资源等，具有多方面的开发和利用价值；海岸带的地理位置优越、交通便利，海陆资源丰富，是各国最宝贵的国土区，被称为“黄金宝带”。在我国，占国土面积14%的沿海地区承载着全国41%的人口，就有力地说明了这一点。另一方面，由于海岸带的区位优势和资源的多样化，吸引了不同部门、不同产业、不同群体在此进行多头开发，这就不可避免导致了资源开发利用的无序。因此，综合管理与科学开发利用海岸带资源，做到既能保护资源与环境又能获得最大的社会经济效益就显得十分重要。

一、我国海岸带管理中存在的问题

当前，我国海岸带综合环境面临严峻的形势。

首先，海洋污染严重，海岸带生态环境遭受破坏加剧。海洋污染主要发生在靠近大陆的海湾，由于密集的人口和工业，大量的废水和固体废弃物倾入海水，造成了日益严重的海洋污染。据《2007年中国海洋环境质量公报》披露，2007年，我国近海海域污染总体形势依然严峻。全海域未达到清洁海域水质标准的面积约14．5万平方公里，87%的入海排污口超标排放污染物，约53%的排污口邻近海域生态环境质量处于差和极差状态，排污口临近海域生物质量低劣，底栖经济贝类几近绝迹。

大量的污染物入海，首当其冲遭受损害的是海岸带。海洋污染破坏了自然景观，使一些优美的滨海风景区失去了利用价值，使海洋旅游业遭受严重损失。海洋污染使海水水质严重下降，失去了原有的功能价值，破坏了海岸生态系统，使得部分岸段成为海上荒漠。同时，海洋污染已危及到人类本身的生命健康。

其次，海岸带的过度开发也带来了严重的环境问题。这主要包括潜在污染严重的大量重化工项目在沿海地区的大量上马，给海岸带带来了重大环境危机。捕捞、养殖、采挖生物和非生物资源方面的过度，不计后果的海岸工程建设，围海造田的无序，也造成了严重的海岸环境问题。

一个时期以来，由于海上交通便利，易于原料和产品运输，石化企业往往争相在沿海布局，而目前正值国际重化工业向我国转移的高峰时期，其转移的地区正是投资环境良好、基础设施完备，尤其是港口条件优越的沿海港口城市。为把握这一机遇，加之重工业的产值要远高于一般轻工业，沿海各省市，特别是具有深水港口条件的省市都在采取措施吸引这些大项目，争相把发展重化工产业作为地方经济的重要增长点，一些存在重大环境争议的工程、项目也在众目睽睽之下纷纷上马。正是这些在发展经济的名义下大干快上的企业，没有同步重视并解决好环保问题，在带来经济高速发展的同时，也给海洋生态环境带来重创甚至是毁灭。海洋污染和海岸带的过度开发，不但导致了海洋灾害的频频发生，同时也给海洋经济的可持续发展带来了严重困难。

二、我国海岸带管理问题原因分析

首先，造成上述问题的主要原因是我国较长一段时期内海岸带管理体系不顺.，管理难以到位。海岸带管理是海洋综合管理的重要组成部分。世界各国在海洋开发早期，一般实行分部门、分行业进行管理的体制。而随着人类对海洋开发能力、规模和内容的增强与扩大，上述管理体制越来越难以适应海洋开发实践的需求，越来越多的沿海国家开始认识到需要对海岸带实行综合规划和管理。目前，我国对海岸带资源的管理基本上是传统的分工、分类管理，是根据自然资源属性及其开发产业，按行业部门进行计划管理。而实践表明，这种分散多头管理的状况，远远不能适应当前的海岸带开发形势。

其次，造成我国海岸带环境恶化的原因还在于各级地方政府在发展海洋经济的过程中，受不正确的政绩观的影响，没有树立起科学发展观和海洋经济可持续发展的理念，因而在指导海洋经济发展的过程中，在GDP增长的冲动下，根本顾不上考虑海岸带的环境保护问题。

再次，我国海岸带自然环境遭受的上述破坏，也与沿海地区不少居民缺乏海洋知识，缺乏保护海洋和海岸带环境的意识有关。改革开放以来，我国的海洋开发步伐加快，海洋经济发展迅速，但作为海洋环境保护的必要条件——海洋知识，特别是海洋环境保护知识的宣传与普及却远远没有同步进行，致使不少渔民以及其他居民习惯于把海洋看作是天然的排污场所，毫无顾忌地向近海排污，而沿海不少企业也将大量工业废水直接倾倒入海。各地的环保局虽然也有禁止排污的条例与检查措施，但由于种种原因，这些措施还不到位，各地甚至不乏以罚代管的情况。(www.daowen.com)

三、加强我国海岸带管理的有效途径

针对我国当前海岸带严峻的环境状况，加强海岸带管理，促进海洋经济的可持续发展，已成为需要我国各级政府认真解决的重要课题。必须看到，实现海洋经济的可持续发展，必须大力构建沿海地区陆海和谐的社会与自然环境。

（一）调整海岸带行政管理体制，建立海岸带管理的综合协调机构

海岸带管理涉及众多行业、诸多部门的利益诉求，而我国涉及海岸带管理的部门较多，这就带来了管理上的困难和矛盾。海岸带管理在实质上要求管理者将其作为一个特定的区域和独立的系统，制定专门的法规，成立统一的管理机构，以进行有效的管理。为此，笔者认为有必要在国家和省一级层面建立“海岸带管理委员会”，该委员会的主要任务可定为协调各行业主管部门的关系，指导、监督海岸带各主管部门的工作。海岸带管理委员会由海洋、交通、国土、水利、农业、盐业、渔业、环保等部门主要负责人参加，海岸带管理委员会可由政府一名分管领导挂帅，以此实现对海岸带开发和环境保护的有效管理。

（二）认真落实科学发展观，将海岸带开发限制在合理的限度之内

如前所述，造成目前海岸带地区生态环境恶化的主要原因是对海岸带的过度开发，这包括工业企业在海岸带的无限制扩张，围海造地的无序进行，浅海和滩涂养殖和开发的无度。解决这一问题，需要我们的各级政府在大力发展地方经济时，首先认真、切实落实科学发展观，既创造良好政绩，又十分关注海岸带的环境保护。因为环境的好坏事关经济发展的质量，事关百姓的安危和人类生存发展的基础。事物的发展都要有“度”，用海行为也要有度。需知，一定海域、一定海岸线承受的开发力度是有限的，人类在海洋开发中，一定要循海洋自身之理，守海洋所能容纳之度，即按照海洋自身的容纳能力、承受能力来决定人类的用海活动。临海和沿江地区政府领导人应大力加强环保意识，要从根本上摒弃片面追求国内生产总值增长率的错误做法，下决心根治海岸带环境污染。

（三）严格控制高污染企业在沿海地区的扩张，对沿海地区新建项目和海岸开发项目进行严格的环境影响评估

鉴于沿海地区工业林立对海岸带已带来的严重环境危害，当务之急是要严格控制高污染企业尤其是重化工企业在沿海地区的扩张。中央有关部门和各地政府要对沿海新上项目进行严格的环境质量评估。应该说，在过去的一段时间内，沿海新上工业项目包括围海造地工程也都是经过了环境影响评估的，但由于评估方法不科学或程序不严密，评估的效果并不好，许多经过了评估上马的项目仍然给海岸带带来了严重的污染。这就产生了一个环境影响评估的科学性问题。对此，我们认为，为了实现决策的科学性，就要强化评估论证的科学性、民主性。涉海项目进行可行性论证时，不应该由项目方出钱，委托一些与项目本身无利害关系的研究院所、高校的专家单独进行，而应该把与项目有直接、间接利益关系的单位和居民代表都纳入论证参加人员中。因为由项目方出钱，邀请第三者作论证，委托方的意志很容易影响论证的公正性、可信性、科学性。在这里，可行的方法是国家单独设立环境评估论证基金，由项目方出钱，由政府出面组织业内专家和各方代表参加论证，并规定好参加论证专家应负的责任，以此提高环境评估的公正性和科学性，提高高污染企业在滨海落户的门槛。而对于一些滨海新区而言，更要进行科学的规划布局，其整体设计要遵循综合利用海洋、发展循环经济、促进绿色GDP发展的理念，切实实现有毒有害的零排放和无害化。

（四）加强海岸带管理要与新渔农村建设结合起来

世代居住在海岸带地区的渔民，是实现海岸带保护的重要力量，但有时也可能是海洋环境的破坏者。从某种程度上说，我国海岸带的过度与无序开发，与沿海地区渔业资源大幅减少、渔民失海失地后又没有很好的转产技能而大量投入近海养殖业和其他海洋开发业有着密切的关系。根据我们在浙江沿海地区的调查，海岸带管理的缺位与渔村经济落后、渔民文化素质低有着直接关系。首先，由于渔村经济发展水平低，渔民文化水平普遍不高，渔民卫生习惯也普遍较差，他们所认识的海洋也只是捕鱼、养殖的场所，而海洋保护的观念却十分薄弱。其次，由于渔民祖祖辈辈以捕鱼为生，从事其他生产活动的技能十分有限，所以转产转业从事诸如休闲渔业、从事海洋旅游业的意识和能力都较差，而上述产业的发展恰恰需要具备良好的海岸带环境，而在海洋旅游产业发展较好的地区，海岸环境普遍受到很好的保护，而当地居民的环保意识也普遍较高。

我国在大力加强海岸带综合管理的同时，必须加大新渔农村建设的力度，要努力提高渔民的文化程度，加大对失海渔民的培训力度，让他们尽早实现转产转业，不断增加非农收入。要通过发展休闲渔业，发展海洋旅游业，让渔民进一步从传统渔业甚至传统近海养殖业解放出来，实现转产转业，从而实现近海海域养殖业的有序发展。渔农村建设好了，渔民富裕了，农民的文明程度提高了，渔民的海洋观念、海洋保护意识就会逐步提高，就会成为海洋环境保护的积极者，成为海岸带管理的主动参加者，才会自觉地维护好海岸带环境。