第二节　海洋生态环境治理中的府际协调：以长三角地区为例

府际协调模式是政府间以开放、合作、信任的胸怀，共同参与区域间公共事务。这就需要抛弃传统地方主义的影响，向新区域主义转变，营造开放的、互信的、合作的新型关系。这种组织关系有利于地方政府相互尊重，互惠互利。但现实情况往往事与愿违，各行政主体因各自利益的不同而在资源争夺、政绩考核中产生冲突，从而损耗了行政资源并降低了服务公众的水平，阻滞了国家和社会的发展。

海洋是生命的摇篮、资源的宝库，是人类赖以生存发展的蓝色家园。目前，中国近海整体的海洋生态环境状况，特别是长三角地区面临着严峻的态势：海水质量恶化、海水富营养化日趋严重、滨海湿地减少、海洋生物多样性指数下降、海洋环境灾害频发，海洋生态环境的“跨界污染”已经成为制约长三角地区社会经济发展的“瓶颈”。近年来，尽管长三角地区两省一市地方政府加大了行政投入，倾力治理海洋生态环境问题，然而收效甚微。除长三角地区海洋生态环境自身的环境净化能力有限外，更为重要的一个原因是整体海洋区域在习惯上被行政划分为多个闭合状海域地方政府。后者为了追求本行政辖区内经济利益的最大化，往往只关注本地区的GDP数据的增长，纷纷抢占或者破坏海域资源，甚至采取恶性的地方保护主义策略，却相互逃避对海洋生态环境治理成本的支付。由此，长三角地区政府在海洋污染防治工作中普遍出现条块分割、各为其利、各自为战的局面。笔者认为，长三角地区近海海洋生态环境问题有着高度的渗透性和不可分割性，因此我们需要从府际治理的视角对长三角地区海洋生态环境治理中的政府间协调机制进行探讨。

一、长三角地区海域海洋生态环境的现状

长三角地区是中国目前经济总量最大、经济实力最强的综合经济区。但是，长三角地区两省一市（上海市、浙江省、江苏省）在开发海洋、创造巨额财富的同时，也导致了长三角海域海洋生态环境的急剧恶化。

（一）近岸海域水质明显恶化

在我国四大海区（渤海、黄海、东海和南海）中，以东海海区受污染的面积最大，近海80%的海域水质为四类和超四类海水。我国海水水质标准从优到次依次分一、二、三、四类，四类为最差（见表4‐1）。

表4‐1　2006—2010年东海海区未达到清洁海域水质标准的面积（平方公里）

数据来源：国家海洋局。

江浙沪两省一市近岸海域严重污染区域已扩展至距岸120～200千米，尤以上海市和浙江省近岸海域受污染的程度最高，且又集中体现在长江口、杭州湾海域和宁波近岸。主要污染物是活性磷酸盐、无机氮和石油类。上海市中度污染和严重污染的海域主要出现在长江口，且其沿岸主要排污口附近海域污染亦十分严重；浙江省受到长江径流的影响，近岸海域污染范围亦较大，中度污染和严重污染的海域面积达2.3万平方千米，主要集中在杭州湾、甬江口和瓯江口等近岸海域。

（二）海水富营养化日趋严重

近30年来，随着长三角地区农业经济、工业化及城市化的快速发展，农药、化肥施用量和工业排污量也快速增加，流域污染物排海量剧增，使得邻近海域海水富营养化日趋严重（见表4‐2）。

表4‐2　2006—2009年东海区（两省一市）超标排放入海排污口统计

据国家海洋局东海分局从2006年到2010年上海市、浙江省、江苏省三省市的《海洋环境质量公报》显示，长三角地区两个生态监控区苏北浅滩、长江口生态监控区和杭州湾生态监控区生态系统健康状况为不健康。

在沿海各省市中，代表海水污染程度的两项主要指标无机氮和活性磷酸盐平均含量，上海、浙江、江苏均位列全国临海省市的前三名。长江口及毗邻海域入海污染物来自长江入境、长江流域江苏段、浙江省6地市、上海市和海域污染源。其中，长江入境物质是入海量的主要来源，其高锰酸盐指数、总氮、总磷通量是总入海量的66.5%、70%和65%，江苏、浙江及上海三地对高锰酸盐指数、总氮、总磷入海量总的“贡献”率为32.9%、26.6%和28.4%。表4‐3列出了2006—2010年长三角地区部分河流排放入海的污染物数量。

表4‐3　2006—2010年长三角地区部分河流排放入海的污染物量

（三）沿海湿地资源正在逐渐消失

长三角地区社会经济发达，人口分布集中，土地资源严重不足，河口和海湾滩涂是这一地区造地的主要来源。而盲目、大范围地围海造地，忽视了自然生态和环境效益，不仅破坏了多种海洋性鸟类的栖息场所，也使许多重要的经济鱼、虾、蟹和贝类的生息、繁衍场所消失，而且还大大降低了滩涂湿地调节气候、储水分洪、抵御风暴潮、净化地表径流及护岸保田的能力。同时，也改变了海岸地貌和海区的水动力条件，加速了航道、港口和港湾的淤积，使漫长曲折的海岸线变得平直单调。目前，据国家海洋局东海分局的统计资料显示：长三角地区滨海湿地正以每年2万多公顷的速度减少，潮间带湿地已累积丧失57%，生态系统全面衰退。东海沿岸湿地生态服务功能已下降50%。

（四）赤潮灾害频发

长三角地区海域一直是我国赤潮最频发的区域。国家海洋局东海分局科技处处长翁光明说，从国家海洋局东海分局近几年的统计数据看，我国赤潮60%～70%的发生率和面积都集中在长三角地区海域，其中70%集中在舟山群岛、杭州湾、长江口口门外等海域，尤以杭州湾最为严重，富营养化指数为34.2，而平均指数为7.2；长江口、舟山海区明显低于杭州湾，指数分别为7.0、3.4。海域富营养化程度较高，是赤潮频频发生的物质基础。可以说，目前，长江口、杭州湾及附近海域，已成为我国近岸海域污染最严重的地区了。

表4‐4　2006—2010年东海海域发生赤潮灾害情况

二、构建长三角地区海域生态环境治理府际协调机制的可行性

长江口、杭州湾海域生态环境恶化已造成包括生物多样性下降、近海渔业资源衰退、海洋生物质量下降、赤潮灾害频发等严重后果。长三角沿海地区大约有上千万人口从事海洋捕捞、海水养殖和水产品加工及相关行业，他们的生活若面临险境，将严重影响当地的社会安定和生产发展。因此，实施长三角地区海域海洋生态环境治理府际协调机制已刻不容缓，否则，海洋生态环境势必会成为该区域社会经济发展的“瓶颈”，严重影响人们的生活水平和区域经济的可持续发展。

（一）区域经济一体化诱使长三角地区府际治理机制的确立

经济全球化和生态化趋势在进一步加强。自从我国加入世贸组织，在全面参与国际化竞争的过程中，海洋生态环境和经济活动的相互影响日渐加深。区域经济一体化是中国21世纪经济发展的必然趋势。目前，中国已经形成长三角、环渤海湾、泛珠三角三大经济合作区域。⁽⁶⁾由于国家日益把海洋生态安全视为国家安全的基本战略，并且鉴于长三角地区各省市经济条件差异明显，优劣各异，由此在经济一体化的过程中延伸出了许多区域内的海洋生态环境公共问题和公共事务，跨区域的海洋生态环境治理越来越呈现出“你中有我，我中有你”的相互依赖态势。⁽⁷⁾或者说，任何一个省或地区都已经不大可能脱离一个区域共同体而封闭发展。只有加强区域内各省市政府间的合作，才能逐步消减行政区域之间的行政分割壁垒，实现海洋生态环境中经济利益上的互惠共荣，从而提升整体海洋区域内的生态环境效益。

（二）海域污染一体化促使长三角地区府际治理机制的强化

步入21世纪以来，随着长三角地区工业化、城市化进程的加速推进，目前该区域已经发展成为我国重要的区域经济发展中心之一。但是，与此同时，长三角地区附近的近海海域也成为沿海省市政府发展经济的公共“污水盆”，长三角地区海洋生态环境问题已呈现一体化趋势。⁽⁸⁾例如，近些年多次发生在杭州湾附近的赤潮事件就与此关联紧密。赤潮事件不仅引发海洋水质的污染，致使大量鱼类死亡甚至濒临灭绝，还造成鱼价大幅度波动，深深刺痛了长三角地区沿岸各利益攸关方的神经。这在客观上要求治理长三角地区海洋生态环境问题必须走一体化合作之路。而长三角区域一体化，最终的目标就是要打破行政壁垒，强化区域内各行政主体建立联动性治理机制，促使市场要素在各行政区域间自由流动。

（三）海域公共治理一体化带动长三角地区府际治理机制的拓展

从自然区域的角度看，海域是一种整体性极强的区域，其内部的各自然要素和社会经济往来极为密切。海域这种内在特性，决定了海域的整体可持续发展与“行政区经济”发展之间始终存在不可调和的矛盾。特别是随着海域附近的行政区域经济发展差距各异，海域内各种公共性问题变得更加纷繁复杂起来，诸如海洋水资源分配、海洋环境与生态保护、海岛限制开发与生态补偿等等。因此，依靠传统的单边“行政区行政”思路，已经无法得到有效治理。这就要求打破行政区划的刚性界限，实现区域一体化协调治理。近几十年来，长三角地区海域区域省市正在执行国家关于“沪苏浙‘长三角’海洋生态环境保护与建设合作协议”、“长三角海洋生态建设工程行动计划”、“长江口及毗邻海域碧海行动计划”等海域合作治理项目，以实现近海海域生态环境的可持续发展。

三、目前长三角地区海域海洋生态环境治理府际协调的缺陷

频频发生在长三角地区海域的“跨界污染”和现行的行政分割体制之间的不协调，已经成为导致长三角地区海洋生态环境质量总体恶化的一个主要因素。面对近海生态环境不断恶化的趋势，长三角地区也意识到合作治海的必要性。然而，几年下来，长三角地区合作治海并没有取得实质性的进展，近海生态环境持续恶化。由于长三角地区各方没有展示出足够的诚意，合作治海也被当地老百姓戏称为一个诱人的“香饽饽”。目前，长三角地区在海洋生态环境治理中的缺陷可以归纳为几个方面：

（一）部分地方政府跨海域合作治理观念严重滞后(www.daowen.com)

长三角地区在取得傲人的经济成就的同时，也是全国首屈一指的污染“大户”。据统计，长三角地区仅占全国面积的1%，其污染物排放量却占全国总排放量的20%。国家海洋局第二海洋研究所研究员许建平说，许多沿江、沿河的地方领导总以为“江河流量大，污染点没啥”，所以总是把一些用水量或排污量大的工业企业规划建设在沿海、沿河地带，结果导致近年来海域综合性污染日趋严重。虽然近些年来，长三角地区两省一市的高层领导就长三角地区海洋生态环境治理等问题频频互访，达成了一些共识。但由于长三角地区部分地方政府基于错误的地方保护主义观念，导致了跨海域合作治理举步维艰。一是地区思维严重。一些地方政府依然存在封闭式发展思维，一些行政领导乐于做“土皇帝”，不愿意外界干预本行政区内经济社会发展。二是诚信匮乏。地方政府间开展的跨海域合作治理必然需要建立在地方政府的诚信基础之上。但是，部分地方政府却面临着严重的信用危机，一个普遍性的问题是“新官不理旧事”、“一届政府一朝政策”，有的行政领导甚至把政策朝令夕改，这些都直接阻碍了跨海域合作治理海洋生态环境的顺利进行。

（二）府际海洋生态协调治理的财政投入不足

府际海洋生态协调治理的财政投入不足，使府际海域治理陷入“行政区经济边界”这个怪圈。行政区经济边界是地方政府对于本区域行政区划下的边界地区限制财政投入的非合作化倾向。我们可以用“污染博弈”现象来解释行政区经济模式。“污染博弈”是博弈论中的一个经典模型，它反映了多元行政主体之间的矛盾，是行政结构中普遍存在不合作现象的最好、最通俗的例证。在污染博弈中，机会主义怀着侥幸获取利益的动机，结果就是“个体对自身利益的追求将损害整体的利益”。“困境”主要体现在主体的理性导致双方得到的可能比实际得到的少。从单方的角度考虑，背叛是最好的选择，但双方背叛会导致不堪期望的结果。在长三角区域海洋生态环境治理中，也存在着这样一种博弈的情况。长三角地区各省市中有很强的属地经济观念，海洋生态污染往往具有很强的流通性，很难用行政边界来划分。因此，长三角地区边界海域往往被视为行政区划的“经济边界”，各地政府往往采取刚性约束的方式减少财政投入，导致长三角地区部分海域被逐渐边缘化，海洋生态环境由于资金的不足，而无法得到彻底有效的治理。

（三）跨海域府际协调治理机制不完善

跨海域协调治理机制不完善是长三角地区海域环境污染特别是跨界治理失灵的根本原因。中国是单一制的国家，政府间关系模式以条块为基础，政府在条块基础上各司其职。这种行政体制弊端在于，各地方政府之间缺乏有效的沟通和信息交流，资源缺乏有效而系统的整合与利用，环境污染跨区域转移，结果造成资源的大量消耗和生态环境的日益恶化，出现“上游排污，下游叫苦，这边治理，那边污染”的现象。例如2005年6月，江苏排出的污水侵入浙江嘉兴，造成嘉兴水产养殖遭受损失。江浙交界处常因水污染等问题争得不可开交，虽屡经中央协调和媒体报道，却收效甚微。

而现行的海洋环境行政管理机制又只好为本地方海洋环境负责，这是产生地方政府对于跨界海洋环境污染抱着“各扫门前雪”的制度性根源，显然这种心理是无助于跨界海洋环境问题的解决。正如美国环保协会中国项目办公室负责人张建宇博士所说的，“许多政府仍然以本地区经济发展为要务，他们认为污染不发生在自己的地盘上就行”。同时，在短期经济利益的刺激下，地方政府为追求GDP增长，采取先污染后治理的做法。环境污染源的地方政府很少会主动要求排污企业整改乃至关停。当各行政区域政府相互没有隶属关系时，就会从自身利益考虑，使政府与治污单位之间在某种程度上的谋和就具有现实可能性。于是，地方政府千方百计保护自己的致污单位，出现“资本挟持环境治理”的现象。例如2004年6月，沪、苏、浙三地发出《长江三角洲区域环境合作倡议书》，但由于对区域合作机制的界定过于空泛，缺乏一个统一的合作框架和制度措施，针对每个具体环境问题一一协商的做法导致开展合作的协调成本比较高。

（四）跨海域生态环境合作法律保护不健全

目前，虽然国家已经制定了《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《水污染防治法》等法律法规，为长三角地区海洋生态环境保护提供了一定的法律保障，但是还缺少处理跨区域环境治理的相关法律法规。例如，《海洋环境保护法》为了兼顾各海域的情况，有“骨骼立法”、“弹性立法”的性质，法律条文规定得很概括，有许多空白内容需要其他法律文件加以补充。例如上文所说的，只规定了实施重点海域区域性海洋环境保护规划和保护好重点海域的海洋环境可以通过建立海洋环境保护区域合作组织来实现，但是对于海洋环境保护区域合作组织的法律地位、自身职能、如何建立都没有法律依据可以遵循。再例如，2000年实施的《海洋环境保护法》中的第8条规定，跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。但是此规定只是原则性的，缺乏可操作性。总体上看，我国地方政府在处理跨区域海洋生态环境问题时基本上无具体的法律或法规可依，因此常常使区域环境治理要么相互推诿，要么争议不断。此外，没有相应的跨区域事务处理与监督机制，致使在跨区域海洋环境事务处理时，地方政府无从依据，无法进行处理，当然也没有监督之可能。

针对地方政府在实际治理过程中也与法律法规不合拍。如根据《中华人民共和国海洋保护法》规定，环境保护行政主管部门在批准海洋或海岸工程设置入海排污口之前，必须征求海洋管理部门的意见，但在实际工作中往往有所脱节。如2001年被国家计委正式批准的国家级“浙江化学原料药出口基地”的建设，在整个报批过程中，并没有征求海洋部门的意见。

四、构建海洋生态环境治理府际协调机制的对策建议

在坚持发展海洋经济的过程中，长三角地区地方政府必须始终秉持可持续发展的理念，利用生态学管理的理念与方法，坚持“河海陆统筹、一体化管理”，制定海洋生态系统化管理规划，分区分类对我国长三角地区海域生态环境实施有效管理。

（一）树立“竞合”的府际治理理念

众所周知，海洋生态环境自身具有特殊性和复杂性的特征，长三角地区的海洋生态环境是一个整体，如果三地（上海市、浙江省、江苏省）不联动治理，单靠哪一家根本就不可能彻底解决长三角地区海洋生态环境日趋恶化的问题。

理念是行动的先导，要有效地进行跨区域的海洋生态环境治理，尤其要保证海洋生态环境治理的动态平衡。首先要进行理念创新，去除“各扫自家门前雪，休管他人瓦上霜”的旧有治理理念，以“竞合”理念代替竞争思想。在传统行政区行政的府际治理模式下，海域经济利益问题实为海域间环境污染得不到有效解决的一个关键问题。所以，目前重要的是通过改变地区独善其身的想法，树立起自己的利益是建立在他人利益基础之上、自己的环境状况与他人的环境状况“唇齿相关”的意识。在互利互信基础上，倡导竞争加合作的模式，以实现区域整体的环境利益。两省一市地方政府要树立“多方参与、开放共享、联合攻关、互动创新”的理念，摈弃传统的“内向型行政”，主动融入海域共同治理体系之中，坚持海域公共利益价值取向，以合作协调的态度来解决问题，实现海域公共治理最优化，彻底打破传统行政治理模式。

从长三角地区联合治海的历史来看，其实可说是早有渊源。在2001年的首届苏浙沪三省市经济发展座谈会上，就已经明确了要在长三角地区海域生态环境治理方面加强合作，开展东海近海洋生态环境保护研究。2002年下半年，三省联合治海进入实质性操作阶段，由国家海洋局东海分局牵头、苏浙沪三方海洋行政主管部门及国家海洋局第二海洋研究所参与，2002年10月召开首次研讨会，就长三角地区海洋生态环境保护合作事宜进行商榷、研讨。此后，三地又多次组织了研讨会，并于2005年11月签订了《沪苏浙“长三角”海洋生态环境保护与建设合作协议》，成立了长三角海洋生态环境建设工程行动计划领导小组，设立相应的办公室，指导实施海洋环境保护与建设，组织编写《长三角海洋生态环境建设工程行动计划（规划）》。同时，协议还明确了要建立海洋生态环境保护与建设信息共享机制，加强赤潮灾害防治合作，建立近岸海域重大海洋环境污损应急机制和平台等。2006年，三地一边在制订“行动计划”，一边已经就海洋环境监测、防灾减灾工作等展开合作。在“长三角海洋生态建设工程行动计划”这样一个新的平台上，很多问题协调起来更加顺.、解决起来也更加方便，更有利于保护整个海洋生态环境。据了解，浙江、上海和江苏将各出资30多亿元用于该行动计划，而如果上报国家立项通过的话，国家也将分担其中的部分资金。江苏省海洋与渔业局有关人士表示，这是一个系统工程，既需要三地政府各部门的横向配合，也需要国家主管部门的纵向协调，整个计划涉及海洋与渔业、水利、交通、旅游等众多部门，整个治海时间预计将超过20年。

（二）建立多元化的府际网络治理模式

随着社会领域和经济领域自身组织力量的发展，政府作为公共领域垄断者的中心治理机制已经发生改变，治理机制的重心开始朝着多中心的网络治理转移。多元化的府际网络治理模式打破了传统的层级制的行政模式和自上而下的政策执行模式，强调海域治理主体之间通过交换而达到协调、信任与合作。这种治理模式，不仅仅包括同级行政政府间的合作互动，更加包含不同层级政府之间、政府与民间组织、政府与企业间的合作互动，以多元化的权力运作代替自上而下的单一行政权力运作，以公私合作治理代替公权力的单一运作。这种交错重叠的网络治理模式可以大大降低政府大笔的财政支出，提高海洋生态治理综合化效益。

1．巩固政府作为“管理者”角色的延续

在网络治理结构中，合理界定和定位政府在海洋环境治理中的角色是非常重要的。多元化网络治理模式，一方面，否定政府在社会管理中的唯一权力核心的地位，强调海洋生态治理中心的多元化；另一方面，也强调了政府的重要地位，强调在海洋生态的管理网络中，政府是各参与主体中“同辈中的长者”，主要承担建立指导社会组织行为者行动的共同准则和确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任，是网络线路的管理者、组织者，在网络治理中扮演管理者的角色。

2．促成企业作为“治理者”角色的转变

在多元化的府际治理模式建立和政府大力转变职能的大背景下，企业的主体地位得到了进一步体现，也激发了企业参与环保的积极性。我国《海洋环境保护法》明确规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理”。作为污染制造者，企业是政府管制的对象；作为环境保护者，企业又是政府依靠的力量。企业作为海洋环境管理的主体之一，它可以通过合同外包、特许经营等“公私合作”的方式，直接参与海洋环境保护工程项目的生产和服务；可以通过自身的技术改造，改变企业的污染行为，直接成为海洋环境的保护者；可以通过举行环境公益活动，承担起一定的社会责任，为公众的海洋环境保护活动提供资金和人力等方面的支持。

3．接受公众作为舆论“监督者”角色的形成

积极引导公众舆论监督。这对最初阶段非常重要，舆论监督可以促使合作各方履行区域海洋生态环境责任，以维持合作关系。海洋生态环境治理总存在外部性，强化监督的一方不仅使自己受益，而且可以使其他合作者也受益；而如果其他合作者破坏合作规则，会使遵守规则的一方的努力结果大打折扣。在这种情况下，合作规则能否贯彻执行非常重要，合作能否维持下去，一方面依赖各方的信誉，另一方面要加强监督。对于监督机制尚不健全的初级阶段，公众舆论监督显得非常重要。

（三）提升府际入海流域的治理方式

基于长三角地区跨海域治理过程中，江河携带污染物入海和陆源入海排污口排污仍是影响长三角地区近岸海域生态环境质量的主要原因。我们可以从外国城市治理河流的具体措施中总结一些经验和方法，结合我国现行的行政治理机制，来弥补长三角地区两省一市的地方政府在治理入海流域过程中存在的不科学的治理方式（见表4‐5）。

表4‐5　国际城市河流治理方式情况

把握区域海洋生态环境治理的关键问题是如何合作才能达到治理入海流域的最佳效果。通过借鉴国际入海流域环境治理的经验、以经济为依托，在现有的海洋生态环境保护合作基础上逐步扩大范围、层层深入，是长三角区域环境合作的基本路径。因此对所有排海的路源排污口和污染物实施统一监督管理，在重点海域实施海域环境目标控制、陆源排污入海总量控制、海域容量总量控制和海洋产业排污总量控制，协调海陆污染物排放总量控制，把实现海洋生态环境目标与区域经济建设结合起来，将海洋环境污染控制与陆源污染治理并重，从而控制污染物入海的有序和适度，科学有效地充分利用海洋自净能力这个天然环境资源，为长三角地区现阶段的社会经济发展，特别是沿海经济发展提供污水排海出路。

（四）创新府际海洋生态环境管理手段

通过对长三角地区近海海域采用总体规划调控、水文环境监测、海洋工程监管、入海源头控制、联合执法监察等手段，强化跟踪监管机制，切实有效提高长三角地区近海海域的海洋生态环境监测监管工作绩效。

一是强化总体规划调控。以资源环境容量调控跨界海域开发强度，强化海洋功能区划和海岛保护利用规划管理，进一步规范涉海项目的规划、审批、建设、监管和评估，优化沿海产业空间布局，逐步建立起海洋生态环境保护、倒闭产业发展方式转变的刚性机制。二是完善水文监测体系。例如浙江省目前已对钱塘江、甬江等六大主要入海河流实行流域水质全程监测，对全省34个入海排污口实施监测（对其中12个重点入海排污口实施了特征污染物监测及临近海域生态环境监测）。“十二五”期间，要进一步加快海洋生态环境监测体系建设，扩大监控范围，提高监测能力，逐步实现主要入海河口和各类省级以上海洋保护区的监测全覆盖，努力做到“海域生态环境质量状况与演变趋势、主要海洋污染源的状况和潜在的海洋生态环境风险”三个“清楚”。三是加强府际信息交流。例如在2002年，浙江的嘉兴与江苏的苏州就建立了边界水污染防治制度和水环境信息通报机制，有效地缓解了两个城市之间的区域污染矛盾。四是强化联合执法监管。例如浙江省继续开展“海盾”、“碧海”等专项联合执法行动，重点监控海洋采砂、倾废、修造船和围填海等涉海项目，依法严处破坏海洋资源、环境的各种违法行为。五是建立经济补偿和惩戒机制。为了达到这一目的，两省一市地方需成立一个共同的跨地区部门的统一协调机构（最好由中央牵头成立，以便树立权威和保持公正）。同时，在此基础上建立海域生态环境的补偿和惩戒机制如经济补偿机制、经济赔偿机制、经济处罚机制、经济激励机制等，使控制陆源污染物排放总量的工作责任真正落到实处。

（五）健全府际海洋环境管理法律法规

任何行政主体都不是孤立的，各级政府处于动态变化中，在不同的角色中谋求发展空间，政府间秩序的构建是权力关系的权衡定位。法政框架下的政府间平等对话是必要的，法律上必须限定行政主体的责任与使命，此举将推动政府间合作治理的良性互动。

一是国家层面的法律规范。国家立法首先应打破行政区划的束缚，对已经成型或基本成型的区域（如长三角地区）给予法律上的确认，对区域海洋环境事务的权利范围、职责、运作机制等予以规范，只有在法律地位上明确海洋行政管理部门监督管理海洋环境保护的职能，才能收到事半功倍的成效。例如，我国《海洋环境保护法》第7条第2款规定：“毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。二是要促进各区域之间的海洋环境协同治理，消除地区性壁垒，为跨地区的合作行为提供法律依据。长三角地区府际可根据实际情况，尽快落实《沪苏浙长三角近海海洋生态环境保护与建设合作协议》，并通过各地方人大的一致确认，上升到地方法的高度，进一步发挥上海、江苏、浙江两省一市海洋主管部门的优势，完善区域海洋环境管理的合作机制，为推进长三角经济区近海海域生态环境的保护而作出贡献。