论村民选举争议的解决途径

选举权是村民基本的政治权利，“有权利必有救济”。村民选举争议中，村民的选举权受到了侵害，因此，应该得到救济。当然，权利受侵害后，并非只有救济途径可以保障权利。在村民选举争议的解决途径上，就可以通过人大监督和行政指导等途径解决争议，保障村民选举权。但是有研究者⁽¹⁾将人大监督和行政指导归入救济途径就不妥了。因为救济途径必须是权利者可积极参加到救济过程中来的，一般享有较大的处分权，显然人大监督和行政指导不具备这一性质，也就不能归入救济途径。以下就几种解决途径予以介绍：

一、人大监督途径

人大是我国的权力机关，是人民当家作主的重要实现形式。根据《村民委员会组织法》的规定，地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内有权监督村民选举。这种监督包括两方面的内容：一是法律监督；二是工作监督。法律监督，主要是对村民选举法规和文件实施监督，因而是通过对立法的监督来实现的，属事前监督。工作监督，指国家权力机关依照《宪法》和《村组法》对“一府两院”及村民选举工作的监督，是通过对违法选举的监督实现的，属事后监督。可见，人大对村民选举的监督既有事前监督，也有事后监督，但不是对村民选举的直接干预，而对村民选举争议的监督则是工作监督即事后监督。为明确上述内容，有必要澄清下列认识：

（1）人大有权监督村民选举，但不能代替村民选举。人大对村民选举监督是得到《村组法》第28条授权的，但这项监督权有特殊内涵。它不像国家权力机关对“一府两院”的监督，有直接罢免权。人大对村民选举的监督，是宏观的，不是个案的。否则，人大将陷入选举个案处理中，这是人大现有人力、物力所不能承受的。村民选举是村民自治的重要内容，人大监督是为了保障村民的政治权利，而不是国家权力对基层自治的介入，因此不能代替村民选举。《村组法》规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这是对人大行使监督权的界碑。

（2）人大监督村民选举是间接监督。虽然，根据《村组法》第15条的规定，人大在接到村民有关不正当手段破坏选举的举报时，应当调查并依法处理，但是，人大也只能通过设立特别调查委员会或者责成有关机关办理，这是由人大法定监督方式决定的。人大自身不能宣布选举无效或是当选无效，更不能指派或撤换村委成员。可见，人大对村民选举监督是间接监督。

（3）人大监督是集体监督，不是个人监督。这并不是说人大代表个人不能视察，或建言村民选举，而是说人大代表未经授权不能以人大集体或机关的名义监督选举。人大监督村民选举是作为国家权力机关的身份行使职权，任何人大代表未经授权不能以人大监督村民选举的方式和职权介入。

（4）人大监督村民选举的法定方式。根据《宪法》的规定，人大监督只能采取成立特别调查组来质询、撤销其他国家机关决定，责成其他国家机关办理等六种法定方式。

人大监督村民选举的内容和方式实际上并不是首要的，重要的是如何从制度上规范人大监督，提高人大监督实效。使人大既能使上劲，又不使蛮力；既有权力，又受制度约束，因此，有关村民选举的监督期限，监督内容，监督方式，监督程序的《监督法》就尤显必要了。

二、行政指导

由于我国有着几千年的中央集权传统，使我国行政权力十分发达，尤其在农村，对行政权力的信任程度和惯性思维相当重。新中国建立后，原来的保甲制被人民公社取代了，行政权力空前地深入到了农村基层，推行村民自治改革后，村民对行政权力的内心确信度仍很高。这可从村民发生争议后，多是向乡镇或县级政府反映情况折射出来。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”

如果说乡镇政府对村民委员会工作的指导是为方便行政权力的实现，那么支持与帮助则更多的是从村民委员会工作面临的困难而言。为便于行文，权且将指导、支持和帮助都视为乡镇政府对村民自治的行政指导手段。那么乡政府在解决村民选举争议中究竟应担当什么角色呢？

首先，要是一个中立者。因为行政机关拥有强大的国家权力，乡镇干部无论是偏向某些村民一方，还是偏向村选委、村委会都可能会激化矛盾，扩大争议，只有作一个中立者才有利于选举争议的顺利解决。

其次，要是一个知情者。争议发生后，乡镇干部要积极深入基层作好调查，了解情况，尤其是争议双方的意见和争议焦点。现在，乡镇干部在村民选举时，一般会亲临会场，有人反对这种行为，我认为不应反对。因为公正的选举程序建立后，并且得以公开实现，这不仅实现公正，而且是以看得见的形式实现的。乡镇领导的到来并不会影响选举结果，反而更有利于选举秩序、选举进程。一旦争议发生，也便于了解实情，及时解决争议，如果乡镇领导众目睽睽下，公然违法，也可向上级申诉嘛。

最后，要是一个指导者。村民自治，村民选举是村民自己的事，乡镇政府不能越权，不能下死命令，也不能袖手旁观。乡镇干部在摆正位置，了解情况后，对恶意破坏选举秩序者，交由公安行政机关根据治安处罚条例予以处理；对违反选举程序，侵犯村民选举权利的要严厉批评，同时向村民选举委员会告知情况，对有对抗情绪者要多加开导，细心劝服。总之，行政机关既不能越权粗暴地宣布选举无效，也不能对违法行为视而不见，要积极指导、支持、帮助村民选举，保障村民的选举权利，使村民自治健康成长。

三、救济途径

有权利必有救济，得不到救济的权利多半是一纸空文。人大监督和行政指导虽然都是解决村民选举争议的途径，但是争议双方，尤其是村民，在用这两种方法解决争议时，地位相当被动。也就是说，当村民选举发生争议后，如果人大或乡镇政府拒不作为，选举权受侵害者只能眼看着侵权者胡作非为，这就好比强盗在侮辱妇女之前，向被侮辱者叫嚣：“你喊吧，喊破了嗓子也不会有人来救你的。”受辱者的悲惨境地，不是因为她无权呼救，而是因为其呼救本身已是无效的，这种被动的呼救注定了她的无奈。试想，若受辱者自身武艺超群或是她的呼救肯定能获得救助，结果又将如何？因此，人大监督和行政指导固然可行，但它们对村民选举权利的保障却是不确定的，村民并不必然从这两种途径中解决争议或获得救济。因而我们试图寻找那些更有效、更主动、更积极的救济途径，以切实保障村民选举权的实现。

1.自力救济

原始社会以后，尤其在罗马法时期，自力救济都是相当发达的，但是，近现代法治却逐渐地摈弃了自力救济，侵权法的发展也将自力救济留在了历史滩头，由国家强力所保障的公力救济，逐渐占据了法律的大量空间。然而，笔者认为，自力救济在村民选举中运用却是必要的。首先，我国的国家资源，尤其是司法资源极其匮乏，这可从刑法条文中承认自力救济，民事诉讼中大量采用和解，调解结案，宪法诉讼难以建立得到佐证。其次，村民自治的首要目的是把国家行政权力下放，让村民自我解决基层问题，通过罢免这一自立救济的合法形式实现正合此意。再次，城乡二元结构，使农村在政治、经济、文化以及思想观念方面都还远落后于城市。广大农村还保留着朴素的生活方式，“打一场官司结一世仇”的厌讼心理根深蒂固。当选举权利受侵害时，村民更多的是采取逃避、观望、忍让等社会学意义上的方式不了了之。正如托马斯·杰弗逊所言：“任何苦难，只要尚能忍受，人类还是情愿忍受，也不想为申冤而废除他们久已习惯的政府形式。”⁽²⁾当然，也有不屈的捍卫自己权利的斗士，然而，公力救济的不畅，抑郁的心理常使他们采取尚不合法的自力救济寻求公义。其遭遇是可想而知的，或是锒铛入狱，或是身陷贫困，勉力支撑。村民自己在寻求救济，而国家法律却视村民的民主诉求置若罔闻，这样的法律又有什么生命力？现行的《村组法》审时度势在第16条规定了村委会罢免程序，可惜却将罢免会议的召集权赋予村委会。换言之，不经村委会召集而召开罢免会议，即使通过罢免的议案也是无效的。这样的罢免程序设计，对村委会的盲目信任，是对村民民主权利的漠视，是在掩耳盗铃。与此不同，王禹先生在其《村民委员会选举法草案》中的设计则要缜密的多。该《草案》第77条：罢免动议成立后，村民委员会应当在1个月内及时召开村民会议，投票表决罢免要求。村民委员会逾期不召开村民会议投票表决罢免要求的，由乡、民族乡、镇人民政府召集村民会议投票表决。第78条：乡、民族乡、镇人民政府在2个月内不召集村民会议投票表决的，村民可以自行召集村民会议，由村民会议选出村民罢免委员会，主持罢免大会。如果村民委员会成员因贪污被追究刑事责任的，应当召开村民会议罢免当选资格。

同时，应该指出的是罢免途径也绝非完美无暇，其经济成本就相当高。假定一个人口为1000的村庄举行罢免会议，以每人的误工成本50元计，就将耗费社会经济资源50000元，这还不包括占用场地、组织大会和协调各方面工作所需的支出。相比之下，由法院受理在经济上显然要节约的多。

综上所述，自力救济虽然落后于时代法治，但却是符合村民的法律心理的，关键是如何指导和规范村民的自力救济，现行的《村组法》仅实现了通达民情，反映民意的目的，却无法实现保障民权。因此，改进村委会罢免程序，以法律的形式实现村民的自力救济是有效解决村民选举争议，缓解司法、政治压力的途径。

2.司法救济

与自力救济相对应的范畴本应是公力救济，笔者之所以将自力救济与司法救济相并列，是因为只有这种途径当事方才是积极地获得救济，而不像人大监督和行政指导，争议双方地位被动。按照法律救济的本意，必须是权利者能够积极启动救济程序的方算得上救济，人大监督和行政指导显然不具有这种内质。因此，姑且用不对称的概念来探求或许正确的解决途径。

司法救济主要包括宪法诉讼、刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，针对选举争议宪法诉讼相应地由选举诉讼来达到，以下就这几种诉讼形式略作讨论：

（1）选举诉讼。指当选民对选举效力和当选效力有异议，有权在法定期限内向法定机构提起诉讼，由法定机构依法裁决⁽³⁾。选举裁判机关可以是专设的选举裁判机关，选举主持机构或者法院。不少研究者建议专设选举裁判机关②。笔者认为不妥。首先，按照我国宪法体制，不可能在权力机关、行政机关、司法机关之外另设一套体制，因此，只能隶属于某机关，而当前权力机关与行政机关自身都在卷入选举争议中，又怎能当好这个裁判呢？那就只能设在法院内部。法院是统一适用法律，解决纠纷，裁判案件的机关，其本身不应有身份、职权区别。其次，另设一套从中央到地方的体制，其经济成本与政治收益能否平衡？国家实行村民自治很大原因是借行政权力退出基层以减少国家财政投入，再设这一体制不是南辕北辙吗？可见，专设选举裁判机关的想法不可取，但是否定专设机关并不是否定专设程序，有如人大选举案件虽然纳入民事诉讼中却设计了一套专门程序一样，村民选举案件也应有适合其情况的程序。

综上所述，笔者认为，选举诉讼制度的建立是必要的，并且，依据司法最终原则和我国国情，由法院来裁判选举案件较为妥当。村民选举诉讼所适用的程序，有待《村民委员会选举法》出台，将其归入民事诉讼选民案件程序，则较妥，可以实现人大代表选举和村民选举的统一。

（2）刑事诉讼。“从实质上说，它是国家行使刑罚权的活动，是国家专门机关追究，惩罚犯罪人的活动。”⁽⁴⁾“中国刑事诉讼程序就是公安机关、人民检察院和人民法院在当事人和其他诉讼参与人的参加下，为追究犯罪，证实犯罪惩罚犯罪所依法进行的法定活动步骤。”⁽⁵⁾国家制定刑事诉讼法的目的是“为了保证刑罚的正确实施，惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序。”⁽⁶⁾因此，以刑事诉讼程序规范村民选举中的违法犯罪行为，必须要有《刑法》的规定。《中华人民共和国刑法》第256条规定：“在选举各级人民代表大会和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件，虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处3年以下有期徒刑，拘役或者剥夺政治权利。”关于破坏选举罪的这款规定不能适用于村民选举案件。因为主体不适合，依照罪行法定原则，不得比照、类推定罪。然而，村民选举实践，又需要有这种具有震慑力的规定，因此，建议在破坏选举罪主体“各级人民代表大会和国家机关人员”后，加上“村民委员会成员”，扩大原破坏选举罪的内涵，或者直接增加“破坏村民选举罪”以示重要。(www.daowen.com)

我国《刑法》现有资源可直接用于规范村民选举的规定有：《刑法》第290条关于煽动暴力抗拒法律实施罪的规定；第290条第1款关于聚众扰乱社会秩序罪的规定；第292条关于聚众斗殴罪的规定；第293条关于寻衅滋事罪的规定；第294条关于黑社会犯罪的规定；第298条破坏集会、游行、示威罪的规定。⁽⁷⁾但这些规定偏重于对选民破坏选举的打击，并不能很好地束缚选举主持机关的行为。因此，还应在《刑法》中增加对选举主持机关工作人员破坏选举行为的规定，尤为重要的是关于打击报复行为的惩罚，根据刑法第254条关于报复陷害罪的规定，其主体尚不包括村民选举主持机关人员，因此也可采取“破坏选举罪”的修改思路得以完善。

综上所述，我国刑事诉讼已具备处理选举争议案件的能力，并已介入到选举争议案件的解决。但由于刑法规定的缺陷，使刑事诉讼作为村民选举的救济途径的地位还不能确立。所以，加强有关村民选举的刑事立法是使刑事诉讼成为村民选举争议救济途径的前提，这应引起立法者的注意。

（3）行政诉讼。“行政诉讼指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，请求人民法院予以司法保护的程序制度。”⁽⁸⁾行政诉讼救济村民选举，主要是针对乡镇政府滥用指导权，违法干预选举，侵犯村民选举权的具体行政行为，也包括公安机关依照《治安管理处罚条例》对破坏村民选举、扰乱社会秩序者所做出的拘留、罚款等具体行政行为。后者，根据《行政诉讼法》的规定行政相对人可以获得司法救济。但前者，依据《行政诉讼法》第11条⁽⁹⁾有关受案范围的规定，行政机关侵犯公民民主政治权利的具体行政行为，不在行政诉讼的受理范围之内，所以，乡镇政府侵犯公民选举权的行为，现在还不能得到行政诉讼的救济。鉴于《行政诉讼法》第11条在该条末款规定：“除前款外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”因此，立法机关可以在出台《村民委员会选举法》的时候，规定“行政机关及其工作人员在指导村民选举时，越权干预村民选举的，村民可提起行政诉讼”。

（4）民事诉讼。“民事诉讼指当事人请求人民法院保护民事正当权利和合法权益的程序制度。”⁽¹⁰⁾从这个定义中，我们无法找到民事诉讼和村民选举争议案件的契合点，让我们转换一下角度。如果某件村民选举争议案件其行为性质较轻，而且没有行政机关介入，也不致影响到村民选举结果的整体效力，那么这种行为该不该受追究，又应以何种途径追究责任？诉讼程序也只能对有关选举效力的要件适用，难道就让这种侵犯村民选举权利，破坏村民选举秩序的不法行为逍遥法外吗？笔者以为，可以采取由村民选举委员会分别与选民以及有意参加竞选村委成员的人签订一项协议。在选民的协议上注明选民应该遵守的选举程序和享有的选举权利；在竞选者或候选人的协议上注明不得采用的选举手段，并宣誓遵守选举程序和秩序。如此，一旦选民或候选人有违反协议的行为，村选举委员会即可依协议直接或向法院申请追究违约者的违约责任。同理，村民选举委员会有违约行为的，另一方也可要求追求其责任。虽然，这种设计打破了“民事权利的行使与依宪法和选举法取得并保有的政治上的权利的行使是相互独立的原则。”⁽¹¹⁾但笔者认为，仍可以采用，其理由如下：

a.实现了村民的诉权。依照宪法理论，“诉权是国民在权利和利益受到不法侵害或妨碍时，向有管辖权的法院提起诉讼寻求法律救济的权利。民事诉权则是国民在权利和利益受到违反民事法律的不法侵害或妨碍时依照民事司法程序向法院提起民事诉讼的权利。”⁽¹²⁾从村民选举争议的表现形式看，很多行为都已侵犯了村民的民主政治权利。但却得不到救济，直接的表现即法院对村民选举案件不予受理，使村民的诉权不能实现，这是有违宪政精神的。如果说法律界包括法学与司法界认为法律的程序是不可轻易更改的，那么，我们是否可就法律实质精神做些适应时代的变更呢？物质上的旧瓶装新酒是次品，精神上的旧瓶装新酒却可堪佳酿，难道马歇尔法官不是借助这种形式确立了联邦法院的违宪审查吗？当我们关注人民的利益，并且遵循了法律的应有程序，却也实现了村民的诉权，这是否推动了法律的发展？

b.公权私权化。村民的选举权是一项政治权力，也是公权力，而协议、合同、契约却是民事法律的内容，是私权力的实现形式。公权通过私权形式来实现，可能有些降格，但却真正保障了公权内质。“契约作为一种法现象，它不以扬善为皈依，而试图平衡善恶的守衡关系，使利益主体不致在无情的利益冲突中，一无所得，或者毁灭。”⁽¹³⁾正是基于这种考虑，与其让政治权利成为束之高阁的古董，不如自降身价，让村民感受实现权利的荣耀，而且，现代法治也是公权私权相互交融发展。

c.实现司法最终原则。法治国家的基本要求是国民发生争议后，通过诉讼由法院裁断。前文已提到在村民选举争议发生后，村民尚不享有诉权，换言之，法院也不享有对这类案件的司法管辖权，在一个法治国家，法官借口法律依据不足拒绝裁判时，尚且要按罪追诉，国家竟然立法上公然排斥法院的司法管辖？这怎能与法治进程相符。因此将选举案件私法化后，使人民法院得以受理并裁决此类案件，有助于实现司法最终原则。

d.深化了村民与村民委员会间地位平等观念。村民委员会的法律定位是群众性自治组织。这就说明，村委与村民之间不是管理与被管理，服从与被服从的关系，而是服务与被服务的平等关系。但是，这种法律规定的彼此关系，对于绝大多数村民来说，是闻所未闻，也不敢奢求。有研究者把村民的这种心态归结为“集权式的政治使社会成员的政治参与的主动性和自觉性较低，政治参与的理性程度较低。”⁽¹⁴⁾难道它与法律宣传不能，法治观念淡漠就无关吗？所以，笔者希望能借村民选举的机会，让村民真正享有自治权，体会法律的魄力和法治的光辉。

综上，通过把选举行为契约化，公权私权化，可以使村民的政治权利成为活的、现实的权利，这不是我们救济选举所希望达到的效果吗？故此，希望在实践中引入上述方案让民事诉讼也成为村民选举的救济途径。

结语：关于村民选举争议的解决途径，因限于篇幅本文只提出了思路，对各种诉讼程序的具体内容只得暂时不予论述。在操作上，笔者认为较为可取的是规制并逐步取代行政指导和人大监督途径，发展与完善司法救济和以罢免途径为主的自力救济途径。至于司法救济和自力救济孰更优先的问题，笔者想指出，自力救济有助于表达民意，政治效果好，符合村民自治的方向，但其经济成本相当高，且易蜕变为多数人的暴政（或暴戾），因此，法律必须对其予以规范。司法救济则永远是最末的选择，只要社会尚具有内部协调能力，司法就不当介入，但是最末并不表示不重要，司法救济应是人民最有力、最可靠的保障。如果说，“不告不理”是人民对司法安全感的起点，那么“有求必应”则是那份安全的归宿。

作者简介：陈华荣，浙江省乐清市柳市镇吕岙学。

【注释】

(1)见陈建新《论村民委员会选举纠纷及其救济途径》，载《乡土中国的民主选举》。

(2)托马斯·杰弗逊：《独立宣言》，中国法制出版社，2002年版。

(3)选举诉讼参见概念范瑜《村委会选举违法问题亟待解决》，载www.ccrs.org.cn。

(4)陈光中主编：《中国刑事诉讼程序研究》，法律出版社，1993年版。

(5)陈光中主编：《中国刑事诉讼程序研究》，法律出版社，1993年版。

(6)见《刑事诉讼法》第一条。

(7)参见《刑法》，又见刘家琛主编《刑法分则及配套规定新释新解》，人民法院出版社，1998年版。

(8)《北京大学法学百科全书》之《民诉、刑诉、行诉、司法鉴定学、刑侦学卷》，北京大学出版社，2001年版。

(9)参见黄杰、白钢主编《行政诉讼法及配套规定新释新解》，中国民主法制出版社。

(10)《北京大学法学百科全书》之《民诉、刑诉、行诉、司法鉴定学、刑侦学卷》，北京大学出版社，2001年版。

(11)易继明主编：《私法》，北京大学出版社，第1辑第1卷，2001年版。

(12)江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》，法律出版社，2002年版。

(13)江山：《广交综合契约论》，载《民商法论从》第6卷，法律出版社，1996年版。

(14)徐显明主编：《人权研究》，山东人民出版社。