村民自治背景下的包村干部——取自皖北T乡的经验分析

一、T乡包村干部概况

地处皖北的L县是全国贫困大县，人口多达180万，同时也是中原地区较为典型的农业大县。T乡是L县的第一大乡，紧靠县城所在地，地理位置可谓优越，但全乡几乎无任何工业可言。前几年作为县重点工程上马的经济开发区，如今反而成为乡里的负担，不仅不能取得相应税收，乡里还要另筹资金付给农民土地租金，因此可以说全乡的所有财政收入几乎都来自农业，农村也就自然成为乡工作的重点。

包村干部最早在T乡出现是1992年撤区并乡之后，真正大面积推广则是在1995年之后。目前全乡39个行政村被分成8个片，每片5个村有一个片长及4～5名包村干部，基本上做到了每个村都有一个乡干部具体承包，各片片长一般由乡党委委员或副乡长担任。全乡70多名干部除乡党委书记和乡长因需统筹全乡工作及几名值班人员不包片外，其余干部都在包村。所有包村干部在乡里都有相应的职务，比如财政所所长、民政办主任、武装部长等，因此严格意义上说，包村应是他们的兼职，而非本职工作。但是我们在与一些乡干部的交谈中注意到，他们中的多数人已将包村视为本职工作，相比之下，与其职务相应的工作已不重要。在T乡，所有干部每日的工作程序基本上都是在早8点钟赶到乡政府报到，书记和乡长在报到会上布置一天的工作任务，然后各包村干部下到所包之村开展具体工作。在调查中，我们还发现了一个较为奇特的现象，尽管干部包村在T乡以至L县范围内都已成为一个普遍现象，但无论是在县有关单位还是在T乡都没有发现有关包村干部的书面性文件规定。

二、T乡包村干部的生成背景

包村干部在T乡的出现可说是诸多因素合力的结果。但在与乡主要领导及各包片、包村干部的交谈中，他们所一再提及的“九五事件”及所流露出的对县里日常工作中各种目标任务的无奈，引起了我们的注意与思考。在逐步深入调查的过程中，我们感受到了“九五事件”与目标责任制对包村干部在T乡生成并发展的重要影响。同时，我们也理解了为什么最早出现于1992年的包村干部，直到1995年之后才得以在T乡被全面推开。

“九五事件”——T乡包村干部生成的地方因素。由于众所周知的原因，这一被当地干部称为使T乡在1995年发生由“治”到“乱”转折的“九五事件”，我们未能从官方渠道获得关于它的较为详细的书面材料。因此，我们对于“九五事件”的印象主要来自于当时事件的参与者——广大村民记忆基础上的叙述（笔者以为，有时书面材料未必能确切反映事实的真相，倒是村民的叙述更具可信性，尽管这种叙述有可能因时间积累和一些感情因素使原像被放大，但这种放大往往是程度意义上的，而非性质上的，所以，并不在根本意义上影响我们对于事件的分析与思考）。整个事件缘起于当时的L县在贯彻落实中央计划生育政策时所采取的一些过激措施，激化了农民与政府间的矛盾。1995年之前，中央对于各基层政府在开展农村工作时所应注意的问题未作出较为明确的规定，这就为许多基层政府为便于完成工作而采取一些过激举措留出了余地。当时L县在推行计划生育政策时，对农村中的一些超生户采取了“抓人”、“抄家”（搬东西）、“扒房子”的过激之举。而当时即为L县第一大乡的T乡成了全县计生工作的重点地区，当时的T乡党委书记在不折不扣贯彻上级意图的基础上，还在T乡范围内采取了更为激烈的措施。时至今日，我们还能从一些无顶（掀除房顶是当时“扒房子”所采用的最普遍方法）之房上看出当年县乡两级工作的“力度”。用当地人的话来讲，那真是“民不聊生”。这一系列的过激举措使县乡两级政府与农民间的矛盾最终在1995年被激化。T乡大量群众开始大规模、有组织地到市、省及中央各相关单位“上访”，并最终迫使当时的县委书记及T乡的党委书记离职。这即是在当地影响至今的“九五事件”。

“九五事件”对于T乡乡村两级关系的影响是巨大的。1995年后在当地人中流传的“安徽乱在L县，L县乱在T乡”之说颇能反映出经历了“九五事件”创痛之后的T乡现状。1995年之前，乡村社会中的各级干部凭借其长期农村治理所积累下的权威资源对仍未完全走出传统社会的村庄行使着有效地管理（基本上是收粮、收款及计划生育），村干部的权威也是不容挑战的。他们恩威并施的工作方式保证了权威治理下乡村社会的稳定和有序，同时也“树立”了他们在村民中的良好（至少不坏）形象，确立了村民与村干部之间权威基础上的信任机制。广大农民受“民不与官斗”意识的影响，有时即便是遇到不公正待遇，也往往敢怒不敢言，因为在他们眼中，村干部就是国家权威的象征。在“九五事件”中，村干部不仅因其“弱监护人”⁽¹⁾的角色无法在村民与县乡两级政府的冲突中有效护卫村民利益，而且还往往受其权力来源方式所限（1995年之前，当地并未大规模推行村民自治，村干部基本上都是上级政府任命的）与县乡两级一起对农民采取过激举措。结果农民“上访”的成功不仅使县乡两级政府的权威受损，以它们为依托并且是长期积累下的村级干部的权威亦荡然无存。“九五事件”使村干部被从神圣的权威殿台上拉了下来，而随后大量的以村干部为对象的“上访”以及许多村干部经济问题的被揭发彻底撕去了蒙在他们面上的那层神秘面纱，从而也消解了乡村社会中存在了许多年的信任机制，村干部形象则由原来的良好（至少不坏）变为了自私（至少不好）。伴着村干部权威的丧失及乡村信任机制的被消解，当地许多村都陷入了瘫痪不治的无序状态，村两委班子即使在后来《村民委员会组织法》颁布后仍难以建立，而且这种失范和无序化犹如被推倒的多米诺骨牌具有强烈的连带与示范效应，使“瘫痪村”如流感在当地蔓延开来。笔者深入调查的M村在这种无序状态下已持续达6～7年。近几年，其周围的3～4个村庄也受其影响逐步走向无序化。

同时，我们在对“九五事件”的访谈中还感受到了它对农民自身所造成的巨大影响。在与农民的交谈中，我们深刻体会到，也许此次事件会成为他们逐步确立自我主体地位的一个重要转折点，农民由原来的“怕官”变为现在的“不怕官”。另外，“上访”的成功也使农民明白了有时基层政府并不必然代表着国家的意旨，中央的好“经”是有可能被下面的“和尚”念歪的。可以说，“九五事件”在一定程度上推动了当地农民由传统权威治理下的“顺民”向现代法治治理下公民转变的进程。

总的说来，“九五事件”对乡村社会原有统治权威的瓦解和信任机制的消解，导致了许多村庄的失范和无序化，它为乡镇干部介入农村社会（干部包村）提供了前提性条件。也正是为了尽早结束当地许多村庄的失范和无序化，1992年前后出现的包村干部才在1995年之后于T乡真正兴起，并在后来的实践中得到上级单位的默认。但我们能否据此认为，乡村社会的失范和无序化就必然导致包村干部在T乡乃至L县范围内的大面积兴起呢？

目标责任制是包村干部兴起的普遍（全国范围内）因素。据了解，包村干部并非L县所独有，在全国其他地方亦很普遍，比如华北的许多农村不仅大范围地存在着包村干部，而且他们还在当地乡村两级关系中发挥着极其重要的影响。⁽²⁾很显然，具有较强地方性的“九五事件”所导致的乡村社会失范和无序化并不能为包村干部在全国范围内兴起提供充足的解释，甚至都不能成为其在L县兴起的充足理由。计划经济时代集中管理模式遗留下的目标责任制则有可能为包村干部在全国范围内兴起提供一种必要性解说。有学者用目标——手段链对目标责任制这一至今仍在全国范围内普遍运用的工作方式进行了解析，指出正因为上至中央政府下至农村基层政权组织，均有一个或多个组织目标，而为了实现这些目标，就必须建立相应的组织机构，并选择怎样实现目标的方法——即达到目标的手段⁽³⁾。干部包村恰恰是T乡在1995年后为了尽早结束许多村庄的失范和无序化以及完成县委县政府各项任务的手段选择。L县尤其是T乡相对于全国其他地方来讲，包村干部因许多村的失范和无序化（往往对应着村干部的缺失）使其对于乡政府在规定时间内完成各项工作任务起着至关重要的作用。现实中，目标责任制的工作方式可说无处不在，并且往往目标的实现与否和干部升迁及各种奖惩措施挂钩。《安徽省村“两委”工作规则（试行）》中明确规定要确立工作目标责任制，“村党支部、村民委员会分别根据乡镇党委、政府提出的党的建设、经济建设、精神文明建设等目标任务，联系本村实际，制定任期目标、年度目标和工作计划，并量化到人，加强考核，兑现奖惩。”在L县一份关于村民自治的文件中同样有“各乡（镇）包片、包点干部分解任务，量化目标，层层建立责任制，形成一级抓一级，一级对一级负责的工作机制。”“对指导不力，工作进展缓慢，违规操作的乡镇将追究党政一把手责任。”于是，在这种严格的目标责任制管理下，在原有乡村两级中间人——村干部权威资源普遍丧失的情形下，各乡镇为了完成县委县政府的各项工作指标，不得已将权力下移到各村，基层政权开始在没有中间人的情况下与农民对话，作为乡镇组成人员的包村干部无疑成了基层政权在乡村社会与农民对话的载体。

包村干部似乎与国家在广大农村推行村民自治的精神相背离，但若从地方工作的实际来看，它的产生与发展又有着某种必然性。正如我们在L县民政局了解村民自治时一位分管此项工作的股长所言，包村干部实在是各乡镇为了使工作便于开展而采取的一种无奈之举，是各乡镇在现实工作中摸索出的一条可行之路，也是一种被迫的选择。恰恰是这种被迫与无奈决定了包村干部独特的角色定位。

三、过渡性：包村干部角色定位的一种可能解释

作为地方性因素的“九五事件”与普遍性因素的目标责任制合力下产物的T乡包村干部，正因其这种独特的生成背景，他们被赋予了角色定位上的独特性。这种独特性首先体现于，他们并不像全国其他地方的包村干部那样在乡村两级之间有一个较为稳定的机构作为其组织依托。正如前文所言，T乡包村干部都并非专职，他们都在乡镇政权机构中担负着一定的职务，包村更像是工作来临之时的一种应急之举。即便是每片有一负总责的片长，但片长并没有自己的办事机构，他的官方职务仍是乡党委委员或乡政府某一机构的领导。而在全国其他有包村干部的地方，几乎都有乡镇政府的派出机构作为包村干部的组织依托。浙江省玉环县陈屿镇的包村干部同样出现于1992年的“撤并扩”后，镇政府为加强和村的联系并进行有效管理，在镇和村之间设立了作为镇政府派出机构的办事处（也称“片”），办事处设党总支，作为党委派出机构。每一办事处辖区内的行政村都有专人联系（即包村）。办事处虽然仅是乡村之间的衔接机构，并非一级政权组织，但其人员分工设置基本上模仿乡镇政府，差别只在于人数编制上，可说是“麻雀虽小，五脏俱全”⁽⁴⁾。在其他有包村干部的地方，也都有一个乡村两级之间的衔接机构，只不过是有的将其称为“管理区”或“工作组”⁽⁵⁾，仅在称谓上有差异，而无实质性不同。

T乡包村干部独特的生成因素不仅使其在组织依托上相比于其他地方有着非制度性特点，同时在工作方式上也体现着较明显的非规范化。包村干部在当地并没有获得上级政府较为明确的法律定位。我们在与县乡两级干部的交谈中了解到，包村干部只是作为一种称谓在各级政府的文件及各种会议中被默许使用，无论是县还是乡都没有关于包村干部的地位、工作方式和工作性质的文件、政策及规定。T乡对包村干部只有一条不成文的原则性规定，即在国家法律、法规允许的范围内开展工作，至于具体方法，则由包村干部根据所包之村的实际采取法律范围内的一切手段，并与工作内容、工作对象结合起来考虑。各包村干部也一再表露T乡的实际情况使工作方式的制度化、规范化操作难以达到目的，而结合农村各种复杂关系进行非规范化操作却有事半功倍的效果。

独特的生成因素和组织依托上的非制度化及工作方式上的(www.daowen.com)

非规范化赋予了T乡包村干部特殊的角色定位：一个过渡性角色。T乡包村干部是当地乡镇政权机构为了缓解现实工作中的压力，尽快改变当地许多村庄的失范和无序化状态，所进行的一种非制度性设计，同时也是权威治理下的传统乡村社会向法治治理下现代化农村转型过程中农村公共权力出现暂时真空下的产物。以包村干部为载体，乡镇政府权力向农村的渗透只是转型这一特殊时期的无奈选择。从长远看，伴随着以村民自治为制度依托的现代法治型治理秩序在广大乡村社会的普遍建立，包村干部终究要（也应该主动）退出乡村社会的大舞台。

四、启示与反思：包村干部与新型乡村关系的建构

就T乡范围内来说，在原有村干部因权威丧失无法继续成为联结乡村两级枢纽的情形下，包村干部的出现恰恰填补了这一空白，他们无疑会成为联结乡村两级的新枢纽。由于包村干部直接来自于基层政权的组织体系之内，他们就成为国家权力在农村的载体，而他们在农村的工作也使得农民与国家权力直接遭遇，其与农民的关系将在很大程度上象征着国家与农民的关系，至少在许多农民心中是这样。在国家与农民的关系中，表现最为现实也最为重要的当数乡镇基层政权与农民的关系。1998年《村民委员会组织法》在全国人大的通过，不仅预示着村民自治法律地位的确立，也标志着新型乡村两级关系建构的开始。该法在论述基层政权与村民自治组织之间关系时指出：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这种“指导”与被“指导”事实上打破了乡村之间原有的不平等关系，也为在新形势下建构新型的法律协调为主，行政指导为辅的乡村两级平等关系提供了法律依据，而这种平等关系建构的前提是国家权力（具体层面为各级政府及其组成人员）对农民主体地位的认可，核心在于让农民在与政府博弈过程中不仅仅有话语权，关键是通过对国家与乡村权利的划分及乡村法律地位的确立，使农民与政府成为两个平等的话语主体。

在建构新型的乡村两级关系中，T乡可说是既有有利因素，也有诸多不利因素。“九五事件”使该乡干群矛盾被激化到了顶点，原有的乡村两级关系因大量村干部的倒台已无法维系，这就为新型关系的确立减了不少阻力，但同时“九五事件”也使原有存在于乡村两级之间的信任机制不复存在，这可说是构建新型乡村关系的最大障碍。重建乡村两级之间的信任机制成为T乡新型乡村两级关系建构的前提条件，而作为联结乡村两级新枢纽的包村干部无疑要成为重建乡村两级信任机制的关键角色，事实上也只有他们才能担此重任。然而遗憾的是，我们在T乡多天的实际调查中体会到，许多包村干部并未意识到重建乡村信任机制的重要性。“九五事件”虽然已过去7～8年，但T乡乡村两级之间的信任危机仍未得到多大改观，干群间的互不信任仍普遍存在，这也可能是为何历经数年许多村仍无法走出失范和无序化的原因所在。在与各包村干部的交谈中，他们一再向我们诉说当前农村工作的难处，指出他们虽然每天都在所包之村与群众同吃同住，在工作中尽量做思想工作，即便如此仍很难得到群众的理解，工作常常无法开展。但我们从大多数农民口中了解的情形恰恰与此相反，据他们说，这些包村干部只是在收粮收款及其他各项工作来临需农民配合时才到村里转一转，平时是连人影也见不到的，更不说什么“同吃同住”了。两种截然相反的叙述向我们透视了T乡干群间的信任状况。马银录能够通过“向农民道歉”重建政府与曾经围攻政府的器休村之间的信任机制。⁽⁶⁾而T乡的干群矛盾即便是在1995年也并未激化到如器休村那样公然与政府对抗，因此可以说，T乡包村干部重建信任机制的难度系数要比马银录小的多。事实上只要认真去做，重建T乡干群间的信任机制也并非不可能之事。T乡目前存在着的许多失范和无序化村庄就有可能为其重建信任机制提供一很好的契机。苏国勋在评述应星所著《大河移民上访的故事》时指出，“移民上访——政府摆平”所揭示出的独特政治文化和运作机制使得移民对公平的传统诉求在使社会利益平衡得以维系的同时，也使权力机制的合法性得到了再生产。⁽⁷⁾这种合法性的再生产事实上也即是政府与民众间信任机制的重建。T乡许多村长期陷于瘫痪多数是因为过去权威治理过程中村干部在村务管理中暗箱操作所遗留下的问题，其最为突出的是村级财务长期混乱。如果各包村干部能够真正急群众所急，想群众所想，从解决那些瘫痪村群众反映较为集中的问题，并将其逐步“摆平理顺”，我想政府形象的重塑与信任机制的重建在不久的将来是能够实现的。

若使农民主体地位被长久认可，乡村两级间的平等关系能够持续生存，必须进行制度规范，为农民话语主体地位寻求组织依托。村民自治的广泛推行和村民委员会在广大农村的普遍建构正好适应了这一需求。虽然目前阶段包村干部仍在T乡乡村两级关系中发挥着重要作用，但是随着农民主体地位的突显及乡村两级关系的改变（由原来的“领导”变为了现在的“指导”），其最终退出农村是必然选择。只不过依T乡许多村的现状，村民自治在当地的真正推行还尚需时日，农村各种关系的“摆平理顺”仍需包村干部发挥作用。同时，包村干部也必须认识到，农村社会长期有效治理的前途在村民自治，他们目前工作的主旨应当是尽早结束许多村庄的失范和无序化，为在全乡范围内尽快实施村民自治，从而保证新型的、以平等为基本诉求的乡村两级关系在该乡的早日实现努力。

作者简介：满永，中国人民大学。

【注释】

(1)申静、陈静：《村庄的“弱监护人”：对村干部角色的大众视角分析》，载《中国农村观察》，2001（5）。

(2)清华大学社会学系：《清华社会学评论》，鹭江出版社，2000年版。

(3)张汝立：《目标、手段与偏差》，载《中国农村观察》，2001（4）。

(4)马戎等编：《中国乡镇组织调查》，华夏出版社，2000年版，第522页。

(5)张厚安、谭同学：《村民自治背景下的乡村关系》，载《中国农村观察》，2001（6）。

(6)马银录：《向农民道歉》，西北大学出版社，2002年版。

(7)应星：《大河移民上访的故事》，2001（12）。