一
村民自治作为人民公社制度失灵后，国家为了填补农村基层社会出现的权力真空而提供的一种新的制度供给，对全国绝大多数的农村社区来说，无疑是一种强制性制度变迁，即是由政府命令和法令引入实行的自上而下的变迁(1)。因此，在这一变迁的过程中，无论人们是否理解，也无论实施的条件是否成熟，组织村民选举和自治便毫无疑问地成为乡镇政府一项重要的政治任务，其完成的情况，尤其是数量，在一定程度上成为乡镇领导政绩考核的指标之一。而对于农村社区及村民来说，无论其是否愿意，都被毫无例外地涉及其中。当然，无论是乡镇政府、社区还是村民，在面对新事物的压力下，均会有相应的对策。据资料表明，目前全国村民自治的状况是：真正能实行村民自治的占全国村总数的25％，行政化的约占10％，表面实行自治，实际行政化（附属行政化）的占65％。按组织运行状态看，运行状态好的占20％，一般状态的占60％，运行状态差的约占20％。对于不发达地区农村来讲，村民自治更是流于形式，存在的问题很多(2)。
显然，《村民委员会组织法》的颁布和实施，为村民自治提供了一个法律环境，而省级政府所制定的《村民委员会组织法实施条例》，则试图对村民自治的组织行为和过程进行规范。各级政府对村民自治的重视和积极推进，是村民自治运动开展的重要前提和保证。然而，在实践中，村民自治能否取得预期成效，一方面取决于各级政府的开明程度，即对村民自治采取什么样的控制手段，而另一方面则取决于农村社区和村民以什么样的态度参与及参与的程度。村民自治在理论上存在一个悖论，即在中国绝大部分农村地区缺乏民主或民主化程度很低的集权型政治环境中，村民自治中的“民主”基本上是一种赐予，具有非自发性、非自觉性的特征，在一种强制性推行的活动中，其首先已经失去了民主的价值，从这个角度来看，村民自治运动更多地具有“民主游戏”的性质。但从另一个角度来看，村民自治中的有益探索，对农村社会的稳定，为推行党和政府有关农村发展的各项方针政策创造一个有序的环境，并为农村进一步的民主化进程等，均作出了积极的贡献。
村民自治是一个过程。在这个过程中包括：村民组织的组织体系建设，即村民会议、村民代表会议和村民委员会、村民小组等四种相互关联组织的建立和完善；村民委员会的民主选举；对村民委员会工作的监督以及村民委员会根据《村民委员会组织法》发挥其在处理村务以及协助乡镇政府完成在其社区中的各项政务等功能。然而，实际中的偏差往往将村民自治定位在村民委员会的选举这一个环节上，而对其他环节予以忽视或淡化，这种现象与中国长期存在的“官本位”文化密切相关。在一般人，尤其是农民的概念中，农村中所有的问题均在于缺少“清官”，因此，村民自治则被简单地理解为农民可以通过选举自己确定“村官”的过程，从而改变以前由乡镇政府任命的状况。然而，当他们发现在村民委员会选举过程中情况并非像他们想像的那样简单，尤其所选举产生的村民委员会仍然在很大程度上受到上级政府部门的操纵和控制时，村民自治便会变成一种完全的形式，而村民选举则演变成新“官”上任的一种“仪式”。
如何理解和评价这场发生在中国广大农村与“联产承包责任制”一脉相承，具有同等重要意义的村民自治运动？如何解释在村民自治过程中发生的各种各样的现象？如何促进村民自治的进一步发展？本文试图运用统一的框架，透视在村民自治过程中，政府（尤其是乡镇政府）、农村社区组织以及社区村民等三者的态度、策略和行为方式。
二
在村民自治过程中，存在着三个利益相互关联的行为主体，即乡镇政府（政府在农村中的代表）、村民委员会及村民所组成的利益群体。从某种意义上，可以将村民自治描述为这三个利益群体围绕着权力、权利和利益分配而相互作用的结果，其中村民委员会处于焦点的位置，成为村民自治中理解各主体间矛盾和冲突的关键。
相对于强大的政府力量而言，村民委员会属于弱势群体，但相对于村民而言，村民委员会作为社区权力的象征，又处于强势群体的地位。政府作为一种绝对意义上的强势群体，通过村民委员会而同社区中的村民发生间接的关联。村民自治的结果取决于这三个利益群体间的互动，并在村民自治中形成了两个明显的互动过程，即政府与村民委员会之间以及村民委员会与村民之间。前一个互动过程发育出政府期望村民委员会作为其在农村社区中的代理人，协助政府执行农村政务的功能，而后一个互动过程则体现出村民将村民委员会视为社区代理人的愿望，以处理属于社区自己的村务。然而，由于农村社会运行的不规范，在政务和村务之间很难有一个明确的界限，由此使村民委员会成为两个互动过程集中的焦点，尤其是当政务与村务产生矛盾和冲突时。村民委员会对政务和村务的均衡处理，发育出村民委员会在不同环境下的策略。
根据组织的冲突理论，政府和村民之间在利益和兴趣上存在一定的冲突，表现在政府执行税费征收、计划生育等任务以及实施农村发展项目时，尤其当政府采取违规操作的情况下，必然会增加村民的负担，从而会遭到村民的抵制。从某种意义上来说，这是强势群体对弱势群体的一种“剥削”行为，为了达到有效地汲取农村社区资源的目的，政府常常以各种方式对村民实行压制。在村民自治前，这种压制是以直接指定社区领导作为其派出机构的形式，采取高压的手段实现的。随着村民自治合法性的确立，政府不得不改变其策略，由压制变为控制，并让村民委员会成为缓解政府和村民直接对抗的缓冲器。而这种策略使得政府必须对村民自治进行一定程度的控制，尤其是使村民委员会在政府设定的框架内运行。因此，对村民自治进行干预、操纵，首先出于政府害怕在农村社区中其权力失控的考虑，在这种情况下，村民委员会选举便变成政府确定其在社区中代理人的过程。政府对村民自治的控制由强到弱包括几种形式：
（1）干预，即以强烈的政府意志作用于村民自治的整个过程，尤其是指定村主任候选人，其仍然是压制的一种延续，对村民继续实行行政化的管理机制；
（2）对过程的控制，表现在通过策划、组织并安排相应的过程，以确保政府中意的候选人当选，并在其后的工作中能按政府的意愿行事，而当其不能达到政府的要求时，即不能完成政务工作时，政府随时有单方面对其进行撤换的权利；
（3）对结果的控制，即无论谁当选村民委员会主任，最终必须按政府的要求办事。通常政府会以一定的经济手段对其进行激励和控制，如对村干部的补贴和奖金。显然，对结果的控制程度要比对过程的控制弱；
（4）指导和监督，即完全按照《村民委员会组织法》及相应条例的程序，以社区为主体组织村民自治，政府则以第三者（领队、教练或裁判）的角色参与到村民自治的过程中，对村民与村民委员会互动中出现的问题予以指导，对村民委员会的行为进行规范和监督。当然，这只是一种理想型的。
除了政府的控制外，农村基层党支部的存在，在很大程度上对村民自治，尤其是对村民委员会予以制约，是政府的另一有效的控制途径。就像国营企业中，厂长（企业法人）与党委书记的权力之争一样，党支部与村民委员会在村民自治中的关系也是一个始终解不开的结，这是制度安排的缺陷所致。
三
在政府通过选举确定或寻找其在社区中代理人的同时，村民也希望通过这一过程使村民委员会成为其利益的代表，在处理村内矛盾冲突以及对社区资源进行分配时，能够客观、公平、公正，而在涉及社区与外部环境，包括同乡镇政府的关系时，具有足够的讨价还价的能力。在村民自治前，村民们对“村干部”的选择无能为力，只能利用社区中有限的伦理道德规范对上级任命的村干部的行为进行约束。而村民自治似乎给他们提供了一个机会，使他们在表面上获得了按自己的意愿选择社区代理人的合法权利，但实际上，这种权利的实现是以政府对村民委员会的控制程度高低，即政府对社区放权的多少为前提的。显然，村民在村民自治中的参与，即其民主权利的表达和实现是衡量村民自治成效的重要标志。然而，村民参与的形式和程度又直接取决于政府与村民委员会的互动过程，但村民作为一个弱势群体，在强势群体的权力没有下放及对其作用没有充分认可的情况下，其对强势群体所能施加的影响是微不足道的，村民受其组织程度的低下以及有限能力的限制，不可能形成一定的压力集团。因此，面对强大的控制力量，他们只能以相应的对策来迎合强势群体的需求。因为在村民自治过程中，采取公然对抗的态度和行为，且不说是否以违法论处，更重要的是会激发强势群体更强烈的压制。在中国农村社会中，农民一直作为弱势群体，在长期的压制中，亦不乏其“生存智慧”，即“上有政策，下有对策”。因此，与政府控制形式和不同控制程度相对应，村民在村民自治运动中的参与形式有以下几种表现：
（1）没兴趣，不参与，这是对政府干预的一种回应，是一种消极的回避策略。因为其意识到，参与并不能给其带来什么好处，反而会有因不慎可能遭致各种麻烦的风险（如村干部的打击报复），因此，“多一事不如少一事”，你选你的，与己无关。这种“敬而远之”的心态和行为是中国农村社会的“传统”并根深蒂固，是弱势群体无奈的选择；
（2）形式上的参与，即当政府采取对过程进行控制的情况下，村民会以形式上的参与作为一种对策。在选举的过程中，将自己变成一个简单的“投票机器”，以满足政府的意愿；而在村民自治的监督中，则会“睁一只眼，闭一只眼”，对村民委员会的不法行为亦会“视而不见”，表现出一种“麻木”的行为趋向；
（3）非理性的参与，即随着政府控制程度的降低，村民参与的程度则会相应地提高。在政府采取仅对结果实行控制的情况下，村民会表现出一定的参与热情，带着明显的功利性目的，以个人利益或小群体利益的最大化，作为选择候选人的依据。在这一过程中，一些非理性的行为会对正常的村民自治秩序产生干扰，成为激发社区内不同利益小群体，如家族、宗族间矛盾冲突的导火索；
（4）理性参与，即在政府的有效指导和监督下，村民参与由其理性的行为方式所主导，明显地将社区作为一个整体的利益置于个人及小群体利益之上，按照民主的程序，客观、公正地选择社区代理人，并对代理人的行为进行有效地规范和监督。在一定的程序下，村民有更换其代理人的完全权利。
上述四种形式中，参与的程度由低到高，且与政府的控制程度呈现一定的负相关，即政府强烈的控制行为必然会障碍村民的参与。而且当村民参与行为超前，表现出与政府控制行为的“错位”，则在很大程度上成为引发村民与政府矛盾冲突的重要根源。当然，村民的参与还会受到其他因素的影响，如村民以前的参与经验，当他们发现选举的村民委员会亦“仍然是上面的差人和脚腿”，“一开始被寄予厚望的村民委员会经过两三次的换届选举后，村民们刚刚被唤起的热情逐渐冷却下来，冷漠、不满和怀疑的情绪在村庄中弥漫开来”(3)。同时，村民的参与程度还会受其自身能力的局限。在许多地方，尽管社区中的“能人”较一般村民表现出更强烈的参与意识，而在形式化的村民自治中，“能人”则会以种种借口“退出”。
四
如前所述，村民自治的状态是在三个相关利益群体互动过程中，以控制与参与为形式的相互作用的结果。同时，这种相互作用是在特定的环境中进行的，表现出村民自治所达到的水平是同环境相适应的产物。环境对村民自治过程和结果的影响来自两个方面，即当地政府（尤其是乡镇政府）的运行状况以及社区发展的水平。一般来讲，政府的运行状况与社区发展水平间具有一定的相关性，尤其是两者均处在相同的社会地理空间，表现出一定的协同效应。政府良好的运行状态，必然会促进当地社区的发展，反过来，社区的不断发展，会对政府运行的良性循环产生一定的推动和促进作用。不难理解村民自治的发展在不同地区间以及同一地区发展水平不同社区间的不均衡特点。(www.daowen.com)
根据现代组织的权变理论：①不存在最佳的组织方式；②任何组织方式之间都不等效；③最佳的组织方式有赖于组织环境的特质(4)。因此，我们在讨论村民自治，尤其是其中的组织体系建设时，不能脱离其所处的环境，包括社区内和社区外。
在贫困地区以及不发达地区，政府的运行基本上停留在计划经济时代的水平，尤其是“官本位”思想导致政府机构臃肿，人浮于事，运行效率低下，尽管也在不断地进行着政府机构的改革和政府职能转变的努力，但终因积重难返，成效十分有限，甚至是恶性循环。政府财政基本上是一种“吃饭财政”，尽管有相应的转移性补贴，但仍然处于严重赤字的状况。在这种情况下，从农民中汲取资源以缓解政府的财政压力，可作为一种权宜之计；但其任务的完成，必然依赖于对村民委员会的控制，使之成为政府在社区的代理人。而这些地区的大部分农民则仍然没有摆脱贫困，所能提供的资源十分有限。村民委员会便会处在两难的境地，一方是政府的命令和任务，不得不努力去完成，而另一方则是同一社区的乡亲，“低头不见抬头见”。在政府的强力控制下，对抗政府是不可能的，剩下的只能有两种选择，一是不顾得罪社区村民，而坚决地执行政府的政策，甚至不惜采取极端的措施，如计划生育和税费征收中的扒房、牵牛等；二是采取消极的策略，在政府和社区间充当维持会的“和事佬”角色，两边的事能办则办，不能办则一拖了之，原则上谁也不得罪。但此策略稍有不慎，便会导致村民委员会领导人的频繁更换。在这种状态下，村民自治的行政化倾向以及形式化现象是不难理解的。
随着农村的发展，原来浓厚的“官本位”文化被逐渐淡化，“金本位”文化愈来愈在农村社会生活中起主导作用，并对原有的政治秩序产生强烈的冲击。政府在促进农村发展的过程中，亦出现了政府职能中“一切向钱看”的异化倾向。由农村的“能人”经济逐步演化出农村的“能人”政治，表现在村民自治过程中，则出现了以一定经济实力为后盾的“贿选”现象。政府以对结果控制的方式，在一定程度上为“村委会自治”留下了足够的空间，即村委会日益成为乡镇政府和社区村民之间一个特殊的利益群体，在同时处理政务和村务的过程中扮演“双重代理人”的角色，但在实际代理过程中形成以代理人自身利益为转移的格局(5)。当然，较之“维持会”状态下的“双重不代理”而言，村民委员会的功能由过去的重政治地位向重经济地位转移，并发育出以经济地位取代政治地位的新的社区专制。
从严格的意义上来讲，根据《村民委员会组织法》而选举产生的村民委员会是一个独立的实体性组织，因此，乡镇政府同村民委员会应该是一种间接性的指导关系，同时，对村民委员会的运行具有监督的功能。村民委员会通过村民选举授权而取得社区代理人的地位，而这种地位的取得一方面是政府的放权，而另一方面则是由社区发展水平决定的。一般来讲，一个村的经济发展水平越高，村民的民主意识越强，该村需要共同管理的事务就越多，村务的范围也就越广泛(6)。在这种情况下，村委会作为社区代理人的功能更显突出。
上述村委会四种功能的表达，显然是对其在不同环境下适应的策略，亦可作为地方政治体制改革及农村社区发展水平的衡量指标。在不发达地区，村委会的功能由政务所主导，而随着发展，村民对村务的需求愈来愈主导着村委会的功能，与之相伴随的是政府控制方式的改变及控制程度的降低，并由此而调动村民的参与意识以及在村民自治中真正发挥其作为主体的授权、监督、自我管理等作用。
五
村民自治健康有序的发展，取决于三个利益群体在互动过程中，其权力和利益的调整，体现在政府、村民自治组织以及村民在推进村民自治过程中态度和行为的转变。在实践中，一方面应该首先避免形式化的“一刀切”做法，根据实际情况确定村民自治中村民自治组织程序、功能、监督、管理等方面的制度安排，进行分类建设指导；另一方面应根据村民自治的现状和发展的要求，多做一些基础性的工作，为村民自治创造一个更好的环境条件。包括：
（1）加快对村民自治的立法工作，进一步完善有关村民自治的法律体系。目前仅有一部《村民委员会组织法》是远远不够的，而且“该法律突出的只能是村民自治组织（如村民委员会）而不是村民自治本身，其表现首先在于现行法律制度主要是围绕村民委员会等自治组织而进行设计、制定和安排的，涉及村民自治本身的一系列相应的规范则很难被包容和涵盖。如作为自治主体的村民的地位、权利和义务，村民会议的地位、召开、权限，村民对村务管理的参与途径和方式等重要内容在现行法律制度中没有明确、具体的规定”(7)。同时，对政府在村民自治中的作用、政府的行为以及对政府工作人员的违规行为的处置等，亦需要以法律的形式予以规范，以保证政府对村民自治进行更有效的宏观控制和指导。
（2）加大地方政府体制改革的力度，促进政府职能的转变。同时，提高政府工作人员的民主意识以及组织管理能力，这本身是对村民自治最好的诠释和示范。在指导和监督村民自治的过程中，光有热情是不够的，严格的控制和撒手不管，都是不负责任的极端行为。因此，重要的是政府工作人员需要在相信村民的基础上，因势利导，及时发现并解决村民自治中出现的各种各样的问题；
（3）将村民自治同当地社区发展密切关联在一起。从农村社区发展的角度来看，村民自治是手段，而不是目的。村民委员会应承担起领导和促进社区发展的任务，只有社区发展了，村民们的经济社会地位提高了，他们在村民自治中的主体作用才能得到真正地体现。通过村民自治而加强社区的组织建设，在促进社区发展中形成一定的目标共识，依靠社区集体的力量，将村民分散的力量整合在一起，这是面对市场经济发展的必然选择。
（4）提高村民的参与意识与参与能力，这涉及传统型农村社区文化的改造，即改变村民依附性人格下的心理、态度和行为，在帮助其不断提高经济地位的基础上，逐步确定其独立的政治地位。通过社区发展，为社区内所有的村民提供各种发展的机会，尤其是处于弱势地位的贫困村民及妇女，使其平等参与到与自身利益密切相关的社区行动中，在实践中提高个体及群体的能力，并将参与村民自治作为其自觉的行为取向。
（5）规范村民委员会的组织行为，提高其对社区内事务的组织管理能力。一方面要克服村干部的宗法意识、权利意识，而增强其服务意识，另一方面要加强其学习，逐步掌握现代组织管理理论和技术。在村民委员会成员普遍年轻化、知识化的趋势中，这点显得更加重要。通过村民自治使村民委员会成为社区发展的带头人，发挥其组织者和管理者的作用，成为凝聚社区村民的“领导”核心，而不是传统意义中的权利争夺及矛盾冲突的焦点。
显然，上述任何一个方面的改善和进展，均会对村民自治产生良好的影响，而村民自治的最终成效则有赖于农村政治制度民主化的实质性进程。
【注释】
(1)陈炎：《当前村民自治蕴涵的目标冲突分析及其对策》，江南大学学报（人文社会科学版），2003（1），第35～38页。
(2)曲玮，王瑾，王晓芳：《甘肃省村民自治现状调查报告开发研究》，2002（3），第18～22页。
(3)陈炎：《当前村民自治蕴涵的目标冲突分析及其对策》，江南大学学报（人文社会科学版），2003（1），第35～38页。
(4)斯格特：《理查德组织理论》，华夏出版社，2002年版，第89页。
(5)吴毅，杨震林，王亚柯：《村民自治中“村委会自治”现象的制度经济学分析》，戴《学海》，2002（1），第20～24页。
(6)张明新，伏晓：《村民自治：问题、对策及对我国民主政治建设的影响》，徐州师范大学学报，2001（4），第111～114页。
(7)周贤日，潘嘉玮：《论村民自治权与国家行政权》，华南师范大学学报，2003（1），第26～34页。
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