村庄公益供给中的国家进入

村庄公益是农村社区得以存续的基本保障之一，是为农村社区正常运转提供公共物品并保证其扩大再生产、提高农村居民生活质量的各种物质、技术和服务的总和，是村庄良性运行与健康发展的“社会先行资本（Social Overhead Capital－SOC）”（借用Paul N.Posenten－Redan语，转引自［邓淑莲，2001：34］）。所以，公益事业的发展水平也就成为“社会进步和现代化水平的标志之一，也是一个地区群众生活水平高低的外观体现”（芒来，1995： 81）。

村庄公益作为公共物品，其供给必然要符合公共物品的特性及供给规律，其供给过程实质上是运用公共权力对私人资源的汲取而形成公共资源并加以重新配置的过程。按照通行的说法，公益是国家以强制（权力运作）方式实现的。公共权力的合法性在供给公益过程中得以持续。作为统治权来自于公众的民主国家，其生存依赖于选民的纳税，因而国家也就有义务为满足公共利益而提供公共物品。

另一方面，随着村民自治在中国农村的普遍推开，村庄拥有了自治权。有学者认为，村民自治的最初原因就是为了解决改革后农村公共产品供给不足的问题，重新将农民组织起来。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。”这样，就在法律上确定了村庄公益事业兴办的主体，赋予了村民对村级事务的决定权。村组法第十九条还规定，村庄公益事业的经费筹集方案和建设承包方案都必须提请村民会议讨论决定后方可办理。

这样，国家在为村庄提供公益时就会出现国家自上而下的行政权力与村庄自治权利的衔接与协调问题。下面将就国家对村庄公益供给过程的进入做具体分析。

一、国家供给村庄公益的方式

当前，国家仍然是村庄公益供给的重要主体，其供给方式有以下几种：

1.常规投入

《中华人民共和国农业法》规定，国家财政用于农业的支出主要包括农业、农垦、畜牧、林业、农机管理、水利、水产、气象等部门的多项拨款，以及对集体农业（农户）的各项资助。具体包括：基本建设支出；农业事业费；支持农业生产支出；科技三项费用；农村救济费。其中就包括能够下达到村庄、用于村庄公益的部分。

2.扶贫

这是贫困村庄公益发展的特有资源。从20世纪80年代中期开始，政府就要求凡是有条件的单位、部门都要定帮扶对象，并组织和倡导各级党政机关、职能部门定点、对口扶贫到村庄，成为村庄尤其是贫困村庄公益的一大供给主体。截止1995年底，直接联系帮助贫困地区的中央党政机关群众团体和大型企事业单位达到122个，对口扶持国家重点贫困县330个，1995年直接投入实物和资金价值达7亿元，引进资金99亿元，举办培训班419期，培训农民4.9万人次。还包括县及乡镇党政机关、职能部门的对口扶贫。

3.试点与示范

在农业技术普及上，我国有一套独特而有效的途径，那就是通过试点或示范户率先采纳再辐射到周边地区和农户。这一直是科研成果得以实现其最终价值过程中不可或缺的重要一环。同时，试点和示范方式也被移植到农村发展的其他方面。其实质就是依靠优势的行政资源，以强势的组织化动员力量运作政策。村庄凭借这种方式所带来的机遇获得了一些特殊的发展资源，客观上促进了村庄公益的发展。农业部农村经济研究中心还根据中央1987年5号文件精神，由国务院批准建立了全国农村改革试验区。自1987年建立以来，农村改革试验区在农村经济改革与发展的主要领域相继出台了诸多改革试验项目，其中就有村庄公益方面的试点。

4.升级达标

现在县乡（镇）选举三四年一届，县乡干部都想在任期内做出看得见的政绩，大兴“政绩工程”，搞“短平快”项目。于是，在农村发展建设中，工程与基地成为很抢眼的术语，如万亩蚕桑工程、高产水稻示范基地等；各种达标活动也愈演愈烈，教育普及、普九达标，乡村道路建设达标，养老保险达标。这也成为村庄公益的来源之一。

二、村庄公益供给中的国家进入

如果说对“经济资源的需求是国家介入乡村社会的主要动机”，那么，国家对村庄公益的投入（主要投入经济资源）则是国家为巩固其合法而持久的权力权威、展现其权力、更好地汲取资源而介入的重要手段。

（一）国家在村庄公益供给中直接扮演角色的情况

20世纪80年代中期以后，国家对中西部贫困地区实施以“以工代赈”为特色的扶贫战略，在这一战略实施的宏观背景下，达川市要求每一个党政职能部门联系一个贫困村，进行对口扶贫，双村因其贫困成为扶贫对象，而实施扶贫的单位就是达川市民政局。

国家以对口扶贫的形式介入村庄，实质上是以强势的组织化力量进行成本低廉的社会动员。在这样的条件下，外来者（市民政局）完全占据着主动地位。最初决定双村发展规划的会议（1990.5.15），作为主人的村内人竟没有人参加。村组干部只是对民政局工作组的规划思路表示同意，村党支部书记还特意讲了这么一段话：“规划是我们村该搞的，工作组看我们水平低，素质低，他们帮我们拟定了，给我们减轻负担，大家也通过了，以后大家要出大力，流大汗，切实落实。”在整个20世纪90年代双村所实施的一系列公共工程建设和基础建设改造中，民政局都直接和间接地给予了大量的支持，具体有发展果树种植、兴办绿色工程、改善饮用水、改造水利设施、改造学校、修建办公用房、修路等。

在村庄公益迫切需要改善的情境下，效率和立竿见影的效益成为人们关注的重点；效率以外的东西暂时不在考虑之内，甚至包括民主决策。国家力量进入村庄，相对于普通村民而言，这种外来资源处于强势地位。村民们是甘愿或不得不让渡决策权的，只要外来资源这样要求。工作组进村后，村庄领导干部内部的不和谐可以使工作组有权决定党支部书记与村主任同时离任。这样，村干部所扮演的角色就没有太多的权力，充其量是一个决策执行的组织者；普通村民更是具体的被动执行者。民政局的直接介入和直接导演使援助方和受益方缺乏必要的互动，村民的自主能力缺少了必要的演练。于是，民政局所能改变的也仅仅是村庄公益一时的兴起，而不能改变村庄公益供给模式的固有运行逻辑；这也就使村庄公益在外力退出（民政局在20世纪90年代下半叶扶贫结束）后陷入困境成为可能。

这不能不引发我们对对口扶贫的权限、方式和作用的思考。对口扶贫（包括其他类型的各种外来援助）实质是发展干预（Development Intervention）。对发展干预途径的思考可以追溯到在新殖民主义思想影响下发达国家对发展中国家的发展干预并体现在一些国际援助项目中。Andy指出：“50年代至70年代，发达国家的援助者认为，有很多知识是他们知道而受援方不知道的。”在这种主流认识的指导下，也就出现了发展干预的技术转移模式（TOT）。而技术转移模式发展干预的失败又使人们不得不寻找更有效的发展干预途径。另外，人们同样对发展的主体与动力进行反思。一些国际和国内的发展项目往往有这样一种假设：既然贫穷与落后是项目要改变的对象，那么贫穷与落后地方的人自然就是被教育、被指导的对象。因此，发展的力量来自外部。

这种思想在达川市民政局的扶贫过程中得以充分地表现。工作组的工作人员认为村庄领导班子“素质低”；村民的态度是，工作人员“说什么”，他们“听什么”。在“要想实现90年的措施，村上要把规划弄出来，但他们弄不出来”的情况下，“今天这个规划就是他们的规划”。从对口帮扶的起源看，作为扶贫单位的市民政局的对口扶贫行为并不是他们的义务，正如其他党政机关的扶贫单位一样，扶贫并不是他们工作职责范围内的事情。扶贫作为国家的一项政策，是有专门的机构负责的，如各级扶贫办公室。扶贫的专门机构以外的部门进行扶贫的行为，属于社会慈善范畴，其本身并不应该具有太多的权力和强制力。就其扶贫这一单一行为来看，它与村庄的关系应该是两个对等主体的关系，而不是上下级的关系。援助方与被援助方应该在平等合作的基础上达成帮扶协议。

但现实却并非如此。其一，在中国特定的权力结构中，国家体制内的行政职能和体制外其他职能造成混同，本来与行政权力无关的帮扶却借用行政权力嵌入村庄，以行政方式为非行政行为。其二，“人家出钱，就应该听人家”的惯常思想极易造成援助方的资源强势和被援助方的“心理弱势”。其三，“村上规划后，村组要签合同，组与户也要签合同。”当然，因为以上两点，这合同即使是双方合意，也不可能是真正建立在平等协商各个条款的基础上，只是民政局拟定合同，村、组、户签字而已。民政局在发展村庄公益过程中一元权力的合法性在以上三方面的支持下得以确立。这样，平等合作基础上的帮扶关系更加不可能形成。

要使这种方式的帮扶真正有效，至少要满足以下三个条件：第一，工作组的规划是正确的，工作人员的决策是英明的；第二，民政局的帮扶目标与村庄公益是一致的；第三，村庄公益发展具有可持续性。我们来分析一下这三个条件：

第一，即使工作人员再英明，单一决策主体（况且是外来主体）仍然存在不够了解当地实际情况而导致决策失误的危险。以下资料多少反映了这一情况：（1992～1993年村里）修拦河堰，以蓄水、防旱、养鱼。但是，拦河堰的修建最终失败了，一场山洪过后，刚刚修好的拦河堰被冲垮。拦河堰失败的原因，一说是施工质量不过关，一说是乡水管站在设计和测量上有问题，一说是民政局的人对山溪水易涨易落、来时凶猛、去时无踪的特点不了解，规划本身就有问题。

第二，对于民政局的帮扶目标，首先需要弄清楚的一个问题是：民政局帮扶的动因是什么？我们知道，最初的帮扶是在国家力量的组织动员下展开的。很多情况下，帮扶单位只是在完成国家额外派发的任务而已，很难形成与村庄公益发展目标完全一致的内在动机，于是在目标上也就会有偏差。

第三，扶贫若主要依靠外部力量，村庄的自主能力就得不到必要的演练。当外部投入消失后，预期的长远目标就不会得以实现，村庄公益的可持续性也无从谈起。

那么，如果国家在村庄公益方面投入时不直接介入村庄公益的具体建设，村庄公益供给状况又是怎样的呢？

（二）作为只提供资源的国家(www.daowen.com)

W村位于北京昌平区长陵镇北部，是镇上7个后进村之一。2000年，昌平区统一安排各党政机关、职能部门帮扶后进村，由区委副书记主抓，安排区建委、电信局、九华山庄、北郝庄村对W村进行帮扶。村中有一河道，用于防洪和灌溉，年久失修，垃圾堆满河床。2002年4月，村庄边清理河道，边向帮扶单位争取资金支持。待河道清理干净后，建委来人参观，满意后给予村庄15万元的资金支持。

这个村的帮扶情况与吴毅所述的双村有明显的不同，同样是外部力量供给村庄公益，但是外部力量根本不直接介入村庄，而只是充当一个提供资金的角色。在这一情境下，村干部的作用就凸显出来。

在当代中国广大农村，扶贫资金甚至包括国家对农村的常规投入都不是平均分配的。国家拥有对这类资源的支配权和审批权，并将这种权力下派到各级政府的各职能部门。比如国家投入进行村庄小型水利公益设施建设，面对千差万别、纷繁复杂的村庄，要准确地了解每一个村庄需求程度以决定补助多少的成本太大，甚至是不可能的。在没有统一的、正式的资金分配渠道、资金批给甲或乙都可以且扶贫资源有限的情况下，常态化争取资金的方式就变成“八仙过海，各显神通”的局面，往往是地区之间、部门之间相互争夺，最终由上级政府仲裁而达成妥协，这自然构成自上而下的决策程序。那些活动能力强、路子广的村干部无疑会在资源争取过程中占上风。于是，掌握资源的职能部门与村干部之间产生一种微妙的关系：职能部门可以以低廉的成本依靠村干部去完成自己所负责的事业（如报刊征订等）；村干部则需要从掌握资源的上级部门争取到用以发展村庄公益、巩固其任职合法性的资源，同时可以用集体的资源来获得与上级的私人关系积累，从而造成个人经营与村庄公益的混同。这也是村庄应酬与礼品费用很高的原因之一。2002年，W村共争取到的各种补贴246000元，占村财总收入的24.6％；而争取补贴等活动费用也有77719.69元，占村庄总支出的7.1％。

2003年4月4日，W村的民主理财日，书记主持，出纳参加。经理财小组审核，1～3月收支发票全部通过。建议春节期间，送礼（核桃、栗子）数额较大，应注明所为何事。支书（兼任村经济合作社社长）当场解答，解答后通过。

资源的配置并没有一套严格的程序，更多的是依靠上级部门与村干部之间的一种非工作、非正式的关系，导致公共权力的非公共运行。政府官员与村干部之间就有了私下交易的可能。

自解放以来，村庄上陆续有10人通过参军、升学离开村庄，成为“在外面工作的人”。他们或者在省城大医院工作，或者在高等院校任教，或者在党政有关部门上班。十余年来，他们为村庄调拨了几十吨水泥用于村庄水利设施的修建与维护；通过借用政府扶贫的名义，为村庄安装了变压器；集资、调拨100吨水泥用于修建水泥路。龙村这种情况在江西农村的传统村落具有一定的普遍性。

罗兴佐称这些“在外面工作的人”为村庄治理的“第三种力量”。对于那些拥有这种“第三种力量”的村庄而言，这无疑是解决村庄公益供给中资源匮乏问题绝好的凭借。但如果从社会公平的角度看待这一问题，我们很难对这一现象做出太高的评价。这“第三种力量”所掌握的权力与资源往往不是属于私人的，而是公共权力与公共资源。他们通过非正常渠道分配本属于公共的资源时很难考虑到社会公平。在这种情况下，也就很容易出现寻租（rent－seeking）行为。各个村庄通过非正式渠道寻求政府支持的过程是一个寻租的过程，租金的分配则是各个村庄所掌握的“第三种力量”以及掌握资源的政府间博弈的结果。

另一方面，国家对农村的投入作为资源的二次分配和转移支付，由于政策的不透明和信息下达渠道的不畅通，很多村民根本不知道这些投入都是村庄应该得的。在村干部争取上级支持的行为里，人们看到的只是村干部的个人关系与能力的展现，而没有看到村干部争取上级支持所依托的资源——村民所赋予村干部的职位、贫困村所应得的优惠等。这无疑夸大了村干部的个人能力，进而强化了村干部的治理权力，而忽视了全体村民才是村庄一切权利的所有者这一有法律保障的现实。本来应得的资源变成国家的“施舍”。

这样，争取到上级支持的村干部成了英雄，随着资源转移到村庄，成为村庄内部资源，资源的具体配置权也随之转移到村庄，实际上由于上述原因而真正掌握在村干部手里。村民对村干部争取来的资源仍然没有发言权，甚至加大了村干部与普通村民之间权力地位的差距。所以，W村进行河道清理一事，也只是开了个“两委”联席会议。

最终，河道还是清理干净了。从这样一个结果来看，我并不敢对这种决策方式稍有微词。但随后发生的事情却不能不引起我的思考。

河道清理后刚过去一年，河道中又散落着很多的垃圾，村干部不得不决定今年继续清理。而2002年4月5日，在村里清理河道的同时，支委会就决定在村庄内修建收集垃圾的场所，以改善村内的公共环境和卫生。最终，很快建成垃圾池5个，垃圾筒15个。据本人观察，垃圾池和垃圾筒在村内的分布还是比较合理的，但还是有部分村民为少走几步路而将垃圾倒入邻近的河道。

对于垃圾处理问题，经村民代表大会讨论制定的《W村村民自治章程》中的“环境卫生管理制度”规定：“村中主要街道、公路、胡同两侧，不准堆放杂物，不准污水外流，不准乱倒废弃物；要服从村委会统一倒垃圾的安排。”而现实的情况不能不让我们觉得有村庄“小宪法”之称的“自治章程”只具有文字表述的意义，有“应景”之嫌，而在实际中常常得不到有效贯彻。张静认为，乡规民约的主要目标是调节个体与其所处的整体之间的关系。W村自治章程关于环境治理的内容也同样显示出这样的考虑，为的是处理好村民个人的私利与村庄公益之间的关系。对于垃圾乱倒问题，我们可以说是因为自治章程没有具体规定对违反者的惩罚措施，但主要还是因为村民对环境治理决策的参与不足而使其在个人利益与公共利益之间建立关联，从而也就难以培养主人翁意识和责任感；同时，村干部也就丧失了村庄公共利益整合的基础，组织动员能力降低，只能走“先污染，后治理”的老路。当我问村支书可否召开村民代表会议讨论一下维护河道整洁问题时，他只是将这一无奈归结于村民的“不自觉”等思想觉悟和道德方面的原因，也从来没有打算对这一问题寻求更好的解决办法。

而同样是在W村，另一个国家供给村庄公益的事件却展现出另一种截然不同的状况：2002年开始，北京市实施农村居民最低生活保障制度。就W村而言，凡平均月收入不超过100元的农村居民都可以享受低保。最初，W村由各村民代表提应该享受低保的人员名单，共有20余人享受了半年的低保。但到2003年，很多人或村民私下议论或找村民代表和干部反映情况，说谁谁月收入在100元以上，不应该享受低保。于是，2003年3月，低保问题的重新讨论提到日程。3月15日，“两委”联席会议，定于16日召开村民代表组长、“两委”会议，集中讨论低保问题。3月16日，应到代表组长、“两委”会议初步讨论。3月21日，全体党员、代表会议，最终决定6人享受低保。大多数与会者对此决定表示同意。（根据笔者2003年4月16日在W村的访谈资料以及参阅会议记录本整理）

按规定，只要村委会上报，通常都会被审批通过而享受低保，而并没有名额的限制。在这一制度安排下，村庄为增加村庄公益而会倾向于多报，村干部并不会做任何干涉，于是开始有20余人享受低保。但在普通村民的非正式参与（私下议论、找代表和村干部反映情况）和村民代表、党员的正式参与（开会议论并表决）下，村庄公益的供给（享受低保待遇）趋于合理与有效。对此，我们并不能只用村民的“红眼病”和嫉妒心理来解释——我不能享受低保待遇，你也别想享受。这件事其实就反映出村庄公益供给的“充分”与“有效”的区别。

学界已有的对村庄公益供给问题的研究多从经济学或财政学的角度予以关注。这种关注重点多少反映了“经济式”处理当前村庄公益的主流取向，其基本思路是将村庄公益的困境最终归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金的充分、足够投入，万事大吉；从而得出解决村庄公益供给困境的根本出路在于国家大量的投入和集体经济的壮大的结论。

实质上，这一研究路径想要重点解决的是公共物品的“充分”供给而不是“有效”供给。我们应该对“充分”供给与“有效”供给做一区分：“充分”供给永远只能是解决公共物品供给问题的理想状态，它的最终理想是要达到“要什么，有什么”的境地，而这需要以物质财富的极大丰富为条件；“有效”供给则强调在资源稀缺且既定的条件下，如何使公共资源配置效用最大化。面对现实，公共物品的“有效”供给远比“充分”供给重要且更有讨论的意义。

就“充分”而言，在W村的低保问题处理上，村里上报的人数越多，村庄公益的供给也就越“充分”，最好能够把全村所有农户都上报，但这并不是“有效”供给，它违反了社会公平原则，也损害了国家的利益。也许除了最终确定的那6人之外，还有很多农户需要上级资助，但他们不符合条件，只能去寻求别的途径去解决，而不能为达到“充分”而牺牲“有效”。参与的充分使村庄公益的有效供给成为可能。

三、结论及相关问题

（一）结论及讨论

通过以上对于村庄公益供给的分析，可以得出这样的结论：

1.国家治理的全能化特征的减退并没有改变其强势地位。国家掌握着村庄公益供给所急需的优势资源的支配权和审批权，面对村庄集体经济捉襟见肘的现实，其对村庄公益的供给成为其权力进入村庄绝佳途径。

2.国家对村庄公益投入的规范化制度短缺导致村干部权利凸显而使村民权利更加微弱，制度空隙又为有审批权的官员和村干部之间的私下交易提供了空间，造成公益与私益的混同，从而使公益得不到有力保障。在这种情况下，村民在村庄公益供给决策中的缺少了实质性参与，容易把本属于自己的扶持资源当成赏赐，强化了村庄对国家的依附。另外，国家介入村庄公益的方式越直接，普通村民参与公益讨论与决策的机会越少，在提高供给效率、降低决策成本的同时却增加交易成本，也使公益目标背离的可能性增大。

（二）国家有效供给村庄公益的思路

要使国家有效供给村庄公益，必须重构现有的“国家—村干部—普通村民”三者之间非均衡的权利关系，以增强平等主体之间“对话”的初始可能性。对话过程实际上乃是两两尺度的相互矫正和耦合，打破非官方私域（村庄公益）中的垄断与支配。“对话关系的出现，预示着人类的一种更加健全的存在方式的崛起”。

这一重构并不感兴趣于三者在政治公域的权力角逐，而强调“合意”基础上的契约：三者互相承认对方在村庄公益供给当中对等的地位，而不是怜悯或施舍的对象（以避免“剥夺—赏赐”模式的形成），更不是只有对立的敌手（所谓的“土围子政治”）。因为“国家—村干部—普通村民”三重权利平等对话可以实现“三赢”，从而在三者之间形成良性互动。

首先，要承认每个村民作为个体的独立性。只有承认村民作为个体的独立性而不是依附性，才具备合作的前提并使村庄公益得以整合，才能唤起村庄全体村民对村庄公益供给的责任感，而不是只依赖于哪一个人或哪几个人。所以在村庄公益供给问题上，笔者向来不看好所谓的“路子野、关系广，能跑资金、跑项目”的村庄能人。就某个特定的村庄而言，村里能有这样的能人无疑是村庄的福分；但从整个国家的角度看，并不一定是整个国家村庄公益有效供给所需要的特定、有限资源的最优配置，反而会出现能人的“马太效应”：公益搞得好的村庄越来越好，能人越来越能；公益不好的村庄争取外界（主要是直接或间接来自国家）支持更加困难。最开始，能人是在争取自己村庄所应得的资源，但到后来，往往是在剥夺其他村庄应得资源的基础上而获得额外资源的。对整个国家来说，这样的能人村庄的公益发达甚至是毫无意义的，反而会形成村庄与国家之间的“依附—保护”关系。

其次，完善村民自治制度，明确国家行政权力与村庄自治权利的界限并使之正式制度化、法治化，以完善权力的“委托—代理”关系。村干部的合法权威尽管来自普通村民的授权，但国家权力的下侵使这一授权关系发生转变，村干部容易在寻求上级支持的过程中依附国家权力而与村庄公益目标背离，从而使村庄公益不能获得有效供给。一方面，国家要加强这方面的制度供给；另一方面，增强村民自身的主体意识和权力意识（主要是村民自治法规的宣传）。应该意识到，村民不是给“权利”都不会用，他们只是缺少民主演练的机会和能够真正、切实提供这种机会的有效体制。

本文引用了吴毅《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》、罗兴佐《第三种力量》中的部分资料，特表示感谢。

作者简介：苏配柚，中国农业大学。