村民自治司法救济问题研究

一、村民自治权利体系及其救济体系

（一）村民自治及其权利体系

村民自治是指在农村特定区域范围内的全体村民，依照宪法和法律的规定，根据民主的原则建立自治机关，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的基层群众治理模式。村民自治的主体是实行自治的全体村民，村民自治的自治机关是村民会议和村民委员会，自治的依据是宪法、法律、法规和自治体制定的规范性文件，自治所遵循的基本原则是民主原则，自治的事项包括本自治体内的公共事务和公益事业。

村民自治的核心内容包括对村委会的民主选举以及对村务的民主决策、民主管理、民主监督。

村民自治的基础是村民的民主权利，是在村民的民主权利的基础之上建立的群众性自治组织。

从法学的角度来看，在这一群众性自治组织中，权利主体主要包括村民、村民会议和村民委员会，村民自治实质就是保障以上权利主体的相关自治权的实现。在村民自治这一制度框架下，村民、村民会议和村民委员会分别处于不同的法律地位，从而也就分别享有不同的权利，也分别承担不同的义务。

村民的自治权是最基础、最根本的权利，没有村民自治权，就不会有村民自治，当然也就不会产生村民会议和村民委员会。根据我国《村民委员会组织法》及相关法律的规定，村民在这一制度框架下所享有的自治权主要包括：（1）参与权，村民有权参与村民会议等群众性自治组织；（2）选举权和被选举权，有权推选和被推选为村民选举委员会成员，有权选举和被选举为村民委员会成员；（3）监督权，村民有权监督村民选举委员会和村民委员会的工作；（4）举报权，对于以不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向有关部门举报；（5）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；（6）法定基本权利不受侵犯权，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，有可能直接或间接侵犯村民自治权的主体主要包括村民委员会、乡镇人民政府、县级人大常委会、县级人民政府等。

村民会议是村民行使自治权的最基本的组织形式，是行使村民自治权的主体。

村民会议职权（或权利）的充分发挥是村民自治权利得以真正实现的基本保证。村民会议的职权主要包括：（1）立法权，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，而它们是对本村村民具有一定法律约束力的“民间法”；（2）重要事项决定权，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；（3）监督权，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作；（4）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员，村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。

有可能侵犯村民会议自治权的主体主要包括村民委员会和乡镇人民政府。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是村民会议的执行机关，也是具体落实村民所享有的自治权利的机关。村民委员会最主要的权利是根据宪法、法律和村民会议的授权，依法办理本村的公共事务和公益事业，而不受其他机关的干涉。有可能侵犯村民委员会自治权的主体主要包括乡镇人民政府。

（二）村民自治权的救济体系

村民、村民会议和村民委员会所享有的基本权利要得到落实和保证就必须有适当的救济手段，在现代民主法治国家，权利救济的最主要和最重要的方式是法律救济。权利法律救济的途径有多种，根据我国宪法和相关法律的规定，村民自治权的法律救济途径主要包括以下几种：（1）权力机关的救济，如妨害村民行使选举权、被选举权的，村民有权向乡镇人大或者县级人大常委会举报；（2）行政机关的救济，当有关主体的自治权利受到侵犯时，可以向政府有关部门举报，请求处理，也可以通过行政复议的方式请求准司法救济；（3）司法机关的救济，当有关主体的法定权利受到侵犯时，可以依法向人民法院起诉，请求司法救济；（4）其他机关的救济，如中国共产党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

（三）村民自治权司法救济的必要性与可行性

以上所述各种救济方式各有利弊，它们分别针对不同的权利受侵害状况提供不同形式的救济措施。权力机关的救济更具权威性，但其救济的手段相对较少，而且大多是间接的救济手段，产生效力的时间相对较长，而且其所能救济的权利类型也是相当有限的；行政机关的救济更迅速、更快捷，其救济手段相对较多，而且主要是直接的救济手段，可以立竿见影，很快产生效力，其所能救济的权利种类也较多，但其救济措施往往不具有最终的确定性，即仍然要接受法院的司法审查；法院是现代民主法治国家最主要的权利救济机关，可以说，几乎所有的权利都可以通过司法机关予以救济，其所采取的救济措施往往是终局性的，具有很高的稳定性和权威性，当然，司机机关的救济也有其缺陷，比如诉讼程序相对复杂，费用相对较高，产生效力的时间也相对较长，往往不能立即产生法律效果。

正由于立法机关的救济和行政机关的救济存在诸多缺陷，而且现代民主法治国家中，承担法律救济主要职能的并不是立法机关和行政机关，而是司法机关，而英国法谚“无救济即无权利”中的救济也主要指的是司法救济。需要强调的是，本文所论述的司法救济并不仅仅局限于司法机关的救济，而且包括行政机关所提供的类似于司法救济的准司法救济，如行政复议。

司法救济的必要性不仅仅是理论上的，也是实践中所提出的迫切要求。在村民自治的实践中，村民自治权利被虚化和置空的现象十分突出，但由于权利机关救济和行政救济在实践中存在诸多问题，而且难以保证公正和公平，因此，广大村民急迫要求司法机关提供公正和公平的司法救济。

村民所享有的人身权、财产权等一系列最基本的权利都有相应的司法救济，作为在村民自治体制下，村民所享有的一项基本权利——自治权同样应当提供相应的司法救济措施。

仅仅具有必要性仍不足以论证司法救济的合理性，要论证司法救济的合理性还必须论证其可行性。

我国目前已经建立起了相对完善的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼体系，而且还有准司法救济的行政复议程序，这些诉讼程序足以为公民所享有的绝大多数基本权利提供司法救济。在村民自治体制下，各方主体所享有的自治权大多属于宪法性权利和准政治性权利，对这种权利提供司法救济的确存在一定难度，但仔细分析就会发现对这些权利进行司法救济仍是可行的。首先，虽然这些权利属于宪法权利，但也已经有了相关的法律和地方法规予以详细规定，因此，已经细化为具体的法定权利，具有司法救济的可能性。其次，虽然这些权利属于准政治权利，但与政治权利还是有一定的区别的，而且我国对于某些政治权利也已经开始提供司法救济，如对选举权的司法救济。再次，随着我国村民自治体制的不断完善，司法机关和准司法机关提供相应的司法救济已经具有了一定的实践基础。最后，我国的三大诉讼程序完全可以担当其对村民自治提供司法救济的重任。因此，自治权的性质并不构成拒绝提供司法救济的障碍，对村民自治进行司法救济是完全可行的。(www.daowen.com)

二、我国村民自治司法救济的现状

目前，村民自治司法救济在我国仍很不完善，在很多方面仍无法可依或无法操作。造成这一现状的制度性原因是立法的缺失，现实原因是司法实践的困难，当然，还有一个重要原因是激励机制的缺乏。

（一）立法的缺失

规范村民自治制度的最重要的法律是《村民委员会组织法》，但在这一重要的法律中，没有规定任何司法救济的措施。在各省、自治区和直辖市制定的实施办法中也没有关于司法救济措施的规定。

我国的司法救济体系是由三大诉讼和行政复议所组成。民事诉讼的受案范围是公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼。公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以向人民法院起诉。村民自治体制之下，各方主体之间所发生的争议和纠纷既不属于财产关系，也不属于人身关系，当然，他们之间也并非平等主体的公民或法人的关系。选民资格案件也并不直接适用于村民自治中的选举权纠纷。可见，民事诉讼法很难直接对村民自治予以司法救济。行政诉讼的受案范围是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益所产生的纠纷。村民自治体制下产生的纠纷大多不是发生在公民或自治组织与行政机关之间，也大多不属于具体行政行为，因此，也很难寻求行政诉讼法的救济。刑事诉讼是关于追究和惩罚犯罪的程序，而在村民自治体制下几乎不会涉及到刑事诉讼的问题。行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，请求行政机关予以复议的程序。行政复议所要求的被申请主体必须是行政机关，而且是具体行政行为，由此，也遇到了和行政诉讼同样的困难，也难以对村民自治提供充足的司法救济。

（二）司法实践的困难

由于立法没有对村民自治提供直接的司法救济措施，法院在受理村民自治纠纷时就会遇到一系列问题：首先是村民或村民会议、村民委员会在提起诉讼时难以找到明确的法律依据，或者是主体不适格，或者是客体不适格，在没有直接的法律依据的情况下，法院一般的做法就是拒绝受理；其次，即使法院受理了案件，在具体审判时适用什么程序进行审理也会产生诸多问题，法院在审理案件时只有民事、行政和刑事三种程序可以选择，而由于受侵害的是自治权利，因此，适用哪种程序进行审理都不是十分合适。另外，在具体审理时的举证责任分配，证据的采用以及判决的方式及其执行都会遇到一系列的困难。当然，所有这些困难都源于没有直接的法律规定，而没有法律规定则是我国法院拒绝受理或拒绝审理的最主要的理由。

（三）激励机制的缺乏

人类的一切活动都蕴含着效用最大化的动机，都可以运用经济分析加以研究和说明。经济分析以经济人（最大化行为）、市场均衡和偏好稳定为基本假设，通过成本收益的基本判断来分析在资源稀缺状态下人类的选择行为。对村民自治提供司法救济同样要受到有关主体对自己从事这一活动的成本和收益的对比判断的影响。

对于法院来讲，只有当其认为提供司法救济的收益大于其成本时，它才会提供司法救济。法院提供村民自治司法救济的成本主要包括审理案件的一般成本、处理没有直接法律依据的案件的额外成本以及由于把时间花在为村民自治提供司法救济而不能审理其他案件所损失的机会成本。法院提供村民自治司法救济的收益主要包括审理案件的一般收益和由于提供典型案例司法救济的额外收益。由于对村民自治提供司法救济的成本大于其收益，因此，法院往往没有动力去提供这种司法救济。

对于提起诉讼的主体即原告来讲，其进行诉讼的成本也是远远超过其从诉讼中所能得到的收益的。原告（如村民、村民委员会）提起诉讼并参与诉讼的成本主要包括诉讼费用成本和因参加诉讼而损失的机会成本。特别是这里的机会成本是巨大的，首先是参加诉讼的时间就不能工作，这对于村民来讲是一个巨大的机会成本。其次，把时间用在诉讼上，就减少了用在寻求其他救济途径上的时间，而通过其他救济途径，如行政救济或权力机关的救济可能更容易解决问题。原告提起和参加诉讼的收益又是相当少的，其收益主要包括通过诉讼所得到救济的自治权利以及由于参与诉讼而得到的声望或名誉方面的收益。但总体来讲，这些收益是非常小的，特别是当村民个人提起和参加诉讼时，由于受到侵犯的自治权利往往是众多村民甚至是全体村民的自治权利，因此，对这种权利请求救济又是一种公共物品，村民会普遍产生一种搭便车的心理，反正自治权利得到救济受益的将是全体村民而不仅仅是提起和参加诉讼的村民，这样，对于这种公共物品就更没有村民愿意主动提起和参加诉讼了。

通过这种经济分析，所带给我们的启示是，如果想让法院提供更多的司法救济或想让村民以及其他主体更多地提起诉讼，就必须建立一种激励机制或制度约束，让这些主体的预期收益大于其预期成本，也就是通过一种类似市场的机制，使得相关主体在追求自身利益的同时增进整个社会的利益或集体的利益。

三、我国村民自治司法救济制度的完善

完善我国的村民司法救济制度必须从现实中存在的问题出发，根据现实需要寻求最完善的方案，目前需要着重解决的是法律制度的完善。

我国是成文法国家，法律制度的状况对于司法实践的影响十分巨大，立法的缺失是我国村民自治司法救济制度在实践中无法展开的最主要的原因，也是缺乏激励机制的根本原因之一。因此，要建立和完善村民自治的司法救济制度就必须从法律制度的层面来解决问题。在法律制度层面完善村民自治司法救济制度需要从以下几个方面入手：

（1）在《村民委员会组织法》中增加司法救济的相关规定。如第4条可以增加一项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围内的事项的，村民委员会可以向县级人民政府或县人大常委会反映，请求排除干预，也可以直接向人民法院提起诉讼，请求排除非法干预。”这样就确保了村民委员会的自治权得到充分的保障。第5、6条规定了村民委员会的职责，但没有规定不履行这些法定职责的法律后果，可以考虑增加一条规定：“村民委员会不履行或不认真履行以上职责的，村民可以依照本法规定的程序召集村民会议，通过决议的方式责令村民委员会履行法定职责，并可以对相关的责任人在法律允许的范围内依照村民规章或村规民约予以处罚，或依法罢免相关责任人的职务。在无法召开村民会议的情况下，村民个人可以向人民法院提起诉讼，请求人民法院召开村民会议，讨论相关村民所提出的请求。”第20条规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但没有规定相应的救济措施。可以考虑在本条中增加一项规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的，村民个人可以向村民会议或乡镇人民政府或乡镇人大或县级人民政府或县人大常委会反映，请求废除侵犯人身权利、民主权利和财产权利的内容，也可以直接向人民法院提起诉讼，请求人民法院予以审查并宣布相关内容无效。”第15、22条规定了村民向有关部门的反映权，但没有规定相应的救济措施，可以考虑增加一项规定：“有关政府机关不履行调查核实的职责或包庇村民委员会的，村民可以向有关机关的上一级主管机关或上一级人民政府或上一级人大常委会反映，请求有关政府机关履行职责，也可以直接向人民法院提起诉讼，请求人民法院责令有关机关履行法定职责。”

（2）最高人民法院出台相应的司法解释，针对村民自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定，以指导各级人民法院（主要是县级人民法院）在村民自治司法救济审判实践中的工作。由于村民自治司法救济中的许多问题都是在其他的诉讼程序中所没有的，因此，《村民委员会组织法》的相关规定以及最高人民法院的相应司法解释都将是一种创新性的规定。它的意义将不仅仅局限在为村民自治提供司法救济之中，而且可以为我国的司法体制和审判体制改革提供一个新的试验领域，比如对村民自治章程违法或侵犯村民法定权利所提供的司法救济，就为我国建立真正的司法审查制度和宪法诉讼制度提供了一个样本，把在这一领域中所积累的司法经验加以推广，就可以为我国真正的司法审查制度和宪法诉讼的建立提供宝贵的实践经验。

（3）相关的诉讼程序法做出相应的修改与完善。村民自治诉讼程序与其他三大诉讼程序如何协调是村民自治司法救济能否顺利实施的关键，因此，三大诉讼程序法应对这一新出现的问题作出一定的回应，特别是行政诉讼法。村民自治中绝大多数纠纷的解决都将适用类似于行政诉讼的程序，因此，行政诉讼法应对这一问题做出较多的规定，我国行政诉讼法是1989年颁布的，目前已经不太适应社会主义法治建设发展的实践需要，也正是应该予以修改的时候，因此，在修改行政诉讼法时增加有关村民自治司法救济程序的相关规定或特别规定不仅对村民自治制度具有重要意义，对行政诉讼法自身的发展与完善也具有不可忽视的意义。在村民和村民委员会所发生的纠纷中，可以把村民委员会视同行政机关，把村民视同行政相对人，这样，它们之间所发生的纠纷就可以依照行政诉讼的程序来进行。在村民委员会或村民与乡镇人民政府或其他政府部门之间发生的纠纷，可以不局限于具体行政行为的领域，而是根据《村民委员会组织法》的相关规定，允许村民委员会或村民提起行政诉讼，请求相关的政府或政府部门停止干预或依法履行职责。在村民与村民会议之间所发生的纠纷（如村民会议决定违法或侵犯村民法定权利），可以尝试创新出司法审查的制度；在村民会议所制定的规范性文件或决议违法时，任何村民都有权提起司法审查的诉讼，请求人民法院对相关规范性文件或决议予以合法性审查，并撤销违法的规范性文件或决议；在村民会议所制定的规范性文件或决议侵犯村民法定权利时，权利受到侵犯的村民以及其他村民都可以提起诉讼，请求对相关规范性文件和决议的合法性进行审查，并撤销侵犯村民法定权利的规范性文件或决议。这一司法审查程序实际上已经超越了现行行政诉讼法的制度，而向真正的司法审查制度迈进了重要的一步，这将是我国建立真正的司法审查制度和宪法诉讼制度的雏形。

作者简介：翟继光，北京大学法学院。