村委会选举中候选人条件及资格审查浅析

在村民委员会选举中，提名确定村民委员会成员候选人是关键环节，而在这一环节中最难把握和争议最大的有三个问题：一是候选人条件问题；二是候选人的资格审查问题；三是资格审查未通过的候选人在另选栏获得法定当选选票数如何处理的问题。因为《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村民委员会组织法）对此仅有原则性规定或就没有规定，各省区市的村民委员会组织法实施办法以及村民委员会选举办法（以下简称地方法规）规定得也不是很明确，操作性也不强。由此就带来了一系列问题，本文拟对此进行简要分析。

作为基层群众性自治组织，村民委员会是村民选举出来为村民办事的组织机构，是村民自治的具体组织者和实施者。村民委员会的性质、地位及其职能对村民委员会成员提出了多方面的要求，要求村民委员会成员应该具有一定的能力和素质。而且从选举的本意上而言，选举就是选贤举能，也就是将具有某些能力和素质的个人选择出来充担村民委员会这一组织的领导人。为了保持村民委员会的生机和活力，完成法律赋予村民委员会的各种任务，在村民委员会选举中要求候选人具有某些方面的条件也是十分正当的。

作为规范全国村民自治的基本法律，村民委员会组织法既规定了选举权和被选举权的统一性，又认可了被选举权附加条件。村民委员会组织法第12条规定，年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。这就从法律上确认了选举权和被选举权是不可分离的，具有选举权的选民就具有被选举权。而村民委员会组织法第23条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。这也认可经选民选举产生的村民委员会及其成员应该具有一定的能力和素质，应该具备一定的条件。

在村民委员会组织法原则规定基础上，根据我国两级立法的精神，各省区市的省级人大都制定了规范村民委员会选举的村民委员会组织法实施办法以及村民委员会选举办法（以下统称地方法规）。在全国31个省区市的地方法规中，上海、河南、湖南、广西、四川、海南、云南7省区市没有规定候选人的资格条件。北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、安徽、江西、浙江、山东、湖北、广东、重庆、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、福建23个省区市则对候选人条件进行了原则性规定，诸如应遵纪守法、廉洁奉公、公道正派、热心为村民服务、身体健康、有一定文化素质和工作能力等。只有黑龙江省是个例外，黑龙江省村民委员会选举办法（修正）第13条规定，村民委员会成员候选人应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，身体健康，具有一定的组织领导能力和科学文化知识，办事公道，奉公守法，作风正派，热心为村民服务。违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村民委员会成员候选人。

村民委员会组织法和地方法规的这些原则性规定在法律实践中所带来的一个可预见后果就是缺乏可操作性。既然如此，法律法规做出如此规定的缘由何在呢？我认为这些法律法规立法时如此表述的原因主要有以下几点考虑：一是照顾到整部法律的统一性。作为一部法律，在前文承认选民的选举权利具有普遍性、选举权和被选举权统一的同时，不可能附加具体详细的条件来限制某些选民的被选举权。二是考虑到所管辖区域的广阔，农村本身的情况极为复杂，附加具体详细的条件在某些村庄很可能出现行不通的现象。三是尊重选民的选择。村民委员会选举的主体是广大选民，村民自治的精髓就是民主、自治，选民选择村民委员会成员时，会更清楚地考虑哪些选民具有村民委员会工作所要求的能力和素质。在2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》对选民的选举权进行了详尽的解释，对于候选人条件却依然没有明确，仅要求“在提名候选人时，各地要做好引导工作，真正把思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事，受到群众拥护的人提名为候选人”。显然这一规范村委会选举的重要文件也没有对村委会成员候选人附加具体明确的条件。

但是，一些主管村民委员会选举工作的同志认为这种原则性规定缺乏可操作性，实际上造成所有具有选举权和被选举权的村民（以下简称选民）都有可能成为村民委员会的候选人，即便一些受刑事处罚正在服刑人员（含缓刑、假释）、正在劳教人员、刚刚刑满释放人员，以及严重违法乱纪人员都有可能参加竞选，以至于选出来的村委会成员年龄梯次不合理，文化层次偏低，构成复杂。另外还有人担心，村民委员会候选人条件没有法律具体规定，在提名确定候选人的过程中容易被农村的宗族、帮派，甚至黑势力所影响左右，妨碍村干部队伍的纯洁性。正是在这种认识的基础上，有的省在地方法规及其法规解释上附加具体候选人条件，例如黑龙江省除了省村民委员会选举办法（修正）第13条规定，违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村民委员会成员候选人之外，在省人大常委会政法委、省政府法制办、省民政厅联合编写的《〈黑龙江省村民委员会选举办法〉释义》中进一步补充解释：“在村委会成员候选人条件上，总的原则是有严重违法行为（或犯罪）被依法认定（或判决认定）的，不宜作为候选人。如（一）被判处刑罚或处以劳动教养执行期未满的；（二）涉嫌违法犯罪正在被采取强制措施的；（三）不依法缴纳税费情节严重的；（四）以威胁、暴力、欺骗、贿赂、伪造选票、煽动村民违反国家法律法规等手段，破坏村民委员会选举的等等。有的则通过主管村民委员会选举工作的民政部门下发有关指导性意见附加具体的候选人条件，例如福建省民政厅于2003年3月10日下发的《关于2003年村委会换届选举若干问题的指导意见》（以下简称指导意见）中规定，下列人员不能提名为村委会成员候选人：（1）选举日前二年内本人提前生育（婚前生育、未满间隔期生育、符合再生育条件未经审批生育、未达法定婚龄怀孕生育）；选举日前5年内本人多生育或者婚外生育的。（2）正在服刑的犯人、缓刑期内和正在劳动教养的人员以及被司法机关逮捕的在押人员。（3）上一届村委会成员中，连续6个月以上擅自不参加村民委员会工作的。

和附加候选人条件一脉相承的是对选民提名候选人的资格审查。当前，安徽、江西、广东三省的地方法规中都规定，由村民选举委员会对选民提名的候选人进行审查，对不符合条件规定的取消其候选人资格。尽管没有明文法律规定，黑龙江省也由村民选举委员会依据相关部门规定的候选人条件对提名人进行资格审查，对不符合条件的取消其候选人资格。而在福建，根据其省民政厅的指导意见，不符合条件的对象“若被提名为村委会成员候选人，经村民选举委员会、所在乡镇和有关部门核实，县（市、区）选举指导组可取消其初步候选人资格”。在实际工作中，资格审查的做法大体是首先由县乡选举工作指导小组提出村民委员会成员任职条件的指导性意见，然后由村民选举委员会根据村民委员会组织法，以及该省的地方法规、县乡换届选举工作指导小组提出的任职条件，结合本村实际提出本村村民委员会成员的任职条件，然后交给本村村民会议或者村民代表会议讨论表决后生效。资格审查的主要内容就是检查村民提名的候选人是否符合任职条件，一般的内容主要有：（1）选民条件，是否具备本村选民资格；（2）年龄和身体条件，年龄是否符合任职要求，身体状况是否可以能胜任村委会的日常工作；（3）学历条件，是否具有任职所要求的学历；（4）能力条件，是否具有一定的管理组织能力，以及带领群众发展经济、勤劳致富的本领；（5）政治条件，是否自觉遵守法律法规和国家政策，认真履行村民义务，例如近三年内无严重违法犯罪行为（过失除外）、无违反计划生育基本国策、无不缴纳农业税等行为；（6）品质条件，是否道德品质良好，群众威信高，廉洁奉公，作风正派，办事公道，热心为村民服务。

在资格审查中，如果有一个条件不符合，就不能被确定为村民委员会成员的正式候选人。

在资格审查之后，另外一个在正式选举中需要解决的问题就是资格审查中未通过审查的候选人如果在另选栏由选民写入而获得法定当选选票数的处理问题。目前的处理方法主要有两种，一是认可选民的选择，承认其当选。安徽、江西、广东、黑龙江四省的一般做法就是此类，即被取消候选人资格的在另选栏胜出，承认其当选。另一种处理方法就是不认可选民的选择，不承认其当选资格。福建省民政厅的指导意见中明确规定，“被取消候选人资格的如当选，其当选职务自行终止”。(www.daowen.com)

正如前文所言，为保持村民委员会的生机和活力，适应村民委员会工作需要，要求村民委员会候选人具备一定的条件是十分正当的。但是，保持村民委员会的生机和活力首先不能违背我国法律法规，甚至宪法的基本精神。从《宪法》到村民委员会组织法，再到各省地方法规，其中关于公民选举权利的规定是完全一致的，即“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，只要未被剥夺政治权利，都有选举权和被选举权”。这既体现了我国公民选举权利的普遍性，也从法律上认可了选举权和被选举权的一致性。

保持村民委员会的生机和活力更不能忽视村民意愿，不能违背选民选择，村民委员会候选人条件由谁提出值得商榷。从目前一般状况来看，由监督或者指导村民委员会选举的机构和部门来制定这种条件并不是十分合适的，而在实际工作中，由县乡选举工作指导小组首先提出村民委员会成员任职条件的指导性意见的做法也是不恰当的。很明显，这些机构和组织基本职能就是监督法律的执行，保证村民委员会组织法和地方法规在辖区内的执行；具体到村民委员会选举主要体现在监督和保证村民委员会选举按照有关部门规定的程序严肃认真地执行，首要的是程序得到认真执行。很显然这些机构和组织应该对程序的执行负责，而不能对程序执行的结果负责。因为在村民委员会选举中，程序执行的主体是选民，最后的结果应该由选民来决定，由选民对此负责。简单地说，在保证选举程序公开、公正、公平的前提下，选择什么样的人充担村民委员会成员应该由选民来决定。众所周知，村民自治的精髓就是民主、自治，村民自治的主体是村民，村民在一个村庄长期居住生活，相互交往，比村庄之外的任何人更能够了解彼此间的能力、素质。在村民委员会选举提名的过程中，选民会更清楚地考虑哪些人具有村民委员会工作所要求的能力和素质，选民提名候选人的过程也就是对村民委员会成员条件的附加过程，而且这种条件往往是广大选民在提名中按照自己对村民委员会成员素质的理解经过仔细权衡所附加的。从这个意义上讲，对村民委员会候选人条件最有发言权和决定权的应该是在同一村庄中共同居住生活的广大选民，而不是在村庄之外的其他机构、组织和个人。

如果明确了候选人条件制定的主体是广大选民，那么，是否需要制定具体候选人条件以及怎样进行制定候选人条件问题就十分容易解决了。概括地说，如果广大选民认为每个人都十分明确候选人应该具备的条件，没有必要制定明确而具体的条件，就不需要具体确定本村村民委员会成员的任职条件。如果广大选民认为需要制定具体的候选人条件，应该首先召开村民会议或者村民代表会议来对这种条件进行讨论，然后经过投票表决来确定候选人任职条件。候选人条件的制定过程应该是村民集思广益的结果，应该是从下而上的过程。而不应该像目前的做法，先由县乡换届选举工作指导小组提出任职条件，再由村民选举委员会根据村民委员会组织法，以及该省地方法规、县乡换届选举工作指导小组提出任职条件，结合本村实际提出本村村民委员会成员的任职条件，然后交给本村村民会议或者村民代表会议讨论表决后生效。很明显，这种先由上级定框框，再由下级确定具体条件的做法更多的是贯彻上级意志，而非广大选民的意愿。利用如此产生的条件对选民仔细酝酿提名产生的村民委员会候选人进行资格审查恐怕更多的不是对选民意愿的尊重。

按照目前先由上级定框框，再由下级确定条件的做法对村民委员会候选人进行资格审查，如果被审查下来的候选人通过另选栏而获得法定当选选票数，安徽、江西、广东、黑龙江四省会承认其当选资格。那么，这就造成不符合村民委员会候选人条件的人当选为村民委员会成员。无论是对县乡换届选举领导组而言，还是对选民而言，这种自相矛盾的结局都直接否决了资格审查的结果，都是对资格审查的一个嘲讽。而福建省“其当选职务自行终止”的做法尽管维护了资格审查的严肃性，但其后果却是选民意愿和上级意志的对抗，选民认可的候选人得不到上级的认可，不能进入村民委员会工作；而上级认可的候选人尽管可以进入村民委员会，但因其得不到广大选民、村民的认可，日后其在村民委员会工作中的难度可想而知。

那么，资格审查在村民委员会选举中的实际效果如何呢？《江西省第四届村民委员会选举工作若干具体问题的处理办法》中写道：“进行资格审查的好处是能够把不符合任职条件的人审查掉，保证村民会成员有较高的素质，不仅有利于村民自治，也有利于国家任务的完成。但同时也可能给少数村党支部甚至县、乡某些人特别是掌权的领导同志安排亲信、排斥异己创造条件。极少数村，只要是县、乡领导的亲信和村民信任的人同时被提名为主要候选人，即使村民信任的人的票多，也会千方百计把村民信任的候选人审查掉，借口多半是没有按时完成乡、村统筹提留费或几年内甚至10多年内违反过计划生育政策等等，广丰、上饶、永新等县都出现过这种情况，有的至今仍在告状。从长远看，随着村民素质和民主化程度的不断提高，资格审查可以或者说应当取消，有利于充分发扬民主，切实尊重民意。”

从这里我们可以看到，资格审查尽管对保证村民委员会成员素质具有一定作用，但是在实际上却往往成为村党支部甚至县、乡某些人安排亲信、排斥异己的借口和工具，资格审查却是影响了村民自治中民主地充分发扬，也影响了对广大选民意愿的尊重。

总之，考虑到我国法律法规的基本精神，鉴于目前资格审查中存在的种种弊端，在尊重村民委员会组织法和地方法规候选人条件原则规定的基础上，应该取消对村民委员会候选人的资格审查。

作者简介：马福云，中国—欧盟村务管理培训项目。