当代中国农村社会仍然是一个性别分层的社会，“性别分层反映了男性统治——权力和声望更多地给予了男性而非女性的社会现实”，男性作为主导群体“已经握有社会权力，不愿意别人分享之”(1)。在村级治理的政治资源分配中，农村妇女处于受排斥的边缘状态。改变农村妇女的这种边缘状况，仅仅依靠她们自己的力量是不够的，需要政府的政策和制度的支持。作为公共组织的政府，公众在理念和宪法的层次上赋予了政府伸张社会正义，扶贫助弱的职能，政府可以而且应该通过公共政策，保护和支持农村妇女在村委会选举和村民自治中的参与权益。研究在村委会选举及村民自治中的妇女保护政策，一方面，希望在影响她们命运的决策之处，能够听到她们的声音，以保护她们合法政治权益；另一方面，通过政策的制定和完善，建立制度化的表达渠道，使她们自己能够发出声音，来维护自己的合法利益。
一、适度的政策保护仍有必要
中国农村妇女的解放与发展，是在一个经济、文化落后的环境中，通过强有力的政治支持来实现的。国家的支持主要表现在立法和社会主义意识形态导向两个方面，并利用社会主义国家的政治体制优势，采取了广泛动员的方式，使中国农村妇女的不平等境况发生了相当大的改变。当今中国仍然是一个发展中国家，相当多的农村仍然是中国相对贫困的地区，这种情况在短期内还很难发生根本的变化。因此，中国农村妇女政治地位的提高，政治参与权利的保护，仍需要政府强有力的支持。在国家逐渐还权于社会的今天，国家对农村妇女参与村民自治的支持，不能再采取直接干预的形式，也不可能进行大规模的群众动员，因此法律建设和政策支持就显得尤为重要。
当前中国农村妇女在家庭里的地位有较大提高，但在社会事务中仍处于受歧视的状态。反映在村委会选举中，有些地方妇女当选率明显下降，进入村委会的妇女呈低层化、专职化倾向，而相当数量的妇女群众在村治中被边缘化，实际上是农村社会中的无政治阶层。在第一、二届村委会选举中，妇女在村干部中的比例虽然有下降的趋势，但大多数村双委中仍保留有妇女成员，这主要得益于政策的保护和传统制度惯性。但随着直接选举的推广，组织意图受到民意的制约，以及村委会职数的减少，政治权利资源更为稀缺，妇女在乡村权利配置中遭遇更大的挑战。以我们所调查的G镇为例，第二届村委会选举时，全镇20个村委会，有19个村委会有一名妇女干部（妇女主任），到1998年第三届村委会选举后，全镇有16个村选举成功，其中有8个村村委会没有女性成员。妇女被排挤出村委会，与村委会职数的减少，竞争性增强有明显关系，全镇有2个村委会职数未变或有所增加，妇女委员得以保留，其余14个村村委会职数都有不同程度的减少，有2个村的村委会职数减少1人，被减出去的恰恰是妇女委员。另一个C镇，1998年该镇村妇代会主任全部进村委，2002年的村委会选举中，有3个村村委会没有女性成员。其中的M村1998年选举时，由于保护政策宣传到位，妇女主任得票位于第二，被选为副村长，但到2002年的村委会选举，则无一妇女成员当选，在观察M村选举过程中，我们访谈了33人，有16人明确表示没选妇女，有13人表示投了妇女一票，其中有3人说是因为会上说了要选一名妇女，如果“人家没有强调要选妇女，那我就不一定会选。”与妇女在村委会选举中当选率下降相应的是，农村妇女群体在村治中地位低落，我们所访谈的农村妇女很多人都谈到一个共同的感受是，“妇女在村里根本没有说话的权利”，“没有哪个听你说话”。
这些调查和数据说明，实行直接选举，经过角逐考验和民意筛选，有利于提高妇女治理精英的素质；但也不能不正视在农村一些地区，妇女仍是政治上的弱势群体，仍受到社会文化歧视的现状，如果没有适当的政策保护，在为数不少的地方，农村妇女有可能成为政治民主化的过程中的牺牲品。因此，适度的政策保护不仅必要，而且是必须的。
二、保护政策存在疏漏
《中华人民共和国村委会组织法》明确规定了在村委会中，“妇女应当有适当的名额”，2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅14号文件也进一步强调“要保证妇女在村委会选举中的合法权益，使女性在村民委员会成员中占有适当名额”。在2002年的村委会换届选举中，全国有5个省（河南、湖北、湖南、西藏、甘肃）在选举办法中规定，村委会成员至少要有一名妇女，这是妇女参与村民自治的法律依据。它体现了国家的政策导向。应该说，这些政策在保护农村妇女民主参与中起到了相当大的作用。但是，由于这些政策主要体现的是原则，围绕这一原则还需要一系列可操作的制度和程序来落实。目前这些具体的制度和程序的制定还存在一些疏漏，从而削弱了法律所具有的权威性。
比如，妇女在村委会选举中如没有占到适当名额，这一选举结果是否有效？如果承认其有效，则明显与法律相悖。但在实际运作中，妇女被挤出村委会的情况得到从上到下的认可。早在湖南省第四届村委会选举时就在《选举办法》中规定“村民委员会成员至少应当有一名妇女”。但从选举结果来看，据刘喜堂的《湖南省1999年度40个县村委会选举数据分析报告》所统计的15454个村委会，共有女性成员10655人，也就是说至少有4799个村委会没有妇女成员。湖北省也存在同样的现象，2002年第五届村委会换届选举开始之前，经湖北省妇联组织的努力，湖北省关于村委会选举的办法中规定，要保证村委会中至少有一名妇女委员。但在实际运行中，这条规定并没有得到很好的落实。以2002年12月湖北潜江市的换届选举为例，世界与中国研究所组织了中外非政府民间选举观察团现场观察了潜江市本次选举，观察团在观察报告中提到的“几个值得关注的问题”中，第一个问题便是妇女代表问题。文章指出：“在潜江市换届办法中规定村委会成员的职数普遍为3名，并也同时要保证妇女代表的名额。而从潜江的实际操作来看，无论是3名还是7名村委会成员都没有办法一定保证要有妇女代表，而3名成员的职数对于保证妇女委员的结果看来就更差。实际上按照潜江选举的办法是不可能保证妇女代表的。”(2)本课题小组的成员实地观察了湖北、河南两省的两个村委会选举，其结果都是妇女候选取人落选，村委会成员中实际上没有妇女委员。但是，无论是湖南省上述4799个村委会的选举，还是潜江市部分村的选举，以及本课题小组观察的两个村选举，选举结果是村委会中没有妇女委员，明显与选举办法规定不相符合，仍被视为“合法”或者说至少是有效的，这里“合法”与违法的界线已混淆不清，法律的权威性和刚性在实际运作中受到侵害，其负面效应是相当有害的。
由于法律的规定与操作程序的不配套，如何保证妇女在村委会中有“适当名额”，没有相对统一的具体程序设定，留下了相当大的制度缝隙和自由裁量的余地，政策法律的落实受较多人为的因素的左右。地方政府根据自己对政策法律的理解，采取了不同的方法，其中既有制度创新的地方，也不乏可议之处。在选举过程中，负责组织和指导选举的人员有各自的利益倾向，没有具体的程序和制度制约，他们就可以朝自己的利益方向作变通处理。M村妇女在村委会选举中落选后，有两位村民在接受访谈时曾建议将妇女在村委会应有适当名额的要求在选票上注明。其中一位说：“村里如果强调必须选个妇女，那就肯定能选出来，关键是他们根本就没提，所以我们也想不到。妇女的名字又没有在选票上印着，贴出来的选票式样上也没有强调要选个妇女。现在是在精简干部，但大队应该强调，不管再怎么精简，也不能把妇女给精简下来。这样子，选完之后再安排个妇女，那不等于没有精简吗？”可见农民们在村委会竞选过程中，也认识到了妇女保护政策存在着程序上的漏洞。正如李凡在《对湖北省潜江市农村换届选举的观察》中所指出的那样：“要保证妇女代表必须要有制度的保证，要设计妇女保障名额的制度这个问题不只是潜江的问题，而是全国性的问题。一定要在村委会选举的过程中用制度化的办法解决妇女保证名额问题，这样才有可能让占人口一半以上（因为许多男性农民到外地打工去了，留在村中的妇女比较多）的妇女在村委会中有发言权，这样也才有可能调动培养妇女的参政热情和参政的能力。”
其次，无论《村组法》还是地方政府的法律规定，都只注意了妇女当选的比例，而疏忽了对妇女群众的民主参与的保护。换言之，法律只保护部分甚至是少数妇女的民主权益，而忽视了大多数妇女的参与权利。法律只规定了在村委会中妇女要有适当比例，而对村民代表中的妇女成员所占比例没有明确规定，妇女在村民代表会议中的成员过少，一方面，在村级治理中妇女的声音微弱，另一方面，在村委会选举中，特别是在没有实行直选的村，妇女基本上是被排除在选举之外，她们的选举权没有得到实现。我们在H县调查中发现，有相当数量的村在村委会选举中，是采取各自然村派村民代表参加选举的方法，村里妇女群众说，这些村民代表也不是群众选出的，而是“大队”指定的，如村小组长、党员等。村民代表中的妇女人数很少，一个自然村最多也就个把妇女，所以她们对选举根本不知情。根据我们的调查问卷统计，所调查的村委会村民代表会议中平均女代表人数为2.77名。山东省烟台市村民代表会议制度建设取得突出成效，妇女在村民代表会议中的人数稍多，但两性的比例仍悬殊极大，男性代表是83.22％，而女性代表只占16.78％(3)，这与农业女性化趋势，妇女在农村常住人口中占大多数的农村现状极为不相称。有的村则以户作为选举单位，而大多数情况下，只要男户主在家，都由男户主作为户的代表，部分妇女的选举权利实际上被剥夺。
其三，由于部分农民对村民选举中的法律法规了解不够全面，再加上组织选举的干部可能对妇女保护政策宣传强调不够，甚至是有意低调处理，致使这一部分农民不知道村委会选举中的妇女保护政策，因而不能利用法律法规来保护妇女的合法权益。2002年我们在河南省M村村委会选举之后进行的访谈中发现，有不少群众不知道村委会成员中“妇女应有适当名额”，更没有群众提到河南省的选举办法中有村委会成员中“至少要有一名妇女”的规定。这个问题表面上看是一个政策宣传不到位的问题，但实际上仍是一个制度疏漏的问题。
其四，妇代会组织在村委会选举中，组织妇女参与竞选，将妇女中的精英推选进村委会，这种做法是否合法。我们在访谈中，有农民对妇代会组织妇女参与竞选质疑，认为“女农民比较散，专门组织妇女、动员妇女来选举妇女，起码要下文件，不可能专门组织妇女来开大会。以个人的名义组织是非法的，个人秘密集合，在《村组法》中是非法的，不可能为这件事开一次会。如果以妇联的名义推出某某，妇联开会，共青团也开会，那不是乱了套？选举妇女的事只能在三八开会的时候提一下。”应该说，这些农民的政策水平和法律意识是相当强的，群团组织在村委会选举的竞选中如何发挥作用，合法与违法的界线如何划分，妇代会组织妇女参与竞选，是不是组织包办或组织指派？哪些做法是合法的，哪些做法是不合法的？需要有一个比较明确的界定。
三、对保护政策的理解存在误区
误区之一是，有的地方将村委会中妇女应有“适当名额”“至少要有一名妇女”理解为村委会中要“有一名”妇女干部。只要有一名妇女干部进入村委会，就完成了“适当名额”的要求。这种以落实政策面目出现的错误观念，在保护少数妇女基本政治参与的同时，也将一些有能力的妇女拒之于村委会的门外，妨碍了更多的妇女参与村级事务的管理。在2003年暑期学生社会实践活动中我们组织学生到湖北省D镇及下属的J村进行入户访谈，不仅相当多的村民认为村委会成员中“只要一名妇女”，而且镇领导在谈话中也强调村委会成员中“要有一名妇女”，这实际上传递的是一个错误的信息，即村委会选举中只能选一名妇女。J村的一位村委会委员说：“文化素质低的人对‘至少配备一名女干部’会误解，村民认为，有一名妇女干部就可以了，不选妇女干部不行，必须有一名妇女干部。如果办事处规定‘至少有两名妇女干部’，那情况就大不一样。”
误区之二是，将妇女在村委会中应有“适当名额”“至少要有一名妇女”理解为村委会中要“有一名”妇女干部来做妇女工作。D镇的镇党委副书记在介绍情况中提到“选举法规定：1000人以下的村干部3人，1500人以下的村干部4人，2000人以下的村干部5人，村民中女性占50％以上，必须有一名女干部做妇女工作。”虽然这位党委副书记言者无心，但反映的是一种普遍的认识倾向，即：选一名妇女进村委做妇女工作，工作主要定位在计生、民事调解等内容。进村委的妇女工作出现专职化、低层化的倾向，妇女在村级权利结构中处于边缘位置，没有或少有资源配置的实权，因而也不受重视。
误区之三是，将妇女在村委会中有“适当名额”，理解为“妇代会主任进村委”。有的地方政府和各级妇联为了实现妇女在村委会中应有适当名额，制定了相应的保护政策，保护政策的重点是争取“妇代会主任进两委”。如松滋市委在1998年村委会换届选举中明确提出3点要求，一是村级换届与妇代会整建同步进行；二是要确保村级班子中一定要有女干部；三是要加强村级女后备干部队伍的建设。对那些素质高能力强的妇代会主任，要作为村级正、副职候选人，是党员的要参加支委(4)。松滋市下属各级党委根据上级的政策作出规定，对妇代会主任在村委会直选中落选的，是党员的参加支委，不是党员的，由乡镇党委直接提名候选人交妇女代表进行选举，纳入村干部队伍进行统一管理。有的地方虽然没有明确出台保护妇代会主任进村委的政策，但在具体运作中，灌输的仍是这样的组织意图，据C镇妇联主任介绍，1998年第三届村委会选举，进村委的都是妇联干部，没有妇联干部被选下来、妇女群众上去的情况。她说：“在1998年选举前，S村原来的妇女主任杨一直摆架子，说不想再继续干。村支书就物色了一个刚结婚的妇女李当主任。由于李是刚上任，我怕她会被选下来，所以专门去S村指导选举。在主持会议时，我提醒支书向大家宣传选取一个妇女干部的意向。支书在情急之中，竟然说出了‘不管群众选不选，李都是妇女主任’的话，把我吓坏了。”显然，在保护妇女进村委中，组织意图保护的重点是村妇代会主任。
不能否定这些保护政策的积极意义，正是由于政府和妇联组织的努力，使一度明显回落的妇女当选率有了明显的提高。但这种保护政策也有明显的负作用。首先是保护政策容易使妇女干部产生堕性和脱离群众。妇代会主任多由村党支部任命，而在村委会选举中，妇代会主任又受益于保护政策的庇护，顺利进入村级权力机构。不仅对她是否得到群众的认同质疑，而且也使她产生了只对上负责，忽视服务民众的心理；同时，她没有承受竞争的压力，也没有自我挑战的动力。这种保护的结果，很可能不但不利于妇女干部的成长，而且还有可能使妇女精英不思进取而政治素质下滑。其次，“这一制度尽管保障了一部分农村妇女的政治参与，但保障她们的同时，却窒息了其他妇女的政治参与。并且，在终身制下，妇女干部长期任职，会产生一定的惰性，而其他的妇女也会因长期无望当选，对政治参与产生冷漠。在干部的惰性和群众的冷漠下，是不会产生妇女政治参与的活力的”(5)。
四、保护政策的落实问题
根据我们调查所了解的情况，凡是在选举过程中，对保护政策宣传比较到位的地方，妇女大多能当选，甚至是高票当选。而在含糊其辞，保护政策宣传不到位的地方，妇女落选的情况就比较严重。尽管河南省和湖北省在选举办法中都明确规定村委会成员中“至少要有一名妇女”，但我们在访谈中发现，有的地方从组织选举的县市干部到乡镇干部，有相当多的人根本不知道有这一条规定。普通农民群众知道这条法规的就更少了。(www.daowen.com)
以H县为例，在换届选举工作会议上，有关部门在给县领导写的讲话稿中，只提到“在村民代表中，要考虑一定比例的女代表”，连村委会中妇女应有“适当名额”尚未提到，更不论“至少要有一名妇女”。其中一位县领导在讲话前审读讲话稿时，发现了这个问题，临时在自己的讲话稿中加进了“在选举中，还要注意保障妇女在村委会选举中的合法权益，使女性在村委会中占有适当名额”的内容。在该县《选举工作方案》中，明确提到“村民委员会成员中，妇女至少应有一个名额”，但在选举试点村的工作方案中，这一条就没有了，仅在推选村民代表一条中提到要“有一定比例的妇女代表”。因此，作为全县的试点示范村，原来的候选人中一名女性成员都没有，只是在县妇联做工作后，才将原妇代会主任增补进候选人中，但村民都知道这位妇代会主任年底要出嫁，选举的结果可想而知，她落选了。
政策的制定很重要，但政策的落实同样重要，如果政策变成了一纸空文，便只剩下负面作用了。
五、补救措施带来的负作用
为了解决村委会选举中妇女落选的问题，有的地方政府出台了补救措施，其中最典型的做法是“村聘乡管”（由村支两委聘为妇女干部，但不进村委会），或派乡镇女干部到村委会挂职。这些措施虽在一时解决了村干部中妇女的比例，但带来的负作用则是相当明显的，在运作中往往会成为解决村委会职数紧张，将妇女排挤出村委会的一个借口。M村在选举中，由于派系竞争激烈，各派都要将自己的主干力量推进村委会中，无暇顾及无派系或依附于派系的妇女，都认为妇女干部可以通过村聘乡管来解决，选不进村委会关系不大。因此，在选举过程中，便造出了妇女干部可以指定的舆论，对妇女精英参与竞选起了极为不利的导向作用。在访谈中，选委会的一位女成员谈到“这次没有一个妇女评为正式候选人，昨天选委会在开会时，乡里面的人讲，到时候可以聘个妇女干妇联，但不进村委。我自己认为这种做法是不合法的。”另一位妇女群众说：“正式投票时我听别人说，妇联是指定的，不必要享受与大队干部一样的开支，给她开点补助工资就行了。”两位受访的男性农民说：“现在精简干部，但大队应该强调。不管怎么精简，也不能把妇女给精简下来，这样子，选完之后再安排个妇女，那不等于没精简吗？其实村里还是离不开妇女干部的，因为计划生育需要妇女来搞，妇女毕竟占个半边天嘛。大队应该让妇女中得票最高的人来当妇女干部。”“关键是村里对妇女干部根本就是抱着指定的态度，不愿意让选出来。”由于存在着妇女干部可以通过“安排”来产生这样途径，并且舆论导向也有意将群众向这样一条思路上引，在群众中产生了这样一种心理：即使选出个妇女也是搞妇联工作，所以不选也行，反正大队总得安排个人搞妇联。M村后来的村委会选举的结果，也恰如舆论所言，妇女干部在村委会选举中落选，最后由村双委决定，聘了一位妇女做妇女主任。
在这里，补救措施反而起了事与愿违的作用。其本意在于保证妇女的最低民主参与程度，它为在直选竞争中失利的妇女提供了参与村治的便捷通路，但其结果，却为妇女通过竞争的途径进入村委会设置了一道障碍，这是政策制定者们所始料不及的。
六、完善保护政策的对策思考
1.河南、湖南、湖北等省的做法值得推广，在村委会选举的地方性法规中，应该在《村组法》的基础上，对村委会成员中“妇女应有适当名额”作出更为明确的强调。但村委会成员中“至少要有一名妇女”的提法，是否可以改为村委会中“必须要有妇女成员”，这样可避免引起“只要一名妇女”的错误理解。
2.对合法与不合法应该有更为明确的界定和解释。例如，选举办法规定村委会成员中“至少要有一名妇女”，如果选举结果村委会成员中没有妇女，选举结果是否有效？应该有明确的说法。群团组织在组织群众参与村委会选举中，组织本组织中的群众集会，宣讲与本集团利益有关的政策，是否合法行为？妇代会主任利用自己的组织资源，在竞选中向妇女群众拉选票，合不合法？妇女群众自愿形成竞选班子，宣传自己推选的女候选人，或者说就是拉选票，合不合法？这些群众中的疑问，政策应该予以明确的解答。
3.由于农村妇女的分散性和对政策了解的相对滞后性，可否在选票下方注明“村委会成员中必须要有妇女成员”的字样，以弥补政策宣传不到位造成的疏漏。
4.加强政策宣传工作，形式可以多种多样，关键是要将政策、法律、法规向民众解释清楚。
5.中国共产党应加强在农村中的组织建设，注重发展女性党员。农村中的妇女党员特别是中青年的妇女党员偏少，因为在选举中是否党员，对于当选为村民代表及村委会成员有相当大的影响，有的基层党支部将入党作为一种政治资源来经营，不注重发展妇女党员。建议党组织针对农村妇女党员发展滞后的情况，采取相应措施，加快发展妇女党员的步伐。
政治参与是全世界妇女地位中最薄弱的一个环节。中国社会主义国家的政治体制优势是改变中国妇女地位的有利条件。政府通过政策法律的完善、平等性别意识的宣传与导向以及优质的服务和良好的运行机制，是完全可以推动农村妇女加快政治民主参与的发展进程。
作者简介：刘筱红、杨翠萍，华中师范大学中国农村问题研究中心。
【注释】
(1)戴维·波普诺著，李强等译：《社会学》，中国人民大学出版社，1999年版。
(2)李凡：《对湖北省潜江市农村换届选举的观察》，中国农村研究网，http://www.ccrs.org.cn。
(3)山东省烟台市民政局：《山东省烟台市面上村民代表会议制度建设调查》，中国农村村民自治信息网，http://www.chinarural.org/news2/sd.htm。
(4)松滋市妇联：《结合村级班子换届，做好基层妇代会整建工作》，载《妇工指南》，1999（12）。
(5)王振耀、白钢、王仲田主编：《中国村民自治前沿》，中国社会科学出版社，2000年版。
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