村民自治的实行，“乡政村治”管理体制的形成，引起了国家和农村社会、国家与农民关系的重塑，为乡村治理打开了新的前景(1)：第一，以农户为主体村域公共社会的建构；第二，农村基层社会自主性的提升与开发；第三，农村居民自主性公共参与渠道的开拓；第四，农村居民在国家架构下弱势地位开始改变；第五，国家重建对农村基层管理的合法性基础。
中共湖北省委组织部和湖北省社会经济调查队课题组于1999年提出的报告，反映出了一个这样的状况：部分乡镇管理干部认为行政权上收之后，“乡政管理失去了腿脚，行政命令难以顺畅地贯彻执行。村民委员会受村域社会和村民利益的影响，也不大愿意接受乡政管理”。这一背景下，不少干部要求进一步加强对农村基层社会的行政管理，强化国家能力的介入，甚至调整“乡政村治”格局，将村民委员会由设立在行政村改为设在自然村，在自然村上面设立村公所之类的乡镇政府的派出机构，进一步扩大国家行政权，缩小社会自治权。与此相反的是，不少村民和村民委员会干部认为《村民委员会组织法》的实施同理想状态相去甚远，自治仍然停留在制度层面。总的来说，现实状况并不容我们乐观。实践中，要么是行政权力的扩张，沿用传统方式治理（多数情况如此）；要么是自治权的膨胀，村民自治呈现出无指导的混乱状态。因此，在乡政村治的架构下，乡镇政府的自身角色如何定位？该发挥什么样的作用？其方式又是怎样的呢？这些问题，引起了学术界和实践家的密切关注，成为人们的一个研究重点。
一、“乡政村治”格局下乡镇政府现状分析
在农村治理模式的改革中，政权上收至乡，制度赋予村落社会自治权利，从而形成了“乡政村治”的新治理格局。村民自治所依托的国家体制，可以称为“乡政村治”模式，即乡镇政府所代表政务（国家法律法令和政策的实施）要通过村民自治系统予以推行，即国家行政系统一般不直接面对农民个体，而是通过村一级的自治系统去延伸国家的行政功能。于是村民自治组织“既要扮演完成国家和政府任务的‘代理人’的角色，更要扮演管理本村事物，为村民提供服务的‘当家人’的角色”(2)。在此架构下，我们必须对政权的职能、行为的转变及它同村落公共权力的适应性问题给予足够的关注(3)。然而，实际状况并不能令我们满意，乡政村治格局下的乡镇政府本身存在诸多问题。
（一）“乡政村治”格局存在对接性结构矛盾
土地所有制的国有性表现为国家主导社会。从村民自治的缘起来看，虽然它是中国农民的创造，体现出若干诱致性变迁的色彩，但是从总体上来说，它作为人民公社管理体制失灵后，农村管理出现真空时，国家提供和推行的一种制度，以法律和国家权力作为它的后盾，对大多数农村来说，无疑是一种强制性的制度变迁，即它是“由政府的命令，法律引入实行的自上而下的变迁”(4)。强制性变迁实际上是一种制度供给主导型制度变迁，即在一定的宪法程序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素”(5)。
“乡政村治”的农村治理格局中，自始至终存在着“二元权力”：一是自上而下的国家权力，具体表现为政权系统的行政管理权，其职能是将国家对农村的管理传递到农村；二是蕴涵在农村社会之中的村落公共权力，它主要是由民主选举产生的村民委员会执掌，其职能足在国家有关法律法规的架构下，对农村村域公共社会进行管理，处理好“政务”和“村务”。显然，“乡政村治”的制度架构和“指导——协助”关系只是一种理念性的制度规定，国家、集体和个人三者的利益的冲突必然会对“乡政”与“村治”的关系产生影响。同时，乡镇管理的权力在乡镇一层，其作用范围却在整个乡镇。因此，“政权”和“自治权”始终处在一种此消彼长的二权博弈中，“二权”的关系状况直接影响到村民自治的运作”(6)。国家通过村民自治，要将处于分散状态的农民重新纳入到新的政治组织中，防止“一统就死”和“一放就乱”的治理怪圈，这就决定了村民自治中国家的主导地位。历史总是在继承和发展的统一，在不断的新陈代谢中前进。旧的管理体制的影响并不会随着它这种形式的消亡而消亡，它将顽固地存在并对新的农村治理体系产生影响。由权力中心安排的制度创新同被治理者所需要的制度创新越适应，社会摩擦越小，改革就会越顺利。同时，被管理者只有通过权力中心的允许，才能够进入体制创新(7)。所以，国家制度导入的“乡政村治”格局并不能很快地为地方领导者和村民所熟悉和接受。
国家在村民自治推行过程中的主导地位，往往产生如下问题：传统的治理模式深深地影响了作为政府系统最低一层——乡镇政府的行为方式。在“指导”的过程中，对村民自治包办代替，自治徒有虚名。或者是乡村关系的重构过程中，乡镇政府不能正确认识自身角色的转变，处于消极的行政不作为状态。总的来说，理性规范同现实的差异，使乡镇政府的处境尴尬。
（二）乡镇政府政治资源状况堪忧，行政功能发挥受限
所谓政治资源”(8)，是指凡是对政治体制的功能、权威、政治运行机制的效率、政治行为主体权力、政治文化和政治发展等产生影响和变动的物质性资源（税收、国有资产、集体资产、外资经济等）和非物质性资源（制度、体制、政策、价值观、民众的政治心理等）。
行政功能(9)是指行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，依法对国家社会生活等诸多领域进行的管理活动，从而所体现的功效与能量，简而言之，就是行政活动在国家和社会生活中所起的作用。
总的来说，我国乡镇政府的政治资源呈现出如下状况：流失总量和流失的速度大于开发的总量和开发的速度，政治资源在总的量上呈现出一个减量的状况。究其原因，有以下几个方面：
1.部分群众出现了政治负向心理，包括鄙视乡镇政府权威的心理和政治冷漠心理。
中国生产资料公有制使人民的根本利益保持一致，但并不能否认个人利益和利益矛盾(10)的存在。行政人员在权力运行的过程中，或运用的方法不当，或以权谋私，或玩忽职守，或行政效率低下，或是以权钱交易为主要特征的政治腐败达到一定程度。当政府的政策、规章、制度、法令下达时，群众会对其置若罔闻，甚至会出现抵触和反抗情绪，政权的渗透能力和行政能力下降(11)。宁乡道林事件就是因为减负代表要求在乡镇政府大院开一个声势浩大的“万人减负反贪会议”引发的。有关部门为了组织这场集会，派出大量的警察（多时达到1000多人）赶到镇政府门前设置警戒。最后与农民发生冲突，警察使用了催泪弹造成了人员的伤亡。涟源三甲镇数千农民在减负代表的带领下围堵镇政府大门，冲进市委书记的家中强行抄家。并且扣押三甲镇派出所所长和干警。相邻的白马镇也发生了冲击镇政府的事件，镇政府、镇党委、人大、纪委的四块牌子被扛走，镇党委书记被殴打并被剥光衣服(12)。
2.行政能力的弱化。
行政能力是一种重要的非物质性政治资源，它的强弱，直接影响到政治系统驾驭政治运行的能力，不仅影响到政治的横向扩张，而且影响到政治信息、政治生活和政治纪律的纵向传递、开展和执行。
乡镇政府行政能力的强弱，表现其对物质性资源和非物质性资源的开发能力的强弱。行政能力的弱化，就其原因来看，一是行政能力的过度扩张，渗透到经济、政治运行机制的各个环节，以地方保护的方式对其他利益主体进行利益剥夺；二是一些行政人员的素质低下，不仅是政治素质，而且是业务素质、思想政治素质；三是乡镇政府的职能转换速度比较慢，尚不能从“运动员”的角色扮演中退出来，适应新的角色定位。李昌平以一个良知还没有完全泯灭的知识分子的身份向当政者呐喊：“施仁政吧！施德政吧！依法行政吧！重视农民权利吧！珍视农民生命吧”(13)！
3.集体资产流失严重，乡镇政府处于“弱行政”状态。
随着乡村关系由“权力——需要”模式向“需要——权力”模式的转变，乡镇政府对村的关系转变为影响指导型，为村提供服务。集体资源是物质性资源的重要组成部分，也是社会政治资源的一个根本因素和实现政治目的的一个重要手段。是否拥有足够的物质性资源，是形成不同个体不同社会政治心理的一个重要内容，乡镇政府拥有充足的物质财富和政治资源，则表现积极，态度坚决、敢于负责和不容易受到控制，相反，则表现为依赖性，消极、畏缩。一旦集体资源的流失过多，就会造成乡镇政府的“弱行政”状态，从而影响基层政府的整合和调控能力。现实的状况是，改革过程中，乡镇政府自身所掌握的集体资产流失极为严重，作为其中支柱的资产形式——集体企业和乡镇企业举步维艰。乡镇政府在行使自己的职权时，往往感觉到有心无力，乡镇政府从整体状态来看，处于令人尴尬的“弱行政”状态。
4.制度资源的流失状况令人堪忧。
目前，乡镇政府处于改革转型期，缺少统一的稳定的制度、政策；同时，转型期特有的混乱，使乡镇政府的各部门协调不一致，并且政出多门，制度创新不力，社会生活呈现失范状态。
二、乡镇政府自身角色定位
（一）乡镇政府自身角色的界定
《村组法》仅在第4条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。因此，乡镇政府的职能削弱了，人们对乡镇政府存在的可能性和必要性产生了怀疑。那么，乡镇政府自身到底扮演着什么样的角色呢？
乡镇政府的“指导”和村委会的“协助”构成了“指导——协助”关系的两极，相互影响，相辅相成。乡镇政府是国家设立在农村的基层组织，是各级政权组织中最低的一级，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务，其主要的责任是把各项具体的行政工作贯彻落实到千家万户。在进一步明确乡镇政府自身角色之前，让我们先来看一些相关的法律条文：
（1）居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定(14)。
（2）村民委员会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议(15)。
（3）中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利(16)。
（4）乡、民族乡、镇的人民政府对于村委会工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作(17)。
从上述的法律条文中，我们可以看出：村委会、党的基层组织和乡镇政府这“三驾马车”共同处在“乡政村治”的制度架构之下，相互作用，却又有不同之处。党在农村的基层组织发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动，但是不进行具体工作的指导，是“领导者”。村委会是村民进行自治的组织，在村民大会（村民代表大会）的授权下行使村域公共权力，管理村务和按照要求办理政务，是村民的“当家人”。乡镇政府不直接管理村民自治范围内的事项，只对村委会的工作进行指导，处于“指导者”的地位。
然而，《村组法》规定的“对村委会的工作进行指导、支持和帮助”只是它的一项职能，而不是其全部的职能。《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》第51条规定，乡镇政府的7项具体的职能内容包括财政、民政、公安、司法、行政和计划生育等，这些职权的范围直达乡村，在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，但是乡镇政府在行使这些职权时，依赖于村民自治组织。
从上面的分析，我们可以看出，在“乡政村治”格局中，乡镇政府扮演着“指导者”和“被协助者”的角色。所谓的“指导者”，是说乡镇政府对农村的管理方式由直接管理变为间接管理，由依靠国家行政命令集中统一管理变为群众自我管理，乡镇政府自身在村民自治的过程中，对村委会的工作以各种方法和途径进行指导。所谓的“被协助者”，是相对与村委会的“协助”而言，指的是乡镇政府要求村委会给予“协助”，要求其完成诸如征兵、交纳税款、粮油订购、计划生育等政务时，村委会不得以各种借口和理由予以推脱、抵制和拒绝。它既不是要求乡镇政府不管不问村务，也不是说对村务进行无节制的干预。
（二）指导的内容
《宪法》和《村组法》并未用明确的方法和条款指出乡镇政府指导的具体内容。但是我们知道，国家权力系统一般不直接面对乡村社会进行权力的渗透，而是通过村委会间接地予以贯彻。村委会是联结国家和社会的桥梁，担负着上传下达的任务.乡镇政府对村民自治的指导也必须经过村委会这个环节，所以，可以说，乡镇政府指导的内容就是村委会工作的内容。
《村组法》在第2、4、5、6、7、26条对村委会的工作任务做了如下的规定(18)：
（1）宣传国家宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村与村之间的团结互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。
（2）办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、建议和提出要求。
（3）协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
（4）支持和组织村民发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产和建设社会主义市场经济的发展。
（5）尊重集体经济组织按照法律规定独立进行经济活动的自主权，维护以家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联产户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。
（6）依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
（7）多民族居住的村的村民委员会应当教育村民加强民族团结，互相帮助，互相尊重。
（8）依照法律被剥夺政治权利的人，编入村民小组的，村民委员会应对他们进行监督、教育和帮助。
从法律的角度来看，村民委员会的职责和任务就是乡镇政府指导的内容和范围。虽然，相关的法律并没有对这一点作明确的规定，但是，参照各地的成功经验，以及村委会工作的现状和重点，我们认为，乡镇政府的指导内容可以概括为以下几个方面，这也是明确“乡政村治架构下乡镇政府角色的一个至关重要的问题”(19)：
（1）指导和支持村委会正确理解和贯彻国家法律、法规和党的方针、政策，教育村民履行村民和公民义务，积极完成诸如征兵和交纳税款、粮油订购、计划生育等工作任务。
（2）指导和帮助村民依法搞好村民自治。即指导搞好民主选举，使村民委员会的成员具有良好的群众基础；指导和帮助村民开好村民会议或者村民代表大会，保证每一件与村民利益相关的重大决策都提请权力机构的批准；指导和帮助村民委员会制定村民自治章程和村规民约的建设，建立村民自我管理的激励和约束机制；指导和帮助村民委员会做好村务公开，推进村级民主监督。
（3）指导村委会建立、健全与村民自治有关的各项村务规章制度。党的十五届三中全会指出，搞好村民自治，制度建设是根本。当前，乡镇政府应当重点指导村委会的建立健全村民依法选举村委会成员的民主选举制度，以村务公开、民主评议和村委会定期报告工作为内容的民主监督机制，以规范村委会成员工作和行为的岗位工作制，实行村务活动照章办事，推进村民自治的制度化和规范化。
（4）指导和支持村委会依法开展多种形式的合作经济和其他经济活动，健全生产销售服务体系，搞好农业产前、产中和产后的服务，管理好属于村民集体所有的土地和其他财产。根据乡镇行政区域经济发展规划，指定村委会制定经济发展计划，并在资金、技术、人才和设施等方面给予支持。
（5）根据乡镇教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展计划，指导和支持村民委员会制定村级公益事业和公共事务的发展规划，指导村委会抓好村民的思想政治教育工作，抓好综合治理工作，加强基层民主政治和社会主义精神文明建设。
（6）指导村委会成员加强法制观念，转变作风，改进工作方法，同时维护村委会作为群众自治组织的法律地位，支持其工作，帮助其解决工作中的困难和难题。
（7）指导村委会处理好对内对外的各类关系，正确处理村委会同其他经济组织的关系以及村际关系；积极支持青年、妇女和民兵组织的社会工作。
乡镇政府只有在上述范围内开展对村委会的自治指导工作，才能保证乡镇政府在指导村民自治的过程中，既不失职也不越职。
（三）指导的方式和种类
《宪法》和《村组法》规定的乡镇同村的关系为指导和协助的关系。但是由于历史的惯性，这种应该建立在法律程序上的指导关系还不能很快建立；同时，大量的政府任务仍然用行政命令的方式予以贯彻执行，现阶段的乡村指导关系，仍然带有浓厚的行政色彩在里面，有以下几种表现形式(20)：
（1）行政命令型指导。村级治理中领导人、财政等主要因素都是由乡镇政府控制，法定的乡与村的“指导——协助”关系被虚置，乡村关系实际上是传统的“命令——服从”关系的一种变种延续。村级治理的功能主要是完成政府的任务。
（2）控制影响型指导。乡镇部分控制领导人的任命并通过分配社会价值等方式，来影响村务的决策和管理，实施对村级管理的领导。
（3）影响型指导。乡村事权的划分比较明确，除了必须完成的政府任务外，其他村务基本由本村的村委会处理，乡镇通过一定的方式来影响村级治理，但是一般不用强制性命令。
（4）无力型指导。乡镇除了一般性的履行政务职能外，缺乏影响村级治理的有效的力量和方式。法定的乡村指导关系被虚置，村委会在村级治理中占有绝对的主导地位，在许多方面甚至超出了乡镇普适性的管理架构。
从《村组法》的相关规定中可以看出，在上述四种指导方式中，最为理想的一种应该是“影响型指导”，它较好地理顺了乡镇政府和村委会之间的关系，为处理各方面的问题奠定了良好的基础。
乡镇政府对村委会的指导方式有：
（1）根据乡镇国民经济和社会发展计划，制定宏观指导性工作规划，作为村级经济，社会发展计划的参考，从而保证乡村发展的一致性。(www.daowen.com)
（2）支持与协助的方式。首先是对村级权力的认可和支持，维护村级自治组织的法律地位和权威，其次是为村的经济和社会发展提供服务（例如争取贷款、减免税收、开发市场、进行法律咨询、参与治理、协助村干部工作）。
（3）建立健全激励和约束机制。通过价值分配等方式，对村委会进行奖励或者惩罚，以此来诱导和调控村级治理。
（4）培养村委会成员。采用多种形式对村委会成员进行法律和业务培训，提高其政治素质、法律意识、政策水平和工作能力。
（5）建立村民自治章程、村规民约的审查和备案制度，确保国家法和民间法的一致和有效的衔接，保证村民自治依法进行。
（6）财务控制。农村改革的一个重要的结果就是村一级获得了经济自主权，特别是税费改革后，取消了乡级统筹与提留，乡镇对村的经济影响进一步减弱。乡镇可以通过对村干部的报酬和奖励标准提出建议的方式和指导村理财小组的活动的方式对村级财务的正常的运行产生影响。
（7）目标责任制的方式。乡镇政府对村委会的指导工作纳入乡镇政府目标责任进行考核，设立专门的指导组织，切实的将指导工作纳入乡镇政府的重大议事日程，定期研究，分类指导，这是指导的前提和组织保障。
最后要阐明的是，乡镇政府在履行“指导者”和“被协助者”的角色职能时，受到了诸多外来因素直接或者间接的影响，其影响方式主要有以下几种(21)：
一是经济影响。在以经济建设为中心的时代，村的经济能力很大程度上成为衡量乡镇政府政绩的主要指标；同时，地位的改变，为村获得了更大的可能影响政府行为。所以，越是经济发达的村，对乡镇政府的影响也就越大，反之亦然。经济能力可以说是影响乡镇的最主要的方式和基础。
二是社会影响。农村改革一方面改变了农村内部的社会关系，另一方面也打破了公社组织内部的封闭性结构。一些村凭借经济实力将影响扩大到了村外的广阔社会，获得了较高的社会地位。这一地位可以直接或者间接地影响乡镇，提升其与乡镇的对话的能力。
三是民意影响。其一，根据国家有关法律，由村民直接选举的村民委员会向乡镇人民政府反映村民的意见、建议和提出要求。其二，村干部生活在农村社区，如果不能反映村民的意见，那么其权威和地位就会受到影响，因此村民自治产生的独立民意将会影响政府的行为，使乡镇政府不得不考虑民意的存在。
四是情感影响。中国传统社会是一个充满礼俗的社会，讲究“礼尚往来”和“面子”。村干部作为乡镇政府和农民“中间人”的角色，在寻求意见表达的成功和问题的解决时，在平时孕育的感情因素往往起着很重要的作用。
三、历史的前瞻，未来的任务
我们可以清楚地看到，村民自治的实施，“乡政村治”的架构下乡镇政府自身角色的界定和自身职能更好地发挥，对中国基层社会政治、经济的发展来说，是一个极其重要的问题。因为我们知道，民主是特定的社会经济基础上的上层建筑，同时它又服务于特定的社会经济关系(22)。正是在这个意义上，列宁指出“任何民主和任何政治上层建筑一样，归根到底都是为生产服务的，并且归根到底是由社会中的生产关系决定的”(23)。因此，针对我们对乡镇政府现状的分析，笔者提出以下几点意见：
（一）乡镇政府权威的重建
权威（authority），英语中的意思是威信，中文的解释是“使人信从的威望和力量”，简而言之，因“权”生“威”，“一旦权威的拥有人及其继任者失去了曾经支持他们的民众，权力就会从他们手中溜走，权威也随之转移到别处”(24)。
人民公社时期，“党政合一”的政权组织，借助制度和国家合法暴力的强制力量，将权力自下而上，由政权组织向党组织，由党组织向党的书记集中。高度集中的权力为权威的产生提供了基础，也是最重要的基础——制度的权力赋予。农村改革后“乡政村治”的格局开始形成，原有的权威受到了严重的挑战，集体资产的流失，制度创新的不力、工作方式的老旧，使乡镇政府的权威面临着基础的重建和结构的更新问题。政治资源的开发和保护成为乡镇政府当前必须解决的问题。
一是现有政治资源的保护。明确乡镇政府主要领导人是政治资源保护的主体角色。乡镇的主要领导必须把政治资源的保护意识上升到理性阶段，认识到政治资源的流失的原因和保护政治资源对政府权威重建的重要性。采取有效措施保护政治资源。基层乡镇政府要依法出售集体资产，多提供维护经济运行所需要的产品，改善干群关系，树立好政府的形象，要坚决打击腐败行为，防止集体资产的流失，提高行政人员的素质，增强乡镇政府的行政整合能力，建立正常宣泄机制，培养正常的政治心理，制定统一的符合国家政策的规章制度。
二是要开发新的政治资源(25)。它是形势发展的需要，是客观实际向我们提出的要求。市场经济体制的建立，政治主体的利益格局发生了新的变化，没有新的政治资源可供配置，政治运行机制就会出现功能性障碍。首先要派出力量强、懂技术、会管理的专业队伍深入基层，对乡镇企业加强管理和监督，建立良好的管理机制；加大对农业的科技投入，丰富物质资源，摆脱农村贫困。其次是要切实落实村务公开和民主选举制度，培养农民民主意识，树立正确的政治心理。再次是要转变政府职能，为农村社会提供安全保卫、科技服务和相关信息。
（二）转变政府职能，建设服务型政府
政府是一个国家的统治阶级运用国家权力对国家行政事务进行组织和管理的机关，建设服务型政府是政府属性的内在要求，是社会历史发展的客观需要。马克思说，公务人员是人民的公仆，毛泽东则更精辟地概括为“全心全意为人民服务”。服务型政府是全心全意为人民服务的政府，是一个提供平等和有效服务的政府。
历史唯物主义的基本原理告诉我们：经济基础决定上层建筑，上层建筑为经济基础服务。这是建立服务型政府的理论基石。政府组织作为人们根据经济基础的要求并“通过人们的意识而形成的”国家权力的执行机关，在本质上来说属于上层建筑的范畴。事实上，政府作为统治阶级实行政治统治的工具，政府的任何职能都是为了实现统治阶级的目标而存在。因此，一方面，政府在结构和功能上必须做出必要的安排，以便实现这个目标。完善政府结构功能，提高政府的能力。另一方面，政府除了政治统治的功能外，还有社会管理的功能，当政府无力履行这些职能时，政府的其他职能也就失去了结构性平衡。作为政府社会服务能力下降的连带性反映，政府的社会管理和社会平衡能力就会大大下降，当这种职能下降到一定的程度，政府的政治统治能力就会部分或者全部丧失。由此可见，建设服务型政府是极其重要的，服务型政府贯穿于社会发展的每一个环节。
具体来说，在“乡政村治”格局下，乡镇政府的职能转变，应以“三个有利于”和“三个代表”作为宏观检验标准，做好以下几个方面的事情：(26)
（1）加强基础建设和公共环境的建设，为经济发展提供良好的物质环境。
（2）以推进依法行政为核心，加强法制建设，完善法律体系，形成良好的政治运行机制和法律监督机制。
（3）加强社会治安综合治理，保持社会稳定；严厉查处违法乱纪的行为，树立良好的信用道德规范，创造安全文明的社会环境。
（4）树立改善经济发展环境就是发展生产力的新观念，营造开放、文明、诚实、守信的人文环境和团结鼓劲的舆论环境。
（5）增加政府政策透明度，保持政策的连续性和稳定性，创造统一稳定的政策环境。
（二）积极发挥“指导者”角色，促进农村经济发展，优化政治运行的经济基础
值得注意的是：目前中国农村面前横亘着这样一对矛盾，就是机械化、工业化和农村富余劳动力的矛盾。农业经济在不发达时，诱致农民大规模流动，农业经济足够发达时富裕劳动力又将流动向何方？农民的流动必然会带来村级治理主体的缺失和不稳定性，这给村民自治带来了研究的挑战。问题如何解决？实践证明：有中国特色的农业现代化是可行的，表现为中国的农民将在逐步经历家庭联产承包责任制、乡镇一体化、小城镇、城镇一体化和区域现代化后走向终结，即我们所说的“传统农民的终结”(27)。
农村城镇化是社会和经济发展的一种趋势，在改革开放和建立社会主义市场经济条件下，农村城镇化建设在为农村剩余劳动力提供了可能和空间的同时，也为农村生活水平的持续提高打下了坚实的基础，大力发展经济，把乡镇建设成为具有一定工商业基础和文教设施的小城镇就成为了当务之急。因此，乡镇政府要抓紧建立与小城镇建设相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有秩序的流动提供机构保障；建立城乡统一的市场就业制度，增加更多的就业机会；大力发展乡镇企业，增加农村剩余劳动力转移的途径和方式。
“开发”农村劳动力的含义包括开发就业岗位和开发劳动者的能力两个方面。开发就是通过开发农村地区就业岗位，开发农村劳动者职业技能，将岗位开发和技能开发相结合，促进农村劳动力就业。首先，要着眼于大农业的发展，提高农民的种植水平，引导农民科学种植，使农副产品在单位成本较低的情况下有高的产出。乡镇政府要制定积极政策，引导农村剩余劳动力以家庭为单位组成合作组，对农副产品进行粗加工，半成品加工。通过提升农副产品价值，让农民得到实惠的办法，刺激劳动密集型生产技术在农村得以推广和应用。其次，综合利用土地资源，开展地域间的横向协作，搞村屯结合，乡镇联合，大搞深加工，精加工，发展乡村工业，逐步形成一个滚动发展有序延伸的产业链条。再次，乡镇政府要积极引导农民种植经济作物，通过政策鼓励，刺激现代工业部门让利于农业企业获得原料和市场份额。通过农业产业化道路，使乡镇企业成为农村产业化经济发展龙头和消化安置农村劳动力的重要基地。最后，要通过民政收入，缩小城乡差距(28)。
作者简介：荣金磊，河南省西平县宋集乡常湾村。
【注释】
(1)张厚安、徐勇、项继权：《中国农村村民自治——22个村的调查与比较》，第4～6页。
(2)徐勇：《中国农村村民自治》，第37页，华中师范大学出版社。
(3)樊平：《村落公共权力：农村经济和社会协调发展的关键》。
(4)参见［美］科斯《财产权利和制度变迁》。
(5)张厚安、徐勇、项继权：《中国农村村民自治——22个村的调查与比较》，第85页。
(6)徐勇：《中国农村村民自治：制度与运做》，第89页。
(7)杨瑞龙：《论制度供给》，载《经济研究》，1993年第3期。
(8)傅菊辉、樊立英：《论基层政府政治资源的流失、保护与开发》。
(9)黄达强、刘怡昌：《行政学》，中国人民大学出版社，第29页。
(10)王浦劬：《政治学基础》，第64页。
(11)参见亨廷顿：《变革社会中的社会秩序》，华夏出版社，1988年版。
(12)见《中国农村的政治危机：表现、根源和对策》。
(13)见李昌平《我向总理说实话》。
(14)《中华人民共和国宪法》第111条第一款。
(15)《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条。
(16)《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条。
(17)《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条。
(18)蒋碧昆：《宪法学》（2002年修订版），第283页。
(19)刘茂林、陈应珍：《试论村民自治中乡镇政府的角色定位》。
(20)张厚安、徐勇、项继权：《中国农村村民自治——22个村的调查与比较》，第93页。
(21)张厚安、徐勇、项继权：《中国农村村民自治——22个村的调查与比较》，第80～81页。
(22)王浦劬：《政治学基础》，第415页。
(23)《列宁全集》，第40卷，第276页。
(24)［美］斯利·里普森：The Greate Issues of Politics——An Introduction of Political Science，第173页。
(25)傅菊辉、樊立英：《论基层政府政治资源的流失、保护与开发》。
(26)俞友康、韦留先：《建设服务型政府理论与实践的思考》，载《特区探索》，2002（3），第45～48页。
(27)陆学艺：《农民问题：中国社会现代化的最大问题》。
(28)刘家宗、郭景璐：《农村剩余劳动力开发和计划》。
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