村民自治的难点和对策

我国的村民自治是在近二十年特别是1998年《村民委员会组织法》颁布以来才逐渐推广和完善起来的，是与我国依法治国的战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。村民自治作为新的管理体制和模式，也是随着农村的经济发展、农民的综合素质的提高而不断推进的，实行村民自治具有扩大基层民主、密切党群干群关系、促进农村改革、发展与稳定的重大意义。村民自治在法律上已有明确的地位，现实生活中已经得到逐步的贯彻实施，但是在农村的实际工作当中也碰到一些难点，给农村基层干部的工作带来了阻碍和困惑。笔者根据多年在乡镇工作的经验对这些难点及原因进行分析，并提出一些粗浅的对策建议。

一、村民自治的难点及其原因分析

1.依法选举操作难。

《村民委员会组织法》对村民委员会的选举作出了规定，浙江省也出台了《村民委员会选举实施办法》，对村民委员会的选举程序、标准、措施等进行明确规定，具有较强的操作性，但是按此办法实施尚有几个难点：（1）当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”《浙江省村民委员会选举办法》第十三条规定：“选民应当推选遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、具有一定文化水平、热心为村民服务的选民为村民委员会成员候选人。”这两条规定对候选人的标准都比较宽，不够细化，与当前党的选人用人制度不相适应。如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给县乡制定细则，特别是没有规定不符合要求的人被选上后的具体办法。如某村在村民委员会的选举中某某被选为村民委员会的主任，而某某是个没有文化并且违反过计划生育政策的村民，如果按照法律的规定这是允许的，有效的，但这在农村引起的负面影响是非常大的，对各项工作的开展是十分不利的。这种情况在农村的选举工作中经常会碰到，但乡村干部却无可奈何。（2）最佳人选难选进。这主要有三种情况：首先难以保证坚持原则、工作责任心强的干部当选。部分干部在工作当中肯定要得罪部分干部及村民，这些干部及村民往往持报复的心理不选这些村干部，对这些干部的工作积极性造成很大的打击。其次是村级后备干部难选上。后备干部往往是文化程度较高、年纪较轻但是经验不足，村民一般不轻易选他们，后备干部得不到实践的锻炼。最后，选举的办法造成合适人选难选上。在民政部基层司出版的村级选举指导书当中规定：“村民委员会实行差额选举。由村民直接提名候选人，并按提名的得票多少确定正式候选人，确定正式候选人时同一人不同职位的得票数不得相加，即职位高的不能与职位低的相加，职位低的更不能与职位高的相加。”这条规定使一些优秀的人不能提为正式候选人。如某村村民提张某作为村主任、村委委员候选人的票数各为100、156票，在候选人当中分别排列第3、4位，而村主任候选人只取前2名，村委委员只取前3名，张某没有被定为正式候选人，而张某两者相加的票数则远远高于其他的村委委员候选人的票数，并且张某的工作能力比其他的村委委员能力要好，但根据前面的规定张某是不能列为正式候选人的。（3）村干部的力量难分配；现在农村基层一个村民委员会往往由几个自然村组成，为了工作的便利，一般在每个自然村安排一个村干部，但是实行选举后，自然村大的比自然村小的要占据优势，难以在各自然村中进行力量分配，使没有村干部的自然村的村民产生抵触情绪，不利于工作。（4）宗族派性难避免。实行家庭土地承包制度后，农村基本上回到集体化以前以自然村落（很多是以宗氏家族）为中心拥有土地、山水、林木资源的状态，在长期居住的过程中，因相邻关系而产生的财产权益纠纷屡屡发生。由于我国基层政权管理体制在由政社合一向政村分离的转轨过程中，既缺乏系统的法律法规制度规范又缺乏财力和手段的配合，导致地方基层政权管理乏力，对一些矛盾纠纷难以解决，从而逐步形成以家族或利益为中心的派性，来维护自己的利益，进而寻求合法的权力手段（当村干部）来为家族谋取更大的利益。（5）一些选举行为难界定。在村委换届当中，部分候选人采用上门做工作、许愿或者说由其小团体出面做工作，但没有用钱物进行贿选，群众反映强烈，这在法律上如何界定，应如何处理？

2.集体事业创办难。

兴办和管理本村的公共事务和公益事业是村民自治的重要内容，是实现农村健康发展的有力保障。但目前村民委员会在壮大集体经济和兴办公益事业中碰到了许多困难：（1）村民代表或村民会议的决议难实施。按照《村民委员会组织法》的规定，许多重大的村务必须由村民代表或村民会议讨论形成决议后，由村民委员会组织实施，村民必须自觉执行，但是在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的。村干部对这些村民做了大量的思想工作仍无效果，并影响了村务的正常开展，损害了全体村民的利益，像这种情况法律上没有规定如何处理，造成了目前农村普遍存在的“少数人说了算”的坏现象。（2）合理税费难清缴。由于以前多方面的复杂的原因造成了农村收费多，负担重的情况，村民交纳税费的自觉性非常低，社会舆论对维护农民的权益讲得多，农民应尽义务讲得少，随着时间的推移，欠缴税费的村民越来越多，数额越来越大，形成了“你欠我欠大家欠”的恶性循环。法律规定的大田和山场林木承包合同款都故意不交，按照法律的规定可以申请法院强制执行，但是这又与当前中央的政策不相符，法院不愿受理，大部分村民都知道这点，所以更加心安理得地不交。乡村干部为了收缴税费（指合理税费）真是“跑断了腿，磨破了嘴”，也难以完成任务。村级的正常开支难以得到保障，“有钱理事”的目标难以实现。（3）集体经济难壮大。目前全社会的集体观念淡化，对集体的事业不支持，一方面如前所述正常的收入不能筹集到位，中央政策对筹资项目进行了严格的控制，集体的收入大大减少；另一方面集体负担难减轻，事实上目前中央减轻了农民的负担，但是村集体的负担并没减少，甚至有所增加。这“一减一加”使村集体经济日趋薄弱。同时在农村大部分优秀村民都外出打工或创业，缺少有经济头脑的经营人才为集体谋利益。

3.民主管理实现难。

民主管理是全体村民对全村的事务按少数服从多数的原则进行管理，它的载体是村民自治章程或村规民约，它的原则是少数服从多数，但这在当前的农村基层中也碰到了几个难点。（1）民主决策和民主议事难执行。按照浙江省《组织法》实施办法第十条规定，有11项的村务需经村民会议讨论，方可办理。但是在实际工作中大部分内容都没有进行讨论，仍然是村两委决定，最多是党员骨干讨论决定。原因是多方面的：有的是村党支部只对上负责，缺乏民主；有的是村干部对村民自治内容不了解；有些是由于村班子不团结，派性严重，村民会议或村民代表会议开不成、开不成功，就干脆不开；有的认为多此一举，害怕误工。（2）村规民约难实施。村规民约涉及农村的大大小小事务，面广又非常具体，村民委员会一般都疲于应付。更重要的是虽然有违犯村规民约的处理规定，但多以思想教育为主，缺乏有效的制裁手段予以保障，其作用受到人们的怀疑，成了纸上谈兵。（3）农业结构难调整。支持和组织村民依法发展各种经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展是村民委员会的主要职责，特别是当前如何带领村民增收致富更是村民委员会的重要工作。农村结构调整的问题主要是一方面市场变化难适应，村民对市场信息的分析能力较弱，喜欢“跟风”，风险意识较差，调整的品种难选择；另一方面现在市场要求规模生产，集约化经营，这在农村难形成。如某规模经营户需联片承包50亩的土地发展经济作物，经村民会议讨论通过，从而规划出一片土地，这片土地里95％的承包户都同意，并认为这符合村民利益，可带动全村的结构调整，但5％的承包户不同意，按照现在的政策和新出台的《土地承包法》的规定，承包户不同意转让的村不能强制收回承包权，于是由于5％的人的不同意造成95％的人利益受损，一个有良好发展前景的结构调整项目没有得到发展。

4.乡村关系协调难。

乡（镇）与村的关系在村民自治的过程中处于十分重要的作用，决定着村民自治的实施的效果。但是当前乡与村的关系与村民自治的要求有一定的距离，存在两个问题。（1）实际状况与成文制度不相符；《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡，镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”而当前的现实状况与这条规定是不相符的，一方面目前村民委员会的组成人员还没有完全自治的能力，各方面的条件尚没有成熟，许多的村民自治范围内的工作都必须依赖乡镇的直接参预才能完成。另一方面现在乡镇有较多的硬任务需要村能按时完成，这就需要一个与乡镇保持一致的村级班子。为了达到这个目的，乡镇往往在选举过程中，在合法的范围内利用自己的影响力来插手村民选举。（2）成文制度与制裁手段相脱节。《村民委员会组织法》第四条的规定，只是规定了行为模式，而未规定不指导或强制干预两种情况的法律后果。它要求村委会协助乡镇政府开展工作，却没有规定如果村委会不协助乡镇政府开展工作，乡镇政府可以采取何种组织措施或经济手段来制裁村委会。这导致实际操作中发生两种制约“村民自治”发展的现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权。一些乡镇政府为了使村委会积极协助乡镇政府工作，普遍采取了与成文制度不同的措施：一种是乡镇政府通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免，实施对村党支部的领导，再由村党支部对村委会实施直接领导，有效地控制整个村级事务的决策权。这实际上弱化了村民对村委会及村级事务的决策地位。另一种是乡镇政府较有效地操纵村委会选举，更为甚者，有的乡镇政府直接派进干部干预村级事务。这违背了村民自治、直接民主的原则。二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。当村民过多地要求局部短期利益，乡镇政府意志与村民意志发生冲突时，由于来自传统和舆论的作用以及对其家庭的破坏干扰等现实威胁，村委会往往偏向地方利益。这样一来，村民可能组织起来消极对待甚至积极抗拒政府的行政要求。这些行为都会对乡镇的全面工作带来较大的负面作用，阻碍村民自治的进程。

村民自治实际实施过程中存在以上难点，我认为主要有以下几个原因：

（1）认识、观念不到位。一是一些党政机关及其工作人员，还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《村委会组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识；对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。有的乡镇干部，由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。二是部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展。觉得过去是“一统天下”，现在竟然“一分为二”，会“天下大乱”，抱怨上头乱搞“名堂”，心里很不舒服，行动上很不适应。即使是身兼村委会主任的村支书，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，对如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。

（2）法律配套措施未跟上。《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致的可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也缺乏内在的科学性和合理性，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或是没明确规定或是规定不符农村的当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如村民委员会选举制度、村民代表会议制度、村规民约的制定和实施、“一事一议”制度等都存在必备的制度缺陷和强制力的支持。

（3）体制改革没配套。现在社会上各方面都进行了改革，乡镇政府的职能已经逐渐转变，但是乡镇的领导体制和管理体制没有进行相应的改革，乡镇的治理结构和治理方式没有做根本性调整。一方面乡镇领导的上级任命制，造成了乡镇领导只对上负责而不对下负责的局面，从而必然要求村干部也对乡负责，只要做到服从乡镇的指挥，完成乡镇的各项任务和指标就行，对农民的意愿考虑的较少，对农村的村民自治造成了阻碍。另一方面乡镇的职能没有转变到位。乡镇干部还没有从“收费收税”、行政管理中转变到“服务型”的工作中来，仍然用以前的老办法在工作，代办代决策的现象经常发生，村民民主管理的权利没有得到维护。实际上形成了国家基层政权组织和村民自治组织之间的不适应。(www.daowen.com)

（4）人员素质较低。随着我国市场经济体制的逐步健全，对乡村干部的要求越来越高，尤其是经济和法律知识。大部分乡镇干部年龄偏大，虽有丰富的农村工作经验和处理实际问题的能力，但是进取心不强，学习的积极性不高，对新时期的各项政策和知识的变化难以适应。在农村由于优秀青年大多外出打工或创业，经过选举产生的村委会组成人员特别是主任委员，一般都是年老体弱，文化水平低而又不注重学习，开拓创新能力不佳，往往充当“老好人”。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会主任的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治成为一句空话。

二、村民自治的对策与措施

1.提高认识，加强对村民自治的指导和扶植。

要加快村民自治的进程，解决村民自治的难点，各级领导干部必须对村民自治的重要意义有充分认识，这对于农村普及民主意识，推进我国民主化有重要的作用，要摒弃“权大于法”的思想，提高依法治村的自觉性。乡村干部要正确理解村民自治的含义，切实转变自已的思想和观念，转换工作的方式、方法，要勇于将权力还给农民，让农民参于民主治村，焕发农民当家作主的热情，变村务由少数村干部督办为农民大多数人帮助办的局面。市级各部门要加强对村民自治的指导和扶植，特别是人大、组织及民政部门更要根据《村委会组织法》和《基层组织工作条例》的规定履行好自已的职责，一是将村民自治的工作提到议事日程上来，用好用足现行的政策和法律法规，同时要结合本地实际，完善自治体制，并监督有关部门不折不扣地实施落实《村委会组织法》。二是搞好调查研究和动态分析，及时发现问题和解决问题，尤其是基层解决不了、解决不好的问题和热点、难点问题。三是抓典型带动一般。推广好经验好做法，对阻挠、破坏村民自治的人和事要敢抓敢管，批评教育直至依法惩处。四是发现、培养民主自治活动中的人才和干部，不拘一格，依法加以提拔重用。

2.选准载体，深化“四五”普法教育和公民道德教育。

农村的法制教育是提高农民法律素质，推进村民自治进程的基础性工作。要将《村委会组织法》的宣传和普及作为“四五”普法教育的重要内容，要结合当前的公民道德教育，多形式、多渠道的进行宣传，提高广大村民的法制观念。乡村干部要带头学法，学习党和国家在农村的政策和法律法规，要将学习法律法规知识的情况作为考核干部的一项内容，督促乡村干部自觉地学习政策和法律。要将《组织法》普及到基层、普及到村民，可以在村里组织法律基本知识培训班，先组织村两委干部、党员、村民代表等人员进行培训，通过他们向群众进行宣传教育或者将培训逐步扩大到全村的村民，只有让村民自已掌握了法律的知识，了解法律赋予自身的权利，行使好自己的权利，才能保证村民自治落到实处。在宣传教育村民依法行使权利的同时，也必须加强村民集体观念和义务责任的教育，逐步消除村民只讲权利不尽义务的现象，强化村民的纳税尽责的意识，以利村民自治的顺利推进。面对农村村民法制意识淡薄的情况，可以利用法院审理农村具有普遍性的案件到农村现场公开审理和判决，既方便了群众，又对其他村民进行了生动的法制教育。在学校里也可以对小学、初中、高中的学生分阶段的进行法制教育，从小培养他们法制的意识和素质，为以后的村民自治培养人才和打基础。

乡村干部还要利用学到的法律来开展工作，培养依法办事、依法管理村务的能力，对一些有利于村民的实事、好事，也要通过合法的程序，让全体村民或村民代表来民主决策，确保把实事办实、好事办好。

3.完善法律制度，提高法律制度的操作性。

法律制度是村民自治的依据，是推进村民自治工作的硬件，必须对村民自治中有关“四个民主”的法律制度进行完善，提高其科学性和操作性。

（1）完善法律及配套措施。首先，要进一步地完善村民选举制度。村民选举制度是村民自治的有关法律制度中较为完善的，但是村民选举制度的某些方面还需要细化，与当前党的选拔任用政策相配套，以防止在实际的运用中产生争议。如当选村委候选人的具体条件、产生候选人的程序和计票方法等。其次，要加大对实施村规民约、“一事一议”的法律支持。税费改革后为了减轻农民的负担，对乡村集体的行为进行了明确而严格的规定，如“核定上限、民主决策”、“八个禁止”等等，但法律上对村规民约的内容如何制定没有具体的规定，只是规定不能与现行的法律法规相抵触，目前广大农村虽然制定了村规民约，明确了村民的权利和义务，但对村民拒不履行义务的情况，一般都是采用“卡盖章”的土办法，而事实上这是不符合村委印章的管理办法的，乡村干部对此都无可奈何，因为法院现在对农村村集体兑现村民合理负担的案件一般都不受理，致使农村少数的“耍赖者”以种种的理由不尽义务，并带来较大的负面影响。即使法院愿意受理部分的承包合同案件，村集体也因成本费用太高，不愿上诉。因此法律上要对村规民约的实施提供支持，对村委会不按村规民约办事、村民不履行法定的义务等情况如何处理进行明确和规范。基层法院对村集体的各种案件只要符合政策法律的规定，都要积极地支持，多为村集体排忧解难，并尽可能地降低收费标准，可以根据村集体的经济状况分类收取。再次，土地政策要微调。现在农村都在进行调整农业结构，逐渐地向集约化、规模化方向发展效益农业，从以前的大集体承包给分散的农民种植向分散的农民转让给规模户经营转变。新出台的《土地承包法》对土地流转的方法作了明确的规定，对农民的经营权益给予了保护。但对有关土地流转的，应该适当灵活机动，如关于机动田的问题，在保证一定的口粮田的基础上，村集体可以多留机动田以承包给规模户发展高效农业，承包款可作为村民的应交的公益资金或返还给农户。在准备规划联片调整农业结构时，在大多数农户自愿同意的前提下，应允许村委会给少数不同意的农户调换同等的承包地，以避免阻碍农业结构调整的步伐。最后，出台《村委会组织法》的执行制度。对县乡侵犯村民自治的权利的情况如何处理，对村委会或村民会议不执行党和国家的政策、不履行应尽的义务、不协助乡镇开展工作应如何解决进行规定，以依法遏止乡镇政府的侵权行为或村委会的不支持、不协助的行为。

（2）规范各项制度。实行村民自治必须上有法律保障，下有制度规范，对村级的一系列制度进行相互衔接，相互配套。首先，要完善村民自治章程和村规民约。根据法律法规的规定，结合本村的实际，对村民的权利和义务，村级各类组织间的关系和工作程序，经济管理、规划建设、社会治安、村民风俗、婚姻家庭、计划生育、环境卫生等方面的内容进行规范，对召开村民大会讨论的事项范围、村民大会职权、程序，村民大会授权村民代表会议的方法、事项范围，村民代表会议议事规则、重大村务的决策办法、村委会工作规范等等予以规定，力求有较强的操作性，并经村民会议通过。其次，要健全村务、财务公开管理制度。要按上级的有关规定认真的抓好落实，要统一“公开的内容、公开的时间、公开的形式、公开的程序、公开的地点”，要建立和发挥村民理财小组的作用，对需要公开的内容进行事前的审核监督，不符合要求的要提出意见，要求改正，做到真公开、常公开，实现“按章理事”。再次，要规范民主监督评议制度。要设立村务监督小组，由有威望的老干部、老党员、村民代表组成，对村委会在执行党和国家的政策、村民自治章程、村规民约、村民大会或村民代表会议的有关决议、财务收支、村务的管理等等方面进行全程监督，并拥有建议权、纠正权、评议权。村干部的职责和工作目标必须年初向村民代表公布，年终由村民代表会议对村干部的思想品德、廉洁自律、工作实绩进行评议，并把工作实绩、评议结果与村干部的工资报酬相挂钩，以增强村干部的工作责任心，提高村干部依法治村的积极性。

4.深化体制改革。理顺各方面的关系。

乡镇、村党支部与村委会的关系是村民自治的外部环境，决定着村民自治的进程。一是要理顺乡村的关系。《村委会组织法》对村委会与乡镇政府的关系作了明确规定：乡镇与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系。因此，要完善乡镇人民代表大会制度，提高代表的素质，增强代表参政议政的水平，参与乡镇工作的民主决策和民主监督。要科学制定乡镇领导的工作考核机制，扩大群众评议的范围，提高群众对乡镇领导任用的参与权、建议权。对乡镇的管理体制要进行改革，要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。特别是要切断乡镇与村的经济利益联系，改变“村务乡管”、“收费政府”的局面。要建立乡镇对村委会的指导监督制度，变事后监督为主为事前监督为主，变更多的行政干预为更多的行政司法监督，使乡镇对村委会的指导规范化、制度化。村委会也要根据法律制度的规定，主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇布置的各项任务。二是协调好村党支部与村委会的关系。浙江省《村委会组织法》实施办法第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、法规，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部对村委会起领导作用，主要是监督村委会贯彻执行党和国家的政策，提出村的工作计划并通过村民代表会议形成决议，监督村委会落实，并监督村委会成员的行为。但是村党支部不能代替村委会，要改变以前“书记（支部）说了算”的领导方式和工作方法，积极支持村委会开展村民自治。村党支部选举要大力推行“两推一选”制度，接受村民与党员的“双考验”，提高村党支部在农村的威信。农村党员要积极地参与村委会的选举，用先进性赢得村委会的领导权，以实际行动贯彻党的政策和村委会的职责。村委会要自觉地服从村党支部的领导，执行村党支部的决定，并向村党支部汇报工作。村党支部与村委会要明确职责分工，建立相互约束机制，形成工作合力，共同推进村民自治。

作者简介：毛阳土，浙江省江山市江郎乡人民政府。