制约乡镇长选举创新的因素分析

“两票”推选镇长的选举方式在深圳等地的探索和创新，是我国基层民主建设的跨越式进步，也是中国政治文明建设中一件具有标志性和启示意义的事情，它本质上体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。作为民主政治建设的一个新生事物，应该给予欢呼、扶持和推进，但后来的进展仍处于停滞状态，不免令人遗憾和深思，同时表明民主的成长确实需要有一个不断总结经验和反复推进的长期过程。

一、“两票”推选镇长的探索和试验

（一）乡级民主的探索与创造

村级民主跃升的逻辑，就是乡级民主的突破。根据目前的探索，乡级民主要体现在乡人大主任的选举、乡（镇）长的选举、乡党委书记的产生上，特别是乡（镇）长的选举成为乡级民主发展的亮点和试金石。四川、山西、湖北、深圳等地农村都有了成功的范例，这些地区的创造和经验值得认真对待和引导。乡级民主的主要形式及做法有：

其一，以增强乡（镇）工作透明度为目的的政务公开，在全国很多地方乡（镇）推行开来。如福建、广东、陕西、湖南、四川、广西、河北、辽宁等省区结合乡（镇）规范化建设，对政务公开做了部署和实施，而且正朝着规范化、制度化、程序化方向迈进。从各地政务公开的做法和经验看，公开形式、内容、评价等方面都有一定的可借鉴价值，而政策和制度的支持一定会加速推动乡级民主的发展。

其二，以乡（镇）长的选举制度改革为突破的乡级民主，在一些地方悄悄地试点和开展起来，并带来较大的社会反响。选举正副乡镇长，是地方组织法所规定的由乡、民族乡、镇的人民代表大会行使的职权之一。近年来，在这方面的突破，主要是乡镇长选举形式、选举面的扩大，民意基础的扩展。

1998年12月，四川遂宁县步云乡分预选和正选两个阶段进行乡长直接选举。1998年10月，四川南部县实行全县公推公选乡镇长。1999年4月，深圳龙岗区“两票三轮制”选举镇长。1999年4月，山西临猗县的两票选乡镇长试点。2002年9月湖北京山县的“海推直选”镇党委书记和镇长试点。这五种乡镇长的选举形式都是在各地党委政府的领导下所进行的法律框架内探索，而且都是在选举制度上摸索，这无疑对中国未来民主的发展具有较强的示范性。

其三，以强化乡镇人大的监督功能为内容的乡级民主探索。监督是民主内涵的一个重要环节，它对民主程序的完善，对选举、决策、管理的民主化具有保证作用。地方政府组织法共赋予乡镇人大13项职权，概括为人事任免权、重大事项决定权和监督权。监督乡镇政府的工作是乡镇人大的重要职能之一。但长期以来，人大的监督并没有真正落到实处。所以，近些年来，如河南新密市、江苏武进县、河北磁县、北京市的通州区和怀柔县等地在人大监督程序的落实和完善上所做的大胆有益的探索，都是对乡级民主进程的有力推进。

其四，乡级基层政权的民主向党内民主的移植和拓展。党管干部是我党的一个重要原则。但在市场经济条件下，如何民主地管理好干部，如何有机地把党管干部原则与市场配置政治资源结合起来，却是一个亟待探索的课题。目前各地扩大党内民主的探索主要是按照党章的规定，对干部的任用制度的完善，如四川遂宁县把公选制向党内延伸、山西临猗县的两票选任镇主干制适用于乡党委书记、湖北京山县的“海选”镇党委书记和镇长的试点都是在这方面的积极探索。但在民主程序的其他方面或环节上还未触及。我们认为，只要不违背党的组织原则和组织纪律，乡镇一级党内民主完全可以通过完善制度和在操作程序上获得实质性的突破。

（二）“两票”推选镇长在深圳的探索和试验

中国的改革是从农村开始的，经济体制改革是如此，政治体制改革和基层民主建设也是如此。对于深圳经济特区，改革“试验场”的作用同样也体现在基层民主建设上来。以“村民自治”和“两票制”为典型形式的基层民主建设，在广东乃至全国都起到了很好的示范、辐射和带动作用，成为中国农村基层民主建设的典型地区，也成为学术界理论视点和理论研究的主要地区。

“两票”推选镇长，是（1999年4月29日）先于“两票”推选农村党支部的一项更为积极和富有开拓性的基层民主大实验，为完善我国民主选举制度从而为直接选举层次的提高注入了新的契机，它代表了我国农村乡镇长产生的一个方向，是继1981年实行基层人大直选以来我国基层政治体制改革的又一新突破。

“两票”镇长推选法，是把候选人的提名权、推荐权交给广大党员和村民行使。基本程序是“三轮两票”：选民提名推荐、党委审定提交、人大选举任命。即把镇级党政机关、镇属企事业单位和各村划分为若干选区，由各推选区域的党员群众采取无记名方式推荐若干名镇长初步候选人，区、镇党委对推荐人选进行资格审查，以执政党名义，正式推荐到镇人民代表大会主席团，作为镇长候选人，最后在镇人大上进行正式选举，并任命。

深圳市龙岗区大鹏镇“两票”民主推选镇长，既坚持了党管干部的原则，又在宪法和法律的框架内依法进行，在更广泛的程度上尊重和体现了民意，拓展了人大代表及普通选民政治参与的空间，使党的执政地位建立在更广泛的基础上。它不仅使党的意志和群众的意志实现了新的有机结合，而且使改善党的领导的探索融于民主政治建设的机制中，丰富了政治文明的底蕴。大鹏镇的“两票”推选镇长是较中国其他地区带有直选性质的乡镇长改革方式，层次更高，价值更大，标志着中国基层民主制度的新跃迁，从而在一定意义上预示着中国民主政治发展的新方向，理应得到学术与现实两个领域的广泛关注。

深圳市“两票”民主推选镇长的实验，决不是孤立的事件，在中国大地有其生存和发展的广阔而深厚的土壤，而且一旦出现就产生了积极的影响和良好的示范。但是，通过“两票”民主推选的镇长，却在届满之后匆匆收场，乡级民主实验和进程似乎停滞了下来，着实让人们觉得既费解又遗憾。我们试图分析其中的原因，到底什么因素制约了乡级民主的成长呢？(www.daowen.com)

二、影响镇长选举制度成长的制约因素

任何事物的存在和发展都必须在一定的条件下才能实现，未来的镇长选举实践，应该由未来的实践去回答。乡级民主的存活和成长也不例外，离开了现存的条件和基础可能都是不长久的。同时，仅仅有成熟的客观条件还远远不够，重要的还必须有成熟的主观条件。笔者认为，乡级民主在深圳存活和成长的条件，主要应该是地方党组织的政策支持、地方政府的行政推动、依法治市氛围下的制度化推进以及广大选民民主参与意识的提高，同时它的背后还应该是利益的驱动、利益格局的调适及其既得利益的有条件实现。深圳市“两票”民主推选镇长制度成长的曲折实践告诉人们：多种因素的交织作用成为影响镇长选举制度改革与成长的关键。

（一）探索的“中断”和组织的“不作为”

从深圳大鹏镇实行选举改革试点的全过程看，其动力应该主要不是来自民间的意识表达和压力，而是来自较为开明的地方党委、政府和人大有关部门干部的民主意识，背后还有其建功立业的心态。例如，大鹏镇镇委主要领导自始至终的积极策划，对大鹏镇镇长选举改革发生了极其重要的作用。就当时的情况看，虽然群众对现行的权力资源配置机制不甚满意，但“自下而上”的利益表达机制并不完全畅通，群众也无法主动争取政治权利的享有或更多的政治参与权，因此不能通过民间萌发的、对民主的主动诉求来维护群众的权益。同时，镇长“两票”选举是在坚持和完善共产党的执政地位的前提下进行的，其试点也是由上级党组织认可后精心挑选的。选举的实际主持机构是由地方党委直接领导、选举改革的，宣传发动工作是在党委的领导下有序地展开的，选举有关规则和程序是在党的领导下通过法定机构和程序制定的。结果个别领导的民主意识和改革意识与地方党委、政府和人大的意见不谋而合，党组织的意志就借助于选举的法定程序成了选民的意志。再者，大鹏镇“两票”选举镇长在深圳众多镇里并不具有代表性，龙岗区委精心选择的大鹏镇正好是本区社会矛盾不尖锐、经济发展基础不错、人口数量较少、结构较为简单、党的基层组织在群众中威信也较高的镇。由于影响选举结果的各种可变因素几乎都是在可控条件下发生作用的，因此可以说选举的结果事先已基本上可以预见。由于地方党委与政府在选举“制度安排”中发挥了主导作用，所以，选举前的民意影响力几乎是微乎其微的，而选民意志的真实显示却被淹没在地方党委、政府和人大的通力合作与安排中。当然，这种经历、这种探索会在以后的民主进程中继续产生积极影响。犹如“村民自治”是一个大“学校”一样，镇长选举的“制度安排”则是一个大“课堂”。

（二）基层体制的局限性和选举政策的非制度化

就深圳而言，镇长选举之所以能在大鹏镇开始，正如上面所说的主要是由于上级组织的支持或默许，由党的组织、地方政府和地方人大积极推动。换言之，大鹏镇长选举基本上是在没有打破体制框架的现行体制内运作的。因此这种实验也不可避免地遭遇到了来自于现行体制的种种阻力。除了现行体制内一部分政治上保守的力量将发展基层民主选举视为对执政党领导的垄断地位的挑战外，农村基层政权中的部分干部由于角色与利益冲突对此也较为消极。而更深层次的障碍还是来源于决策者对政治风险的判断及回避。大鹏镇长选举改革的中途夭折，一个重要的原因是与地方组织的利益或权力格局有关。试图打破现行体制的任何选举方式都会对地方组织的地位和权威提出挑战。镇长选举方式的改革，实际上直接触动了久存的“党委选拔干部”这种从少数到少数的干部产生机制。因为“党委选拔干部”机制的不完全性“三公”（公开、公正、公平）缺陷与现代民主的本质要求存在诸多的不适应，并在挑战地方党委和政府的威信。从大处着眼，镇长选举方式的改革实际上是地方党组织自我更新的契机，而不仅仅意味着挑战。地方党组织在选举中损失的也许是过去在任免干部时与群众意志和利益不契合的特权。但是，当这种改革没有形成声势或气候、群众意志没有得到张扬、地方党组织政治权力受到挑战以及现有基层体制框架尚未打破时，进一步的改革实验就会名正言顺地得以收场。还有一个问题，当镇长选举将要撕破现有基层政权架构的关系时，必然会面临观念上的阻碍，从而人们对选举的认识和理解可能会发生扭曲。很多人会因为认识上的误区而对改革采取怀疑甚至反对的态度。也许那些曾经支持改革的人也会因此而限制了自己的手脚。比如镇长选举可能影响到社会稳定、挑战执政党地位、制约经济发展、改革现有权力格局时，就会出现因噎废食、非此即彼的选择。对于处在转型期的中国来说，因意识形态、政治制度、经济体制等各个方面都处于不定型的阶段，任何一项牵动权力格局调整和分配的改革举措，都可能遇到这种尴尬的情况。我们的“父母官”们如果都清醒地认识到现有体制的弊病并能积极地从制度上对现有的体制进行修改完善，为乡镇民主的发展提供一套相应的配套制度，镇长选举的改革才可能会继续成长。

镇长选举方式的改革毕竟是第一次探索性实验，自然就谈不上完美。所以，镇长选举改革的停滞，还有一个重要的原因，是不仅表现在选举程序的设计不够合理，缺少规范性上，更重要的是没有使这种选举成为规范化、正常化的制度设计和赖以遵守不可移易的刚性制度。说到底是没有使这种选举制度成为没有人治色彩和行政左右的法治操纵。选举程序的基本功能是保证选举在形式上的公正。一些地方镇长选举的程序还存在很多不合理、不规范的环节。选民的参与程度不够。参与民意测验或“信任投票”的投票者的资格确定缺乏公正性，如规定干部、党员、职工人人可以参加，而农民每户却只能有一人参加，事实上意味着镇党委把1名干部、党员或职工的民意等同于一户农民数口人的民意，就构成了政治歧视。党组织提名的候选人与选民推举的候选人之间天然缺乏公平竞争。即便如此，也没有使这种不规范不完善的制度定型化，从而成为进一步发展乡级民主推进民主成长的一以贯之的制度，而较多地暴露了“人治”因素的劣根性和民主进程的随意性，同现代民主的精髓着实有些背谬。

（三）选民参与意识的模糊和人治传统的影响

各地镇长的选举改革，实际上是游离在地方组织和操作者的自觉与广大选民的参与意识不自觉的中间状态。地方党组织和操作者的自觉以及支持和推动，成为选举事件发生的主要动力，而被卷入选举镇长的广大选民则不自觉地扮演着模糊的参与者。广大选民压根就没有充分实现自己的“权利意志”，如果有的话也就体现在投票的一刹那，因为他们不知道这事何时发生、何时终止、发挥何用，也许他们的选票仅仅是“滥竽充数”而已。事实上，由于同中国整个民主进程和民主化程度相适应，在中国特色的民主政治（政治文明）建设中，广大的选民们一直在享有着匹配的“当家作主”的民主权利。所以，当组织上“权衡利弊”认识到“两票”选举镇长再无“必要”时，广大选民也就“义无反顾”地撤回他们的支持和参与。因而，“两票”选举镇长这么具有影响力的事件也就无声无息了。

“人治”传统的后遗症对镇长选举的匆匆收场也脱离不了干系。乡镇是国家政权的神经末梢。镇长的选举改革，对于已经习惯了对农村发号施令的镇来说，很难立刻接受变成政权最低层的残酷现实，因为他们丧失了很多权力和利益。长期以来形成的人治思想早已根深蒂固地缠绕在他们的脑际，左右着他们的思想和行为，他们不甘心退出农村这块阵地，让自己权力的影响在农村消失。而对于镇里选举人事这种大事，他们就会关注有加，因为这涉及当选者是否成为自己真正的代言人。“人治”后患无穷，其最大后果是极大地挫伤了选民的参政积极性，导致了选民的政治冷漠。显然，这又是同当今中国民主化进程加快的事实不太协调。

（四）改革中既得利益的表面化和凝固化

执政党的权力基础是人民群众，党执政后的最大风险是脱离群众。在政治文明建设中，把长期与民朝夕相处的镇长的晋升提名权交给群众，让群众“海推”他们的“意中人”，有利于落实群众对干部选拔工作的知情权、参与权、选择权和监督权，有利于增强乡官“对选民负责”、“为选民办事”的服务意识。但是，那些手中拥有人事大权的机关或人员，因失去部分政治资源配置权而感觉心里空荡荡的，面对新的挑战不知所措。这是因为，他们已经成为事实上的改革受益者，当然不情愿释放“应该”垄断的政治权力；新利益格局的体现者当然不甘心通过继续改革重新调整所谓的新利益格局，这种格局背后隐藏着的个人或小集团的一己之私怎么能让他人抢夺或分享。再者，改革是有风险的，有代价的，继续改革不仅使自己的权力和利益丧失，而且还会带来社会的某种不稳定，影响他们在原有体制框架内靠习惯做法轻易获得的政绩。所以，他们为什么去冒风险，为什么去因改革而招惹某种权威的责难，这样收场才是“皆大欢喜”的。

总之，那些能够积极推动政治文明建设的人们，对基层民主发展的重要性认识还存在不足，对乡镇直接选举在中国民主政治建设中的地位认识不够，所以才在乡镇直接选举改革和成长问题上裹足不前。看来，镇长选举的民主化展开和大胆推进，还有很多障碍需要克服，还有很长的路要走！

作者简介：王连喜，华中师范大学中国农村问题研究中心深圳基地。